B. LA NOUVELLE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE
Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, le gouvernement a présenté le 16 juin 2004 son projet finalisé de nouvelle nomenclature du budget de l'Etat , structurée en missions et en programmes.
Dans deux rapports d'information 36 ( * ) , les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée Nationale ont présenté leurs propositions de modification du premier projet de maquette présenté par le gouvernement le 21 janvier 2004. La reprise d'un grand nombre de leurs observations dans la nomenclature rendue publique par le gouvernement le 16 juin 2004 témoigne de l'association continue des assemblées parlementaires à la préparation du passage à la LOLF, pour assurer le succès de la réforme budgétaire initiée par le Parlement. Cette maquette sert de base à la présentation à titre indicatif du projet de loi de finances pour 2005 selon la nouvelle nomenclature . Dans un an, le projet de loi de finances pour 2006 devrait être, pour la première fois, adopté selon les nouvelles règles de présentation du budget de l'Etat prévues par la LOLF.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial est en mesure de présenter ses premières observations portant sur une maquette des objectifs et des indicateurs de performance que le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale a élaboré, en vue de finaliser pour 2006 les projets annuels de performance (PAP) associés à chacun des cinq programmes.
1. La définition de cinq programmes pour la mission « travail »
La structure de programmes arrêtée pour le secteur du travail se caractérise par la création de cinq programmes distincts, dont un programme « support » , le programme 5 « Gestion et évaluation des politiques d'emploi et de travail ». Chaque programme est décliné en deux, trois, quatre, cinq ou six actions. Les cinq programmes constituent la mission « travail ».
La structure de programme arrêtée pour le secteur du travail
Programme 1 : Développement de l'emploi
Action 1 : Allégement de cotisations sociales
Action 2 : Promotion de l'emploi
Programme 2 : Accès et retour à l'emploi
Action 1 : Mises en relation entre offres et demandes d'emploi
Action 2 : Indemnisation des personnes au chômage et contrôle de la recherche d'emploi
Action 3 : Contrats aidés dans les secteurs marchand et non marchand
Action 4 : Activation des minima sociaux
Action 5 : Parcours individualisés vers l'emploi
Action 6 : Insertion des publics fragiles
Programme 3 : Accompagnement des mutations économiques, sociales, démographiques
Action 1 : Soutien à la professionnalisation des actifs
Action 2 : Amélioration de la qualification des actifs et développement de la validation des acquis de l'expérience
Action 3 : Anticipation et accompagnement des mutations économiques
Programme 4 : amélioration de la qualité de l'emploi
Action 1 : Santé et sécurité au travail
Action 2 : Qualité et effectivité du droit
Action 3 : Dialogue social et démocratie sociale
Action 4 : Lutte contre le travail illégal
Programme 5 : Gestion et évaluation des politiques d'emploi et de travail
Action 1 : Gestion du programme développement de l'emploi
Action 2 : Gestion du programme accès et retour à l'emploi
Action 3 : Gestion du programme accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques
Action 4 : Soutien
Action 5 : Etudes et statistiques
2. Une présentation globalement satisfaisante
L'unicité de la mission « Travail » qui se substitue au fascicule budgétaire « Emploi et travail », le regroupement des crédits en cinq programmes, et l'existence d'un plafond d'emplois apprécié au niveau de l'ensemble des services du ministère des affaires sociales, de l'emploi et de la solidarité , appelleront normalement une rénovation profonde des modes de gestion, la réforme devant favoriser la responsabilisation des gestionnaires et, partant, une rigueur accrue dans l'utilisation de l'argent public.
a) Une réflexion poussée sur les grandes actions du ministère
En premier lieu, votre rapporteur spécial se réjouit de l'incontestable travail de réflexion qui a précisé à la détermination des futurs programmes. Ces derniers, en effet, ne constituent en aucune façon la reprise des actuels agrégats 37 ( * ) .
Rappel de l'intitulé des cinq agrégats actuels
Premier agrégat : gestion de la politique de l'emploi
Deuxième agrégat : participation de l'Etat à la formation professionnelle
Troisième agrégat : action de l'Etat en faveur des publics prioritaires
Quatrième agrégat : promotion de l'emploi et adaptations économiques
Cinquième agrégat : financement du retrait d'activité et participation de l'Etat aux dépenses de chômage
b) L'apport du Parlement
(1) Un programme « support » ramené à de plus justes proportions
Dans une première maquette communiquée par le ministère du travail en réponse au questionnaire budgétaire pour 2004, les crédits se rapportant à l'ensemble des personnels dépendant du ministère avaient été regroupés dans le programme 5 « Gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ».
Ce choix systématique de non affectation des personnels aux différents programmes biaisait 38 ( * ) indubitablement l'esprit de la LOLF, dont l'un des objectifs est bien de pouvoir mettre en relation, au sein des programmes, moyens et résultats.
L'explication de ce choix était double : difficulté réelles à affecter précisément certains personnels aux différents programmes, et volonté de ménager toute latitude 39 ( * ) au ministère pour redéployer les personnel au service des différents programmes.
Nonobstant la relative faiblesse du coût des effectifs totaux du ministère rapporté à l'ensemble de ses crédits, qui ressort à 1,5 %, une telle facilité de présentation avait semblé inacceptable à votre commission des finances.
Aussi, M. François Fillon, alors ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, sollicité sur ce point par votre commission des finances à l'occasion de son audition du 12 novembre 2003 dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, a formulé l'engagement de déplacer du programme 5 vers le programme 4 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » les fonctionnaires affectés aux sections d'inspection, représentant quasiment le quart des effectifs du ministère.
Il a ensuite été décidé de déplacer du programme 5 vers le programme 4 les effectifs de la direction des relations du travail, portant à plus de 3.000 le nombre de fonctionnaires extraits du programme support, représentant près du tiers des effectifs du ministère.
(2) Une structure affinée
La commission des finances de l'Assemblée nationale avait proposé d'inclure, au sein de la mission travail, les remboursements d'impôts octroyés au titre de la prime pour l'emploi, ce qui aurait transformé cette mission en une mission interministérielle, commune avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Le montant de ces remboursements devrait excéder 2 milliards d'euros pour 2004. Cette intéressante proposition, bien qu'il fût possible de formuler des doutes sur la nature véritable de la prime pour l'emploi, qui semblait davantage constituer un instrument de redistribution qu'une incitation puissante à l'emploi, n'a finalement pas eu de suite.
En revanche, une proposition consistant en l'ajout d'une action spécifique intitulée « lutte contre le travail illégal » au sein du programme 4 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail », qui en renforçait indubitablement la cohérence, a été retenue.
3. Une méthode néanmoins critiquable
Notre ancien collègue Joseph Ostermann, rapporteur spécial des crédits du travail pour 2004, avait formulé une critique -transposable, il est vrai, à la plupart des ministères- que votre rapporteur spécial reprend à son compte : « il est fâcheux que la définition des missions n'ait vocation à intervenir qu'après la structuration des programmes. L'idée qui présidait à la détermination des missions était de définir les attributions de l'Etat, non d'en faire méthodiquement l'inventaire en regroupant des programmes dont le champ ne manque pas de recouvrir l'intégralité des interventions actuelles de l'Etat ».
* 36 Sénat, rapport d'information n° 292, (2003-2004), mai 2004 ; Assemblée nationale, rapport d'information n° 1554, XII ème législature, mai 2004.
* 37 Depuis 1978, les « bleus » ministériels sont présentés sur la base de la notion d'action ou d'activité : les crédits sont répartis par articles entre chacune d'entre elles, quel que soit le titre sur lequel doivent s'imputer les dépenses. Les crédits afférents à chacune de ces actions forment les « agrégats », dont l'examen successif constituait d'ailleurs la trame de l'exposé détaillé des crédits dans les précédents rapport spéciaux portant sur la section « travail » .
* 38 Les « programmes support » ont pour objet de regrouper de façon indifférenciée certains moyens dévolus aux autres programmes d'une mission ; mis en place par commodité, ils comprennent surtout des dépenses de personnel. Or, tout « programme support » constitue, par construction, une entorse au principe de l'attribution analytique de l'intégralité des moyens qui devait normalement présider à la détermination du contenu des programmes. Toutefois, la complexification comptable et les incertitudes qui auraient résulté de la ventilation systématique entre les différents programmes de certains moyens difficilement sécables (au risque, en outre, de compromettre la clarté du consentement et la réalité du suivi parlementaires), pouvait raisonnablement incliner à effectuer le choix, présenté comme réaliste à défaut d'être intellectuellement séduisant, d'identifier, dans une définition aussi restreinte que possible, un « programme support ».
* 39 En effet, si les crédits de personnel sont éclatés entre les différents programmes, le principe de spécialité empêche le redéploiement de ces crédits entre programmes (en outre, le principe de fongibilité asymétrique empêche, au sein d'un même programme, d'abonder les crédits de personnel).