Rapport n° 846 (2021-2022) de M. Jean-François HUSSON , rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 28 juillet 2022
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EXPOSÉ GÉNÉRAL
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PREMIÈRE PARTIE
LE RALENTISSEMENT DE L'ÉCONOMIE ET LA HAUSSE DES DÉPENSES NOUS CONFRONTENT PLUS QUE JAMAIS AU RISQUE D'UNE CRISE DES FINANCES PUBLIQUES
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I. UNE ÉCONOMIE AU RALENTI MARQUÉE PAR
LA CRISE ENERGÉTIQUE, L'AFFAIBLISSEMENT DU POUVOIR D'ACHAT ET LA
CONTRACTION DES MARGES DES ENTREPRISES
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II. DES DÉPENSES PUBLIQUES QUI FILENT ALORS
QUE LES CONDITIONS DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES SE
DÉTÉRIORENT FORTEMENT
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A. LES RECETTES DEVRAIENT ÊTRE PLUS
IMPORTANTES QU'ANTICIPÉ MAIS LA PRÉVISION RESTE FRAGILE
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B. ALOURDIES PAR LE COÛT DES MESURES DE LUTTE
CONTRE L'INFLATION ET LA HAUSSE DE LA CHARGE DES INTÉRÊTS DE LA
DETTE, LES DÉPENSES PUBLIQUES PROGRESSENT TROP RAPIDEMENT
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C. LE DÉFICIT PUBLIC RESTE
ÉVALUÉ À 5 % DU PIB ALIMENTANT UNE HAUSSE DE LA DETTE
PUBLIQUE QUI S'ÉTABLIT À UN NIVEAU RECORD
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A. LES RECETTES DEVRAIENT ÊTRE PLUS
IMPORTANTES QU'ANTICIPÉ MAIS LA PRÉVISION RESTE FRAGILE
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I. UNE ÉCONOMIE AU RALENTI MARQUÉE PAR
LA CRISE ENERGÉTIQUE, L'AFFAIBLISSEMENT DU POUVOIR D'ACHAT ET LA
CONTRACTION DES MARGES DES ENTREPRISES
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DEUXIÈME PARTIE
UN BUDGET DE L'ÉTAT MARQUÉ PAR LA PERSISTANCE D'UN RECOURS MASSIF À LA DÉPENSE BUDGÉTAIRE
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I. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE EST
CONSIDÉRABLEMENT ACCRU SOUS L'EFFET D'UNE CROISSANCE MAJEURE DES
DÉPENSES
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A. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE CONSERVERAIT
EN 2022 LE NIVEAU HISTORIQUEMENT ÉLEVÉ ATTEINT EN 2020 ET EN
2021
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1. Le surcroît de déficit
résulte d'une augmentation considérable des dépenses,
malgré une hausse remarquable des prévisions de recettes
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2. L'abandon de toute volonté de
maîtriser les dépenses pilotables, en forte hausse
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3. Si les années 2020 et 2021 avaient
déjà connu une prévision de déficit en forte hausse
en début d'année, qui ne s'est finalement pas
réalisée...
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4. ... une telle « bonne
surprise » en exécution paraît moins probable cette
année
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1. Le surcroît de déficit
résulte d'une augmentation considérable des dépenses,
malgré une hausse remarquable des prévisions de recettes
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B. LA MULTIPLICATION DES PROCÉDURES
SPÉCIALES AFFAIBLIT LA LISIBILITÉ DU BUDGET
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1. Le projet de loi de finances rectificative
confirme le caractère artificiel des annulations de crédits
réalisées par le décret d'avance
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2. Les reports de crédits sont
utilisés comme réserve de budgétisation
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3. Le déficit n'est pas financé par
une nouvelle émission de dette, mais par une dette émise il y a
deux ans
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1. Le projet de loi de finances rectificative
confirme le caractère artificiel des annulations de crédits
réalisées par le décret d'avance
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A. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE CONSERVERAIT
EN 2022 LE NIVEAU HISTORIQUEMENT ÉLEVÉ ATTEINT EN 2020 ET EN
2021
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II. LES RECETTES DE L'ÉTAT
BÉNÉFICIENT D'UNE RÉÉVALUATION DE PLUS DE 30
MILLIARDS D'EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE
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III. DE NOMBREUSES DÉPENSES NOUVELLES SONT
FINANCÉES PAR CE PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE, POUR UN
MONTANT PROCHE DE 50 MILLIARDS D'EUROS
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A. 103 DES 145 PROGRAMMES DU BUDGET
GÉNÉRAL FONT L'OBJET D'OUVERTURES DE CRÉDITS
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B. LES PROGRAMMES DU BUDGET GÉNÉRAL
DONT LES CRÉDITS SONT RÉDUITS PAR RAPPORT À LA LOI DE
FINANCES INITIALE
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C. LES PROGRAMMES DU BUDGET GÉNÉRAL
DONT LES CRÉDITS SONT AUGMENTÉS PAR RAPPORT À LA LOI DE
FINANCES INITIALE
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1. Le projet de loi de finances rectificative
finance des mesures relatives aux indemnités, salaires et pensions
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2. Les crises apparues ou renforcées depuis
le début de l'année justifient de nouvelles aides
financières
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a) La mission « Agriculture,
alimentation, forêt et affaires rurales » fait face à de
nouvelles crises en cours de gestion
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b) Une nouvelle fois, des crédits
très élevés sont ouverts au titre des crédits non
répartis
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c) L'Assemblée nationale a ouvert des
crédits de 230 millions d'euros sur la mission
« Cohésion des territoires » afin de créer
une aide exceptionnelle pour les ménages utilisant le fioul comme
chauffage
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d) La mission « Écologie,
mobilité et développement durables » subit l'impact de
l'inflation sur les prix de l'énergie et couvre les besoins d'autres
dispositifs
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(1) La prolongation de la remise sur le prix du
carburant à la pompe
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(2) L'abondement du dispositif de prime de
rénovation énergétique
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(3) Le bonus automobile à destination des
véhicules légers
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(4) La compensation de l'obligation de stockage du
gaz naturel
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(5) Les aides aux petites et moyennes
stations-services indépendantes et à l'acquisition de
vélos
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e) La mission
« Économie » finance la nationalisation d'EDF et des
aides aux entreprises affectées par la guerre en Ukraine ou la hausse
des prix de l'énergie
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f) La charge budgétaire de la dette,
portée par la mission « Engagements financiers de
l'État », augmente de près de 12 milliards
d'euros
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g) Une aide au raccourcissement des délais
de délivrance des documents d'identité est accordée sur la
mission « Relations avec les collectivités
territoriales »
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h) La mission « Solidarité,
insertion et égalité des chances » ouvre des
crédits pour l'indemnité exceptionnelle de rentrée et la
revalorisation de certaines aides sociales
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(1) Le versement d'une aide exceptionnelle de
rentrée, représentant un coût de 1 milliard
d'euros
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(2) La revalorisation anticipée de 4 %
des prestations sociales
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(3) Un dispositif de compensation partielle aux
départements du coût de l'extension de la mesure socle du
Ségur de la santé à certains agents de la fonction
publique territoriale
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i) La prolongation de l'aide aux employeurs
d'alternants et une subvention à France compétences ouvrent plus
de 7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et
2,5 milliards d'euros en crédits de paiement sur la mission
« Travail et emploi »
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(1) Le versement d'une nouvelle subvention
exceptionnelle de 2 milliards d'euros à France compétences
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(2) La prolongation du dispositif exceptionnel
d'aide aux employeurs d'apprentis et de salariés en contrats de
professionnalisation
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j) L'aide alimentaire en outre-mer sur la mission
« Outre-mer »
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a) La mission « Agriculture,
alimentation, forêt et affaires rurales » fait face à de
nouvelles crises en cours de gestion
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3. La suppression de la contribution à
l'audiovisuel entraînait, dans le texte initial, la création d'une
nouvelle mission « Audiovisuel public » dans le budget
général
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4. Plusieurs lignes budgétaires portent sur
des mesures très diverses
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1. Le projet de loi de finances rectificative
finance des mesures relatives aux indemnités, salaires et pensions
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D. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS
SUR LES BUDGETS ANNEXES ET LES COMPTES SPÉCIAUX
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1. Les crédits du budget annexe
« Contrôle et exploitation aériens » font
l'objet d'un transfert interne pour financer la revalorisation du point
d'indice et un projet de rénovation de locaux
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2. Les crédits du budget annexe
« Publications officielles et informations
administratives » sont revalorisés pour financer
également la revalorisation du point d'indice et un projet de
rénovation de locaux
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3. Le compte d'affectation spéciale
« Participations financières de l'État » doit
financer la nationalisation d'EDF
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4. Les crédits du compte d'affectation
spéciale « Pensions » sont accrus pour financer la
revalorisation anticipée des pensions de retraite et
d'invalidité
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5. La réévaluation des
prévisions de recettes fiscales entraîne une augmentation des
crédits et des recettes du compte de concours financiers
« Avances aux collectivités territoriales »
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6. Le compte de concours financiers
« Avances à l'audiovisuel public » conserve ses
crédits à l'issue de l'examen du projet de loi de finances
rectificative par l'Assemblée nationale en première
lecture
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7. Le compte de concours financiers
« Prêts à des États étrangers »
est crédité afin de financer des prêts à l'Ukraine
et à la Moldavie
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1. Les crédits du budget annexe
« Contrôle et exploitation aériens » font
l'objet d'un transfert interne pour financer la revalorisation du point
d'indice et un projet de rénovation de locaux
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A. 103 DES 145 PROGRAMMES DU BUDGET
GÉNÉRAL FONT L'OBJET D'OUVERTURES DE CRÉDITS
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I. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE EST
CONSIDÉRABLEMENT ACCRU SOUS L'EFFET D'UNE CROISSANCE MAJEURE DES
DÉPENSES
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EXAMEN DES ARTICLES
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PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
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TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES
AUX RESSOURCES AFFECTÉES
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ARTICLE 1er A (nouveau)
Revalorisation du plafond d'exonération d'IR applicable aux titres-restaurant et du plafond des exonérations sociales des remboursements des frais de repas des salariés
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ARTICLE 1er B
(nouveau)
Assouplissement des conditions d'éligibilité à la « prime transport »
et des plafonds ouvrant droit, au titre de l'avantage qu'elle procure,
à une exonération d'impôt sur le revenu
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ARTICLE 1er C (nouveau)
Augmentation du plafond d'exonération fiscale et sociale en cas de cumul du « forfait mobilités durables » et de la participation de l'employeur à l'abonnement à un service de transport collectif ou de location de vélos
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ARTICLE 1er D (nouveau)
Relèvement du plafond de défiscalisation des heures supplémentaires
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ARTICLE 1er E (nouveau)
Conversion des jours de repos « RTT » en majoration de salaire
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ARTICLE 1er F
(nouveau)
Possibilité de bénéficier du régime de frais réels au titre de l'impôt sur le revenu pour les frais de déplacement engagés dans le cadre du covoiturage
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ARTICLE 1er G (nouveau)
Alignement du barème kilométrique des frais de transports des bénévoles sur celui des déplacements professionnels
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ARTICLE 1er
Réforme du financement de l'audiovisuel public - suppression
de la contribution à l'audiovisuel public
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ARTICLE 1er bis (nouveau)
Dispositif anti-abus concernant l'amortissement des fonds commerciaux prévu par l'article 23 de la loi de finances initiale pour 2022
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ARTICLE 1er ter (nouveau)
Précision à des fins d'anti-abus de la condition d'exercice d'une activité économique éligible par la société dont les parts et les actions ont été transmises dans le cadre d'un pacte » Dutreil »
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ARTICLE 2 (supprimé)
Report d'un an de la suppression du tarif réduit de l'accise sur le GNR
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ARTICLE 3
(supprimé)
Généralisation de la facturation électronique dans les transactions
entre assujettis à la TVA et transmission des données de transaction
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ARTICLE 3 bis (nouveau)
Corrections matérielles de dispositions du code des impositions sur les biens et services et ratification de l'ordonnance du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services
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ARTICLE 1er A (nouveau)
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TITRE II
RATIFICATION D'UN DÉCRET RELATIF À LA RÉMUNÉRATION DE SERVICES RENDUS
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ARTICLE 4
Ratification du décret du 1er avril 2022 instituant une redevance pour les examens écrits permettant l'obtention de la capacité professionnelle exigée pour l'exercice des professions du transport
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ARTICLE additionnel après l'article
4
Rétablissement en première partie de l'article 14 ter portant sur la compensation de la perte de la taxe d'habitation des communes membres de syndicats intercommunaux à compter de 2022
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ARTICLE 4 bis (nouveau)
Compensation, par l'État, de la revalorisation du RSA
pour les départements
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ARTICLE 4 ter (nouveau)
Création d'une dotation en faveur des communes et groupements les plus affectés par la hausse des dépenses de personnel et d'approvisionnement énergétique
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ARTICLE 4 quater
(nouveau)
Évaluation des deux nouveaux PSR institués par les articles 4 bis et 4 ter du projet de loi de finances rectificative pour 2022
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ARTICLE 4
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TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE
DES RESSOURCES ET DES CHARGES
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SECONDE PARTIE
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
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TITRE PREMIER
AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2022 - CRÉDITS DES MISSIONS
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TITRE II
DISPOSITIONS PERMANENTES
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I. MESURES FISCALES ET BUDGÉTAIRES
NON RATTACHÉES
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ARTICLE additionnel avant l'article 9
A
Rétablissement en seconde partie de l'article 1er F portant sur la possibilité de bénéficier du régime de frais réels au titre de l'IR
pour les frais de déplacement engagés dans le cadre du covoiturage
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ARTICLE additionnel avant l'article 9
A
Rétablissement en seconde partie de l'article 1er G visant à l'alignement du barème kilométrique des frais de transports des bénévoles
sur celui des déplacements professionnels
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ARTICLE 9 A (nouveau)
Report d'un an de la suppression du tarif réduit de l'accise sur le GNR
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ARTICLE 9
Prolongation de l'octroi de garantie de l'État au titre des PGE
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ARTICLE 10
Octroi de garantie d'État pour deux prêts de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) au titre du soutien à l'Ukraine
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ARTICLE 10 bis
(nouveau)
Généralisation de la facturation électronique dans les transactions
entre assujettis à la TVA et transmission des données de transaction
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ARTICLE 10 ter
(nouveau)
Réciprocité avec les États-Unis en matière d'échanges d'informations relatives aux comptes financiers
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ARTICLE 10 quater (nouveau)
Codification au sein du code général de la fonction publique d'une disposition relative au centre national de la fonction publique territoriale et au financement de la formation des apprentis
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ARTICLE 10 quinquies
(nouveau)
Codification au sein du code général de la fonction publique d'une disposition relative au remboursement de la mise à disposition de fonctionnaires de l'État
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ARTICLE 10 sexies (nouveau)
Codification au sein du code général de la fonction publique d'une disposition relative au Fonds de compensation des collectivités pour la prise en charge du supplément de traitement familial
et de l'allocation spécifique de cessation d'activité
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ARTICLE 10 septies (nouveau)
Octroi de la garantie de l'État à la Banque de France pour la mise en place d'un dispositif de conversion des hryvnia en euros pour les personnes ukrainiennes placées sous protection temporaire
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ARTICLE 10 octies (nouveau)
Demande de rapport au Parlement évaluant les effets des hausses du prix de l'énergie sur les TPE et les PME et des conséquences à en tirer notamment d'un point de vue fiscal
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ARTICLE 10 nonies (nouveau)
Demande de rapport sur les possibilités d'évolution du financement des établissements d'hébergement pour les personnes âgées dépendantes, dans le but de réduire le coût de la prise en charge par les résidents
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ARTICLE 10 decies (nouveau)
Demande de rapport sur l'utilisation de l'aide exceptionnelle de rentrée
au sein des banques alimentaires
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ARTICLE 10 undecies (nouveau)
Demande de rapport sur l'application réciproque
entre les États-Unis et la France de l'accord intergouvernemental
relatif au Foreign Account Tax Compliance Act
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ARTICLE 10 duodecies (nouveau)
Demande de rapport sur la possibilité de plafonner davantage les frais et commissions bancaires en outre-mer
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ARTICLE additionnel avant l'article 9
A
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II. AUTRES MESURES
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Prêts et avances à des particuliers
ou à des organismes privés
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ARTICLE 11
Élargissement de la section 4 du CCF « prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » aux prêts à taux bonifiés à destination des entreprises affectées par le conflit en Ukraine
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ARTICLE additionnel après l'article
11
Prolongation des prêts participatifs jusqu'au 31 décembre 2022
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ARTICLE 11
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Écologie, développement et
mobilité durables
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Relations avec les collectivités
territoriales
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ARTICLE 14
Majoration exceptionnelle en 2022 de la dotation
pour les titres sécurisés
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ARTICLE 14 bis (nouveau)
Nouveau critère pour bénéficier de la garantie du fonds national de péréquation de la CVAE
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ARTICLE 14 ter (nouveau)
Compensation de la perte de taxe d'habitation des communes membres de syndicats intercommunaux à compter de 2022
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ARTICLE 14 quater (nouveau)
Compensation de la perte de taxe d'habitation des communes membres de syndicats intercommunaux au titre de 2021 et des communes et EPCI exerçant la compétence GEMAPI
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ARTICLE 14
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Cohésion des territoires, immigration,
asile et intégration, justice, solidarité, insertion et
égalité des chances
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TITRE III
RATIFICATION D'UN DÉCRET D'AVANCE
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TRAVAUX DE LA COMMISSION
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I. AUDITION DE MM. BRUNO LE MAIRE,
MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA SOUVERAINETÉ
INDUSTRIELLE ET NUMÉRIQUE, ET GABRIEL ATTAL, MINISTRE
DÉLÉGUÉ AUPRÈS DU MINISTRE DE L'ÉCONOMIE,
DES FINANCES ET DE LA SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE ET NUMÉRIQUE,
CHARGÉ DES COMPTES PUBLICS (8 JUILLET 2022)
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II. AUDITION DE M. PIERRE MOSCOVICI, PREMIER
PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES ET PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES
FINANCES PUBLIQUES, SUR LE RAPPORT RELATIF À LA SITUATION ET AUX
PERSPECTIVES DES FINANCES PUBLIQUES ET SUR L'AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES
PUBLIQUES SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2022 (13 JUILLET
2022)
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III. AUDITION DE MME AGNÈS
BÉNASSY-QUÉRÉ, CHEF ÉCONOMISTE À LA
DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR, ET DE
MM. ÉRIC CHANEY, CONSEILLER ÉCONOMIQUE DE L'INSTITUT
MONTAIGNE, DENIS FERRAND, DIRECTEUR GÉNÉRAL DE REXECODE ET
MATHIEU PLANE, DIRECTEUR ADJOINT DU DÉPARTEMENT ANALYSE ET
PRÉVISION DE L'OBSERVATOIRE FRANÇAIS DES CONJONCTURES
ÉCONOMIQUES, SUR LE THÈME DE L'INFLATION ET DU POUVOIR D'ACHAT
(20 JUILLET 2022)
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IV. EXAMEN DU RAPPORT (28 JUILLET 2022)
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I. AUDITION DE MM. BRUNO LE MAIRE,
MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA SOUVERAINETÉ
INDUSTRIELLE ET NUMÉRIQUE, ET GABRIEL ATTAL, MINISTRE
DÉLÉGUÉ AUPRÈS DU MINISTRE DE L'ÉCONOMIE,
DES FINANCES ET DE LA SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE ET NUMÉRIQUE,
CHARGÉ DES COMPTES PUBLICS (8 JUILLET 2022)
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
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LA LOI EN CONSTRUCTION