5. Préconisations
Les
développements qui précèdent montrent les limites, sinon
l'absurdité
, de la logique financière des contrats de
plan : les engagements contractualisés se focalisent sur des
montants financiers au détriment des projets, alors même que le
suivi financier des contrats est d'une fiabilité très incertaine,
produit avec retard (au mieux juin de l'année n+1), et ne donne
guère d'indications sur l'avancement réel des projets.
Votre rapporteur ne saurait donc préconiser de rechercher un suivi exact
des contrats de plan. Il s'agit là d'un objectif largement
illusoire
, au moins tant que le champ de la contractualisation ne sera
pas resserré, et dont la poursuite ne pourrait que détourner les
énergies du suivi physique des contrats.
Votre rapporteur se doit également de rappeler encore que le
taux
de
consommation
de crédits n'est en aucun cas le gage de la
pertinence d'une politique publique. Pour certaines actions, dont la
réalisation dépend d'initiatives privées, comme les
dispositifs d'aide à l'investissement des entreprises, un taux
d'exécution de 100 % sur 6 ans est d'ailleurs plutôt
inquiétant, en ce qu'il suggère que l'octroi des aides a
été rationné, donc que le dispositif était mal
calibré (ou bien trop généreux, ou bien insuffisamment
doté).
Il est toutefois souhaitable et possible
d'améliorer
le
dispositif mis en oeuvre pour le suivi des troisièmes contrats de
plan :
- en élaborant et en négociant les modalités de suivi
avant
la signature des contrats ;
- en reliant systématiquement les engagements de l'Etat portés au
contrat à des articles budgétaires ;
- en précisant dans le contrat les
règles du jeu
, en
particulier les règles d'actualisation, en matière de calcul des
engagements ;
- en écartant du contrat les politiques de droit commun, qui
bénéficient par ailleurs de crédits non
contractualisés fongibles avec les dotations
contractualisées ;
- en associant au suivi les " co-financeurs ", en particulier les
Départements et les Villes ;
- en privilégiant un suivi continu et qualitatif, à la
réalisation d'un document annuel exhaustif ;
- en évitant que les bilans d'exécution ne juxtaposent en fait un
bilan effectué par l'Etat de ses propres dépenses et un bilan
similaire établi par la Région, donc en impulsant des
procédures de " certification " mutuelle des bilans
d'exécution ;
- en sensibilisant les administrations déconcentrées, et plus
particulièrement les services de la comptabilité publique,
à l'importance pour les Régions d'un
suivi sincère
des contrats de plans ;
- en rendant
de facto
obligatoire la codification (le
" fléchage " des crédits
contractualisés ") ;
- en veillant à l'amélioration progressive de la
compatibilité des
logiciels informatiques
des administrations
déconcentrées et des Régions, et à la transmission
systématique de données informatisées. Les services de la
DATAR et du ministère de l'Intérieur ont ainsi proposé un
outil de suivi des opérations liées à un contrat de plan
(Présage), en cours d'expérimentation dans certaines
régions ;
- en donnant à la DATAR un accès informatique aux applications de
la comptabilité publique et les
moyens
humains d'un
contrôle
des bilans effectués par les Régions et les
ministères ;
- en respectant l'esprit, sinon la lettre, de l'obligation inscrite à
l'article 13 de la loi du 29 juillet 1982 : le dépôt par le
Gouvernement, chaque année avant la fin du premier trimestre, d'un
rapport
au Parlement retraçant l'ensemble des actions
engagées au cours de l'exercice précédent et rendant
compte de l'exécution des contrats. En particulier, le Gouvernement
pourrait adresser au Parlement un " jaune " budgétaire relatif
aux contrats de plan.
Le rapport CHÉRÈQUE préconisait également une
mesure plus radicale : l'identification des crédits
contractualisés dans des
articles
budgétaires
distincts.
Cette mesure serait source de
transparence
vis à vis du Parlement
et des Régions. Elle faciliterait considérablement le suivi
financier global des contrats de plan. L'expérience de certains articles
budgétaires entièrement contractualisés, comme pour le
Tourisme, est d'ailleurs assez satisfaisante à cet égard.
Selon la DATAR, "
l'Etat réfléchit [donc] à ce
principe...Ainsi, les politiques de l'Etat pourraient être
financées sur un article budgétaire et un article
budgétaire bis, l'un réservé à la
contractualisation, l'autre à la mise en oeuvre de la mesure hors
contrat de plan
".
Cette idée est néanmoins controversée. En effet,
l'inscription séparée des crédits contractualisés
dans la loi de finances serait une source de
rigidité
considérable pour les dépenses de l'Etat, sans que cette
rigidité ne soit toujours un facteur d'efficacité de la
dépense publique.
De plus, ce principe soulèverait des difficultés pour la
première année d'exécution du contrat. En effet, le projet
de loi de finances est établi et voté bien avant la signature des
contrats.