N° 74
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 34
TRAVAIL, SANTÉ ET COHÉSION SOCIALE :
I. - EMPLOI ET TRAVAIL
Rapporteur spécial : M. Serge DASSAULT
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 (2004-2005)
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Lois de finances. |
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS 5
CHAPITRE PREMIER - PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 7
I. LA DÉGRADATION DE LA SITUATION DE L'EMPLOI CONSÉCUTIVE AU RETOURNEMENT DE LA CONJONCTURE 7
A. UNE LENTE DÉGRADATION DE LA SITUATION DE L'EMPLOI 7
1. L'évolution de l'emploi depuis 1997 7
2. L'évolution de la population active 8
B. UN NIVEAU DE CHÔMAGE COMPARATIVEMENT ÉLEVÉ, DONT LA COMPOSANTE STRUCTURELLE EST PRÉPONDÉRANTE 9
1. Le chômage en France se situe à un niveau comparativement élevé 9
2. La précédente amélioration et la nouvelle détérioration de la situation du chômage recouvrent des évolutions contrastées 10
3. Sans réforme de la politique de l'emploi, la croissance est moins créatrice d'emplois 12
II. LE PLAN DE COHÉSION SOCIALE : VERS UNE « NOUVELLE DONNE » 13
A. LE SOUTIEN AU TRAVAIL ET À L'INITIATIVE PRIVÉE... 13
B. ... CONFORTÉ PAR LE PLAN DE COHÉSION SOCIALE AU TRAVERS DU CONCEPT DE « FLEX-SÉCURITÉ » 14
C. LES MOYENS DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE SE RAPPORTANT À L'EMPLOI 16
III. LA RATIONALISATION DES AIDES AUX PUBLICS PRIORITAIRES 18
A. VUE GÉNÉRALE 18
1. Une simplification attendue 18
2. Une démarche exhaustive 19
B. LES OUTILS DIFFÉRENCIÉS D'UNE INSERTION PLUS EFFICACE 20
1. Jeunes peu diplômés : la préférence donnée à l'accompagnement vers le secteur marchand 20
2. Personnes en difficulté : une politique d'insertion plus adaptée 22
IV. L'OPTIMISATION DU MARCHÉ DU TRAVAIL 26
A. L'ACTION SUR L'OFFRE : UNE AMÉLIORATION QUALITATIVE ET QUANTITATIVE 26
1. L'amélioration qualitative 26
2. L'amélioration quantitative 29
B. L'ACTION SUR LA DEMANDE : LA BAISSE DU COÛT DU TRAVAIL DANS LE SECTEUR MARCHAND 32
1. Les allègements de charge sur les bas salaires 32
2. La suppression définitive de la part salariale de la taxe professionnelle 35
3. Une nouvelle aide au profit de l'hôtellerie restauration 35
C. LA RENCONTRE DE L'OFFRE ET DE LA DEMANDE : UN SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI RÉNOVÉ PAR LE PLAN DE COHÉSION SOCIALE 36
1. Les mesures inscrites dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale 36
2. Les incidences budgétaires en 2005 39
D. LA LUTTE CONTRE LES RIGIDITÉS QUI PÉNALISENT L'EMPLOI ET FAVORISENT LES DÉLOCALISATIONS 39
1. La « viabilisation » des 35 heures à défaut de leur suppression 40
2. La fin des errements de la loi de modernisation sociale 41
3. La simplification et l'assouplissement nécessaires du droit du travail 42
V. UNE CONSTANTE POUR 2005 : 60 % DES MOYENS DU TRAVAIL DESTINÉS AUX EXONÉRATIONS DE CHARGES 44
A. L'INTÉGRITÉ RETROUVÉE DU BUDGET DU TRAVAIL 44
B. L'AXE MAJEUR DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI : LES EXONÉRATIONS DE CHARGES 45
C. L'IMPACT DES 35 HEURES : PROBABLEMENT 10 MILLIARDS D'EUROS EN 2005 50
VI. VERS LA PLEINE APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1 ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 51
A. LA POURSUITE DE LA DÉMARCHE DE GLOBALISATION DES CRÉDITS DANS LA PERSPECTIVE DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF 52
1. Les premières expériences de globalisation des crédits préfigurant la LOLF 52
2. L'expérimentation des budgets opérationnels de programmes en 2005 56
3. Dans les services centraux : la poursuite de la globalisation partielle des moyens de fonctionnement 57
B. LA NOUVELLE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE 58
1. La définition de cinq programmes pour la mission « travail » 59
2. Une présentation globalement satisfaisante 60
3. Une méthode néanmoins critiquable 62
C. UNE PREMIÈRE PRÉSENTATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCE 63
1. Une problématique centrale, une présentation encore indicative 63
2. Des objectifs et des indicateurs déjà bien dégrossis 63
D. UNE ZONE D'OMBRE PERSISTANTE : LA PRATIQUE DES REPORTS 65
1. Le problème des reports de crédits au regard du consentement parlementaire et de la LOLF 65
2. Un volume enfin maîtrisé ? 66
3. La poursuite de pratiques contestables 68
E. LES STRATÉGIES MINISTÉRIELLES DE RÉFORME (SMR), UN CHEMINEMENT PARALLÈLE ? 69
1. L'objet des SMR 69
2. La mise en oeuvre des SMR en 2004 69
3. L'informatisation du ministère : une piste d'économie ? 72
CHAPITRE DEUX - EXAMEN DES CRÉDITS DU TRAVAIL POUR 2005 73
I. LE DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI (PROGRAMME 1) 78
A. LES ALLÈGEMENTS DE COTISATIONS SOCIALES (ACTION 1) 78
1. Les allègements généraux de cotisations sociales 78
2. Les allègements de cotisations sociales dans certaines zones 79
B. LA PROMOTION DE L'EMPLOI (ACTION 2) 80
1. La création et la reprise d'entreprises 80
2. Le développement des services aux particuliers 82
3. Les nouvelles formes d'emploi 84
II. L'ACCÈS ET RETOUR À L'EMPLOI (PROGRAMME 2) 85
A. LA MISE EN RELATION ENTRE OFFRE ET DEMANDE D'EMPLOI (ACTION 1) 86
1. L'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) 86
2. L'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) 86
B. L'INDEMNISATION DES PERSONNES AU CHÔMAGE ET LE CONTRÔLE DE LA RECHERCHE D'EMPLOI (ACTION 2) 87
C. LES CONTRATS AIDÉS DANS LES SECTEURS MARCHAND ET NON MARCHAND (ACTION 3) 89
1. Le contrat jeune en entreprise 90
2. Les emplois jeunes 91
3. L'enveloppe unique régionale 92
4. Le Fonds d'insertion professionnelle des jeunes 94
D. L'ACTIVATION DES MINIMA SOCIAUX (ACTION 4) 94
E. LES PARCOURS INDIVIDUALISÉS VERS L'EMPLOI (ACTION 5) 94
1. Du « Trajet d'accès à l'emploi » (TRACE) au CIVIS « accompagnement » 95
2. Le parrainage 97
3. L'orientation des jeunes 97
F. L'INSERTION DES PUBLICS FRAGILES (ACTION 6) 98
1. L'insertion par l'économique 98
2. Les travailleurs handicapés 100
G. L'EXPÉRIMENTATION DES BUDGETS OPÉRATIONNELS DE PROGRAMMES EN 2005 102
III. L'ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES, SOCIALES, ET DÉMOGRAPHIQUES (PROGRAMME 3) 104
A. LE SOUTIEN À LA PROFESSIONNALISATION DES ACTIFS (ACTION 1) 105
1. L'apprentissage 105
2. La professionnalisation des personnes sans emploi 107
3. Les actions adaptées aux besoins des personnes illettrées 109
B. AMÉLIORATION DE LA QUALIFICATION DES ACTIFS ET DÉVELOPPEMENT DE LA VALIDATION DES ACQUIS DE L'EXPÉRIENCE (VAE) (ACTION 2) 110
1. La qualification des demandeurs d'emploi 110
2. La reconnaissance des qualifications 111
3. La transparence de l'utilisation des fonds de la formation professionnelle et le développement de l'assurance qualité 113
C. L'ANTICIPATION ET L'ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES (ACTION 3) 114
1. L'adaptation de la main d'oeuvre aux évolutions de l'emploi et des compétences 114
2. Le reclassement des salariés licenciés, notamment les plus fragiles 116
IV. L'AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L'EMPLOI ET DES RELATIONS DU TRAVAIL (PROGRAMME 4) 119
A. LA SANTÉ ET LA SÉCURITÉ AU TRAVAIL (ACTION 1) 120
1. La connaissance et la surveillance des risques professionnels (sous-action 1) 120
2. La réduction des risques professionnels (sous-action 2) 121
3. La prévention des risques professionnels (sous-action 3) 121
B. LA QUALITÉ ET L'EFFECTIVITÉ DU DROIT (ACTION 2) 121
C. LE DIALOGUE SOCIAL ET LA DÉMOCRATIE SOCIALE (ACTION 3) 122
D. LA LUTTE CONTRE LE TRAVAIL ILLÉGAL (ACTION 4) 122
V. LA GESTION ET L'ÉVALUATION DES POLITIQUES DE L'EMPLOI ET DU TRAVAIL (PROGRAMME 5) 123
A. LE FONCTIONNEMENT ET L'ÉQUIPEMENT 127
B. LES SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT 129
EXAMEN DE L'ARTICLE 74 RATTACHÉ 131
EXAMEN DE L'ARTICLE 75 RATTACHÉ 139
EXAMEN DE L'ARTICLE 76 RATTACHÉ 141
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 147
EXAMEN EN COMMISSION 149
ANNEXES 155
AVANT-PROPOS
A partir de juin 2001, l'inflexion de la croissance économique a entraîné une nouvelle détérioration de la situation de l'emploi en France. L'année 2004 se caractérise par une stabilisation du chômage, qui s'établit toutefois à un niveau très élevé, pour avoir tardé à effectuer les réformes de structure nécessaires.
Le gouvernement poursuit la tâche difficile de mener ces réformes dans une conjoncture médiocre, difficulté accrue par la gestion de l'« héritage » des 35 heures, à laquelle la loi « Fillon » 1 ( * ) a commencé de pourvoir.
Certes, la volonté et les idées n'ont pas manqué pour redonner au secteur marchand sa primauté et sa vitalité, tout en privilégiant l'insertion des personnes les plus éloignées de l'emploi , dans le souci constant de la dignité de chacun et de l'efficacité de tous. Cependant, cette réflexion n'a pas été aboutie.
Le plan de cohésion sociale 2 ( * ) apporte une amélioration certaine des instruments de la politique de l'emploi , dont le foisonnement et le coût ne sont pas en rapport avec les résultats obtenus dans la lutte contre le chômage . Par ailleurs, il modernise le service public de l'emploi.
Il importera de poursuivre les réformes : seule une plus grande flexibilité du travail permettra de contenir les délocalisations et de favoriser durablement l'embauche car les contraintes sur les licenciements favorisent le chômage.
Depuis 2004, le budget du travail rend enfin compte de l'effort de la Nation en matière d'emploi , la compensation des allègements généraux de charges étant désormais supportée par le budget du travail 3 ( * ) , devenu le troisième budget de l'Etat par ordre d'importance .
Les crédits pour 2005, qui s'établissent à 32,22 milliards d'euros, marquent une hausse de 1,77 % des crédits 4 ( * ) , en conformité avec la norme « zéro volume ». Cependant, on peut se demander si le poids de ces dépenses est en rapport avec le résultat obtenu. A cet égard, votre rapporteur spécial souhaiterait qu'un débat s'ouvre à ce sujet.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial, compte tenu de la proximité de la pleine application de la LOLF au 1 er janvier 2005, perspective dans laquelle le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale est pleinement inscrit, a décidé de présenter les crédits du travail en adoptant un découpage reprenant la nouvelle architecture budgétaire , par programme et par action, au sein de la mission « Travail ».
Votre rapporteur spécial est d'abord amené à formuler six observations sur le budget du travail pour 2005.
Aux termes de l'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le retour des réponses aux questionnaires budgétaires doit avoir lieu, au plus tard, huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances.
A cette date, 84 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial (contre 76 %, à la même échéance, pour le budget 2004).
* 1 Loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi.
* 2 Le plan de cohésion sociale a été présenté le 30 juin dernier par M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.
* 3 Pour 2005, le bleu budgétaire « travail » est rebaptisé « emploi et travail ».
* 4 Ce taux de progression est obtenu à structure constante dans le périmètre budgétaire de 2005, en retranchant des crédits pour 2004, qui s'élevaient à 32,33 milliards d'euros, 668,65 millions d'euros correspondant aux exonérations de charges se rapportant à l'outre-mer, sur le budget duquel ces dernières sont transférées par le présent projet de loi de finances pour 2005.