2. Un suivi approximatif par les préfets de région
Dans une
note de mars 1999 transmise à votre rapporteur, l'Inspection des
finances détaille le " bricolage " que constitue le suivi des
contrats de plan au niveau des préfectures de Région (cf.
encadré ci-après).
En premier lieu, le suivi des contrats de plan s'est
révélé peu
compatible
avec les
principes
comptables
d'exécution de la dépense publique : à
défaut de lignes budgétaires entièrement
dédiées aux contrats de plan, les préfets ont
éprouvé de grandes difficultés à
départager
les dépenses effectuées dans le cadre
des contrats de plan des dépenses hors contrat de plan, et ce, à
tous les stades de la procédure budgétaire.
Le suivi des contrats de plan reposait donc sur des
procédures
extra-comptables
et dépendait des aléas des circuits de
remontée d'information entre services déconcentrés. Par
exemple, selon la Cour des Comptes, les préfectures de région
n'étaient pas toujours informées des crédits
affectés aux universités et directement
délégués aux rectorats.
De même, les principes de la
déconcentration
empêchent tout contrôle par les préfets de région de
l'utilisation effective des
crédits
subdélégués
aux préfets de
département.
Au total, les difficultés et le suivi des contrats de plan par les
préfectures de région dépassent très largement les
moyens dont elle disposent.
Les bilans présentés par les préfectures sont ainsi
très
approximatifs
.
En particulier, ces bilans pourraient être
surestimés
:
- soit que les préfectures, pour présenter un bilan plus
flatteur, agrègent des crédits contractualisés et des
crédits de droit commun, que rien ne distingue réellement, si ce
n'est leur fléchage initial ;
- soit que ces bilans comportent des
doubles comptes
(crédits
subdélégués aux préfets de département,
repris, puis réengagés).
LES OBSERVATIONS DE L'INSPECTION DES FINANCES SUR LE SUIVI DES CONTRATS DE PLAN PAR LES PRÉFECTURES DE RÉGION
1. Les
difficultés de partage entre les dépenses contractualisées
et les dépenses hors contrat de plan.
" La
fongibilité
des autorisations de programmes (AP)
non utilisées en fin d'exercice nuit à leur
traçabilité
. Sans importance pour les lignes
budgétaires entièrement dédiées aux contrats de
plan, ce principe est en revanche préjudiciable à la
qualité du suivi pour les chapitres à double vocation. En fin
d'exercice, les reliquats ou substitution d'AP liées aux contrats de
plan perdent alors leur spécificité, pour être fondues dans
une même masse. Il n'existe plus aucun moyen comptable de vérifier
la consommation d'une AP initialement fléchée comme relevant d'un
contrat de plan. De même, cela n'est pas possible d'identifier, dans les
stocks d'AP disponibles, celles originaires du XIème plan et
d'éventuelles délégations antérieures.
Dans la même logique, en l'absence de rattachement des crédits
de
paiement aux autorisations de programmes, il est difficile d'affiner
la connaissance de l'exécution des contrats de plan en termes
d'engagement et de mandatement. Sans suivi extra-comptable fiable, rien ne
permet en effet d'assurer que les mandatements constatés sur une ligne
budgétaire donnée sont bien afférents à une
opération contractualisée, et, dans l'affirmative, s'ils
ressortent bien du XIème plan et non de la génération
précédente ".
2. Les aléas de la collecte par les préfectures des
informations relatives à la mise en oeuvre des contrats de plan.
"
Dans la plupart des régions, les délégations
d'autorisation de programme reçues et les sub-délégations
font l'objet d'un suivi extra-comptable
[c'est à dire hors logiciels
comptables]
au moyen d'une application bureautique
.
Dans certaines
d'entre elles toutefois, un suivi de cette nature n'est même pas
assuré, le SGAR étant tributaire d'informations en provenance des
ordonnateurs délégataires
.
Rares sont les régions
où les SGAR se livrent à des
contrôles
de
cohérence.
Dans pratiquement toutes les régions, les remontées d'information
des administrations déconcentrées prennent la forme de
transmissions sur support papier... Découplées de la
comptabilité de l'Etat, les informations sont entièrement
tributaires de la qualité du suivi extra-comptable de chacune des
administrations concernées.
Or, pour la plupart des administrations, l'échelon régional est
un échelon de programmation, et non un échelon de gestion. Les
administrations régionales, correspondantes des SGAR pour le suivi des
contrats de plan, doivent elles-mêmes obtenir des informations de leurs
échelons départementaux.
Le nombre d'intervenants dans la collecte de l'information peut donc être
élevé. Le temps consacré à la confections des
bilans est d'autant plus élevé pour l'ensemble des intervenants,
que les services déconcentrés se trouvent dans l'obligation de
mettre en correspondance avec les requêtes des SGAR leurs propres outils
de gestion, parfois construits selon des logiques et
des
préoccupations différentes ".
3. Les difficultés de suivi résultant des modalités de
la déconcentration.
"
Les crédits d'investissement de catégorie 3,
subdélégués aux préfets de département, ne
représentent pas une fraction essentielle des contrats de plan, mais
leur suivi est particulièrement difficile. Rien ne permet en effet aux
préfets de région de s'assurer de la bonne consommation des AP
subdéléguées. La mission a ainsi pu observer la
mobilisation sur les actuels contrats de plan d'AP afférentes au plan
précédent.
En outre, rien ne s'oppose à ce que les préfets de
département effectuent des redéploiements entre des actions
contractualisées et des actions hors contrat de plan, pour les lignes
budgétaires à vocation mixte. On observe de tels
redéploiements pour certains articles du ministère de
l'Agriculture, et surtout, pour des montants nettement plus
élevés, dans le cadre de la politique du logement.
Enfin, il n'est pas possible au préfets de région d'effectuer des
contrôles a posteriori, faute d'habilitation comptable au niveau
départemental
".
Source : note de l'Inspection générale des finances de mars
1999 transmise au Sénat.