Projet de loi de finances pour 2005 : Emploi et travail

CHAPITRE DEUX

EXAMEN DES CRÉDITS DU TRAVAIL POUR 2005

Dans le projet de loi de finances pour 2005, les crédits du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité relevant du fascicule « travail » s'élèvent à 32,22 milliards d'euros. Ils s'établissaient à 32,33 milliards d'euros en 2004, et à 15,72 milliards d'euros en 2003.

Ces crédits connaissent donc quasi stagnation, après avoir connu une augmentation de 105,5 % en 2004, mais ces évolutions ne sont qu'apparentes en raison de changements de périmètre successifs.

La forte augmentation de 2004 résulte de la suppression du FOREC au 1 ^er janvier 2004 et de la réintégration simultanée dans le budget du travail des crédits destinés à compenser les allègements généraux de charges auprès de la sécurité sociale. Dans le périmètre de 2004, les crédits se trouvaient en augmentation de 2,19 % par rapport à 2003.

Dans le périmètre de 2005, les crédits marquent une hausse de 1,77 % , en retranchant des crédits pour 2004 ceux correspondant à la compensation des exonérations de charges se rapportant à l'outre-mer, soit 668,65  millions d'euros, qui font l'objet d'un transfert sur le budget de l'outre-mer en 2005.

Ce budget se trouve donc en parfaite conformité avec la norme « zéro volume », norme de progression générale du budget pour 2005 . En effet, la dépense budgétaire de l'Etat croit en 2005 de 1,8 % en valeur, ce qui correspond à une stabilisation en volume, compte tenu d'une estimation de l'augmentation des prix hors tabac de 1,8 % en 2005.

Les dépenses de ce budget sont consacrées aux moyens de fonctionnement à hauteur de 6,1 % (5,6 % en 2004), et aux dépenses d'intervention à hauteur de 93,6 % (94,1 % en 2004). Le montant des dépenses en capital, limité à 116,16 millions d'euros, représente moins de 0,4 % de l'ensemble des crédits.

Le titre III comporte l'essentiel des moyens de gestion de la politique de l'emploi : il s'agit essentiellement des crédits de fonctionnement des services du ministère de l'emploi et de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE).

Le titre IV regroupe les crédits du ministère consacrés aux mesures pour l'emploi , qu'il s'agisse de la formation professionnelle, de l'insertion des jeunes, des aides apportées aux publics en difficulté ou de la lutte contre le chômage.

Le titre V retrace les investissements pris directement en charge par l'Etat. La dépense concerne presque exclusivement les services déconcentrés.

Le titre VI retrace les subventions d'investissement accordées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, ainsi qu'à l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et à l'ANPE.

Source :  bleu « emploi et travail » - PLF 2005

La décomposition par titre n'étant pas la plus éclairante, l'examen des crédits invitait plutôt à une étude de l'évolution des cinq agrégats entre lesquels se trouvaient distribués l'ensemble des articles composant le budget du travail.

Dans l'attente de l'instauration des programmes que commandera la pleine application de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, la lecture des agrégats permettait, en effet, de rendre compte dans une mesure acceptable de l'évolution de la politique de l'emploi. En effet, ces agrégats ont vocation à regrouper par types d'actions les crédits accordés aux différents ministères.

Le tableau suivant récapitule l'évolution des moyens attribués aux cinq agrégats entre lesquels sont répartis les crédits du Travail.

Evolution des crédits par agrégat
(en millions d'euros)
	Loi de finances initiale pour 2004	Projet de loi de finances pour 2005	Evolution 2005/2004
Premier agrégat : gestion de la politique de l'emploi	2.679	2.842	6,1 %
Deuxième agrégat : participation de l'Etat à la formation professionnelle	3.881	3.753	-3,3 %
Troisième agrégat : action de l'Etat en faveur des publics prioritaires	5.652	5.309	-6,1 %
Quatrième agrégat : promotion de l'emploi et adaptations économiques	18.383	18.387	n.s.
Quatrième agrégat dans le périmètre budgétaire 2005 ( hors les allègements de charges transférés sur le budget de l'outre-mer)	17.714	18.387	3,78 %
Cinquième agrégat : financement du retrait d'activité et participation de l'Etat aux dépenses de chômage	1.737	1.934	11,3 %
Budget du travail (périmètre 2005)	31.663	32.225	1,77%

Pour 2005, il a semblé opportun à votre rapporteur spécial d'abandonner le regroupement par agrégats et de présenter les crédits en adoptant la nouvelle architecture budgétaire, par programmes et actions . L'adoption de cette présentation, qui préfigure l'application de la LOLF, autorise un suivi aussi rigoureux de l'évolution des crédits, mais plus signifiant :

- l'analyse de leur évolution par ligne budgétaire est maintenue ;

- le regroupement par « programmes » est plus pertinent que le regroupement par agrégats.

Evolution des crédits par programmes
(en millions d'euros)
	Loi de finances initiale pour 2004	Projet de loi de finances pour 2005	Evolution 2005/2004
Premier programme : Développement de l'emploi	18.317	18.391	0,40%
Premier programme dans le périmètre budgétaire 2005 : Développement de l'emploi hors les allègements de charges transférés sur le budget de l'outre-mer)	17.649	18.391	4,20%
Deuxième programme : Accès et retour à l'emploi	8.399	8.290	-1,30%
Troisième programme : Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques	4.929	4.838	-1,85%
Quatrième programme : Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail	181	193	6,63%
Cinquième programme : Gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail	506	512	1,19%
Budget du travail (périmètre 2005)	31.663	32.225	1,77%

I. LE DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI (PROGRAMME 1)

Les dépenses dévolues au « développement de l'emploi » enregistrent, en 2005, une progression de 0,40 %, s'établissant à 18,39 milliards d'euros . A périmètre constant, c'est-à-dire en retranchant des crédits pour 2004 ceux destinés ^{42 ( * )} à compenser les exonérations dans les départements d'outre mer ( supra ), la hausse se serait établie à 4,2 %.

Le tableau suivant permet de rendre compte de l'évolution des crédits destinés au « développement de l'emploi », dans le périmètre duquel les crédits seront votés en 2005.

Evolution des crédits dévolus au développement de l'emploi

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Action 1 : allègements de cotisations sociales , dont :	18.204,99	18.196,64	-0,05 %
• allègements généraux de cotisations sociales :	17.100	17.689,5	3,45 %
Allègements stricto sensu	17 . 100	17 . 140	0,23 %
Aide spécifique à la restauration	-	549,5	n.s.
• allègements de cotisations sociales dans certaines zones	1.104,99	507,14	-54,10 %
Action 2 : promotion de l'emploi ; objectifs :	113,35	194,38	71,49 %
• stimuler la création et le reprise d'entreprises	75,85	160,3	111,34 %
• accélérer le développement des services aux particuliers	18,76	17,66	-5,86 %
• favoriser les nouvelles formes d'emploi	18,74	16,42	-12,38 %
Total du programme « Développement de l'emploi »	18.318,34	18.391,02	0,40 %

A. LES ALLÈGEMENTS DE COTISATIONS SOCIALES (ACTION 1)

1. Les allègements généraux de cotisations sociales

Les crédits alloués aux allègements généraux de cotisations sociales progressent de 3,45 % , pour s'établir en 2005 à 17,69 milliards d'euros . Cette évolution traduit une stabilisation des compensations liées aux allègements généraux, et la création d'une aide spécifique à l'emploi dans les secteurs « Hôtels, Cafés, Restaurants ».

2. Les allègements de cotisations sociales dans certaines zones

La forte baisse des allégements de cotisations sociales au profit de certaines zones est liée au transfert des crédits destinés ^{43 ( * )} à compenser les exonérations dans les départements d'outre mer. Dans le périmètre 2005, ces crédits évoluent de 436,34 millions d'euros à 507,14 millions d'euros , en hausse de 16,23 % .

Le tableau suivant retrace le détail de ces évolutions, dont certaines méritent un commentaire :

Evolution des crédits destinés aux allègements de cotisations sociales dans certaines zones
(en milliers d'euros)
Exonération de cotisations sociales	LFI 2004	PLF 2005	Evolution
Pour l'embauche du 2 ^ème au 50 ^ème salarié dans les entreprises situées en ZRR ou en ZRU	27 050	27 050	0,00 %
En faveur des 50 premiers salariés des entreprises situées dans les zones franches	294 940	363 000	23,08 %
Au titre de la zone franche de Corse	10 060	7 000	-30,42 %
Correspondants locaux de la presse régionale ou départementale	90	90	0,00 %
Au titre des avantages en nature des hôtels, cafés, et restaurants	104 200	110 000	5,57 %
TOTAL	436 340	507 140	16,23%

• Exonération de cotisations sociales en faveur des cinquante premiers salariés des entreprises situées dans les zones franches

La dotation pour ce dispositif, en hausse de plus de 23 % , s'établit à 363 millions d'euros pour 2005 . Créée par la loi du 14 novembre 1996 modifiée relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, cette exonération porte sur la rémunération versée jusqu'à 1,5 fois le SMIC, et s'applique pour une durée de 5 ans maximum à taux plein, puis à taux dégressif sur une durée de 3 à 9 ans selon que l'entreprise emploie plus ou moins de 5 salariés. La hausse observée pour 2005 résulte de la loi du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, avec la prolongation du dispositif depuis le 1 ^er janvier 2004, la création de 41 nouvelles zones franches urbaines, et un renforcement de l'aide pour les entreprises de moins de 5 salariés.

• Exonération de cotisations sociales au titre de la zone franche de Corse

La diminution de 10 millions d'euros pour 2004 à 7 millions d'euros pour 2005 s'explique par la baisse progressive du nombre d'entreprises bénéficiaires, s'agissant d'un dispositif temporaire.

• Exonération de cotisations sociales des hôtels, cafés et restaurants

Les exonérations de cotisations sociales au titre de l'article L. 241-14 du code de la sécurité sociale, instituées en loi finances pour 1998, concernent les cotisations patronales portant sur la partie de la rémunération constituée par l'« avantage en nature repas ». Le taux de l'exonération, fixé à 25 % en 1998, a été porté à 100 % en 2001 ^{44 ( * )} . Les crédits pour 2005, qui, en hausse de 5,57 %, sont portés à 110 millions d'euros, « [tiennent] compte de la consommation constatée en 2003 et au premier semestre 2004 ».

* ⁴² Crédits transférés sur le budget de l'outre-mer pour 2005 (668,65 millions d'euros inscrits en 2004).

* ⁴³ Crédits transférés sur le budget de l'outre-mer pour 2005.

* ⁴⁴ Décret n° 2001-509 du 13 juin 2001.