V. LA GESTION ET L'ÉVALUATION DES POLITIQUES DE L'EMPLOI ET DU TRAVAIL (PROGRAMME 5)
Les crédits dévolus à la gestion et à l'évaluation des politiques de l'emploi et du travail s'élèvent à 512,46 millions d'euros pour 2005, en augmentation de 1,33 % . Le tableau suivant explicite cette évolution en décomposant ce programme en cinq actions :
Evolution des crédits destinés à la gestion et à l'évaluation des politiques de l'emploi
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2004 |
PLF 2005 |
Variation |
|
Action 1 : gestion du programme 1 |
25,89 |
26,55 |
2,53% |
|
Dépenses de personnel |
24,73 |
25,74 |
4,06% |
|
Moyens de fonctionnement des services déconcentrés |
0,51 |
0,51 |
0,00% |
|
Expérimentation : gestion du programme 1 |
0,65 |
0,30 |
-53,85% |
|
Action 2 : gestion du programme 2 |
67,99 |
69,98 |
2,93% |
|
Dépenses de personnel |
65,26 |
67,69 |
3,72% |
|
Moyens de fonctionnement des services déconcentrés |
0,52 |
0,52 |
0,00% |
|
Expérimentation : gestion du programme 2 |
2,21 |
1,77 |
-19,91% |
|
Action 3 : gestion du programme 3 |
73,78 |
75,66 |
2,55% |
|
Dépenses de personnel |
70,92 |
73,59 |
3,76% |
|
Moyens de fonctionnement des services déconcentrés |
0,52 |
0,52 |
0,00% |
|
Expérimentation : gestion du programme 3 |
2,34 |
1,55 |
-33,76% |
|
Action 4 : soutien |
309,77 |
309,66 |
-0,04% |
|
Dépenses de personnel |
143,97 |
144,85 |
0,61% |
|
Moyens de fonctionnement des services déconcentrés |
87,05 |
85,05 |
-2,30% |
|
Expérimentation : gestion de l'action 4 |
6,58 |
6,06 |
-7,90% |
|
Mise en jeu de la responsabilité de l'Etat |
0,76 |
0,76 |
|
|
Moyens de fonctionnement de l'administration centrale |
61,63 |
61,63 |
0,01% |
|
Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle |
- |
1,30 |
n.s. |
|
Subvention aux autres organismes |
1,58 |
1,50 |
-5,06% |
|
Equipements administratifs |
8,20 |
6,70 |
-18,29% |
|
Personnels polyvalents |
|
1,80 |
n.s. |
|
Action 5 : études et statistiques |
28,32 |
30,62 |
8,10% |
|
Dépenses de personnel |
12,71 |
13,36 |
5,08% |
|
Moyens de fonctionnement des services déconcentrés |
0,82 |
1,83 |
123,17% |
|
Expérimentation : gestion de l'action 5 |
0,34 |
0,30 |
-11,76% |
|
Centre d'études de l'emploi |
5,72 |
5,72 |
0,00% |
|
Centre d'études et de recherches sur les qualifications |
2,33 |
2,81 |
20,60% |
|
Etudes et statistiques |
6,40 |
6,60 |
3,12% |
|
Total du programme « Gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » |
505,76 |
512,46 |
1,33% |
Compte tenu de l'éclatement des dépenses de personnel entre les programmes 4 et 5, et de l'intérêt qui s'attache à une appréhension globale de ces dépenses pour un ministère dont le budget est essentiellement constitué de crédits d'intervention, votre rapporteur spécial présente dans le tableau suivant un récapitulatif général de l'évolution des crédits de personnel :
Effectifs budgétaires et crédits de personnel par programme et par action
(en millions d'euros)
|
|
Effectif budgétaire |
Crédits de personnel |
||||
|
|
2004 |
2005 |
Variation |
2004 |
2005 |
Variation |
|
Programme 4 « Amélioration de la qualité de l'emploi et de la relation du travail » |
3027 |
3025 |
-2 |
124,78 |
129,41 |
3,71% |
|
Action 1 « Santé et sécurité au travail » |
909 |
908 |
-1 |
37,91 |
39,38 |
3,86% |
|
Action 2 « Qualité et effectivité du droit » |
909 |
908 |
-1 |
37,91 |
39,38 |
3,86% |
|
Action 3 « Dialogue social et démocratie sociale » |
909 |
908 |
-1 |
37,91 |
39,38 |
3,86% |
|
Action 4 « Lutte contre le travail illégal » |
300 |
301 |
1 |
11,04 |
11,27 |
2,13% |
|
Programme 5 « Gestion et évaluation des politiques de l'emploi et de travail » |
7480 |
7477 |
-3 |
311,01 |
323,12 |
3,89% |
|
Action 1 « Gestion du programme 1 « Développement de l'emploi » » |
494 |
494 |
0 |
25,89 |
26,55 |
2,53% |
|
Action 2 « Gestion du programme 2 « Accès et retour à l'emploi » » |
1723 |
1723 |
0 |
67,99 |
69,98 |
2,93% |
|
Action 3 « Gestion du programme 3 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » » |
1819 |
1817 |
-2 |
73,78 |
75,66 |
2,55% |
|
Action 4 « Soutien » |
3130 |
3129 |
-1 |
130,37 |
137,35 |
5,35% |
|
Action 5 « Etudes et statistiques » |
314 |
314 |
0 |
12,97 |
13,58 |
4,69% |
|
TOTAL |
10507 |
10502 |
-5 |
435,79 |
452,53 |
3,84% |
La LOLF traite de façon particulière les crédits de personnel, d'une part en application d'un principe de « fongibilité asymétrique » (les crédits de personnels constituent des enveloppes limitatives au sein de chaque programme ne pouvant être abondées par les gestionnaires), d'autre part en raison de la fixation d'un plafond d'emplois par ministères. Compte tenu de cette dernière indication, votre rapporteur spécial a estimé opportun de maintenir la présentation des crédits de personnel pour 2005 dans leur globalité, nonobstant leur répartition dans des programmes différents .
Les crédits de dépenses de personnel du ministère (administration centrale et services déconcentrés) s'établissent en 2005, à 467,91 millions d'euros 67 ( * ) , en augmentation de 3,25 %, le tableau suivant retraçant les mouvements que recouvre cette évolution :
Evolution des dépenses de personnel
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2004 |
PLF 2004 |
Evolution |
|
Rémunérations |
321,84 |
331,35 |
2,95% |
|
Pensions |
66,00 |
68,50 |
3,79% |
|
Charges sociales : cotisations sociales et prestations sociales |
43,44 |
43,03 |
-0,94% |
|
Charges sociales : autres dépenses d'action sociale |
7,20 |
7,81 |
8,47% |
|
Région Centre (dotation globalisée) |
13,18 |
15,72 |
19,27% |
|
Dans les services déconcentrés, coordonnateurs emploi-formation et secrétariat |
1,50 |
1,50 |
0,00% |
|
Total des crédits de personnel |
453,16 |
467,91 |
3,25% |
Source : bleu « Emploi et travail »
Pour 2005, l'évolution des effectifs se solde par une suppression nette de 35 emplois, pour un effectif total de 10.507 emplois budgétaires au 31 décembre 2004. Cet effort, qui porte sur 0,33 % des effectifs budgétaires, se situe dans la moyenne gouvernementale.
La décomposition analytique des 14,75 millions d'euros d'augmentation entre les crédits votés pour 2004 et le projet de loi de finances initiale pour 2005 permet de relever les principaux mouvements suivants :
• revalorisation indemnitaire : + 3,417 millions d'euros ; cette mesure indemnitaire doit permettre d'assurer le financement des primes d'installation des agents contractuels titularisés sur des emplois d'attachés dans le cadre du plan « SAPIN », et une revalorisation indemnitaire de l'ensemble des agents du ministère ;
• ajustement des crédits de pensions civiles aux besoins des services : + 2,5 millions d'euros ;
• régime additionnel de la fonction publique : + 2,26 millions d'euros ;
• créations d'emploi : + 1,821 million d'euros ;
• réforme du statut des contrôleurs du travail : + 1 million d'euros ;
• ajustement des crédits pour tenir compte de la revalorisation de la valeur du point en janvier 2004 : + 1,573 million d'euros ;
• provision « corps administratif » et « santé au travail » : + 1,678 million d'euros ;
• plan Sapin: + 1,36 million d'euros ;
• ajustement cabinets : + 1,091 million d'euros ;
• transformations et « repyramidages » d'emplois : + 0,842 million d'euros ;
• cotisation sociale autonomie : + 0,70 million d'euros ;
• revalorisation des prestations interministérielles et d'action sociale : + 0,612 million d'euros ; une mesure nouvelle de 0,6 million d'euros doit permettre principalement de développer les actions en matière de logement et d'insertion des agents handicapés ;
• régularisation d'agents mis à disposition : + 0,450 million d'euros ;
• ajustement des crédits de rémunération aux suppressions d'emploi : - 1,77 million d'euros ;
• transfert aux CAF des prestations familiales : - 3,263 millions d'euros.
L'évolution modérée des dépenses de personnel, malgré la quasi-stagnation des effectifs, appelle les commentaires suivants.
D'abord, comme pour les autres ministères, les crédits de personnel ont été calculés sans prendre en compte les effets d'une hausse à venir de la valeur du point , dont la réalisation est tout de même hautement probable avant le 1 er janvier 2006. Ainsi, l'augmentation des dépenses de personnel ne peut être que sous-évaluée. Par ailleurs, aucun crédit ne figure non plus au chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public » en vue de financer les effets d'une hausse de la valeur du point qui interviendrait au cours de l'année 2004.
Ensuite, il est constaté une stagnation du montant des charges sociales, qui freine l'augmentation globale des dépenses de personnel, et qui est essentiellement attribuable :
- au mouvement de « déprécarisation 68 ( * ) », qui consiste à titulariser des agents contractuels : les cotisations versées pour les fonctionnaires sont en effet moins élevées que celles versées pour les contractuels ; toutefois, ce mouvement induit des dépenses supplémentaires en terme de prestations sociales qui ne sont pas enregistrées par ce budget, et surtout des perspectives de dépense pour ces futurs pensionnés dont le budget du travail ne peut encore rendre compte. La pleine application de la LOLF apportera un correctif, avec l'application d'un taux de cotisation à la masse salariale du ministère, afin de faire peser sur le ministère concerné une charge budgétaire mieux proportionnée aux engagements futurs ;
- au transfert aux CAF des prestations familiales.
A. LE FONCTIONNEMENT ET L'ÉQUIPEMENT
Les crédits de matériel et fonctionnement des services centraux sont reconduits à l'identique ; ils s'élèvent à 61,6 millions d'euros .
Ces crédits sont désormais globalisés sur un article unique (article 20 : « moyens de fonctionnement de l'administration centrale »), à l'exception de ceux concernant les ministres et secrétaires d'Etat.
Les crédits de matériel et fonctionnement des services déconcentrés, en baisse de 1 million d'euros pour 2005, ressortent à 89,4 millions d'euros .
Au sein de ces crédits, la subvention de fonctionnement accordée à l'INTEFP (institut national du travail de l'emploi et de la formation professionnelle), d'un montant de 8,39 millions d'euros pour 2005, se trouve en baisse d'un milliard d'euros par rapport à 2004 (cf. encadré ci-dessous).
Cet institut mène les actions de formation initiale des contrôleurs et inspecteurs du travail, et de formation continue des agents du ministère.
La transformation de l'institut de formation du ministère (INTEFP) en établissement public administratif
L'institut national du travail de l'emploi et de la formation professionnelle (INTEFP), créé par le décret du 30 janvier 1986, est un service d'administration centrale. Par delà la formation initiale des corps de catégorie A et B de l'inspection du travail et la formation continue des agents du ministère, l'institut joue un rôle de plus en plus exigeant dans l'accompagnement de la mise en oeuvre des politiques sur les champs travail, emploi et formation professionnelle. Conformément à la stratégie ministérielle de réforme, le ministère a prévu de le transformer, début 2005, en établissement public administratif (EPA) , afin de lui conférer l'autonomie, la souplesse et la réactivité lui permettant de remplir au mieux ses missions.
De façon à préparer ce changement de statut (qui interviendra vraisemblablement en cours de gestion) tout en permettant à l'INTEFP de continuer à fonctionner, les crédits demandés pour 2005, d'un montant total de 9,69 millions d'euros, ont été ventilés sur deux chapitres :
- les crédits inscrits sur le nouvel article 36-61-60 (pour 1,3 million d'euros) constituent une provision de crédits destinés au futur EPA qui comprend 0,3 million d'euros de mesures nouvelles (taxes sur les salaires payables par l'établissement public et mise en place d'un statut d'emploi pour l'encadrement de l'INTEFP) et 1 million d'euros transféré à partir de l'article 60 du chapitre 37-61 « dotation de fonctionnement de l'INTEFP » ;
- L'article 60 du chapitre 37-61 continue d'accueillir l'essentiel des crédits de fonctionnement de l'INTEFP dans l'attente de son passage en EPA. Pour 2005, 8,39 millions d'euros sont ainsi inscrits sur cette ligne budgétaire.
La dotation globale des services déconcentrés , qui s'élève à 78,54 millions d'euros, est ainsi reconduite à l'identique pour 2005. Cela implique que l'absorption de la hausse des loyers et des tarifs publics, estimée à 1,1 million d'euros, sera réalisée par un effort de maîtrise des dépenses courantes.
Les crédits d'équipement s'établissent à 7 millions d'euros en 2005 contre 8 millions d'euros en 2004 . L'essentiel des crédits est consacré à l'entretien, la rénovation et l'extension des locaux des services déconcentrés. Ils couvrent, pour l'essentiel, le financement d'opérations déjà engagées.
Les crédits pour frais de justice (0,76 million d'euros) sont reconduits à l'identique pour 2004.
Les crédits d'études et de statistiques et de recherche s'établissent pour 2005 à 6,6 millions d'euros, contre 6,4 millions d'euros en 2005 ; parmi ces crédits, 3,6 millions sont nécessaires à la production des statistiques périodiques, tandis que 1,8 million d'euros sont destinés aux statistiques ponctuelles. En hausse de 0,2 million d'euros, les crédits de recherche traduisent une politique ambitieuse d'éclairage du débat public sur les politiques du travail de l'emploi et de la formation professionnelle.
* 67 Il est normal que ce chiffre diffère du montant des crédits retracé par le tableau ci-dessus, qui ne recense que les crédits se rattachant au futur titre 2 « dépenses de personnel » prévu par la LOLF, dont le champ sera légèrement différent de celui retenu jusqu'à présent pour les dépenses de personnel, notamment en ce qu'il ne comprendra pas toutes les dépenses d'action sociale
* 68 En application des plans de résorption de l'emploi précaire (plan « Le Pors » et plan « Sapin »).