Les troisièmes contrats de plan Etat-régions (1994-1999): une ambition inachevée

Les troisièmes contrats de plan Etat-Régions (1994-1999) : une ambition inachevée

ANDRÉ (Pierre)

RAPPORT D'INFORMATION 446 (1999-2000) - Délégation du Sénat pour la planification

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Table des matières

• INTRODUCTION
• CHAPITRE I :
  
  LA PRÉPARATION DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGION
  • I. LE CADRE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGION
    • A. DES MODALITÉS FIXÉES UNILATÉRALEMENT PAR L'ETAT
    • B. UNE PROCÉDURE D'ÉLABORATION RENOUVELÉE
    • C. UNE PROCÉDURE ELOIGNÉE DE SON SUPPORT LÉGISLATIF
  • II. LA PRÉPARATION DES PROPOSITIONS DE L'ÉTAT : DES TEXTES À LA PRATIQUE
    • A. UN DISCOURS RATIONNEL SUR L'ETAT-STRATÈGE
    • B. DES PRATIQUES DÉCEVANTES
  • III. L'ÉLABORATION DES PROPOSITIONS DES RÉGIONS
    • A. UNE RÉFLEXION STRATÉGIQUE ET PROSPECTIVE
    • B. UNE CONCERTATION PARFOIS TROP FORMELLE
      • 1. La concertation avec les autres collectivités locales
      • 2. L'apport des Conseils économiques et sociaux régionaux
      • 3. Les consultations des acteurs économiques et des citoyens
• CONCLUSION
• CHAPITRE II :
  
  UNE NÉGOCIATION DÉSÉQUILIBRÉE
  • I. DES PARTENAIRES INÉGAUX
    • A. UNE NÉGOCIATION PRÉCIPITÉE
    • B. UNE NÉGOCIATION INÉGALE
    • C. UNE NÉGOCIATION EFFICACE ?
  • II. UN DÉSÉQUILIBRE LÉGITIME ?
    • A. LE POINT DE VUE DE L'ÉTAT
    • B. LE POINT DE VUE DES RÉGIONS
    • C. DES LOGIQUES IRRÉDUCTIBLES ?
  • III. LÉGIFÉRER POUR RÉÉQUILIBRER L'ÉLABORATION DES CPER ?
    • A. CONTRATS ET ÉGALITÉ
    • B. CONTRATS, ÉGALITÉ ET LÉGALITÉ
• CHAPITRE III :
  
  LES CONTRATS DE PLAN
  • I. LA PRÉSENTATION DES CONTRATS DE PLAN
    • A. UNE ARCHITECTURE SEMBLABLE
    • B. DES FORMES TRÈS DIVERSES
  • II. LES PROGRAMMES DES CONTRATS DE PLAN
    • A. DES ACTIONS HÉTÉROCLITES ET PARFOIS FLOUES
    • B. LE RISQUE D'UN SAUPOUDRAGE DES CRÉDITS
    • C. UNE CONSÉQUENCE : L'AFFAIBLISSEMENT DE LA NOTION DE PROJET
    • D. PRÉCONISATIONS.
  • III. LES ENGAGEMENTS FINANCIERS DES CONTRATS DE PLAN.
    • A. DES MONTANTS FINANCIERS MAL ET SOUS-ESTIMÉS...
    • B. ...MAIS DES ENGAGEMENTS À NE PAS SURESTIMER
    • C. L'AUGMENTATION PARADOXALE DE LA PART DES COLLECTIVITÉS LOCALES
  • IV. RÉFLEXIONS SUR LE CHAMP DE LA CONTRACTUALISATION
    • A. INTÉGRER L'ENSEMBLE DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DANS LES CONTRATS DE PLAN ?
    • B. UN DROIT À L'EXPÉRIMENTATION DANS LES CONTRATS DE PLAN ?
    • C. CONTRACTUALISER LES SERVICES PUBLICS ?
• 
  CHAPITRE IV :
  
  LE SUIVI ET L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN
  • I. LE SUIVI DES CONTRATS DE PLAN
    • A. LE SUIVI DES CONTRATS DE PLAN : UNE PRÉOCCUPATION RÉCURRENTE
    • B. LES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN PRÉVOYAIENT DES DISPOSITIFS DE SUIVI AMÉLIORÉS
    • C. UN SUIVI PHYSIQUE INÉGAL
    • D. UN SUIVI FINANCIER APPROXIMATIF
      • 1. Un dispositif national trop tardif et mal appliqué
      • 2. Un suivi approximatif par les préfets de région
      • 3. Un suivi difficile par la DATAR
      • 4. Un suivi hétérogène par les Régions
      • 5. Préconisations
  • II. L'ALLONGEMENT D'UN AN DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN
    • A. LES CAUSES DE L'ALLONGEMENT D'UN AN DES CONTRATS DE PLAN
    • B. LES MODALITÉS DE L'ÉTALEMENT DES CONTRATS DE PLAN
    • C. LES CONSÉQUENCES DE L'ETALEMENT DES CONTRATS DE PLAN
  • III. L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN 1994-1998-1999
    • A. L'ETAT MAUVAIS PAYEUR
    • B. L'ÉTAT PARTENAIRE DÉFAILLANT
    • C. DES ÉCARTS D'EXÉCUTION ENTRE LES SECTEURS
    • D. L'ORIGINE PREMIERE DE LA DÉFAILLANCE DE L'ETAT : DES ENGAGEMENTS FINANCIERS INSOUTENABLES
      • 1. Des difficultés techniques pour l'exécution de certaines actions
      • 2. Les impératifs de maîtrise des finances publiques
      • 3. Des engagements financiers irréalistes
  • IV. QUELLE PORTÉE POUR LES CONTRATS DE PLAN ?
    • A. LES RÉGIONS DÉMUNIES FACE À LA DÉFAILLANCE DE L'ÉTAT ?
    • B. LES CONTRATS DE PLAN : UNE NOTION EN MANQUE DE DROIT ?
    • C. UN BESOIN DE CLARIFICATION
  • V. LES CONTRATS DE PLAN SYMBOLES ET VECTEURS DE LA LENTE MODERNISATION DE L'ETAT
    • A. LES CONTRATS DE PLAN SONT DES SYMBOLES ET DES VITRINES DE LA MODERNISATION DE L'ETAT
    • B. LES CONTRATS DE PLAN CONSTITUENT EN PRINCIPE UN LEVIER POUR LA MODERNISATION DE L'ETAT.
    • C. LES CONTRATS DE PLAN ONT FAVORISÉ LA CONCERTATION ENTRE LES SERVICES DE L'ETAT
    • D. LA COORDINATION INTERMINISTÉRIELLE DES CONTRATS DE PLAN DEMEURE INSUFFISANTE
      • 1. Les contrats de plan : un exercice interministériel
      • 2. La DATAR n'a pas les moyens nécessaires à la coordination nationale des politiques contractualisées
      • 3. La coordination interministérielle des contrats de plan reste très limitée au niveau régional
    • E. LES CONTRATS DE PLAN N'ONT GUÈRE D'EFFET D'ENTRAÎNEMENT SUR LA DÉCONCENTRATION
  • VI. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN A ACCOMPAGNÉ L'ÉMERGENCE ET LA MATURATION DES RÉGIONS
    • A. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN MODIFIE PEU L'ORGANISATION DES RÉGIONS, MAIS STIMULE LE DÉVELOPPEMENT DE LEUR EXPERTISE
    • B. LE CONTRAT DE PLAN SOURCE DE LÉGITIMITÉ POUR LA COLLECTIVITÉ RÉGIONALE
    • C. LE CONTRAT DE PLAN SOURCE D'IDENTITÉ POUR LE TERRITOIRE RÉGIONAL
  • VII. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN FAVORISE LE DÉCLOISONNEMENT DE L'ÉTAT ET LA COHÉRENCE DES POLITIQUES PUBLIQUES
    • A. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN FAVORISE LE DÉCLOISONNNEMENT DE L'ÉTAT
    • B. L'ÉLABORATION DES CONTRATS DE PLAN FAVORISE LA COHÉRENCE DES POLITIQUES PUBLIQUES EN RÉGION ET LA COOPÉRATION LOCALE
    • C. MAIS LES CONTRATS DE PLAN NE FAVORISENT QU'UNE COHÉRENCE LIMITÉE DE L'ACTION PUBLIQUE
    • D. LE BILAN DE L'INTÉGRATION DES CONTRATS DE VILLE DANS LES CONTRATS DE PLAN EST MITIGÉ
      • 1. L'Etat a imposé l'intégration des contrats de ville dans les contrats de plan
      • 2. Le bilan de l'intégration des contrats de ville dans les contrats de plan est pour le moins mitigé
    • E. LA PROCÉDURE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN FUT INSUFFISAMMENT ARTICULÉE AVEC LES PROCÉDURES EUROPÉENNES
  • VIII. LES CONTRATS DE PLAN FAVORISENT LA PRÉVISIBILITÉ, MAIS AUSSI L'OPACITÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES
    • A. UNE INFLUENCE LIMITÉE SUR LE " TEMPS " DE LA DÉCISION PUBLIQUE
    • B. LES CONTRATS DE PLAN FAVORISENT LA PRÉVISIBILITÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES
    • C. LES CONTRATS DE PLAN FAVORISENT L'OPACITÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES
  • IX. LA CONTRACTUALISATION ETAT-RÉGION : CLARIFICATION DES COMPÉTENCES OU DILUTION DES RESPONSABILITÉS ?
    • A. L'ÉLABORATION DES CONTRATS DE PLAN POURRAIT DESSINER PEU À PEU UNE RÉPARTITION DES RESPONSABILITÉS ET DES COMPÉTENCES ENTRE COLLECTIVITÉS PUBLIQUES
    • B. MAIS LES FINANCEMENTS CROISÉS DILUENT LA RESPONSABILITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE
• CHAPITRE VI :
  
  LES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS ET LA DÉPENSE PUBLIQUE
  • I. LA PROCÉDURE DES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION POURRAIT MODIFIER LE NIVEAU, LA NATURE ET L'ALLOCATION DES DÉPENSES PUBLIQUES
    • A. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN ETAT-RÉGION POURRAIT ACCROÎTRE LE NIVEAU DES DÉPENSES PUBLIQUES
      • 1. La procédure de négociation des contrats de plan pourrait exercer un " effet inflationniste " sur la dépense publique
      • 2. La multiplication des financements croisés pourrait inciter à la hausse des dépenses publiques
      • 3. Les modalités d'exécution des contrats de plan ne favorisent guère la maîtrise des dépenses publiques
    • B. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN POURRAIT STIMULER LES DÉPENSES PUBLIQUES D'INVESTISSEMENT
      • 1. Les troisièmes contrats de plan Etat-Région ont privilégié les crédits d'investissement
      • 2. Le tropisme des troisièmes contrats de plan en faveur des dépenses d'investissement fut parfois critiqué
      • 3. Les collectivités locales assument leur préférence pour les dépenses d'investissement
      • 4. Vers une inflexion de la nature des dépenses contractualisées ?
    • C. LA PROCÉDURE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN POURRAIT AVOIR INFLÉCHI L'ALLOCATION DES DÉPENSES PUBLIQUES, AU PROFIT NOTAMMENT DES INFRASTRUCTURES ROUTIÈRES
      • 1. La procédure de contrat de plan pourrait infléchir l'allocation des dépenses publiques
      • 2. La procédure des troisièmes contrats de plan a favorisé les dépenses d'infrastructures routières
      • 3. La procédure de contrat de plan ne favoriserait pas toujours des dépenses correspondant aux préférences des acteurs locaux
  • II. LA PROCÉDURE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS A ENTRAINÉ DES TRANSFERTS DE CHARGES DE L'ETAT VERS LES COLLECTIVITÉS LOCALES
    • A. DANS LE CADRE DES CONTRATS DE PLAN, LES COLLECTIVITÉS LOCALES SONT INCITÉES, VOIRE CONTRAINTES, À INTERVENIR DE MANIÈRE CROISSANTE EN DEHORS DE LEURS COMPÉTENCES
      • 1. La notion de transferts de charges
      • 2. L'Etat finance une part minoritaire et décroissante des Contrats de plan Etat-Région, qui relèvent pourtant en majorité de ses compétences
      • 3. La plupart des ministères récusent néanmoins l'existence, voire même le concept, de transferts de charges dans le cadre des contrats de plan
      • 4. Mais la procédure de contrat de plan incite les collectivités locales à cofinancer des actions en dehors de leurs compétences
      • 5. La procédure de contrat de plan contraint parfois les collectivités locales à financer des actions en dehors de leurs compétences
    • B. L'ETAT SE SERT DE LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN POUR " CANALISER " LES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
      • 1. L'Etat se sert des contrats de plan pour faire financer ses propres projets par les collectivités locales
      • 2. L'Etat se sert des contrats de plan Etat-Régions pour imposer certaines politiques aux collectivités locales
  • III. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN ETAT-RÉGIONS EXERCE DES EFFETS REDISTRIBUTIFS
    • A. UNE REDISTRIBUTION AVEUGLE ENTRE LES RÉGIONS ?
      • 1. Une volonté initiale de péréquation
      • 2. La modulation annoncée n'a pas été respectée
      • 3. Des effets redistributifs incertains ?
      • 4. Le problème des critères de péréquation
    • B. UNE MEILLEURE REDISTRIBUTION INFRARÉGIONALE ?
  • IV. L'ETAT NE S'EST JAMAIS DONNÉ LES MOYENS D'UNE ÉVALUATION GLOBALE DES DÉPENSES PUBLIQUES CONTRACTUALISÉES
    • A. LES GRANDS OBJECTIFS ASSIGNÉS PAR L'ETAT AUX DÉPENSES CONTRACTUALISÉES : L'EMPLOI, LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, L'AMÉNAGEMENT ÉQUILIBRÉ DU TERRITOIRE ET UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DE L'ENVIRONNEMENT
    • B. L'ETAT N'A ENTREPRIS AUCUNE ETUDE DE L'EFFICACITÉ GLOBALE DES CONTRATS DE PLAN
    • C. LE SENTIMENT DES PARTENAIRES DES CONTRATS DE PLAN QUANT À L'EFFICIENCE DES DÉPENSES CONTRACTUALISÉES EST MITIGÉ
• CHAPITRE VII :
  
  LES TROISIÈMES CONTRAT DE PLAN ETAT-RÉGIONS ET L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
  • I. LA PROCÉDURE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION ENCOURAGEAIT ET ORGANISAIT L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
    • A. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN ETAT-RÉGION FACILITE L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
    • B. LES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION INTÉGRAIENT UN DISPOSITIF D'ÉVALUATION DE QUELQUES POLITIQUES PUBLIQUES CONTRACTUALISÉES
      • 1. Le dispositif national établi par la circulaire interministérielle du 9 décembre 1993
      • 2. Les dispositifs régionaux d'évaluation
      • 3. Les évaluations conduites en région
  • II. LA MISE EN OEUVRE DE L'ÉVALUATION DANS LE CADRE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN : UN BILAN MITIGÉ
    • A. DES RÉSULTATS PARFOIS DECEVANTS
      • 1. Une mobilisation inégale
      • 2. Des évaluations de portée souvent limitée
      • 3. Des travaux de qualité variable
      • 4. Des résultats peu diffusés et peu utilisés
    • B. UN CONTEXTE DIFFICILE POUR LA RÉUSSITE DES ÉVALUATIONS
      • 1. Le manque d'objectifs précis pour les contrats de plan
      • 2. Une démarche quasi-expérimentale
      • 3. Un calendrier très serré
      • 4. Une procédure complexe au regard de l'expertise disponible
      • 5. Des problèmes d'offre d'expertise
      • 6. Des données lacunaires
      • 7. Des réticences culturelles
    • C. UNE DÉMARCHE À CONSOLIDER
      • 1. Le dispositif introduit dans les troisièmes contrats de plan Etat-Région a favorisé la diffusion d'une culture partagée de l'évaluation
      • 2. Préconisations
• CHAPITRE VIII
  
  LA PROCÉDURE DES QUATRIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS (2000-2006) CORRIGE TROP PEU LES DÉFAUTS DES CONTRATS DE PLAN PRÉCÉDENTS
  • I. DES AMBITIONS RÉFORMATRICES
    • A. DE FORTES ATTENTES
    • B. UNE PROCÉDURE RENOUVELÉE
    • C. UNE DÉMARCHE EN PRINCIPE PLUS RATIONNELLE ET PLUS COHÉRENTE
    • D. L'ANNONCE D'UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DES CHOIX LOCAUX
    • E. LA VOLONTÉ D'AMÉLIORER LE SUIVI, L'ÉVALUATION ET L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN
  • II. L'AUTOSATISFACTION DES MINISTÈRES
  • III. LA DÉCEPTION DES RÉGIONS
    • A. UNE APPRÉCIATION PARFOIS NUANCÉE
    • B. MAIS DES RÉGIONS LE PLUS SOUVENT DEÇUES PAR LES MODALITÉS D'ÉLABORATION DES NOUVEAUX CONTRATS DE PLAN 2000-2006
  • IV. LES MÊMES ECUEILS ?
    • A. DES AVANCÉES
    • B. MAIS UNE PROCÉDURE BOUSCULEE
    • C. LE MANQUE DE RÈGLES DU JEU
    • D. UNE LOGIQUE CENTRALISATRICE ET BUDGÉTAIRE
    • E. DES ENGAGEMENTS EN REPLI
    • F. DES ENGAGEMENTS RÉALISTES ?
• CONCLUSION
  • I. LE SENTIMENT D'ENSEMBLE DES MINISTÈRES ET DES RÉGIONS SUR LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS
    • A. UN PLUS INDÉNIABLE POUR L'ÉTAT
      • 1. Un plus pour l'action administrative de l'Etat
      • 2. Un avantage financier certain pour l'Etat
    • B. LES RÉGIONS SOULIGNENT EN CONCLUSION L'INTÉRÊT DE PRINCIPE DE LA DÉMARCHE, MAIS EN CRITIQUENT LES MODALITÉS.
      • 1. Les Régions soulignent l'intérêt de la démarche contractuelle
      • 2. Mais les Régions critiquent aussi les modalités de la procédure de contrat de plan Etat-Région
      • 3. Des jugements d'ensemble contrastés sur la procédure de contrats de plan
    • C. UNE PROCÉDURE À RÉFORMER
  • II. LA CONTRACTUALISATION : COROLLAIRE OU ÉTAPE DE LA DÉCENTRALISATION ?
    • A. LA CONTRACTUALISATION, COROLLAIRE DE LA DÉCENTRALISATION
    • B. MAIS LA CONTRACTUALISATION ÉTAT-RÉGIONS PEUT AUSSI APPARAÎTRE COMME UN FREIN À LA DÉCENTRALISATION
    • C. LES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS, ÉTAPE DE LA DÉCENTRALISATION ?
  • III. PRÉCONISATIONS
• RÉSUMÉ
• ANNEXES
• ANNEXE 1 :
  
  EXEMPLE DE QUESTIONNAIRES RELATIFS AUX CONTRATS DE PLAN ADRESSÉS
  AUX MINISTÈRES ET AUX RÉGIONS
  • I. QUESTIONNAIRE ADRESSÉ AUX RÉGIONS
  • II. QUESTIONNAIRE ADRESSÉ À LA DATAR
  • III. QUESTIONNAIRE ADRESSÉ AU MINISTÈRE DE L'ÉQUIPEMENT, DU TRANSPORT ET DU LOGEMENT
  • IV. QUESTIONNAIRE ADRESSÉ À LA DIRECTION DU BUDGET
• ANNEXE 2 :
  
  LA LOI DU 29 JUILLET 1982
  PORTANT RÉFORME DE LA PLANIFICATION
  ET LE DÉCRET N° 83-32 DU 21 JANVIER 1983 RELATIF AUX CONTRATS DE PLAN ENTRE L'ÉTAT
  ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
• ANNEXE 3 :
  
  LES CIRCULAIRES RELATIVES À LA PRÉPARATION
  DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGION
• ANNEXE 4 :
  
  L'ÉLABORATION DES PROPOSITIONS DE L'ÉTAT :
  L'EXEMPLE DÉTAILLÉ DU MINISTÈRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ
• ANNEXE 5 :
• LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES CONTRACTUALISÉES : L'EXEMPLE DE CONTRAT DE PLAN 1994-1999 POUR LA RÉGION POITOU-CHARENTES
• ANNEXE 6 :
• 
  LA CIRCULAIRE DU 19 SEPTEMBRE 1996 RELATIVE
  AU PROLONGEMENT D'UN AN DES CONTRATS DE PLAN