Les troisièmes contrats de plan Etat-régions (1994-1999): une ambition inachevée

C. L'AUGMENTATION PARADOXALE DE LA PART DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Les troisièmes contrats de plan sont caractérisés par deux évolutions (cf. tableau ci-dessous) :

- la hausse des montants contractualisés par rapport au Produit intérieur brut, d'une part ;

- l'augmentation de la part des collectivités locales dans les engagements inscrits dans les contrats, d'autre part.

LES ENGAGEMENTS DE L'ETAT ET DES RÉGIONS
D'UNE GÉNÉRATION DE CONTRATS DE PLAN À L'AUTRE

	1984-1988		1989-1993		1994-1998-1999
Engagements	milliards de francs	en %	milliards de francs	en %	milliards de francs	en %
Etat	41,87	60	56,59	54,3	77,34	52,1
Région	28,0	40	45,51	45,7	71,13	47,9
Total	69,87		104,10		148,47
	1984-1988		1989-1993		1993-1998 ( troisièmes CPER sur 5 ans)	1993-1996 ( troisièmes CPER sur 6 ans)
Engagements annuels moyens ( milliards de francs )	13,0		20,8		29,7	24,7
En % du PIB de la première année du contrat	0,32 %		0,34 %		0,40 %	0,33 %
En milliards de francs constants 1980 (1)	9,5		11,6		14,7	12,2
Evolution en volume ( en %)			+ 23 %		+ 27 %	+ 5 %

(1) Pour la première année du contrat.

Source : INSEE, DATAR, Calculs du rapporteur.

• En premier lieu, on peut remarquer que l'augmentation des engagements initiaux de l'Etat et des Régions d'un contrat de plan à l'autre s'est accélérée entre la deuxième génération de contrats et la troisième génération (+27 % en volume).

• Les engagements annuels moyens des premiers contrats de plan (1984-1988) représentaient ainsi 0,32 % du PIB de 1984 ; les engagements annuels moyens des deuxièmes contrats (1989-1993) 0,34 % du PIB de 1989 et les engagements annuels moyens des troisièmes contrats de plan (1994-1998-1999) représentaient à l'origine 0,40 % du PIB de 1994 .

Cette évolution reflète l'extension du champ de la contractualisation.

Cependant, cet effet s'estompe si l'on tient compte du prolongement d'un an des troisièmes contrats décidé en 1996 : répartis sur 6 années, les engagements des troisièmes contrats sont stables en proportion du PIB.

En fait, si l'on tient également compte de ce qu'au contraire des générations précédentes, la troisième génération de contrat de plan n'a pas été entièrement exécutée , la part des contrats de plan dans le PIB s'inscrit en repli sur la période 1994-1998.

Combiné à l'extension du champ de la contractualisation, ce phénomène concourt à la dilution des contrats.

• Par ailleurs, la part des Régions dans les engagements financiers portés aux contrats de plan s'est accrue d'une génération à l'autre : de 40 % du total Etat + Régions pour la première génération de contrats, à 46 % pour la deuxième génération, puis à 48 % pour la troisième génération.

Parallèlement, la part des engagements des autres collectivités locales dans le cumul Etat + Régions + autres collectivités s'est également accrue lors des troisièmes contrats de plan.

Au total, la part de l'Etat dans les engagements contractualisés a donc connu une baisse continue d'un contrat de plan à l'autre, pour devenir minoritaire (entre 45 et 47 % selon les périmètres retenus).

• Comme le relève la Cour des Comptes ^{95( * )} , ce repli des engagements de l'Etat est " paradoxal, puisque les principales actions inscrites aux contrats de plan concernent des domaines qui sont de la responsabilité de ce dernier : les infrastructures de communications (surtout les routes nationales) et la formation-recherche (principalement universitaire) pour respectivement 62,7 milliards de francs et 33,0 milliards de francs, soit respectivement 42,4 % et 22,3 % des interventions cumulées de l'Etat et des Régions " (cf. le tableau et l'encadré ci-après, ainsi que le remarquable travail effectué par le Conseil régional de Poitou-Charentes reproduit en annexe 5).

CONTRATS DE PLAN 1994-1998
CRÉDITS PRÉVUS ÉTAT + RÉGION
(en millions de francs)

RÉGIONS
Alsace	1.645	884.9	234.8	439.5	1 513.9	213.9	79.0	55.5	156.0	51.6	124.7	1.7	3755,5
Aquitaine	2.843	999.5	318.1	1.386.1	1895.8	481.2	221.2	146.8	84.1	65.0	0.0	3.3	3601.1
Auvergne	1.317	465.2	99.0	765.7	1710.0	126.6	147.0	85.0	33.4	98.60	0.0	1.2	3531.7
Basse-Normandie	1.408	761.7	171.0	573.6	2348.5	120.5	175.0	68.0	41.0	87.9	0.0	0.0	4347.3
Bourgogne	1.622	1007.4	148.0	745.5	1003.8	212.6	299.5	56.03	61.5	97.2	0.0	3.1	3634.8
Bretagne	2.830	1438.8	355.1	1186.5	3600.7	156.1	744.2	409.5	156.0	154.0	0.0	6.0	8206.9
Centre	2.406	874.6	206.0	620.6	1670.8	361.9	178.0	156.8	47.0	74.4	0.0	2.5	4192.7
Champagne-Ardenne	1.353	749.8	211.3	407.1	1.362.9	195.9	102.0	27.5	35.9	24.1	17.8	0.0	3134.4
Corse	0.263	259.4	66.8	641.2	87.6	54.5	14.0	47.7	86.2	17.1	0.0	0.8	1275.4
Franche-Comté	1.113	655.4	152.5	519.0	1092.2	174.8	197.1	88.0	84.4	25.9	9.0	2.5	3001.0
Haute-Normandie	1.758	1215.0	157.0	441.6	1969.5	358.4	60.6	139.2	159.5	244.0	10.0	2.6	4757.4
Ile-de-France	10.902	3865.0	105.0	742.1	20615.0	7116.1	0.0	746.0	415.5	736.5	60.0	13.4	34414.6
Languedoc-Roussillon	2.182	1104.8	603.5	1255.0	1854.5	219.2	495.9	238.9	165.5	66.0	0.0	2.1	6005.4
Limousin	0.718	460.8	72.3	755.5	852.0	86.7	104.4	31.0	46.6	7.8	0.0	0.0	2417.1
Lorraine	2.294	2023.3	293.5	1215.8	2637.2	356.6	716.3	283.4	239.6	30.2	50.4	5.1	7851.7
Midi-Pyrénées	2.467	908.9	295.0	1671.0	2810.0	423.6	561.6	252.5	51.5	120.3	5.0	7.2	7106.6
Nord-Pas-de-Calais	3.984	2922.2	564.8	1858.8	4060.7	2327.6	85.0	342.9	342.2	714.0	77.5	10.0	13305.7
Pays de la Loire	3.117	1093.7	242.1	836.9	1991.5	308.6	151.0	46.4	136.5	278.5	0.0	3.0	5088.3
Picardie	1.848	1301.2	163.2	509.1	1946.2	337.5	200.2	174.0	95.0	135.0	20.0	2.6	4485.4
Poitou-Charentes	1.619	950.8	335.0	518.8	1778.1	169.1	206.6	52.8	155.0	96.8	0.0	29.2	4292.3
PACA	4.371	1497.2	342.3	1356.3	2347.5	1134.1	231.9	294.5	149.2	183.5	6.0	7.0	7549.6
Rhône-Alpes	5.480	1861.4	620.6	1123.5	3605.6	1539.5	279.9	469.0	109.5	162.0	0.0	6.0	9777.0
Métropole	57.530	27301.1	5757.1	19569.3	62754.2	16475.0	5250.8	4211.6	2851.8	3471.0	380.4	109.4	148131.8

Source : ARIC (Association régionale d'information des collectivités territoriales [Rennes]).

LES GRANDES PRIORITÉS DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS
Domaine			Engagements cumulés de l'Etat et des Régions (en milliards de francs)			(en % de leurs dotations totales)
Routes nationales			45			30 %
Formation			24			16 %
dont enseignement supérieur			17			11 %
Développement économique			18			12 %
Politique de la Ville			14,5			9 %
Agriculture			9			6 %
Actions sanitaires et sociales			4			3 %
Environnement			3,3			2 %
Développement culturel			2,5			2 %
Source : Région Lorraine. N.B. Ces montants ne comprennent pas les contributions des autres collectivités publiques.
LES ENGAGEMENTS DE L'ETAT PAR MINISTÈRE, AU TITRE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN, SELON L'INSPECTION DES FINANCES
	Ministère			Engagements de l'Etat (en milliards de francs)
	Equipement, Transports, Logement et Tourisme			38,9
	Enseignement supérieur			13,1
	Agriculture			7,8
	FNADT			4,7
	Industrie			4,3
	Emploi-Formation			4,1
	Ville			4,1
	Outre Mer			3,6
	Santé / Social			2,5
	Education nationale			1,7
	Culture			1,5
	Environnement			1,5
	Artisanat			0,37
	Commerce extérieur			0,24
	Jeunesse et Sports			0,14
Source : Inspection Générale des Finances, 1999.
LES PRIORITÉS RÉGIONALES
Région		Montant du contrat de plan (en millions de F)			Principales opérations inscrites au contrat Etat-région
Alsace		5 508			Routes 25,2 % enseignement supérieur et recherche 16,9 % transports 6,6 % équilibre des territoires 6 % éducation, formation 5,5 %
Aquitaine		6 000			Routes et infrastructures 35 % formation, enseignement supérieur 17,5 % agriculture 17 %
Auvergne		2 606			Infrastructures routières 40 % formations supérieures 10 %
Bourgogne		4 182			Infrastructures routières 35 % enseignement supérieur 13,7 %
Bretagne		9 717			Infrastructures de communications 44,8 % formation 19,2 %
Centre (*)		5 312			Grandes infrastructures 45 % formation et recherche 23 % développement économique 17 % cadre de vie, environnement 15 %
Champagne-Ardenne		3 680			Routes 54 % enseignement supérieur 10,5 % compétitivité des entreprises 9,2 % politique de la ville 5 %
Corse (hors programme opératoire intégré)		1 275			Agriculture 27 % formation professionnelle 11 % enseignement 9,2 % PME-Artisanat 7 %
Franche-Comté		2 832			Infrastructures de communication 37 % économie 36 % enseignement supérieur et recherche 14 %
Ile-de-France		32 000			Transports 68,75 % formation 10,93 %
Languedoc-Roussillon		5 721			Réseau routier 42 % enseignement supérieur 14,3 % filières agricoles et agro-alimentaires 14,3 %
Limousin		2 331			Infrastructures routières 43,7 % agriculture, forêts, développement rural 19,3% enseignement supérieur 8 %
Lorraine		9 400			Communications 37 % enseignement supérieur 14 % développement économique 8,7 % emploi, formation 8,3 %
Midi-Pyrénées		7 161			Routes 39 % activités économiques 23 % recherche, formation 20 % politiques territoriale et de massif 14 %
Nord-Pas-de-Calais		13 000			Transports et infrastructures 31,5 % aménagement, villes, pays ruraux 14,5 % action économique 10,6 % formation supérieure 9,5 %
Basse-Normandie		5 286			Communications 64 % formation et recherche 16 % développement économique 11 % aménagement du territoire 10 %
Haute-Normandie		5 000			Emploi, appareil productif, infrastructures 50% formation, recherche 25 % aménagement et solidarité 20 %
Pays de la Loire		6 100			Infrastructures 43,4 % formation et emploi 19,6 % développement industriel et recherche 18 % cadre de vie 13 %
Picardie		5 672			Routes 24,6 % voies ferrées 17,6 % formation et enseignement supérieur 22,8 %
Poitou-Charentes		5 000			Infrastructures de transports 47,8 % formation, emploi 31 % monde rural 10,6 % cohésion régionale 10,6 %
Provence-Alpes-Côte d'Azur		7 340			Infrastructures de communication 45 % enseignement supérieur 12,6 % politique de la ville 12,3 %
Rhône-Alpes		10 000			Transports et communications 30 % politique de la ville 30 % éducation, recherche 20 % développement économique et emploi 15 %
Source : Le Moniteur du 18 février 1994, Conseil économique et social. (*) Pour la région Centre, les données ont été communiquées par le CES régional du Centre.

De ce paradoxe, la Cour tire la conclusion suivante : " l'Etat, qui utilise la contractualisation pour faire cofinancer ses investissements, en tire un avantage certain " ^{96( * )} .

Inversement, au travers des contrats de plan, les Régions se sont très largement engagées au delà de leurs compétences , notamment en matière de routes nationales, d'enseignement supérieur, de recherche, de voies navigables, du volet social de la politique de la ville, d'actions en faveur des personnes âgées, etc.

Certes, certaines Régions avaient résolu, à l'instar de l'Auvergne, de " ne pas demander l'intervention de l'Etat sur des domaines que la décentralisation lui avait clairement confiés ", et il est souhaitable que les contrats de plan mettent en cohérence les interventions publiques sur des domaines de compétences partagés , mais les Régions ont parfois le sentiment que, grâce au déséquilibre de la négociation, la contractualisation sert à l'Etat de " système de défausse " pour certaines dépenses relevant de sa stricte compétence.

En effet, certaines Régions ont observé " une sollicitation forte de l'Etat pour cofinancer des opérations ne relevant pas de leurs compétences, même partagées, et inversement, une diminution des engagements de l'Etat pour des actions relevant pour partie de sa compétence (comme la formation professionnelle) ".

Cela contrevient clairement aux objectifs fixés par la lettre circulaire du Premier ministre en date du 28 juillet 1993, selon laquelle " l'enjeu est d'organiser la complémentarité de tous les acteurs concernés par un même objectif, chacun limitant le plus possible son intervention à son propre domaine de compétence ".

• Enfin, on peut souligner que la part des contrats de plan relative au " volet territorial " est demeurée modeste : environ 10 % des engagements contractualisés selon l'estimation du rapport de M. CHÉRÈQUE.