Les troisièmes contrats de plan Etat-régions (1994-1999): une ambition inachevée

CHAPITRE III :

LES CONTRATS DE PLAN

I. LA PRÉSENTATION DES CONTRATS DE PLAN

A. UNE ARCHITECTURE SEMBLABLE

Les troisièmes contrats de plan possédaient une architecture semblable :

- un préambule , le plus souvent commun à l'Etat et à la Région. Ce préambule expliquait la démarche de préparation du contrat, exposait le diagnostic stratégique (atouts/handicaps/ambitions) établi par l'Etat et la Région, enfin fixait entre deux et cinq objectifs généraux , par exemple " affirmer la compétitivité de l'Alsace dans l'espace économique européen, être une région d'équilibre dans l'espace rhénan " en Alsace, " Assurer la compétitivité de l'économie régionale, préparer aux emplois de l'avenir, aménager le territoire régional, garantir une qualité de vie de haut niveau " en Auvergne, " soutenir et développer l'emploi, désenclaver et intégrer la région dans les flux d'échange européens, renforcer l'équilibre et valoriser les qualités de l'espace régional " en Pays de la Loire, etc. ;

- une déclinaison de ces grands objectifs en 15 à 30 programmes , 30 à 80 actions ou articles, et une ou plusieurs centaines de mesures . Pour chacune des mesures envisagées, le contrat de plan précisait les engagements financiers de l'Etat et de la Région, et, parfois, les objectifs, les principales caractéristiques, et les bénéficiaires. Dans certains cas, plus rares, les contrats de plan précisaient les services instructeurs et les conditions d'éligibilité des aides, ou évaluaient le nombre de bénéficiaires prévus pour certaines actions (en matière de formation notamment) ;

- des tableaux financiers récapitulatifs des engagements de chaque partenaire, parfois renvoyés en annexe, parfois placés en exergue ;

- enfin, un nombre réduit (une dizaine au plus) de dispositions relatives aux conditions d'application du contrat.

Certaines de ces dispositions étaient communes à l'ensemble des contrats.

Les préfets avaient ainsi reçu pour instruction de préciser que " les engagements pris par l'Etat dans le présent contrat sont subordonnés à l'ouverture des moyens financiers suffisants par les lois de finances . Dans le cadre des dotations votées, ils bénéficieront de l'affectation prioritaire des crédits de l'Etat ".

Symétriquement, les contrats stipulaient que " le Président du Conseil régional présentera en priorité les actions du contrat de plan dans les projets de budget des années 1994 à 1998. Les engagements de la Région sont subordonnés au vote du budget par le Conseil Régional ".

Par ailleurs les modalités de révision et de résiliation des contrats de plan étaient très proches d'un contrat à l'autre.

Les contrats de plan pouvaient ainsi être révisés en tout ou partie en cours d'exécution, d'un commun accord entre l'Etat et la Région, des avenants étant conclus en tant que de besoin.

Cette faculté a été peu utilisée : certains contrats de plan n'ont connu aucun avenant, et les avenants signés ont été dans l'ensemble fort peu nombreux (au plus une dizaine par région) et de portée relativement limitée. Dans la très grande majorité des cas, ces avenants consistaient à prendre acte du retard de projets d'infrastructures routières et universitaires et/ou de la réestimation de leur coût.

Par ailleurs, la révision ou la résiliation du contrat pouvaient être demandées unilatéralement par l'une ou l'autre partie. La demande devait être accompagnée d'un exposé des motifs et devait faire l'objet d'un examen par un C.I.A.T. en ce qui concerne l'Etat et d'une délibération en séance plénière du Conseil régional en ce qui concerne la Région. Elle ne pouvait prendre effet que trois mois après la demande officielle.

Ces dernières clauses, fondées sur le parallélisme des formes, entendaient conférer une certaine solennité et une certaine rigidité aux contrats de plan Etat-Région. Les troisièmes contrats de plan n'ont toutefois connu aucune révision ou résiliation en ces formes, alors même que leur exécution fut bouleversée (cf. chapitre suivant).

Enfin, la plupart des contrats :

- renvoyaient explicitement à des conventions d'application pour la mise en oeuvre de nombreux programmes, certains contrats stipulant à cet égard que ces conventions devaient être " conformes " au contrat ;

- portaient création d'un comité régional de suivi du contrat " chargé de transmettre aux deux parties un bilan d'exécution d'ensemble pour chaque année du contrat " ^{78( * )} . La composition de ce comité était précisée dans certains contrats, mais le plus souvent renvoyée " à un accord mutuel [ultérieur] entre les parties " ;

- prévoyaient l'évaluation du contrat de plan. A l'instar du contrat de plan pour la Picardie, de nombreux contrats précisaient aussi les objectifs de l'évaluation : " l'évaluation ne saurait être exhaustive et concernera un nombre limité de programmes... L'évaluation visera à apprécier les effets des différents programmes au regard des objectifs communs que se fixent l'Etat et la Région et à renforcer l'efficacité globale des programmes mis en oeuvre, en mesurant l'adéquation des moyens de ces programmes aux objectifs affichés et en dégageant des propositions d'ajustement ". S'agissant des modalités de cette évaluation, la plupart des contrats renvoyaient toutefois à des conventions ultérieures.

Au total, les troisièmes contrats de plan apparaissent comme des documents très rationnels dans leur architecture, mais aussi relativement lacunaires dans leur rédaction, en ce qu'ils renvoient à de nombreuses conventions ultérieures .