C. LES CONTRATS DE PLAN ONT FAVORISÉ LA CONCERTATION ENTRE LES SERVICES DE L'ETAT
•
Votre rapporteur a demandé à l'ensemble des ministères
concernés par la contractualisation si la procédure de contrat de
plan Etat-Région influençait
effectivement
l'organisation
ou la façon de travailler de leurs services.
En réponse, la plupart des ministères estiment, à l'instar
du ministère de l'Emploi et de la Solidarité, que la
préparation des contrats de plan conforte les
échanges
d'information
entre les administrations centrales et les services
déconcentrés, au sein "
d'une démarche à la
fois descendante et
ascendante
", où se croisent la
vision générale des administrations centrales, et "
les
données et appréciations du terrain
,
aujourd'hui
indispensables à
l'allocation optimale des ressources
publiques
".
De la sorte, selon le ministère de l'Agriculture,
"
l'élaboration des contrats de plan permet aux
différentes directions [centrales] d'appréhender de façon
plus globale les problèmes qui se posent dans les régions.
Parallèlement, les services déconcentrés perçoivent
mieux les contraintes afférentes aux diverses politiques
concernées
".
La procédure de contrat de plan Etat-Région
valorise
ainsi
l'expertise
déconcentrée
.
Par ailleurs, la procédure de contrat de plan favorise "
la
concertation
" et les échanges d'information entre
services déconcentrés ou entre administrations centrales de
ministères différents. Par exemple, selon le ministère de
la Défense
" la contractualisation met en rapport plusieurs
organismes qui, sans cet exercice, ne travailleraient pas spontanément
ensemble
".
De même, selon le ministère de l'Equipement, "
la
procédure de contrat de plan a constitué pour les services du
ministère une opportunité de travail avec les différents
services de l'Etat au niveau territorial
", et la procédure de
contrat de plan "
met
en oeuvre des processus de
coordination
" des directions du ministère, notamment en
matière de "
politiques urbaines (habitat, action
foncière, déplacements) et de
politiques
multimodales de transport
".
Au total, selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité
"
l'influence des contrats de plan sur la façon de travailler
des services est indéniable et se remarque [
notamment
] par une
plus grande
transversalité
".
Il semble ainsi que la procédure de contrat de plan tende à
accroître l'importance des
politiques
par essence
interministérielles
, comme la politique de la Ville et la
promotion de l'égalité homme-femme, ou, dans une moindre mesure
les actions en faveur du Tourisme ou de la Jeunesse. Par exemple, le
ministère de l'Emploi et de la Solidarité précise que la
mise en oeuvre d'approches globales
" renforce la
légitimité et la pertinence de l'intervention des
déléguées régionales aux droits des femmes sur les
questions emploi-formation vis-à-vis des autres services
déconcentrés
".
La procédure de contrat de plan pourrait aussi légèrement
renforcer le rôle des " petits " ministères et des
" petites " administrations centrales.
L'influence des contrats de plan sur les pratiques administratives de l'Etat
est donc
réelle
.
• Cette influence est néanmoins
limitée.
En premier lieu, la procédure de contrat de plan "
ne change pas
fondamentalement l'organisation ou la façon de travailler des
services
" de l'Etat concernés par les aides aux entreprises
(Commerce extérieur, Industrie), comme le reconnaît notamment le
secrétariat d'Etat à l'Industrie. En effet, l'inscription de
dispositifs d'intervention économique dans un contrat de plan constitue
beaucoup plus un outil de programmation budgétaire que la traduction
d'une logique de projet.
De même, la Direction du Budget estime que "
la
procédure
budgétaire
est dans l'ensemble peu
affectée par l'existence des contrats de plan
".
Par ailleurs, le développement de l'organisation en réseau des
services de l'Etat est particulièrement
lent
. Les échanges
d'information entre administrations, centrales ou déconcentrées,
sont encore étroitement limités par la prégnance d'une
logique ministère et sectorielle, par la
dispersion
géographique
des services déconcentrés, par le
formalisme
procédural et l'atmosphère de confrontation des
réunions interservices, par l'insuffisance des capacités
d'expertise
transversale dont disposent les préfets pour impulser
des coopérations interministérielles, enfin par la
résistance
de certains " grands " ministères,
comme l'Equipement ou l'Enseignement supérieur.
Plus généralement, l'influence de la contractualisation
Etat-Région était limitée par l'importance relative des
engagements portés aux contrats de plan : moins de
1 % des
dépenses annuelles de l'Etat
, et moins de un dix-millièmes
des dépenses de certains ministères (Défense, Justice).
Enfin, les échanges d'information induits par la procédure de
contrat de plan sont limités à la période de
préparation et d'élaboration des contrats (un an à un an
et demi) : il ne semble guère que les modalités
d'exécution
des contrats favorisent la mise en réseau des
administrations.
• En conclusion, la préparation des contrats de plan favorise, de
manière limitée, mais réelle, la concertation entre
administrations de l'Etat.
Il y a toutefois un saut qualitatif entre ces échanges d'information, et
la
coordination interministérielle des politiques publiques
,
c'est à dire la mise en cohérence des objectifs poursuivis par
l'ensemble des administrations.
Il ne semble pas que ce saut qualitatif ait été
véritablement effectué.