Projet de loi de finances rectificative pour 2022

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

I. MESURES FISCALES ET BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES

ARTICLE additionnel avant l'article 9 A

Rétablissement en seconde partie de l'article 1er F portant sur la possibilité de bénéficier du régime de frais réels au titre de l'IR
pour les frais de déplacement engagés dans le cadre du covoiturage

. En vue de respecter la bipartition des lois de finances prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), cet article, introduit par l'amendement FINC.12 ( 193 ) de la commission des finances, vise à rétablir en seconde partie de la présente loi de finances rectificative le dispositif qui était initialement porté par l'article 1 ^er F.

Cet article vise à préciser que les frais de covoiturage engagés par un passager pour les trajets qu'il effectue entre son domicile et son lieu de travail sont admissibles au titre du dispositif de déduction de ses frais réels professionnels dans le calcul de son impôt sur le revenu.

En effet, ce dispositif ne pourra pas s'appliquer avant 2023 lors du calcul de l'impôt sur le revenu portant sur les revenus de l'année 2022. Cette mesure n'affecte donc pas l'équilibre budgétaire de l'État de l'année 2022 et n'avait ainsi pas sa place dans une première partie de loi de finances.

La commission des finances propose d'adopter cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : LE COVOITURAGE N'EST PAS EXPLICITEMENT MENTIONNÉ DANS LES FRAIS RÉELS SUSCEPTIBLES D'ÊTRE DÉDUITS DE LA BASE DE CALCUL DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

Pour les passagers covoitureurs, les dispositions législatives actuelles ne précisent pas explicitement que les sommes engagées dans le cadre du partage des coûts de trajets domicile - travail en covoiturage peuvent être considérées comme des frais réels de transport professionnels au titre du 3° de l'article 83 du code général des impôts.

Le droit existant relatif à cet article est présenté de manière plus détaillé dans le cadre du commentaire de l'article 1 ^er F que la commission a supprimé par son amendement FINC.2 ( 183 ) pour rétablir son dispositif en seconde partie et ce, afin de respecter les règles de bipartition de la loi de finances (cf. II du présent commentaire).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES : PRÉCISER QUE LES FRAIS ENGAGÉS PAR UN PASSAGER COVOITUREUR SONT ADMIS AU TITRE DU DISPOSITIF DE DÉDUCTION DES FRAIS RÉELS DANS LE CALCUL DE SON IMPÔT SUR LE REVENU

Cet article entend lever une ambiguïté législative en précisant que les frais de déplacement professionnel engagés dans le cadre d'un transport en covoiturage peuvent être déduits de l'assiette imposable à l'impôt sur le revenu au titre des frais professionnels réels . Dans la mesure où les dispositions du présent article ont été déplacées par la commission des finances de la première à la seconde partie du présent projet de loi rectificative (cf. infra ), le dispositif de l'article est présenté de façon plus précise dans le commentaire de l'article 1 ^er F.

Car en effet, si sur le fond, la commission est favorable à cette évolution législative, sur la forme, elle s'appliquera à l'impôt sur le revenu 2023 au titre des revenus 2022. Cette mesure n'affecte donc pas l'équilibre budgétaire de l'État de l'année 2022 et n'avait ainsi pas sa place dans une première partie de loi de finances. C'est ainsi que par son amendement FINC.2 ( 183 ) la commission a proposé de supprimer l'article 1 ^er F pour rétablir le dispositif qu'il portait en seconde partie de ce projet de loi de finances rectificative, au sein du présent article, introduit par l'adoption de l'amendement FINC.12 ( 193 ) .

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article.

ARTICLE additionnel avant l'article 9 A

Rétablissement en seconde partie de l'article 1er G visant à l'alignement du barème kilométrique des frais de transports des bénévoles
sur celui des déplacements professionnels

. En vue de respecter la bipartition des lois de finances prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), cet article, introduit par l'amendement FINC.13 ( 194 ) de la commission, vise à rétablir en seconde partie de la présente loi de finances rectificative le dispositif qui était initialement porté par l'article 1 ^er G.

Sur le fond, cet article prévoit d'aligner le barème kilométrique des frais de transports des bénévoles qui utilisent un véhicule sur celui des déplacements professionnels.

En effet, ce dispositif ne pourra pas s'appliquer avant 2023 lors du calcul de l'impôt sur le revenu portant sur les revenus de l'année 2022. Cette mesure n'affecte donc pas l'équilibre budgétaire de l'État de l'année 2022 et n'avait ainsi pas sa place dans une première partie de loi de finances.

La commission des finances propose d'adopter cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : LA COEXISTENCE D'UN BARÈME KILOMÉTRIQUE POUR LES DÉPLACEMENTS PROFESSIONNELS ET D'UN BARÈME SPÉCIFIQUE POUR LES DÉPLACEMENTS DES BÉNÉVOLES

Le barème kilométrique de droit commun pour les déplacements professionnels n'est pas applicable pour les déplacements des bénévoles. Les bénévoles peuvent néanmoins utiliser un barème spécifique, défini par l'administration fiscale.

Le droit existant relatif à cet article est présenté de manière plus détaillé dans le cadre du commentaire de l'article 1 ^er G que la commission a supprimé par son amendement FINC.3 ( 184 ) pour rétablir son dispositif en seconde partie et ce, afin de respecter les règles de bipartition de la loi de finances (cf. II du présent commentaire).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES : L'ARTICLE 1 ^ER G VISE À ALIGNER LE BARÈME APPLICABLE AUX BÉNÉVOLES DES ASSOCIATIONS SUR CELUI DES DÉPLACEMENTS PROFESSIONNELS.

Cet article vise à aligner le barème kilométrique des frais de transports des bénévoles qui utilisent un véhicule sur celui des déplacements professionnels. Dans la mesure où les dispositions du présent article ont été déplacées par la commission des finances de la première à la seconde partie du présent projet de loi rectificative (cf. infra ), le dispositif de l'article est présenté de façon plus précise dans le commentaire de l'article 1 ^er G.

En effet, si sur le fond, la commission est favorable à cette mesure, elle s'appliquera à l'impôt sur le revenu prélevé en 2023 au titre des revenus de 2022. Cette mesure n'affecte donc pas l'équilibre budgétaire de l'État de l'année 2022 et n'avait ainsi pas sa place dans une première partie de loi de finances. C'est ainsi que par son amendement FINC.3 ( 184 ) la commission a proposé de supprimer l'article 1 ^er G pour rétablir le dispositif qu'il portait en seconde partie de ce projet de loi de finances rectificative, au sein du présent article, introduit par l'adoption de l' amendement FINC.13 ( 194 ) .

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article.

ARTICLE 9 A (nouveau)

Report d'un an de la suppression du tarif réduit de l'accise sur le GNR

. En raison du contexte de hausse du prix des énergies qui n'épargne pas celui du gazole non routier (GNR) et fragilise les secteurs qui seraient impactés par une hausse de sa fiscalité, le présent article propose que la suppression du tarif réduit de l'accise sur ce carburant, prévue au 1 ^er janvier 2023 en vertu de l'article 7 de la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021, soit reportée au 1 ^er janvier 2024.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UN OBJECTIF D'ALIGNEMENT DU TARIF DE L'ACCISE DU GAZOLE NON ROUTIER SUR CELUI DU GAZOLE ROUTIER MAINTES FOIS REPOUSSÉ

A. UNE DÉPENSE FISCALE COÛTEUSE SUR UNE ÉNERGIE FOSSILE

L'article 8 de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et l'électricité autorise les États membres de l'Union européenne à instaurer des niveaux de taxation réduits pour les carburants qualifiés de « carburants sous conditions d'emploi » ou « carburants non routiers », c'est-à-dire pour les carburants utilisés pour le fonctionnement des moteurs qui ne sont pas destinés à la propulsion des véhicules sur route. Aussi, ces tarifs réduits ne constituent-ils pas une aide d'État au sens du droit européen de la concurrence. Les carburants sous condition d'emploi concernent notamment les travaux agricoles ou les travaux publics.

Le gazole non routier (GNR) est un mélange d'hydrocarbures d'origine minérale ou de synthèse et, le cas échéant, d'esters méthyliques d'acides gras, qui possède les mêmes caractéristiques que le gazole routier.

L'accise sur les produits énergétiques autres que les gaz naturels et les charbons, l'ancienne taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ^{172 ( * )} , est acquittée lors de la mise à la consommation des produits sur le territoire national, en amont du circuit de distribution. Aussi, pour que les carburants sous conditions d'emploi puissent être distingués des carburants routiers, ils font l'objet d'un marquage fiscal, c'est-à-dire d'une dénaturation par adjonction de colorants et/ou de traceurs : le GNR est ainsi coloré en rouge (colorant rouge écarlate RED 24) et suivi à l'aide de l'agent traceur « Solvent Yellow 124 ». Le système de traçage des carburants non routiers s'est traduit par la mise en place d'un circuit de distribution dédié et composé d'environ 1 600 entreprises locales de distribution. Ce réseau permet aux utilisateurs d'acquérir un produit ayant été directement taxé au tarif réduit d'accise en amont de sa distribution.

Le tarif réduit dont bénéficie le GNR est une aide significative pour les secteurs concernés. L'écart de taxation par rapport au gazole routier est loin d'être insignifiant , comme l'illustre le tableau ci-après :

Différentiel de tarifs d'accise entre gazoles routier et non routier
au premier semestre 2022

(en euros par mégawattheures)

	Tarif routier (2022)	Tarif sous condition d'emploi (2022)	Écart de fiscalité (2022)
Gazole	59,40 €/MWh	18,82 €/MWh	- 40,58 €/MWh

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'article L312-35 du code des impositions sur les biens et services

Grâce à un mécanisme de remboursement a posteriori, le régime fiscal de l'accise sur le GNR utilisé par le secteur agricole est encore plus favorable . Le tarif de l'accise sur le GNR des exploitants agricoles est ainsi de 3,86 €/MWh , contre 18,82 €/MWh pour le GNR des autres secteurs et 59,40 €/MWh pour le gazole routier. Le différentiel avec le gazole non routier est donc de 14,96 €/MWh et celui avec le gazole routier est de 55,54 €/MWh.

Pour bénéficier de ce tarif très réduit, les exploitants agricoles s'approvisionnent dans un premier temps en GNR au tarif d'accise de 18,82 €/MWh. Ils sollicitent ensuite un remboursement du différentiel entre leur tarif spécifique (3,86 €/MWh) et le tarif d'accise de droit commun sur le GNR.

Cette procédure de remboursement est dématérialisée. Elle est annuelle et nécessite la compilation et la vérification de l'ensemble des factures d'achats de carburants non routier des exploitants agricoles, si bien qu'elle représente une charge administrative. Elle conduit ainsi les exploitants agricoles, au titre d'une année donnée, à consentir, au moment de l'achat du carburant, une avance de trésorerie égale à la différence de fiscalité entre carburant sous condition d'emploi et carburant à usage agricole. Cette avance n'est remboursée que l'année suivante avec la demande de remboursement.

Selon le tome II du rapport « Voies et Moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2022, le tarif réduit de TICPE applicable au GNR autre que celui utilisé pour les usages agricoles aurait représenté pour l'État une dépense fiscale de 1 040 millions d'euros en 2020 . En ce qui concerne le tarif réduit de TICPE sur le GNR, le fioul lourd, le gaz naturel et le GPL utilisé pour les travaux agricoles et forestiers, la dépense fiscale est évaluée à 1 420 millions d'euros en 2020 . Il convient d'ajouter à ces sommes les 19 millions d'euros correspondant en 2020 au tarif réduit de TICPE pour la consommation de GPL utilisé comme carburant non routier.

Montant des dépenses fiscales relatives aux carburants
sous conditions d'emploi

(en millions d'euros)

Tarifs réduits de TICPE / remboursements	GNR autre que celui utilisé pour les usages agricoles	GNR, fiouls lourds et GPL utilisés pour les travaux agricoles et forestiers	GPL	Total
2020	1 040	1 420	19	2 479
2021	1 150	1 420	-	2 570

Source : commission des finances du Sénat, d'après le Tome II du rapport Voies et Moyens annexé au projet de loi de finances pour 2022

Le montant total des dépenses fiscales relatives aux carburants sous conditions d'emploi a donc représenté en 2020 environ 2,5 milliards d'euros de pertes de recettes pour l'État , dont près de 60 % correspondent au tarif super réduit accordé aux exploitants agricoles. Le premier secteur qui utilise des « carburants sous conditions d'emploi », en dehors du secteur agricole, est le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP). Le transport ferroviaire non électrifié est également un consommateur important de GNR. D'autres secteurs utilisent du carburant sous conditions d'emploi de façon diffuse, notamment l'industrie extractive, ainsi que celles du commerce et du transport.

B. APRÈS PLUSIEURS TENTATIVES CONTRARIÉES, LA SUPPRESSION DU TARIF RÉDUIT DE L'ACCISE SUR LE GNR DEVAIT SE CONCRÉTISER LE 1 ^ER JANVIER 2023

1. De la LFI pour 2019 à la troisième loi de finances rectificative (LFR) pour 2020, des tentatives avortées d'aligner le tarif d'accise du GNR sur celui du gazole routier

Contrairement à la suppression brutale qui avait été envisagée, puis abandonnée, dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2019, l'article 60 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 prévoyait une suppression progressive , en trois étapes, de l'avantage fiscal bénéficiant au GNR. Ce même article prévoyait que plusieurs secteurs seraient exemptés de la hausse de fiscalité sur le GNR. Il s'agissait du secteur ferroviaire, de celui de la manutention portuaire, du secteur des industries extractives spécialisées dans certains matériaux à forte valeur ajoutée et du secteur agricole.

En outre, l'article 60 de la LFI pour 2020 prévoyait aussi une série de mesures destinées à accompagner la fin du tarif réduit de TICPE sur le GNR. Ainsi, le tarif réduit devait être maintenu pour les engins effectuant des missions de service public en zone de montagne ou pour le transport ferroviaire tandis que l'exonération de TICPE était élargie à l'ensemble des activités de navigation intérieure à l'exception de la plaisance.

L'article 60 avait également prévu un dispositif de taxation spécifique à la manutention portuaire dans les ports maritimes et en faveur des industries extractives spécialisées dans certains matériaux à forte valeur ajoutée. L'objectif de l'instauration de ces nouveaux taux réduits était de protéger des secteurs particulièrement exposés à la concurrence internationale.

À l'issue de l'alignement du tarif d'accise sur le GNR avec celui du gazole routier, le secteur agricole devait bénéficier d'une mesure de simplification puisque les exploitants pourraient désormais avoir accès directement à la pompe à un carburant au taux d'accise super-réduit qui est le leur ^{173 ( * )} . Cette évolution devait mettre fin au système de remboursement a posteriori qu'ils sollicitent après avoir, dans un premier temps, acquis du GNR au tarif réduit de 18,82 c€/L.

Parmi les autres mesures d'accompagnement prévues par la LFI pour 2020, les entreprises du secteur du transport frigorifique devaient se voir appliquer un mécanisme d'indexation des prix du type « pied de facture » sur le modèle du dispositif en vigueur pour le transport routier. Par ailleurs, pour les contrats en cours, l'article 60 prévoyait un dispositif autorisant les entreprises qui devaient subir une hausse du tarif de leur GNR à la répercuter sur leurs clients.

Enfin, deux dispositifs de suramortissement étaient instaurés. Le premier, prévu par l'article 39 decies F du code général des impôts (CGI), devait permettre aux entreprises qui utilisaient auparavant des moteurs fonctionnant avec du gazole non routier d'acquérir des machines utilisant des moteurs fonctionnant avec des énergies renouvelables ou des carburants moins émetteurs de CO ² . La déduction fiscale permise par le mécanisme est applicable aux matériels et moteurs acquis à l'état neuf à compter du 1 ^er janvier 2020 et jusqu'au 31 décembre 2022.

Le second dispositif de suramortissement créé par la LFI pour 2020, prévu à l'article 39 decies G du CGI, devait bénéficier aux petites et moyennes entreprises (PME) de commerce de détail de gazole non routier qui, au 1 ^er janvier 2020, ne disposaient pas d'installations permettant de stocker et de distribuer du gazole qui n'est pas coloré et tracé. Là encore, la déduction fiscale permise par le mécanisme est applicable aux matériels et moteurs acquis à l'état neuf à compter du 1 ^er janvier 2020 et jusqu'au 31 décembre 2022.

Compte tenu des conséquences de la crise sanitaire sur les secteurs concernés, l'article 6 de la n° 020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative (LFR) pour 2020 a modifié le calendrier de suppression du tarif réduit de TICPE sur le GNR, en décalant la mise en oeuvre de cette mesure, en une seule fois, au 1 ^er juillet 2021 . Ce report s'est traduit par une perte de recette pour l'État d'environ 400 millions d'euros au regard du calendrier d'alignement progressif prévu par l'article 60 de la LFI pour 2020.

Si l'ensemble des dispositifs d'accompagnement qui avaient été prévus par la LFI pour 2020 ont bien été maintenus par l'article 6 précité pour cette même année, l'entrée en vigueur de certains d'entre-eux a été différée pour tenir compte du nouveau calendrier de suppression du tarif réduit d'accise sur le GNR. Il s'agit de la garantie du maintien du tarif réduit d'accise pour les activités de service public en zone de montagne et le transport ferroviaire, des dispositifs spécifiques prévus en faveur de la manutention portuaire dans les ports maritimes et en faveur des industries extractives spécialisées ou encore de l'évolution des systèmes de « pied de facture ».

2. Compte-tenu des tensions sur le marché des matières premières, la suppression du tarif réduit de l'accise sur le GNR a été reportée de 18 mois, au 1 ^er janvier 2023, par la première LFR pour 2021

Alors que le secteur du BTP était encore fragilisé par les conséquences de la crise sanitaire, l'année 2021 était marquée par une très forte tension sur les marchés des matières tels que celui de l'acier, du cuivre ou du plastique. Dans ce contexte, il est apparu que la suppression du tarif réduit de TICPE sur le GNR au 1 ^er juillet 2021 risquait de mettre en danger la compétitivité de la filière . Aussi, le Gouvernement a-t-il annoncé vouloir reporter la mesure de 18 mois, au 1 ^er janvier 2023. Pour ce faire, il a déposé un amendement à l'Assemblée nationale dans le cadre de l'examen du premier projet de loi de finances rectificative pour 2021. Cependant, par la suite, un sous-amendement déposé par des parlementaires de la majorité présidentielle, qui a reçu un avis favorable du Gouvernement, a raccourci de six mois le délai de report en fixant l'entrée en vigueur de l'alignement de tarif de TICPE au 1 ^er juillet 2022.

Lors de l'examen du texte au Sénat, le rapporteur général de la commission des finances a déposé un amendement permettant de rétablir le délai de report initial pour une entrée en vigueur de la mesure le 1 ^er janvier 2023 . Cette position du Sénat a été conservée en commission mixte paritaire et le report de 18 mois a été entériné par l'article 7 de la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

À l'instar du précédent report, prévu par la troisième LFR pour 2020, cette nouvelle entrée en vigueur différée a emporté un décalage des mesures qui doivent accompagner l'alignement du tarif d'accise sur le GNR. Il s'agissait du maintien du tarif réduit pour les missions de service public en zone de montagne et le transport ferroviaire, des dispositifs spécifiques prévus en faveur de la manutention portuaire dans les ports maritimes et en faveur des industries extractives spécialisées, de l'évolution des systèmes de « pied de facture » et de l'accès direct à la pompe pour les exploitants agricoles à un carburant à tarif super-réduit.

Il est à noter que le maintien à 18,82 euros par mégawattheures du tarif réduit d'accise en faveur des missions de service public en zone de montagne ou pour le transport ferroviaire a été garanti lors de la création du nouveau code des impositions sur les biens et services au 1 ^er janvier 2022. En effet, ils sont désormais prévus aux articles L312-48 et L312-49 pour le transport ferroviaire et aux articles L312-60 et L312-63 pour les activités en zone de montagne.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN NOUVEAU REPORT AU 1 ^ER JANVIER 2024 DE LA DATE D'ENTRÉE EN VIGUEUR DE L'ALIGNEMENT DU TARIF DE L'ACCISE DU GAZOLE NON ROUTIER SUR CELUI DU GAZOLE ROUTIER

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption d'un amendement n° 176 déposé au nom de la commission des finances par le rapporteur général Jean-René Cazeneuve avec un avis favorable du Gouvernement.

Cet amendement doit être interprété en lien avec un autre amendement n° 171 déposé lui aussi au nom de la commission des finances par le rapporteur général Jean-René Cazeneuve et adopté par l'Assemblée nationale avec un avis favorable du Gouvernement pour supprimer l'article 2 du présent projet de loi. Cet amendement de suppression ne devait pas être lu comme une opposition de fond à l'article mais de forme : en effet, cet article ne relevait pas de la première partie de la loi de finances mais de la seconde, ses dispositions n'affectant pas l'équilibre budgétaire de l'année 2022.

Aussi le présent article et l'amendement n° 176 qui l'a introduit visent à rétablir en seconde partie les dispositions qui étaient originellement portées par l'article 2.

A. LE REPORT D'UN AN, AU 1 ^ER JANVIER 2024, DE L'ALIGNEMENT DU TARIF DE L'ACCISE DU GAZOLE NON ROUTIER SUR CELUI DU GAZOLE ROUTIER

En modifiant le V de l'article 60 de la loi n° 2019-1479 précitée, le 1° du II du présent article propose de reporter d'un an, au 1 ^er janvier 2024, l'alignement du tarif de l'accise du GNR sur celui du gazole routier traditionnel.

Le même objectif est porté par une modification de l'article 37 de l'ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 prévue par le III du présent article. Celle-ci conduit à reporter d'un an, au 1 ^er janvier 2024, la suppression du dernier alinéa de l'article L312-35 du code des impositions sur les biens et services , alinéa qui prévoit désormais, depuis la création du nouveau code au 1 ^er janvier 2022, le tarif réduit d'accise sur le GNR.

B. LE REPORT DE L'ALIGNEMENT DU TARIF DE L'ACCISE SUR LE GNR ENTRAÎNE AVEC LUI LE DÉCALAGE DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DES DISPOSITIFS DESTINÉS À L'ACCOMPAGNER, DONT LA MESURE DE SIMPLIFICATION VISANT LES EXPLOITANTS AGRICOLES

En modifiant le A du VI de l'article 60 de la loi n° 2019-1479 précitée, le 2° du II du présent article reporte d'un an la mise en oeuvre du dispositif de simplification destiné aux exploitants agricoles qui leur permettra d'avoir accès directement à la pompe à un carburant sous condition d'emploi au tarif super réduit de 3,86 euros par mégawattheures, mettant ainsi fin à l'actuel mécanisme de remboursement a posteriori.

Le 3° du II du présent article modifie le VII de l'article 60 de la loi n° 2019-1479 précitée afin de reporter la mise en oeuvre d'un système de « pieds de facture » permettant de répercuter en partie la hausse du tarif de l'accise du GNR sur les contrats en cours dans le secteur du BTP. Il prévoit ainsi que les contrats en cours au 1 ^er juillet 2023 (et non plus au 1 ^er juillet 2022) dont la durée est supérieure à six mois, peuvent, sous certaines conditions, être concernés par le dispositif.

En modifiant l'article 37 de l'ordonnance du 22 décembre 2021, qui elle-même modifie le code des impositions sur les biens et services, le III du présent article reporte au 1 ^er janvier 2024 l'entrée en vigueur de dispositifs qui avaient vocation à accompagner la mesure en prévoyant des tarifs réduits d'accises pour certaines activités .

Ainsi, en prévoyant de ne remplacer le tableau du second alinéa de l'article L312-48 et de n'ajouter les articles L312-57-1 et L312-57-2 au code des impositions sur les biens et services, qu'au 1 ^er janvier 2024 et non au 1 ^er janvier 2023, le III du présent article décale d'une année la mise en place d'un tarif réduit d'accise pour les besoins de la manutention portuaire .

Via l'article 37 de l'ordonnance précitée, ce même III décale également d'un an l'insertion d'une nouvelle ligne au tableau du second alinéa de l'article L312-64 et d'un nouvel article L312-70-1 du code des impositions des biens et services. Ce faisant, il reporte d'un an, au 1 ^er janvier 2024, le dispositif dérogatoire destiné aux entreprises grandes consommatrices d'énergie pour les besoins d'activités d'extraction de matériaux à forte valeur ajoutée.

Dans la mesure où ces dispositifs dérogatoires sont considérés comme des aides d'État au sens du droit européen de la concurrence, de nouvelles notifications auprès de la commission de l'Union européenne (UE) seront nécessaires.

Par ailleurs, l'article porte également deux autres types de modifications :

- premièrement, en abrogeant le 1 bis de l'article 265 B du code des douanes, le I du présent article répare un oubli de l'ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services et transposant diverses normes du droit de l'Union européenne ;

- deuxièmement, en modifiant le 2° du A du IX de l'article 60 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, le 4° du II du présent article vient corriger une erreur matérielle qui entachait l'article 32 de la même ordonnance.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN NOUVEAU REPORT NÉCESSAIRE COMPTE-TENU DU CONTEXTE DE FLAMBÉE DES PRIX DE L'ÉNERGIE

Il apparaît que le tarif réduit d'accise portant sur le GNR constitue une dépense fiscale à la fois coûteuse et défavorable à l'environnement . En effet, d'après l'annexe « Évaluation des voies et moyens tome II » au PLF 2022, la dépense fiscale n° 800201 « Tarif réduit du gazole non routier autre que celui utilisé pour les usages agricoles » se serait élevée à 1 040 millions d'euros en 2020 . La dépense fiscale n° 800229 relative au « tarif réduit (remboursement) pour le gazole, le fioul lourd et les gaz de pétrole liquéfié utilisés pour les travaux agricoles et forestiers » a, quant à elle, représenté 1 420 millions d'euros au cours de ce même exercice 2020.

En rythme de croisière l'alignement de l'accise du GNR sur celle du gazole routier doit rapporter 870 millions d'euros de recettes supplémentaires annuelles à l'État. Néanmoins, du fait du mécanisme de remboursement a posteriori des exploitants agricoles et de l'effet de trésorerie qu'il induit pour l'État, l'année de mise en oeuvre de la mesure, le bilan net pour les recettes de l'État s'élève à 600 millions d'euros . Aussi, en reportant d'une année la suppression du tarif réduit d'accise sur le GNR, le présent article emporterait un manque à gagner pour l'État de 600 millions en 2023 et de 270 millions d'euros supplémentaires en 2024 , soit un total de 870 millions d'euros.

Depuis 2019 et les premières velléités visant à l'extinction du tarif réduit de TICPE sur le GNR, la commission des finances a défendu avec constance le principe selon lequel il convient de mettre un terme avec discernement à cette fiscalité dérogatoire . D'un côté, cette dépense fiscale est classée comme défavorable à l'environnement dans la mesure où elle se traduit par le subventionnement d'un carburant composé d'énergies fossiles fortement émetteur de gaz à effets de serre. D'un autre côté, les mesures de mise en extinction de dépenses fiscales de cette nature doivent être réalisées de façon à minimiser au maximum leurs conséquences socio-économiques sur les secteurs concernés, tout particulièrement lorsqu'ils sont exposés à la concurrence internationale et que leur fragilisation pourrait affecter l'emploi sur le territoire national.

Aujourd'hui, force est de constater, qu' une fois encore, la conjoncture compromet gravement la perspective d'une suppression du tarif réduit d'accise sur le GNR le 1 ^er janvier 2023. En effet, la flambée des prix de l'énergie depuis l'automne 2021 n'a pas épargné le prix à la pompe du GNR . Ainsi, celui-ci est-il passé de 90 c€/l au début de l'année 2021 à 110 c€/l à l'automne de cette même année.

Évolution de la moyenne mensuelle du prix du GNR
entre janvier 2021 et juin 2022

(en €/l)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du ministère de transition énergétique

Depuis le 24 février dernier et l'invasion russe en Ukraine, la situation géopolitique n'a fait qu'amplifier le phénomène et le prix du GNR a dépassé les 170 c€/l le 11 mars 2022 . Depuis, il est marqué par une forte volatilité mais reste à des niveaux très élevés.

Évolution de la moyenne hebdomadaire du prix du GNR
entre le 18 février 2021 et le 8 juillet 2022

(en €/l)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du ministère de transition énergétique

Dans ce contexte, la fragilité des secteurs économiques exposés à une hausse de la fiscalité sur le GNR s'est fortement accrue . Certaines mesures du plan de résilience mis en oeuvre par le Gouvernement au printemps dernier doivent apporter un soutien financier à ces secteurs. C'est notamment le cas de la remise de 18 centimes d'euros TTC sur les carburants qui inclue le GNR. Il apparaîtrait d'autant plus incohérent aujourd'hui , alors que des soutiens publics nécessaires sont apportés à ces filières en difficulté, de maintenir la hausse de fiscalité prévue au 1 ^er janvier prochain. Cela reviendrait à leur reprendre d'une main ce que l'État leur a donné de l'autre .

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9

Prolongation de l'octroi de garantie de l'État au titre des PGE

. Le présent article vise à décaler du 30 juin 2022 au 31 décembre 2022 la date limite pour contracter de nouveaux prêts garantis par l'État (PGE).

Il tire les conséquences de la communication de la Commission européenne du 23 mars 2022 sur le nouvel encadrement temporaire de crise des aides d'État permettant aux États membres de soutenir leur économie dans le contexte de l'invasion de l'Ukraine par la Russie.

Instrument de soutien à la trésorerie des entreprises, le dispositif des PGE a fait la preuve de son efficacité en réponse à la crise sanitaire. L'encours total des prêts garantis dépasse désormais 143 milliards d'euros. Compte tenu du niveau d'inflation, en particulier sur le prix l'énergie, son prolongement pour le deuxième semestre 2022 est bienvenu.

La commission des finances propose d'adopter l'article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UN DISPOSITIF DE GARANTIE SUR LES PRÊTS DE TRÉSORERIE, PERMIS PAR L'ASSOUPLISSEMENT TEMPORAIRE DE L'ENCADREMENT EUROPÉEN DES AIDES D'ÉTAT LORS DE L'ÉMERGENCE DE L'ÉPIDÉMIE DE COVID ET PROROGÉ DANS LE CADRE DE L'INVASION RUSSE EN UKRAINE

A. UN DISPOSITIF D'ABORD MOBILISÉ DANS LE CONTEXTE DE CRISE SANITAIRE

La crise liée à la Covid-19 et les mesures de restrictions prises en conséquence ont suscité une forte dégradation de l'activité économique, ont affecté la rentabilité des entreprises françaises. L'article 6 de la loi du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 ^{174 ( * )} a autorisé l'octroi d'une garantie de l'État pour des prêts consentis par les établissements de crédit et les sociétés de financement à compter du 16 mars 2020 aux entreprises immatriculées en France , soit environ 4,1 millions d'entreprises ^{175 ( * )} .

Le dispositif présente plusieurs caractéristiques :

- les entreprises éligibles doivent être immatriculées en France, et peuvent exercer une activité de nature financière depuis l'arrêté du 6 mai 2020 ^{176 ( * )} . Les entreprises faisant l'objet d'un plan de sauvegarde ou de redressement judiciaire au 24 mars 2020, ou étant en cours de procédure amiable, sont également éligibles au PGE sous conditions ;

- les prêts garantis doivent comporter un différé d'amortissement minimal de douze mois , pouvant être étendu à vingt-quatre mois, ainsi qu'une clause permettant aux emprunteurs, à l'issue de la première année, de les amortir sur une période additionnelle allant jusqu'à six années à partir de la souscription. Cette durée a pu être étendue à dix années pour les très petites entreprises en difficulté ;

- le montant du prêt garanti est plafonné à 25 % du chiffre d'affaires constaté en 2019 pour les entreprises créées avant
le 1 ^er janvier 2019 ou à la masse salariale en France estimée sur les deux premières années d'activité pour les entreprises créées à compter de cette date ^{177 ( * )} ;

- la quotité du montant emprunté bénéficiant de la garantie de l'État est plafonnée à 90 % pour les entreprises qui emploient en France moins de 5 000 salariés et réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 1,5 milliard d'euros, 80 % pour les entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 1,5 milliard d'euros et inférieur à 5 milliards d'euros, et à 70 % pour les grandes entreprises ;

- la garantie est distribuée par Bpifrance pour les prêts conclus par des entreprises employant en France moins de 5 000 salariés ou réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 1,5 milliard d'euros et par arrêté du ministre chargé de l'économie pour les entreprises dépassant ces deux seuils.

Les seuils d'effectif et de chiffre d'affaires sont appréciés au dernier exercice clos, soit en fonction de l'année 2019.

L'encours total du dispositif de garantie est limité à 300 milliards d'euros. Au 31 décembre 2021, i l excédait 143 milliards d'euros ^{178 ( * )} .

Aux termes de l'article 6 de la loi du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 , la date limite d'octroi de nouveaux prêts garantis par l'État était fixée au 30 juin 2022.

B. UN DISPOSITIF SOUMIS AU CADRE EUROPÉEN DES AIDES D'ÉTAT

En tant que garantie publique octroyée aux entreprises dérogeant aux conditions du marché, le dispositif de PGE est susceptible d'entrer dans le champ des aides d'État visées par l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

Cependant, pour permettre aux États de soutenir les entreprises dans le contexte de la crise liée au Covid-19, la Commission européenne a mis en place un encadrement temporaire plus favorable de ces aides à compter du 19 mars 2020.

Dans une communication du 12 mai 2022 ^{179 ( * )} , la Commission européenne a indiqué qu'elle mettait fin à l'encadrement temporaire des aides d'État dit « Covid ».

En parallèle, elle a adopté le 23 mars 2022 un nouvel encadrement temporaire de crise des aides d'État afin de soutenir l'économie dans le contexte de l'invasion de l'Ukraine par la Russie ^{180 ( * )} , modifié et assoupli le 20 juillet 2022 ^{181 ( * )} . Cet encadrement temporaire ouvre aux États la possibilité de mettre en place quatre types de dispositifs :

- des aides permettant d'octroyer jusqu'à 500 000 euros, en fonction des secteurs, par entreprise touchée par la crise . Cette aide n'a pas nécessairement à être liée à une hausse des prix de l'énergie, car la crise et les mesures restrictives prises contre la Russie ont de multiples répercussions sur l'économie, notamment des ruptures matérielles de chaînes d'approvisionnement. Ce soutien peut être accordé sous quelque forme que ce soit, y compris sous la forme de subventions directes, d'avantages fiscaux, d'avances remboursables, de garanties, de prêts, de fonds propres, etc .

- des soutiens de trésorerie sous la forme de garanties publiques et de prêts bonifiés : les États membres peuvent fournir, d'une part, des garanties publiques bonifiées pour faire en sorte que les banques continuent d'accorder des prêts à toutes les entreprises touchées par la crise actuelle, et, d'autre part, des prêts publics et privés assortis de taux d'intérêt bonifiés, en respectant un taux minimal. Pour les deux types de soutien, certaines limites s'appliquent concernant le montant maximal du prêt, déterminé sur la base des besoins opérationnels d'une entreprise, compte tenu de son chiffre d'affaires, des coûts de l'énergie qu'elle doit supporter ou de ses besoins de trésorerie spécifiques. Les prêts peuvent porter à la fois sur des crédits aux investissements et sur des besoins en fonds de roulement ;

- des aides destinées à indemniser les entreprises pour les prix élevés de l'énergie : les États membres peuvent indemniser partiellement les entreprises, en particulier les gros consommateurs d'énergie, pour les surcoûts dus à des hausses exceptionnelles des prix du gaz et de l'électricité. Ce soutien peut être accordé sous quelque forme que ce soit, y compris sous la forme de subventions directes. Le montant total de l'aide par bénéficiaire ne peut à aucun moment dépasser 30 % des coûts admissibles jusqu'à 2 millions d'euros et, dans certains cas, jusqu'à 25 millions d'euros pour les gros consommateurs d'énergie, et jusqu'à 50 millions d'euros pour les entreprises exerçant des activités dans certains secteurs spécifiques ;

- des aides visant à accélérer le déploiement des énergies renouvelables, du stockage et de la chaleur renouvelable dans le contexte de REPowerEU ^{182 ( * )} .

L'encadrement temporaire de crise est mis en place jusqu'au 31 décembre 2022. La Commission évaluera avant cette date s'il est nécessaire de le prolonger ou de le modifier.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA PROROGATION DU DISPOSITIF DES PGE AU 31 DÉCEMBRE 2022

Le présent article vise à proroger la distribution des PGE, afin de tenir compte du nouvel encadrement temporaire des aides d'État dans le contexte d'invasion de l'Ukraine. Ainsi, l'article étend la période durant laquelle de nouveaux prêts garantis par l'État peuvent être octroyés par les prêteurs.

Pour ce faire, il modifie plusieurs dispositions de l'article 6 de la loi du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 :

- le 1° du I prévoit que la garantie de l'État pourra être accordée pour les prêts octroyés jusqu'au 31 décembre 2022, et non plus jusqu'au 31 décembre 2022 ;

- le 2° du I prévoit que les modifications issues du présent article seront applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna ;

- le 3° du I étend la compétence du comité de suivi et d'évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l'épidémie de covid-19, aux mesures de soutien octroyées aux entreprises confrontées « aux perturbations économiques engendrées par les conséquences de l'agression de la Russie contre l'Ukraine ».

Enfin, le II prévoit une entrée en vigueur rétroactive de l'article au 30 juin 2022 .

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE PROROGATION UTILE DES PGE

Depuis le début de la crise sanitaire, le rapporteur général considère que le dispositif des prêts garantis par l'État est essentiel pour soutenir les entreprises affectées par la crise , intervenant alors en complément de dispositifs tels que le fonds de solidarité ou les reports de charge. Les PGE viennent soutenir la trésorerie des entreprises particulièrement affectées par la crise sanitaire et économique, et désormais par les conséquences de l'invasion russe en Ukraine.

Alors que l'agression russe fait peser de nouveaux risques sur nos économies, prolonger le dispositif des PGE est primordial. Cet outil permettra d'aider les acteurs économiques à maintenir leur activité dans un contexte d'incertitudes et d'inflation. Pour autant, il convient de tenir compte du fait que nombre d'entreprises se demandent comment elles pourront honorer le remboursement des PGE.

Pour mémoire, dans son rapport sur la sortie des PGE ^{183 ( * )} , le rapporteur général a présenté des moyens pour contourner le « mur de la dette » redouté par beaucoup. Il conserve donc tout son intérêt compte tenu des conséquences de la guerre et aux risques associés à l'inflation.

Dans l'immédiat, la prorogation étant permise par le droit de l'Union européenne, la commission des finances ne peut que soutenir le dispositif proposé au présent article.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10

Octroi de garantie d'État pour deux prêts de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) au titre du soutien à l'Ukraine

. Le présent article prévoit d'autoriser le ministre chargé de l'économie à octroyer, à titre gratuit, la garantie de l'État français sur deux prêts de la BERD à l'opérateur ferroviaire national ukrainien UkrZaliaznitsia et à l'entreprise pétrolière et gazière Naftogaz.

Le soutien européen à l'Ukraine ne peut qu'être salué, alors que ce pays subit depuis plusieurs mois une invasion par la Russie. En outre, l'opération ne fait porter qu'un faible risque financier à la France, tandis que les entreprises ukrainiennes soutenues peuvent attendre des bénéfices importants de ces prêts.

En conséquence, la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. UN ÉCOSYSTÈME DU SOUTIEN À L'UKRAINE DANS LEQUEL LA BANQUE EUROPÉENNE POUR LA RECONSTRUCTION ET LE DÉVELOPPEMENT TIENT TOUTE SA PLACE

A. UNE GUERRE DÉVASTATRICE POUR L'ÉCONOMIE UKRAINIENNE

À l'origine de terribles pertes humaines, l'invasion de l'Ukraine par la Russie, qui a débuté le 24 février dernier, entraîne également de lourdes conséquences économiques . Selon l'évaluation préalable, 85 % des entreprises auraient été touchées par la guerre et la moitié des employés auraient perdu leur emploi et donc leur revenu, entraînant par là une diminution de la consommation et des recettes fiscales. S'il est encore hasardeux d'arrêter des chiffres précis compte tenu des incertitudes entourant la durée de la guerre, ces facteurs pourraient être à l'origine d'une contraction du produit intérieur brut (PIB) ukrainien comprise entre 30 ^{184 ( * )} et 45 % ^{185 ( * )} en 2022 et d'un fort accroissement de la pauvreté ^{186 ( * )} .

Les destructions dues aux bombardements, la réduction et la désorganisation de l'offre de travail, ainsi que les dommages causés aux terres agricoles ont considérablement entamé le potentiel économique du pays , si bien que les conséquences économiques de ce conflit se feront sentir encore longtemps , malgré les efforts de reconstruction attendus.

B. DE NOMBREUX FINANCEMENTS ONT DÉJÀ ÉTÉ APPORTÉS PAR LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE, Y COMPRIS PAR LA FRANCE

En réponse à cette crise, l'évaluation préalable rappelle que 4,15 milliards de prêts et 900 millions de dollars de dons ont été mis à disposition du gouvernement ukrainien par la communauté internationale en mars et avril 2022.

Financement externe de l'Ukraine (prêts et dons)
en mars et avril 2022

(en milliards d'euros)

		Mars	Avril
Prêts	Soutien multilatéral dont :	2,57	0,9
	Fonds monétaire international	1,41
	Banque mondiale	0,46	0,17
	Banque européenne d'investissement	0,7
	Soutien bilatéral dont :	0,67	0,73
	Union européenne (assistance macrofinancière)	0,67
	France		0,33
	Canada		0,24
	Allemagne		0,16
TOTAL		3,25	0,9

Dons	Italie	0,12
	États-Unis		0,49
	Royaume-Uni		0,1
	Commission européenne		0,07
	Danemark, Norvège, Autriche, Lituanie, Lettonie, Islande		0,13
TOTAL		0,12	0,78

Source : évaluation préalable du projet de loi de finances rectificative

Si la France a participé à cet effort , il est à noter que, contrairement à l'Italie, aux États-Unis et au Royaume-Uni, elle n'a consenti aucun don sur cette période . Le tableau précédent ne rend toutefois qu'imparfaitement compte de l'action de la France. Le présent PLFR se propose en effet d'ouvrir des crédits à hauteur de 300 millions d'euros dans le programme 853 ^{187 ( * )} dans le cadre d'un prêt accordé à l'Ukraine par l'Agence française de développement (AFD). Une enveloppe de 1,2 milliard d'euros (200 millions de prêts du Trésor et un milliard d'euros de garanties à l'exportation) est également mise à disposition pour financer des projets bilatéraux.

Il convient enfin de noter que le montant de l'aide macrofinancière (AMF) d'urgence accordée par l'Union Européenne depuis le début de la guerre en Ukraine, s'élève désormais , en vertu d'une décision du Conseil du 12 juillet 2022 d'accorder une AMF supplémentaire d'un milliard d'euros, à 2,2 milliards d'euros . Elle devrait encore augmenter dans les mois à venir.

C. LA BANQUE ÉCONOMIQUE POUR LA RECONSTRUCTION ET LE DÉVELOPPEMENT (BERD), UN ACTEUR QUI A TOUTE SA PLACE DANS LE SOUTIEN ÉCONOMIQUE ET FINANCIER À L'UKRAINE

Le soutien financier de la BERD, davantage orienté vers les entreprises , a également toute sa place.

La banque dispose pour cela de plusieurs instruments, comme les garanties, les prises de participations ou encore la syndication de prêts . Dans ce dernier cas, son statut de créancier privilégié lui permet, sous certaines conditions, de ne pas subir de rééchelonnements lorsqu'ils ont lieu, ce qui est de nature à rassurer les autres investisseurs appelés à cofinancer les projets pour leur permettre de se concrétiser. La technique la plus fréquemment utilisée est celle des prêts structurés « à tranche A/B », où la BERD concède une première fraction de prêt, le « prêt A », avant que d'autres institutions financières ne débloquent une seconde fraction, le « prêt B ».

La BERD : une institution multilatérale visant à l'origine à faciliter
la transition vers l'économie de marché

Inaugurée en avril 1991 à Londres, à la suite de premiers débats initiés par le président François Mitterrand en octobre 1989, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) avait originellement pour but de soutenir la transition vers l'économie de marché des pays de l'Est. Elle a conservé ce tropisme tout en enrichissant son action, début 2017, par un accompagnement visant plus que le simple soutien à la compétitivité et davantage orienté vers la résilience, la bonne gouvernance, le verdissement et l'inclusion. À la différence des autres banques de développement, la BERD est dotée d'un mandat politique : elle n'aide théoriquement que les pays « engagés à respecter et mettant en pratique les principes de la démocratie pluraliste, du pluralisme et de l'économie de marché ». C'est l'une des raisons pour lesquelles elle a suspendu, le 4 avril 2022, l'accès de Russie et de la Biélorussie à ses financements et à son expertise.

Dotée d'un actionnariat varié, composé, outre l'Union européenne et la Banque européenne d'investissement, de 69 pays des cinq continents, la BERD est actuellement active dans près de 40 pays, en Europe centrale, Asie centrale, Méditerranée méridionale et orientale, Cisjordanie et Gaza. Elle est bâtie sur un modèle économique simple : faute, la plupart du temps, de capitaux suffisants, elle joue un rôle de catalyseur, son positionnement sur un projet constituant un tremplin pour mobiliser les capitaux extérieurs d'autres partenaires publics ou privés, voire de donateurs.

Elle est actuellement présidée par Odile Renaud-Basso, qui fut directrice générale du Trésor de 2016 à 2020.

Source : site de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement

Elle n'a enregistré aucun cas de défaut concernant ses prêts souverains au cours des cinq dernières années . Son taux de prêts non performants, s'il a augmenté au cours du premier semestre 2022, paraît demeurer dans des limites raisonnables :

Taux de prêts non performants de la BERD
sur les cinq dernières années

2018	2019	2020	2021	S1-2022
4,7 %	4,5 %	5,5 %	4,9 %	6,6 %

Source : réponses de la Direction générale du Trésor aux questions du rapporteur général

La BERD est déjà un acteur important de l'économie ukrainienne participant au financement de nombreux projets structurants . Comme le rappelle l'évaluation préalable, elle dispose d'une expérience de plus de trente ans dans le pays et de quatre bureaux sur le terrain , lui permettant de cultiver son réseau de clients privés et publics. Au 30 avril 2022, la BERD avait mené 510 projets en Ukraine, dont 198 en cours, et investi près de 17 milliards d'euros, dont 4,16 milliards de projets en cours . Ses actifs d'exploitations s'élevaient à 2,35 milliards d'euros. Enfin, le nombre annuel de projets financés par la BERD en Ukraine comme les sommes annuelles investies par la BERD tendent à augmenter. À titre de comparaison, en Pologne, le nombre de projets en cours financés par la BERD s'élève à 141, pour 3,41 milliards d'euros, et les actifs d'exploitations représentent 2,68 milliards d'euros.

Nombre annuel de projets (gauche) et investissement annuel de la BERD
en Ukraine (droite)

Source : site internet de la BERD

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'OCTROI D'UNE GARANTIE SUR DEUX PRÊTS DE LA BERD EN VUE DE SOUTENIR DEUX ENTREPRISES UKRAINIENNES AUX ACTIVITÉS STRATÉGIQUES POUR L'ÉCONOMIE DU PAYS

En application de l'article 34 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), seule une loi de finance peut autoriser l'octroi de garanties et fixer leur régime. Elles font l'objet d'un plafond par opération , permettant de bien mesurer la portée de la garantie dès son octroi, en la rattachant à une opération financière déterminée, en précisant un montant maximum et en la limitant dans le temps.

Le présent article vise ainsi à permettre l'octroi d'une garantie de l'État français, dans la limite d'un plafond de 50 millions d'euros chacun, pour deux prêts de la BERD .

Le premier prêt, pour un montant de 300 millions d'euros , est destiné à l'entreprise gazière et pétrolière Naftogaz (NAK) et vise à l'aider à se préparer à la saison de chauffage à venir.

Le second prêt concerne la compagnie ferroviaire nationale ukrainienne, UkrZaliaznytsia (UZ) , et prend la forme d'une réaffectation d'un prêt de 150 millions d'euros décidé en 2017 pour la modernisation et l'électrification d'une partie du réseau ferré ukrainien mais qui, dans leur grande majorité, n'ont pas été versés, faute de répondre aux conditions prévues.

Pour chacun de ces prêts, l'article 10 prévoit que le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder à titre gratuit à la BERD la garantie de l'État, portant sur le principal et les intérêts, l'octroi de cette garantie étant subordonné à la conclusion d'une convention entre l'État et la BERD précisant les conditions d'appel de la garantie au titre de chacun de ces prêts.

III. UNE ADOPTION DE L'ARTICLE SANS MODIFICATION PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : MALGRÉ LE RISQUE D'APPEL, APPORTER UNE GARANTIE POUR UN MONTANT LIMITÉ À DES PRÊTS QUI DEVRAIENT ASSURER DES GAINS SIGNIFICATIFS AUX ENTREPRISES UKRAINIENNES BÉNÉFICIAIRES

A. L'OCTROI INÉDIT D'UNE GARANTIE DE L'ÉTAT POUR DES PRÊTS DE LA BERD FAISANT PARTIE D'UN DISPOSITIF PLUS LARGE DE SOUTIEN À L'UKRAINE

L'octroi de ces garanties est une première puisqu'à ce jour, aucun des prêts souverains de la BERD n'a bénéficié d'une garantie d'un pays membre du G7 ^{188 ( * )} .

Comment la BERD s'assure-t-elle du bon emploi de ses prêts,
et la France de ceux qu'elle garantit ?

Pour chaque projet porté par la BERD et approuvé par le Conseil d'administration, un accord bilatéral ( loan agreement ) entre la Banque et le client est conclu et signé, au sein duquel figure une section précisant, entre autres, les conditions de passation de marché, de suivi et de contrôle des données financières et opérationnelles, ou encore du respect des normes environnementales et sociales. Le client doit rapporter régulièrement l'évolution de l'exécution du projet aux équipes de la BERD en charge du suivi du projet, selon des critères fixés dans l'accord bilatéral. Ces conditions suivent les normes et standards internes de la BERD, conformes aux plus hauts standards internationaux.

Par ailleurs, le suivi de l'activité de la BERD à travers la participation du ministre chargé de l'économie à son Conseil des gouverneurs et la participation de la Direction générale du Trésor à son Conseil d'administration permettent de suivre attentivement l'évolution de la mise en oeuvre des projets, en particulier la bonne utilisation des financements accordés.

Source : Réponses de la Direction générale du Trésor au questionnaire du rapporteur général

Ces prêts s'inscrivent dans la politique plus générale de soutien à l'Ukraine de la BERD : consécutivement à l'annonce, le 9 mars 2022, du versement de deux milliards d'euros pour des mesures visant à apporter un « soutien ciblé sur les réfugiés, les entreprises et la sécurité énergétique », l'assemblée annuelle de la BERD réunie le 11 mai 2022 s'est donné pour objectif de lever un milliard d'euros en coopération avec ses partenaires et des fonds donateurs, pour cofinancer - toujours dans une optique de partage des risques - des projets relevant des cinq priorités suivantes : financement du commerce des biens essentiels, sécurité énergétique, infrastructures vitales, sécurité alimentaire, et secteur pharmaceutique.

Si une émission de dette subordonnée, ou capital hybride, ayant un effet équivalent à une augmentation libérée aurait présenté l'avantage de consolider la situation financière de la BERD, cette option n'aurait pas, selon la Direction générale du Trésor, permis d'affecter de façon ciblée et appropriée des ressources publiques sur des projets répondant à des besoins urgents en Ukraine. Dans le cadre de la réponse de la BERD à la guerre en Ukraine, l'instrument le plus adapté pour cibler directement le soutien à l'économie réelle ukrainienne paraît ainsi être la garantie de l'État, qui permet de faire levier sur les fonds de la BERD tout en la protégeant de l'épuisement de son capital de base en cas de pertes de crédit.

B. DES PROJETS UTILES POUR LE FINANCEMENT DESQUELS L'OCTROI D'UNE GARANTIE PRÉSENTE, DANS LE CONTEXTE DE GUERRE, UN RISQUE D'APPEL RÉEL QUI MÉRITE TOUTEFOIS D'ÊTRE PRIS PAR LA FRANCE

1. Une garantie de 50 millions sur les 300 millions d'euros prêtés à Naftogaz pour l'aider à préparer la prochaine saison de chauffage

a) Contenu et objectif du projet

La BERD projette de prêter jusqu'à 300 millions d'euros à la compagnie gazière et pétrolière détenue par l'État Naftogaz (NAK). Approuvée par le conseil d'administration de la BERD le 30 mars 2022, cette facilité de prêt renouvelable (« revolving credit facility ») constituerait seulement une partie d'un paquet d'un milliard d'euros sollicité dès le 3 mars 2022 par NAK auprès de la BERD et d'autres institutions financières internationales (BEI, Banque mondiale) pour racheter un milliard de mètres cube de gaz afin de compenser la baisse de production de gaz naturel faisant suite à l'invasion de l'Ukraine ^{189 ( * )} . À la date du 20 juillet, aucune institution n'avait toutefois accordé de financement en réponse à cette sollicitation. Dans la continuité de ces demandes, le 12 juillet dernier, l'entreprise a sollicité auprès des détenteurs de ses obligations dues en 2022, 2024 et 2026 le report des paiements en principal et en intérêts dues jusqu'en juillet 2024, justifiant cette demande par la volonté de prioriser l'utilisation des liquidités disponibles pour l'achat d'urgence de gaz ¹ .

Dans la mesure où les perturbations dans la production et l'import de gaz naturel ne permettraient pas à NAK de faire face à la prochaine saison de chauffage, il semble en effet nécessaire de lui permettre de remettre à niveau le plus tôt possible les stocks de gaz. Le projet de prêt de 300 millions de la BERD, qui se limite à un soutien aux activités commerciales de la firme (achat de gaz naturel pour le redistribuer), s'inscrit dans un contexte particulier : l'Ukraine risque de manquer , selon le Financial Times, de six milliards de mètres cubes de gaz naturel lorsque l'hiver débutera , soit un quart de la consommation de 2021 ^{190 ( * )} .

Naftogaz : une entreprise stratégique pour la sécurité énergétique
et les finances publiques de l'Ukraine

Fondée en 1998 et prenant la suite d'Urkgazprom (1991), Naftogaz est détenue à 100 % par le gouvernement ukrainien. Elle employait 68 000 salariés en 2018. Il s'agit du plus gros producteur, importateur, grossiste et offreur en dernier ressort - en particulier pour les besoins de chauffage de la population - de gaz naturel. Elle est à l'origine de 75 % de la production domestique de gaz ^{191 ( * )} .

Elle est un contributeur important au budget de l'État puisque, selon l'agence de notation Fitch, les dividendes, impôts et prélèvements payés par Naftogaz représentaient 13 % du PIB en 2020.

Le projet comprend également, conformément à des engagements précédents pris par NAK, un objectif d'intégration du marché européen du gaz à travers notamment l'application d'un mécanisme d'approvisionnement concurrentiel et de contrats d'offre de gaz selon les standards de l' European Federation of Energy Traders (EFET).

b) Modalités de financement et de remboursement

L'engagement des sommes nécessaires pour atteindre les 300 millions d'euros se déroule en plusieurs étapes.

Si 50 millions d'euros couverts par la garantie de l'État ukrainien ont déjà été engagés par la BERD , il est prévu que des actionnaires de la BERD membres du G7 ou de l'Union européenne garantissent 66 % du montant total du prêt à Naftogaz, soit 200 millions d'euros.

C'est à ce stade qu'interviendrait la garantie de la France, dans la limite d'un plafond de 50 millions d'euros , étant précisé que la date de fin de remboursement du prêt est fixée au plus tard au 25 mars 2024 . L'article 10 précise que le prêt garanti doit servir « pour l'achat d'urgence de gaz en vue de couvrir les besoins de la prochaine saison de chauffage ».

Afin d'atteindre les 200 millions prévus par le projet, cette garantie se combinerait avec celle que pourrait obtenir le gouvernement allemand de son Parlement, pour un même montant, et d'éventuelles garanties apportées par les États-Unis et le Canada.

L'évaluation préalable précise que, lorsque l'ensemble des décaissements auront atteint 150 millions d'euros, la BERD, soutenue par les garanties apportées par certains fonds donateurs, augmentera sa tranche de prêt - déjà fixée à 50 millions d'euros (cf supra) - dans la limite d'un plafond de 100 millions d'euros.

Cette architecture particulière , visant à utiliser l'expertise de la BERD en matière d'approvisionnement ainsi que ses relations avec les clients pour faciliter le soutien des pays actionnaires de l'UE, est due au fait que le financement complémentaire pour atteindre les 300 millions d'euros n'est pas disponible sur le marché. Selon la BERD, les précédents projets conclus avec NAK montrent toutefois sa capacité et l'existence de ressources pour opérer conformément aux exigences de performance (« performing requirements ») de la banque. Par exemple, le prêt de 300 millions de dollars consenti par la BERD en 2015 a été remboursé dans sa totalité et suivant les échéances agréées, les performances passées ne pouvant toutefois pas être considérées comme un indice des performances futures dans un contexte de guerre.

2. Une garantie de 50 millions pour un projet inabouti datant de 2017 et dont les fonds doivent être réaffectés pour permettre à l'entreprise UkrZaliznitsya de maintenir son niveau de liquidité

Parallèlement, la BERD a reproposé un prêt existant pour apporter 150 millions d'euros de liquidités à l'opérateur ferroviaire national ukrainien , UkrZaliznitsia (UZ). Selon Olexander Kamichine, président directeur général de la compagnie, « ce prêt est crucial pour maintenir notre liquidité à un niveau stable » ^{192 ( * )} et pour permettre aux trains de continuer à fonctionner. En effet, le scénario de base de la BERD montre que, sans le prêt de la Banque, UZ pourrait être confrontée à un manque de liquidités dans les mois à venir.

Le rôle décisif et symbolique d'UkrZaliznitsia, « colonne vertébrale » ^{193 ( * )} de l'économie ukrainienne affectée par le conflit

Ukrainska Zaliznitsia (UZ) est l'opérateur ferroviaire national ukrainien et la plus grosse entreprise d'État du pays. Dans le contexte actuel, ses 230 000 salariés sont fortement mobilisés pour acheminer des biens essentiels (nourriture et en particulier céréales, armes, offre humanitaire), mais aussi pour évacuer les civils - près de 3,8 millions de personnes auraient été ainsi placées en sécurité.

L'institut de l'école d'économie de Kiev estime que les dommages infligés par les Russes aux infrastructures ferroviaires et au matériel roulant entre le 24 février et le 8 juin représentent une perte de 2,7 milliards de dollars.

À l'origine, et dans le cadre d'un projet de 367,3 millions d'euros cofinancé par la BEI et la BERD et bénéficiant de la contribution financière de la compagnie, un prêt de 150 millions d'euros de la BERD réparti en deux tranches avait été prévu pour moderniser et électrifier deux sections de chemin de fer - 124,5 millions pour la ligne Doinska-Mykolaiv et 22,5 millions pour la ligne Mykolaiv-Kolosivka. Sur la tranche n° 1, qui a été engagée à la signature, seul 1,245 million d'euros a été déboursé , la tranche 2 ne l'ayant pas été du tout, faute d'avoir achevé la conception de la ligne et rempli les conditions de bonne gouvernance exigées.

Le projet proposé par la BERD consiste en la réaffectation des sommes restantes du prêt, soit 148,8 millions d'euros , à UkrZalianitsya pour lui permettre de faire face à un besoin urgent de liquidité.

L'article 10 vise ainsi à autoriser le ministre de l'économie à octroyer la garantie de l'État français sur 50 millions d'euros sur ce prêt dont le remboursement doit intervenir au plus tard le 20 août 2027.

Si ce prêt pourrait s'avérer insuffisant, compte tenu des besoins de fonds propres nécessaires pour consolider la situation financière de l'entreprise en cas de continuation de la guerre jusqu'à la fin de l'année 2022 ^{194 ( * )} , UZ dispose toutefois d'un accès potentiel à d'autres sources de financement (lignes de crédit auprès des banques commerciales, réaffectation potentielle d'un financement de la BEI, soutien du gouvernement ukrainien).

3. Une opération sans impact budgétaire immédiat mais pour laquelle l'appel de la garantie ne peut être exclu compte tenu du contexte de guerre : un risque à courir pour la France

Si l'octroi de ces deux garanties n'a aucun impact budgétaire immédiat, les prêts qu'elles couvrent pourraient ne pas être remboursés par les entreprises concernées, et donc entraîner l'appel de ces garanties. En effet, une garantie de l'État est un engagement par lequel celui-ci accorde sa caution à un organisme dont il veut faciliter les opérations d'emprunt, en garantissant au prêteur le remboursement en cas de défaillance du débiteur. Dans ce cadre, l'État supporte un risque de défaut de l'emprunteur qui aurait donc un impact potentiel sur les comptes publics. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle l'octroi de garanties doit figurer en loi de finances.

Dans le cas présent, les risques de défaillance, malgré la qualité de la signature des entreprises concernées, sont réels , puisqu'ils dépendent de circonstances extérieures qu'elles ne maîtrisent pas, liées à une guerre dont il demeure illusoire de prédire la durée et les conséquences sur le terrain. Le taux de prêts non performants de l'Ukraine tend ainsi à augmenter sur l'année 2022. La dégradation, voire la destruction, des actifs physiques possédés par UZ et Naftogaz, la diminution de leur activité, la dévalorisation de leurs actifs financiers sont autant de facteurs qui pourraient mettre ces entreprises dans l'impossibilité de rembourser les prêts consentis par la BERD, et la France dans l'obligation de décaisser les sommes garanties.

Trois scénarii sont présentés dans l'évaluation préalable :

- l'arrêt des combats avant le début de la prochaine saison de chauffage (octobre 2022), qui rendrait quasi-certaine la perspective d'un remboursement total des sommes prêtées - quoiqu'avec un retard possible -, l'impact budgétaire étant par conséquent nul pour la France ;

- la continuation de la guerre au-delà de 2022 , avec les dommages apportés aux infrastructures de livraison de gaz et l'arrêt de la production dans l'est de l'Ukraine (Poltava et Kharkiv) qui pourraient alors donner lieu à des restructurations et un remboursement seulement partiel. L'impact budgétaire pour la France dépendrait alors de l'ampleur des dégradations imposées à ces entreprises ;

- en cas de conquête complète de l'Ukraine par la Russie , il paraît peu concevable que celle-ci consente à s'acquitter des obligations de Naftogaz et UZ.

Le troisième scénario paraît le plus improbable, mais le second ne peut être exclu, ce qui suggère que le risque d'appel de la garantie, ne serait-ce que sur une fraction du prêt, est bien réel, bien que son coût soit impossible à déterminer.

La commission estime toutefois que ce risque à 100 millions d'euros maximum (total des deux garanties) mérite d'être pris s'agissant du financement de projets dont les finalités paraissent parfaitement légitimes et dans le contexte d'un soutien nécessaire et affiché à l'Ukraine.

Par ailleurs, si le conditionnement du prêt à Naftogaz à un objectif de rapprochement du marché européen du gaz pourrait de prime abord sembler prématuré, il peut paraître cohérent avec le statut de candidat à l'adhésion de l'Ukraine acquis le 24 juin dernier.

Au total, le risque financier encouru pour la France paraît faible par rapport au bénéfice attendu pour l'Ukraine d'un tel prêt du fait de l'effet de levier attendu : la garantie de la France porte sur des sommes mesurées, mais permet de débloquer progressivement des sommes importantes - éventuellement jusqu'à 1 milliards d'euros pour Naftogaz.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 bis (nouveau)

Généralisation de la facturation électronique dans les transactions
entre assujettis à la TVA et transmission des données de transaction

. Le présent article reprend les dispositions de l'ordonnance du 15 septembre 2021 relative à la généralisation de la facturation électronique dans les transactions entre assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et à la transmission des données de transaction. L'article 93 de la loi de finances pour 2022 ratifiant cette ordonnance a en effet été censuré par le Conseil constitutionnel, rendant de fait ses dispositions caduques. Le Conseil avait estimé qu'il ne relevait pas du domaine des lois de finances tel que défini par l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances.

La présentation de ces dispositions dans le présent projet de loi de finances rectificative indique d'ailleurs que le Gouvernement disposait du temps nécessaire pour recourir à la procédure législative ordinaire, et qu'il n'était sans doute pas impératif de demander une habilitation à légiférer par ordonnance.

La généralisation de la facturation électronique, applicable aux seules transactions entre assujettis à la TVA établis en France, doit permettre d'alléger la charge administrative des entreprises et leurs coûts de gestion « papier ». Elle entrerait en vigueur progressivement, au 1 ^er juillet 2024 pour les grandes entreprises, au 1 ^er janvier 2025 pour les entreprises de taille intermédiaire et au 1 ^er janvier 2026 pour les petites et les moyennes entreprises. Ces délais ont été reportés d'un an par rapport au calendrier initialement proposé, et ce pour tenir compte des effets de la crise sanitaire sur les entreprises et des retards qui ont pu être pris dans leur préparation à la dématérialisation des factures.

La transmission des données de transaction ne porterait quant à elle pas seulement sur les opérations devant faire l'objet d'une facturation électronique, mais également sur les transactions non domestiques et sur les données relatives au paiement des opérations relevant de la catégorie des prestations de services. La transmission de ces informations à l'administration fiscale doit permettre d'améliorer le recouvrement de la TVA et les résultats de la lutte contre la fraude à la TVA.

Au regard des enjeux poursuivis, la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA RATIFICATION DE L'ORDONNANCE GÉNÉRALISANT LA FACTURATION ÉLECTRONIQUE ET LA TRANSMISSION DES DONNÉES DE TRANSACTION A ÉTÉ CENSURÉE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

A. AUX TERMES DE L'ORDONNANCE DU 15 SEPTEMBRE 2021, LA GÉNÉRALISATION DE LA FACTURATION ÉLECTRONIQUE ENTRE LES ENTREPRISES ET LA TRANSMISSION DES DONNÉES DE TRANSACTION DEVAIENT PROGRESSIVEMENT ENTRER EN VIGUEUR À COMPTER DU 1 ^ER JUILLET 2024

1. Le principe de facturation est essentiel pour la liquidation et le contrôle de la taxe sur la valeur ajoutée

Impôt sur la consommation, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) s'applique aux livraisons de biens et aux prestations de services situées en France.

Elle est assise sur la valeur ajoutée et repose donc sur un régime de déductions permettant à la personne assujettie de déduire de la TVA qu'il a collectée auprès de l'acheteur la TVA qu'il a lui-même acquittée en amont pour produire le bien ou le service vendu.

Le régime de déduction repose sur le système de facturation : pour pouvoir déduire la TVA déjà acquittée, l'assujetti doit détenir un justificatif, essentiellement sous la forme d'une facture.

Les règles de facturation sont prévues par l'article 289 du code général des impôts ^{195 ( * )} (CGI). Elles précisent les opérations pour lesquelles une facture doit être émise, les conditions dans lesquelles le client peut émettre la facture au nom et pour le compte de l'assujetti, le fait générateur de l'émission (selon les cas au moment de la livraison ou de la prestation de services, au 15 du mois suivant ou encore de façon périodique), l'obligation de conserver un double et les conditions de modification ainsi que les règles applicables à la facturation électronique.

2. En l'état actuel du droit et jusqu'au 31 décembre 2023, le recours à la facturation électronique inter-entreprises est facultatif

Concernant la facturation électronique, le VI de l'article 289 du CGI prévoit que « les factures électroniques sont émises et reçues sous une forme électronique quelle qu'elle soit » et qu'elles « tiennent lieu de factures d'origine ».

Aux termes du VII de l'article 289 du CGI , trois formes d'émissions sont acceptées pour qu'une facture électronique tienne lieu de facture d'origine, à savoir :

- sous forme électronique, « dès lors que des contrôles documentés et permanents sont mis en place par l'entreprise et permettent d'établir une piste d'audit fiable entre la facture émise ou reçue et la livraison de biens ou prestation de service qui en est le fondement » ;

- en recourant « à la procédure de signature électronique avancée » prévue par la directive du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée ^{196 ( * )} ;

- par le biais d'un « message structuré selon une norme convenue entre les parties, permettant une lecture par ordinateur et pouvant être traité automatiquement et de manière univoque ».

La facturation électronique est facultative , puisque sa transmission et sa mise à disposition sont soumises, aux termes de l'article 289 du CGI, à l'acceptation du destinataire. Cette situation résulte de l'article 395 de la directive du 28 novembre 2006 précitée, qui prohibe à tout État membre de rendre obligatoire la facturation électronique dans les rapports inter-entreprises sans avoir préalablement obtenu l'autorisation du Conseil , accordée à l'unanimité sur proposition de la Commission européenne. L'Italie est le seul État membre à avoir demandé cette dérogation et à avoir généralisé la facturation électronique inter-entreprises. Onze autres États disposent toutefois d'un système de recoupement ayant la même finalité que la facturation électronique, tandis que l'Espagne s'est engagée, dans le cadre de son plan de relance, à généraliser la facturation électronique.

À l'inverse, la directive du 28 novembre 2006 précitée contraint les États membres à accepter la remise d'une facture électronique dans les relations avec leurs fournisseurs . C'est le cas en France depuis le 1 ^er janvier 2012 ^{197 ( * )} . De même, la directive du 16 avril 2014 a rendu obligatoire la facture électronique pour le paiement des prestations réalisées par les entreprises en exécution des contrats publics ^{198 ( * )} . Plus généralement, et depuis le 1 ^er janvier 2020, toutes les entreprises traitant avec le service public, et quelle que soit leur taille, doivent transmettre leurs factures sous format électronique et, en parallèle, toutes les entités publiques de l'Union européenne sont tenues d'accepter les factures sous cette forme. En France, ces factures transitent par le portail public de facturation Chorus Pro, qui compte 1,2 million d'utilisateurs actifs, pour 145 millions de factures échangées entre 2016 et 2020 ^{199 ( * )} .

3. La généralisation de la facturation électronique inter-entreprises et de la transmission des données de transaction à compter du 1 ^er juillet 2024

a) Une disposition « programmatique » en loi de finances pour 2020

L'article 153 de la loi de finances pour 2020 ^{200 ( * )} prévoyait que les factures des transactions entre assujettis à la TVA devraient obligatoirement être émises sous forme électronique au plus tôt le 1 ^er janvier 2023 et au plus tard le 1 ^er janvier 2025 , ce qui supposait l'obtention de l'autorisation prévue à l'article 395 de la directive européenne précitée du 28 novembre 2006.

Il prévoyait également que les informations figurant dans les factures électroniques devraient être transmises à l'administration fiscale pour leur exploitation, « à des fins notamment de modernisation de la collecte et des modalités de contrôle de la TVA ». Toutefois cette disposition, comme la précédente, avait une portée largement programmatique, et non normative.

Le Gouvernement devait enfin remettre au Parlement, avant le 1 ^er septembre 2020, un rapport sur les conditions de mise en oeuvre de l'obligation de facturation électronique, qui devait également évaluer les gains attendus en matière de recouvrement de la TVA et les bénéfices attendus pour les entreprises. Les dispositions contenues dans l'ordonnance du 15 septembre 2021 se sont largement appuyées sur les conclusions de ce rapport, remis le 4 novembre 2021.

b) Une habilitation à légiférer par ordonnance en loi de finances pour 2021

C'est en effet sur la base du rapport remis par le Gouvernement au Parlement ainsi que de l'évaluation conduite par l'inspection générale des finances sur l'impact de la dématérialisation obligatoire des factures entre assujettis à la TVA pour les entreprises que le Gouvernement a demandé, à l'article 195 de la loi de finances initiale pour 2021 ^{201 ( * )} , une habilitation à légiférer par ordonnance.

Le contenu de l'habilitation s'articule autour de deux objectifs :

- la généralisation du recours à la facturation électronique ;

- l' obligation de transmettre à l'administration et de manière dématérialisée les informations relatives aux opérations réalisées par des assujettis à la TVA qui ne sont pas issues des factures électroniques . Ces informations comprennent les données complémentaires à celles figurant sur les factures, les données qui ne se rapportent pas à une opération soumise à une obligation de facture électronique ou encore les données qui se rapportent à une opération non soumise à l'obligation de facturation pour les besoins de la TVA.

L'ordonnance devait être prise dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi de finances pour 2021. Elle a été prise le 15 septembre 2021 ^{202 ( * )} . Elle prévoyait un ajustement majeur par rapport à la disposition « programmatique » adoptée en loi de finances pour 2020 (article 153) et par rapport aux informations qui avaient été transmises par le Gouvernement lors de l'examen de l'article 195 de la loi de finances pour 2021 : le report d'un an des dates d'entrée en vigueur .

Le calendrier serait désormais le suivant :

- 1 ^er juillet 2024 : obligation d'émission des factures sous forme électronique pour les grandes entreprises ;

- 1 ^er janvier 2025 : même obligation pour les entreprises de taille intermédiaire ;

- 1 ^er janvier 2026 : même obligation pour les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME).

Le Gouvernement a justifié ce report par la nécessité de tenir compte des effets de la crise sanitaire sur les entreprises, alors même que le passage à la facturation électronique suppose des investissements numériques.

B. UNE RATIFICATION DE L'ORDONNANCE DU 15 SEPTEMBRE 2021 PRÉVUE DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2022 MAIS CENSURÉE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

L'article 93 de la loi de finances pour 2022 ^{203 ( * )} , introduit par un amendement du Gouvernement, visait à ratifier l'ordonnance du 15 septembre 2021 relative à la généralisation de la facturation électronique dans les transactions entre assujettis à la TVA et à la transmission des données de transaction.

Dans sa décision relative à la loi de finances pour 2022 ^{204 ( * )} , le Conseil constitutionnel a censuré comme « cavaliers budgétaires » , c'est-à-dire comme étrangères au domaine de la loi de finances, les dispositions de dix articles du texte, dont l'article 93.

Le Conseil explique dans ses attendus que « l'article 93 a pour seul objet de ratifier l'ordonnance du 15 septembre 2021 » puis rappelle ensuite pour l'ensemble des dispositions considérées comme des cavaliers budgétaires son considérant de principe en la matière. La censure se fonde ainsi sur l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ^{205 ( * )} , qui définit le contenu de chacune des deux parties de la loi de finances.

De fait, le Conseil constitutionnel a pu estimer que la ratification de l'ordonnance n'avait d'impact ni sur le budget de l'État, ni sur l'utilisation de ses crédits, ni sur ses engagements financiers, ni sur le régime des impositions et ni de manière générale sur aucune des dispositions qui, en application du II de l'article 34 de la LOLF, peuvent figurer dans la deuxième partie de la loi de finances. En revanche , il semble que les dispositions elles-mêmes de l'ordonnance, qui ont trait aux modalités de contrôle et de recouvrement de la TVA, appartiennent bien au domaine des lois de finances (deuxième partie), ce qui peut expliquer que le Conseil constitutionnel à juger conforme l'article 195 de la loi de finances initiale pour 2021, portant la demande d'habilitation du Gouvernement.

La censure de l'article 93 de la loi de finances pour 2022 et donc de la ratification de l'ordonnance du 15 septembre 2021 a, d'après le Gouvernement, rendu caduques ses dispositions ^{206 ( * )} , l'obligeant à proposer de les reprendre par la voie législative dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative. Il existe en effet une incertitude juridique sur le statut de l'ordonnance à la suite de cette censure ^{207 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA REPRISE DES DISPOSITIONS CONTENUES DANS L'ORDONNANCE DU 15 SEPTEMBRE 2021

Le présent dispositif est issu d'un amendement de la commission des finances , adopté par l'Assemblée nationale avec un avis favorable du Gouvernement. Il reprend les dispositions de l'article 3 de la première partie du présent projet de loi de finances rectificative, supprimé à l'initiative de la commission. Cet article n'avait en effet pas sa place en première partie de la loi de finances mais en seconde partie, ses dispositions n'affectant pas l'équilibre budgétaire de l'année 2022 ^{208 ( * )} .

Les dispositions de l'article 3 supprimé et du présent article reprennent celles de l'ordonnance du 15 septembre 2021 relative à la généralisation de la facturation électronique dans les transactions entre assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée et à la transmission des données de transaction.

Le calendrier précédemment présenté est ainsi conservé , étant précisé que l'appartenance à une catégorie d'entreprise s'apprécie au niveau de chaque personne juridique ( III du présent article ). Un sous-amendement de notre collègue député Mohamed Laqhila (Modem), adopté avec un avis favorable du Gouvernement et du rapporteur général, est venu ajouter que l'appartenance à une catégorie d'entreprise s'apprécierait au 30 juin 2023, sur la base du dernier exercice clos avant cette date, ou, en l'absence d'un tel exercice, sur celle du premier exercice clos à compter de cette date.

A. LA GÉNÉRALISATION DE LA FACTURATION ÉLECTRONIQUE DANS LES TRANSACTIONS ENTRE ASSUJETTIS À LA TVA

Le 2° du I du présent article insère un article 289 bis au sein du code général des impôts (CGI). Le I de ce nouvel article précise que, par dérogation au VI de l'article 289 du CGI, l'émission, la transmission et la réception des factures s'opèrent sous une forme électronique, selon des normes de facturation électronique définies par arrêté du ministre chargé du budget, pour :

- les livraisons de biens et les prestations de services qu'un assujetti effectue pour un autre assujetti et qui ne sont pas exonérées en application des articles 261 à 261 E du CGI ;

- les opérations de livraisons aux enchères publiques de biens d'occasion, d'oeuvres d'art, d'objets de collection ou d'antiquité ;

- les acomptes afférant aux opérations précitées.

Cette obligation s'applique aux opérations pour lesquelles l'émetteur de la facture et son destinataire sont des assujettis qui sont établis, ont leur domicile ou ont leur résidence habituelle en France . Les assujettis pourront, pour l'émission, la transmission et la réception des factures électroniques, recourir au portail public de facturation ou à une autre plateforme de dématérialisation (I de l'article 289 bis du CGI). Un décret en Conseil d'État doit préciser les conditions et les modalités d'application du I de l'article 289 bis du CGI.

Le III de l'article 289 bis du CGI prévoit que, par dérogation au secret des affaires, le portail public de facturation mette à disposition des opérateurs de plateforme de dématérialisation un annuaire central constitué des informations transmises par ces opérateurs et nécessaires à l'adressage des factures à leurs destinataires. Un décret en Conseil d'État devra préciser les informations à transmettre aux fins de constitution et de mise à jour de cet annuaire.

Aux termes du IV de l'article 289 bis du CGI, sont toutefois exclues de l'ensemble de ces dispositions les opérations faisant l'objet d'une mesure de classification en « secret de la défense nationale » .

Le 5° du présent article complète l'article 1737 du CGI afin de sanctionner d'une amende de 15 euros par facture le non-respect par l'assujetti de l'obligation d'émission d'une facture sous forme électronique , sans que le total des amendes appliquées au titre d'une même année civile puisse être supérieur à 15 000 euros . L'amende ne sera toutefois pas appliquée s'il s'agit de la première infraction commise sur l'année civile en cours et sur les trois années précédentes, lorsque l'infraction a été réparée spontanément ou dans les trente jours d'une première demande de l'administration.

B. L'INSTAURATION D'UNE TRANSMISSION OBLIGATOIRE DES DONNÉES DE TRANSACTION

Le II de l'article 289 bis du CGI (nouveau) prévoit que l es assujettis communiquent à l'administration les données relatives aux mentions figurant sur les factures électroniques qu'ils émettent . Si les assujettis recourent au portail de facturation publique, cette transmission sera automatiquement opérée du portail vers l'administration fiscale ; s'ils recourent à une autre plateforme de matérialisation, les données devront être transmises par l'opérateur de cette plateforme. En sont toutefois exclues les opérations couvertes par le secret de la défense nationale (IV de l'article 289 bis du CGI). Par définition, l'obligation de transmission prévue au II de l'article 289 bis du CGI ne s'applique qu'aux transactions entre assujettis à la TVA établis en France, et qui doivent faire l'objet de factures électroniques.

Le 3° du I du présent article crée un II « Obligations particulières de transmission d'informations » après le I de la section VII du chapitre premier du titre II de la première partie du livre premier du CGI. Il comprend deux nouveaux articles 290 et 290 A du CGI , qui précisent les obligations des assujettis en matière de transmission des données de transaction lorsque l'émetteur et le destinataire ne sont pas tous les deux établis en Franc e (transactions non domestiques) et que la transaction n'est donc pas soumise à l'obligation de facturation électronique.

Le I de l'article 290 du CGI impose ainsi aux assujettis établis en France de communiquer à l'administration, sous forme électronique et selon des normes de transmission définies par arrêté du ministre chargé du budget, les informations relatives aux opérations de livraison de biens ou de prestation de services effectuées avec une entité non établie en France, qu'elles se situent sur le territoire communautaire ou non et lorsque les opérations ne sont pas exonérées de TVA aux termes des articles 261 à 261 E du CGI.

Ensemble des opérations couvertes
par le I de l'article 290 du CGI (nouveau)

En cas de livraison de biens ou de prestation de services (vente), l'assujetti établi en France devra transmettre les données des :

- opérations entre assujettis professionnels : livraisons internationales de biens (exportations et livraisons intracommunautaires de biens) et prestations de services non taxables en France et rendues à un assujetti établi hors de France ;

- opérations de ventes, domestiques ou non, réalisées au profit d'un non-assujetti (consommateur) : livraisons de biens domestiques, prestations de services taxables en France, prestations fournies par voie électronique et prestations intellectuelles non taxables en France, ventes à distance intracommunautaires de biens depuis la France, ventes à distances réalisées à partir d'un autre État membre à destination de la France et taxables en France, notamment lorsque le montant annuel total de ces opérations est supérieur au seuil de 10 000 euros ;

- livraisons de biens à destination de la principauté de Monaco, que le client soit assujetti ou non assujetti, et prestations de services rendues à un preneur établi dans la principauté.

En cas de réception de biens ou de prise de services (achat), l'assujetti établi en France devra transmettre les données des :

- acquisitions intracommunautaires de biens en France ;

- achats de biens réputés situés en France lorsqu'ils sont réalisés par un assujetti non établi en France ;

- achats de prestations de services taxables en France rendues par un assujetti non établi en France ;

- livraisons de biens de la principauté de Monaco et prestations de services rendues par un assujetti établi dans la principauté de Monaco.

Source : Francis Lefevbre, Feuillet rapide fiscal-social n° 43, octobre 2021

Le II de l'article 290 du CGI prévoit les mêmes obligations pour les assujettis non établis en France, ou leur représentant lorsqu'ils sont tenus d'en désigner un, pour les livraisons de biens et les prestations de services situées en France et pour lesquelles ils sont redevables de la TVA lorsque le destinataire du bien ou le preneur du service est un assujetti ou un non assujetti , à l'exception des opérations pour lesquels les assujettis non établis recourent au guichet unique OSS-IOSS ^{209 ( * )} . Des exceptions sont toutefois prévues, dans le cas où l'assujetti se prévaut d'un régime particulier au titre de la directive précitée du 28 novembre 2006.

Le III de l'article 290 du CGI dispose que les informations sont transmises sous forme électronique en recourant soit au portail public de facturation , soit à un autre opérateur de plateforme de dématérialisation qui les transmet à ce portail.

Le I de l'article 290 A du CGI étend l'obligation de transmission des données de transaction aux données relatives au paiement des opérations relevant de la catégorie des prestations de services et visées aux articles 289 bis et 290 du même code. Il est précisé que ces données sont transmises par l'assujetti sur lequel porte l'obligation d'émission des factures électroniques prévue par l'article 289 bis du CGI et par l'assujetti sur lequel porte l'obligation de transmission prévue par l'article 290 du même code ^{210 ( * )} . Cette obligation s'applique également aux factures émises dans le cadre de l'exécution de contrats de la commande publique, à l'exception des marchés de défense ou de sécurité tels que définis à l'article L. 1113-1 du code de la commande publique (II de l'article 290 A du CGI).

Les articles 290 et 290 A du CGI précisent qu'un décret en Conseil d'État doit définir la périodicité, les conditions et les modalités de la transmission à l'administration des données de transaction . Ils excluent par ailleurs explicitement de cette obligation de transmission d'informations les opérations relevant d'une classification sous le secret de la défense nationale .

Le 6° du présent article crée un article 1788 D du CGI afin de sanctionner d'une amende de 250 euros par transmission le non-respect par l'assujetti des obligations de transmissions prévues aux articles 290 et 290 A du même code, sans que le total des amendes appliquées au titre d'une même année civile ne puisse excéder 15 000 euros . Comme pour l'amende prévue en cas de non-respect du format électronique, l'amende ne sera pas appliquée s'il s'agit de la première infraction commise sur l'année civile en cours et sur les trois années précédentes, lorsque l'infraction a été réparée spontanément ou dans les trente jours d'une première demande de l'administration.

C. L'ENCADREMENT DES OPÉRATEURS DE PLATEFORMES DE DÉMATÉRIALISATION

Le 4° du I du présent article crée un II bis « Plateformes de dématérialisation partenaires » après le II de la section VII du chapitre premier du titre II de la première partie du livre premier du CGI. Il comprend un nouvel article 290 B du CGI, qui vise à encadrer les platefo rmes de dématérialisation.

L'article 290 B du CGI précise tout d'abord que les plateformes de dématérialisation qui assurent la transmission des factures électroniques ainsi que la transmission des données de transaction au portail public de facturation des données mentionnées aux articles 289 bis , 290 et 290 A du même code sont des « opérateurs de dématérialisation » , identifiés dans l'annuaire central comme partenaires de l'administration.

Il reviendra à l'administration fiscale de leur délivrer un numéro d'immatriculation pour une durée de trois ans renouvelable , éventuellement assortie de réserve. Un décret en Conseil d'État doit définir les conditions et les modalités de délivrance et de renouvellement de cette immatriculation.

Le 6° du présent article crée l'article 1788 E du CGI, qui précise les conditions dans lesquelles le numéro d'immatriculation d'un opérateur de plateforme de dématérialisation peut être retiré . Deux situations sont distinguées :

- l'opérateur a été sanctionné d'une amende prévue aux articles 1737 et 1788 D du CGI à au moins trois reprises au cours de deux années consécutives et pour un montant cumulé au moins égal à 60 000 euros , et qu'il a de surcroît commis une nouvelle infraction prévue par l'un de ces deux articles au cours de la deuxième année ou de l'année suivante ;

- l'administration a constaté que l'opérateur ne respectait plus les conditions auxquelles étaient subordonnés la délivrance ou le renouvellement du numéro d'immatriculation ou ses obligations de transmission d'informations. Le retrait intervient alors seulement si l'opérateur, mis à demeure par l'administration de se conformer à ses obligations dans un délai de trois mois, ne lui a pas communiqué dans ce délai tout élément tendant à prouver qu'il s'est conformé à ses obligations ou qu'il a pris les mesures nécessaires pour assurer sa mise en conformité dans un délai raisonnable.

Le retrait intervient alors à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de sa notification à l'opérateur de la plateforme , qui doit, tout comme l'administration, en informer ses clients dans un délai d'un mois à compter de la notification (II de l'article 1788 E du CGI). L'opérateur ne pourra demander un nouveau numéro d'immatriculation qu'à l'issue d'un délai de six mois (III de l'article 1788 E du CGI).

Des dispositifs de sanction sont également prévus. Le 5° du présent article complète l'article 1737 du CGI afin de sanctionner une amende de 15 euros par facture mise à la charge de la plateforme toute omission ou manquement par un opérateur d'une plateforme de dématérialisation aux obligations de transmission des données de transaction prévues à l'article 289 bis du même code , sans que le total des amendes appliquées au titre d'une même année civile puisse être supérieur à 45 000 euros .

Le 6° du présent article crée un article 1788 D du CGI visant à instaurer une amende similaire en cas de non-respect des obligations de transmission prévues aux articles 290 et 290 A du même code . L'amende est toutefois portée à 750 euros par transmission , sans que le total ne puisse là aussi excéder 45 000 euros.

Comme pour les assujettis, ces amendes ne seront pas appliquées s'il s'agit de la première infraction commise sur l'année civile en cours et sur les trois années précédentes, lorsque l'infraction a été réparée spontanément ou dans les trente jours d'une première demande de l'administration.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : SI LA GÉNÉRALISATION DE LA FACTURATION ÉLECTRONIQUE EST SOURCE DE SIMPLIFICATION POUR LES ENTREPRISES, LA TRANSMISSION DES DONNÉES DE TRANSACTION DOIT PERMETTRE À L'ADMINISTRATION FISCALE DE MIEUX LUTTER CONTRE LA FRAUDE À LA TVA

Le rapporteur général a déjà eu l'occasion de se prononcer, à l'occasion de l'examen de l'article 195 de la loi de finances pour 2021 ^{211 ( * )} , sur la généralisation de la facturation électronique et la transmission des données de transaction.

Avant de revenir sur chacun de ces deux aspects, qui poursuivent des objectifs différents, il peut être relevé que cet article est l'illustration de l'usage trop souple que le Gouvernement a pu faire ces dernières années des habilitations à légiférer par ordonnance et que le Sénat a pu critiquer. En effet, l'inscription de ces dispositions dans ce projet de loi de finances rectificative démontre que le Gouvernement disposait du temps nécessaire pour les présenter par la voie législative ordinaire , dans le cadre du projet de loi de finances pour 2022 par exemple.

A. LA FACTURATION ÉLECTRONIQUE, UN ENJEU DE SIMPLIFICATION ET UNE DIMINUTION DES COÛTS DE GESTION POUR LES ENTREPRISES

Le ministère du budget avait missionné au mois de juin 2020 l'inspection générale des finances (IGF) afin qu'elle réalise une évaluation des coûts et des gains attendus pour les entreprises de la mise en oeuvre de la dématérialisation obligatoire des factures entre assujettis à la TVA. La mise en place de la facturation électronique selon un calendrier progressif devait tout d'abord permettre de limiter les coûts et les effets de transition sur les entreprises .

Le report d'un an du calendrier prévu , du fait de la crise sanitaire et de ses conséquences sur les entreprises, devrait à cet égard avoir permis de laisser davantage de temps aux entreprises pour s'adapter et pour réaliser les investissements numériques nécessaires , d'autant que de nombreuses entreprises ont déjà recours à la facturation électronique. La direction générale des finances publiques (DGFiP) a conduit une concertation avec les entreprises au second trimestre 2021 pour les sensibiliser au passage à la facturation électronique et un espace dédié a été créé sur le site impots.gouv.fr ^{212 ( * )} .

Par ailleurs, les avantages attendus de la mise en oeuvre de la facturation électronique pourraient probablement permettre de compenser les coûts de transition supportés par les entreprises . Dans son rapport, l'IGF estime que le coût complet d'émission d'une facture électronique est de moins d'un euro, contre plus de 10 euros pour une facture « papier ». La facturation électronique réduirait ainsi la charge administrative de constitution, d'envoi et de traitement des factures au format « papier ». En Italie, où l'obligation de facturation électronique est entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2019, les économies nettes pour une entreprise générant environ 3 000 factures par an seraient de 7,5 euros à 11 euros par facture ^{213 ( * )} .

Dans le rapport remis au Président de la République sur l'ordonnance du 15 septembre 2021, le Gouvernement estimait que les gains de productivité résultant de la seule facturation électronique pourraient s'élever à 4,5 milliards d'euros pour les 1,5 million de PME qui utilisent encore des factures papier ^{214 ( * )} .

En plus de cet avantage de coût, les assujettis perçoivent aussi des avantages plus qualitatifs , telle que la possibilité de suivre l'avancée du traitement des factures, la réduction des délais de paiement ou encore la simplification du contrôle ^{215 ( * )} . Pour les TPE et PME plus spécifiquement, la Banque de France a par exemple listé plusieurs bénéfices tels que la réduction des coûts de traitement, le meilleur respect des délais de paiement, la traçabilité accrue grâce au partage des statuts de traitement ou encore l'ouverture de nouvelles possibilités en matière de gestion de trésorerie ^{216 ( * )} .

L'objectif serait également, à terme, de progresser vers un pré-remplissage des déclarations de TVA . Cette dernière présente deux avantages pour les entreprises : un gain de temps puisqu'elles n'ont plus qu'à vérifier les éléments transmis par l'administration et une simplification des procédures. Comme pour l'impôt sur le revenu, il est toutefois certain que ce pré-remplissage se fera de manière progressive.

Le Gouvernement vise enfin, par la facturation électronique, à inciter les entreprises à accélérer leur transition numérique pour accroître leur compétitivité : les charges administratives et les délais de paiement grèveraient la trésorerie des entreprises de 15 milliards d'euros chaque année ^{217 ( * )} .

Toutefois, il convient de relever que les entreprises françaises ne verront pas totalement disparaître le coût « papier » de leur facturation : en effet, la mesure ne peut s'appliquer qu'entre assujettis établis en France. Ainsi, une entreprise établie à l'étranger, même sur le territoire communautaire et assujettie à la TVA, ne sera pas dans l'obligation d'accepter une facture électronique : l'entreprise française devra obtenir son accord. Un double-système pourra donc perdurer pour les assujettis français.

B. LA TRANSMISSION DES DONNÉES DE TRANSACTION, UNE ÉVOLUTION SOUHAITABLE POUR AMÉLIORER LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE À LA TVA

1. Un objectif : améliorer la lutte contre la fraude à la TVA

L'article 153 de la loi de finances pour 2020 précisait que l'objectif de la transmission des données de transaction à l'administration était de lui permettre d'exploiter ces informations à des fins de modernisation de la collecte et des modalités de contrôle de la TVA . Ainsi, le principal objectif de ce deuxième aspect est de lutter contre la fraude fiscale et de diminuer l'écart de TVA ^{218 ( * )} , au moyen de recoupements automatisés. Cet écart est estimé par la Cour des comptes et l'Insee entre 10 et 20 milliards d'euros ^{219 ( * )} , tandis que la Commission européenne l'estime à 13,9 milliards d'euros en France en 2019, soit 7,4 % du rendement potentiel théorique de la TVA ^{220 ( * )} , deux chiffres en hausse par rapport à l'année 2018 (12,8 milliards d'euros et 7,1 % des recettes théoriques). La France se classe au 8 ^e rang européen, devant l'Allemagne (8,8 %).

Dans le cadre de son plan d'action du 15 juillet 2020 ^{221 ( * )} , la Commission européenne avait fait part de son intention d'examiner « la nécessité de développer davantage la facturation électronique » afin de moderniser les obligations de déclaration en matière de TVA. Dans la perspective d'une proposition plus large sur la TVA à l'ère du numérique, la Commission a lancé une consultation publique à ce sujet du 20 janvier au 5 mai 2022.

Les données issues de l'expérience italienne montrent que, depuis l'instauration de la facturation électronique, l'écart entre la TVA qui aurait dû être perçue par l'administration fiscale italienne et celle effectivement perçue se serait réduit de deux milliards d'euros , tandis que le coût pour l'État du système d'échange des informations s'élèverait à environ 10 millions d'euros par an ^{222 ( * )} . L'administration fiscale italienne aurait ainsi intercepté un milliard de faux crédits TVA en 2019. Quant à l'Espagne, qui a seulement mis en place la transmission des données de transaction et qui prévoit de généraliser prochainement la facturation électronique, elle est au 7 ^e rang des pays de l'Union européenne sur l'écart de TVA (6,9 %).

L'analyse des 12 États ayant mis en place un système de recoupement poursuivant la même finalité que la facturation électronique en matière de TVA montre enfin que, dans la majorité des cas, l'introduction d'un tel système s'est traduite par une amélioration nette du civisme fiscal , supérieure à l'amélioration moyenne constatée au sein de l'Union européenne ^{223 ( * )} .

2. L'exploitation des données de transaction par l'administration fiscale

Les données qui devront figurer dans les factures électroniques sont celles qui sont d'ores et déjà imposées dans le cadre des factures « traditionnelles » ^{224 ( * )} : les informations relatives aux fournisseurs du bien ou du service et aux clients (numéro d'identification, dénomination, adresse), au bien ou à la prestation réalisée (nature, quantité, prix unitaire, date de livraison ou de réalisation), aux factures ( cf. supra ), à la taxe.

Toutefois, la généralisation de la facturation électronique inter-entreprises ne portant que sur les transactions domestiques, elle n'était pas suffisante en soi pour répondre aux besoins exprimés par l'administration en matière de lutte contre la fraude. C'est pour cette raison que le périmètre des mesures inclut également la transmission d'informations autres que celles figurant dans ces factures , et prévues aux nouveaux articles 290 et 290 A du CGI :

- les transactions avec des opérateurs étrangers, dans l'optique de la lutte contre la fraude « carrousel » ^{225 ( * )} ;

- les transactions des entreprises vers les particuliers, ce qui permettrait une meilleure évaluation du montant de TVA à reverser par une entreprise et un meilleur contrôle des ventes à distance ;

- le statut du paiement d'une facture (détermination de la date d'exigibilité et de déductibilité de la TVA pour les prestations de services).

La direction générale des finances publiques (DGFiP) a bénéficié en 2021 de crédits en provenance du Fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP) pour le cofinancement de son projet « Facturation électronique », qui vise à créer un portail public de facturation permettant la transmission de ces données de transaction au système d'information de la DGFiP ^{226 ( * )} . Mené conjointement avec l'Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE), ce projet devrait permettre à la plateforme d'échanges publics d'offrir un socle de services minimal aux entreprises, tout en favorisant la mise en oeuvre de la facturation électronique. À terme, quatre milliards de factures seraient en effet émises chaque mois.

Ces données seront ensuite exploitées par le bureau de la programmation des contrôles et analyse des données (SJCF-1D) du service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal (SJCF) de la DGFiP. Ce bureau est chargé du pilotage et de l'animation des travaux de programmation des opérations de contrôle fiscal reposant sur des techniques d'analyse de données et l'accompagnement de leur exploitation. Lors d'un déplacement auprès de la DGFiP dans le cadre de la mission d'information de la commission des finances sur la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, auquel ont notamment participé le président et le rapporteur général, les personnes rencontrées ont confirmé que la facturation électronique, et surtout la transmission des données de transaction, constituaient certes un « vaste chantier » mais qu'elles permettraient aussi d'améliorer les résultats en matière de lutte contre la fraude à la TVA, et notamment de fraude « carrousel ».

C. UNE OBTENTION SOUS CONDITION DE LA DÉROGATION À LA DIRECTIVE TVA

Lors de l'examen de l'article 195 de la loi de finances pour 2021, le rapporteur général avait souligné qu'aucune information n'avait été donnée sur la procédure engagée par le Gouvernement pour demander une dérogation aux règles des articles 218 et 232 de la directive TVA du 28 novembre 2006. Cette dérogation a été obtenue le 25 janvier 2022 , par une décision d'exécution du Conseil ^{227 ( * )} , la France ayant transmis sa demande par lettres du 12 avril 2021 et du 20 septembre 2021.

La décision autorisant la France à introduire une mesure particulière dérogatoire en matière de TVA n'est toutefois valable que du 1 ^er janvier 2024 au 31 décembre 2026 , couvrant ainsi le calendrier prévu pour la mise en oeuvre de la généralisation de la facturation électronique et de la transmission des données de transaction. La France sera en effet obligée de demander la prorogation de sa dérogation, demande qui devra être accompagnée d'un rapport évaluant l'efficacité de ces mesures en matière de lutte contre la fraude à la TVA et de simplification de perception de la taxe . Le rapport devra également contenir une évaluation des effets sur les assujettis, afin de s'assurer notamment que ces dérogations n'ont pas conduit à augmenter leurs charges et leurs coûts administratifs .

La procédure demeure ainsi contraignante pour la France , mais la nécessité de produire un rapport pour demander la prorogation des mesures dérogatoires à la directive du 26 novembre 2008 permettra en parallèle au Parlement de disposer d'éléments d'évaluation sur ces deux dispositifs, au regard des objectifs poursuivis et affichés par le Gouvernement.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 ter (nouveau)

Réciprocité avec les États-Unis en matière d'échanges d'informations relatives aux comptes financiers

. Le présent article complète l'article 1649 AC du code général des impôts afin de prévoir que l'obligation qui s'impose aux établissements financiers de transmettre les informations relatives aux comptes financiers en matière fiscale ne s'applique, concernant spécifiquement l'accord entre la France et les États-Unis, que sous réserve de la transmission par les États-Unis des mêmes informations que celles transmises par la France.

Ce dispositif entend plus particulièrement répondre aux difficultés fiscales et bancaires rencontrées par les Français « Américains accidentels », cette expression désignant les résidents et citoyens français disposant également de la citoyenneté américaine, le plus souvent parce qu'ils ont un parent américain ou parce qu'ils sont nés sur le territoire des États-Unis, sans parfois y avoir vécu plus de quelques jours.

Le Sénat a plusieurs fois appelé le Gouvernement à mieux protéger les résidents français et « Américains accidentels ». Toutefois, il semble que le présent projet de loi de finances rectificative ne constitue pas le bon véhicule législatif pour examiner cet article. Au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le présent article peut en effet être considéré comme un cavalier budgétaire.

C'est pour cette raison que la commission des finances propose de le supprimer (amendement FINC.14 ( 195 )).

I. LE DROIT EXISTANT : LES DIFFICULTÉS FISCALES ET BANCAIRES RENCONTRÉES PAR LES « AMÉRICAINS ACCIDENTELS »

A. LES DIFFICULTÉS DES « AMÉRICAINS ACCIDENTELS », UNE SITUATION LIÉE AU PRINCIPE D'IMPOSITION SUR LA CITOYENNETÉ ET UNE CONSÉQUENCE INDIRECTE DES OUTILS DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE

Contrairement au système fiscal français, articulé autour du principe de territorialité de l'impôt , c'est-à-dire de l'imposition des résidents fiscaux et des revenus de source française, le système fiscal américain repose sur le principe de citoyenneté . Tous les citoyens américains sont donc redevables de l'impôt sur le revenu aux États-Unis, et sur l'ensemble de leurs revenus mondiaux.

Or, la citoyenneté américaine est accordée par filiation, mais également de manière quasi-automatique aux personnes nées sur le territoire des États-Unis, sans condition de résidence ou de liens entretenus avec le pays ensuite. Des citoyens et résidents fiscaux français découvrent parfois tardivement qu'ils disposent de la double nationalité américaine et qu'ils sont donc assujettis à l'impôt sur le revenu américain, alors même qu'ils n'ont parfois passé que quelques jours aux États-Unis et qu'ils n'y disposent pas de leur résidence fiscale . Ce sont les « Américains accidentels » : le nombre de contribuables concernés s'élèverait à 10 000 en France et à près de 300 000 en Europe. L'administration fiscale américaine (Internal Revenue Service - IRS) peut exiger d'eux qu'ils souscrivent une déclaration fiscale aux États-Unis et qu'ils s'acquittent, le cas échéant, d'un impôt équivalent à la différence entre l'imposition telle qu'elle résulterait de l'application de la législation fiscale américaine aux revenus du contribuable et l'impôt déjà acquitté en France.

Par ailleurs, si l'assujettissement à la fiscalité américaine des résidents fiscaux français est longtemps demeuré théorique , les outils mis en oeuvre par les États-Unis pour lutter contre la fraude fiscale ont eu pour conséquence indirecte de créer d'importantes difficultés pour les « Américains accidentels » .

Les États-Unis ont en effet adopté en 2010 le Foreign Account Tax Compliance Act (FACTA), un texte à vocation extraterritoriale imposant aux institutions financières non américaines de transmettre à l'administration fiscale américaine toute information pertinente au sujet des comptes financiers détenus par un client identifié comme un citoyen ou comme un résident fiscal américain . L'objectif du FACTA était de permettre aux États-Unis de mieux lutter contre la fraude fiscale et l'évitement de l'impôt américain. Cette règlementation est ainsi régulièrement considérée comme ayant permis d'accélérer les efforts pour restreindre la portée du secret bancaire, pour mieux lutter contre les paradis fiscaux et pour favoriser les échanges d'informations fiscales entre les pays, dans le cadre ensuite des dispositifs promus par l'organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Aux difficultés fiscales rencontrées par les « Américains accidentels » peuvent s'ajouter des difficultés bancaires : par crainte des mesures de rétorsion qui pourraient être prises à leur encontre par les autorités américaines, certains établissements financiers préfèrent se séparer de ces clients ou ne pas les accepter. Le manquement à ces obligations de transmission d'informations peut aussi se traduire, pour les détenteurs des comptes financiers, par un prélèvement forfaitaire de 30 % sur les paiements de source américaine douteux mais aussi, à terme, par des difficultés d'accès au territoire américain ^{228 ( * )} .

B. UNE TRANSPOSITION EN DROIT INTERNE DES OBLIGATIONS DE TRANSMISSION DES INFORMATIONS SUR LES COMPTES FINANCIERS EN MATIÈRE FISCALE

À la suite de l'adoption du FACTA, et pour surmonter les problématiques juridiques et techniques rencontrées dans l'application de la règlementation, les États-Unis se sont engagés dans la négociation d'accords bilatéraux avec les États dont les institutions financières hébergent des avoirs de citoyens américains à l'étranger. La France et les États-Unis ont conclu un tel accord le 14 novembre 2013 ^{229 ( * )} , la ratification ayant été autorisée par la loi du 29 septembre 2014 ^{230 ( * )} .

La loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires ^{231 ( * )} avait déjà conduit à prévoir, au sein de l'article 1649 AC du code général des impôts (CGI), que les « teneurs de compte, les organismes d'assurance et assimilés et toute autre institution financière mentionnent, sur une déclaration déposée dans des conditions et délais fixés par décret, les informations requises pour l'application [...] des conventions conclues par la France permettant un échange automatique d'informations relatives aux comptes financiers en matière fiscale ». Des traitements de données à caractère personnel peuvent être mis en oeuvre à cet effet, et ce afin de satisfaire aux « diligences nécessaires à l'identification des comptes, des paiements et des personnes » .

L'article 134 de la loi de finances pour 2022 ^{232 ( * )} a complété l'article 1649 AC du CGI afin de préciser qu'à compter du 1 ^er janvier 2023, les établissements financiers devront informer les personnes physiques détentrices de comptes que les données d'identification transmises à l'administration fiscale française pourront également être communiquées aux administrations fiscales des États membres de l'Union européenne ou des États avec lesquels la France a conclu une convention permettant un échange automatique d'informations à des fins fiscales .

Or, l'accord conclu entre la France et les États-Unis a souvent été critiqué pour le manque de réciprocité dans les échanges d'informations des institutions et administrations américaines, par rapport aux obligations imposées à l'administration fiscale française et aux établissements financiers installés en France. Le Sénat avait ainsi adopté une résolution ^{233 ( * )} appelant à garantir la réciprocité dans la mise oeuvre de cet accord bilatéral , mais aussi à répondre aux difficultés rencontrées par les Américains accidentels (droit au compte bancaire, devoir d'information des expatriés français).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : L'AJOUT D'UNE CONDITION DE RÉCIPROCITÉ DANS LES ÉCHANGES D'INFORMATIONS ENTRE LA FRANCE ET LES ÉTATS-UNIS SUR LES COMPTES FINANCIERS EN MATIÈRE FISCALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement de notre collègue député Olivier Marleix (Les Républicains).

L'article adopté vise ainsi à compléter l'article 1649 AC du code général des impôts afin de prévoir que l'obligation qui s'impose aux établissements financiers de transmettre les informations relatives aux comptes financiers en matière fiscale ne s'applique, concernant spécifiquement l'accord entre la France et les États-Unis sur le FACTA, que sous réserve de la transmission par les États-Unis des mêmes informations que celles transmises par la France aux États-Unis .

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF QUI PRÉSENTE LE RISQUE D'ÊTRE CONSIDÉRÉ COMME UN CAVALIER BUDGÉTAIRE

Il semble tout d'abord que le présent projet de loi de finances rectificative ne constitue pas le bon véhicule législatif pour le présent article, qui présente le risque d'être considéré comme un cavalier budgétaire, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel .

En effet, dans son considérant de principe, le Conseil constitutionnel juge adopté selon une procédure contraire à la Constitution un article qui ne trouve pas sa place en loi de finances : « il ne concerne ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État. Il n'a pas trait à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État. Il n'a pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières. Il n'est pas relatif au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ». Portant sur le conditionnement des échanges d'informations relatives aux comptes financiers en matière fiscale au respect du principe de réciprocité des informations transmises par la France et par les États-Unis, le présent article ne semble ainsi relever d'aucune des catégories dont la présence est autorisée en loi de finances ^{234 ( * )} .

La commission des finances a donc adopté, pour les raisons juridiques précédemment évoquées, un amendement de suppression de cet article (amendement FINC.14 ( 195 )) .

Il n'en demeure pas moins que le Sénat a plusieurs fois attiré l'attention du Gouvernement sur la situation des « Américains accidentels » et sur la nécessité de mieux les protéger. Il est indéniable que leur situation mérite d'être traitée avec le plus grand discernement et que les difficultés qu'ils rencontrent ne sauraient être éludées . L a discussion de cet article permet de rappeler qu' il restait encore pour le Gouvernement d'importants progrès à accomplir dans ce domaine.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 10 quater (nouveau)

Codification au sein du code général de la fonction publique d'une disposition relative au centre national de la fonction publique territoriale et au financement de la formation des apprentis

. Le présent article reprend les modifications apportées par l'article 122 de la loi de finances pour 2022 aux dispositions de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale pour les codifier au sein du nouveau code général de la fonction publique.

Les dispositions étant reprises à droit constant et ne soulevant pas de difficulté, la commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE HABILITATION DONNÉE AU GOUVERNEMENT À LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCE AFIN DE CRÉER UN CODE GÉNÉRAL DE LA FONCTION PUBLIQUE

L'article 55 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ^{235 ( * )} a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à la création de la partie législative du code général de la fonction publique , avec l'objectif de renforcer la clarté et l'intelligibilité du droit.

L'ordonnance devait être prise dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la promulgation de la loi de transformation de la fonction publique ^{236 ( * )} et son projet de loi de ratification déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance. L'ordonnance a été publiée le 24 novembre 2021 ^{237 ( * )} , et le projet de loi de ratification déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 23 février 2022, avant d'être retiré par le Gouvernement le 15 juin 2022 pour être déposé le même jour sur le bureau du Sénat .

Le projet de loi ratifiant l'ordonnance du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique se compose toutefois de trois articles, et non pas, comme il est d'usage, d'un seul article de ratification.

L'article 2 de ce projet de loi complète ainsi le code général de la fonction publique pour :

- procéder à la codification des modifications des lois statutaires intervenues entre la publication de l'ordonnance et le dépôt du projet de loi de ratification, et notamment une modification opérée dans le cadre de la loi de finances pour 2022 concernant les conditions du financement de la formation des apprentis au sein de la fonction publique territoriale et de l'intervention dans ce cadre du centre national de la fonction publique territoriale ^{238 ( * )} ;

- réécrire à droit constant deux articles du code général de la fonction publique ;

- procéder à la codification de dispositions qui auraient dû dès l'origine être intégrées dans le code, à savoir, par exemple, celles concernant le fonds de compensation mis en place pour répartir les charges résultant pour les communes ainsi que pour les établissements publics communaux et intercommunaux de la prise en charge du supplément familial de traitement et de l'allocation spécifique de cessation d'activité versée aux agents publics reconnus atteints d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante ;

- corriger la codification de deux dispositions qui ne l'ont pas été à droit constant, en prévoyant notamment, comme c'était le cas auparavant, la possibilité de déroger par décret à l'obligation de remboursement de la mise à disposition de fonctionnaires de l'État lorsqu'elle s'effectue auprès de collectivités territoriales, de leurs établissements publics ou d'établissements relevant de la fonction publique hospitalière.

L'article 3 du projet de loi de ratification de l'ordonnance du 24 novembre 2021 précitée procède à l'abrogation de plusieurs dispositions devenues obsolètes en conséquence des modifications opérées par l'article 2.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA REPRISE, À DROIT CONSTANT, DES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 122 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2022

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances , un amendement du Gouvernement reprenant, pour les insérer au sein du code général de la fonction publique (CGFP), les dispositions de l'article 122 de la loi de finances pour 2022 .

Cet article a modifié la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ^{239 ( * )} afin d' instituer une majoration de la cotisation annuelle versée par les collectivités territoriales et leurs établissements publics au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), pour permettre à ce dernier de financer l'ensemble des frais de formation des apprentis employés par les collectivités territoriales et par leurs établissements publics. Le taux de la majoration, assise sur la masse des rémunérations des agents publics, est fixé annuellement par le conseil d'administration du CNFPT, dans la limite d'un plafond ne pouvant excéder 0,1 %.

Il revient en effet au CNFPT de verser, aux centres de formation des apprentis, les frais de formation des apprentis employés par les collectivités et par leurs établissements publics, mission au titre de laquelle le CNFPT reçoit également une contribution annuelle versée par France compétences et une contribution de l'État.

Le présent article, qui modifie les articles L. 451-8, L. 451-11 et L. 451-20 et insère un nouvel article L. 451-19-1 au sein du CGFP, entre en vigueur au 1 ^er mars 2022 , soit la même date d'entrée en vigueur que celle prévue pour l'ensemble des dispositions du code général de la fonction publique.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : LA CODIFICATION À DROIT CONSTANT D'UN DISPOSITIF EXISTANT

Le présent article permet de codifier, au sein du code général de la fonction publique, les modifications apportées par l'article 122 de loi de finances pour 2022 à la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, modifications intervenues après la publication de l'ordonnance du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique.

Indépendamment de sa place en loi de finances, et la codification s'opérant à droit constant, cet article n'appelle pas d'observations particulières de la commission des finances .

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 quinquies (nouveau)

Codification au sein du code général de la fonction publique d'une disposition relative au remboursement de la mise à disposition de fonctionnaires de l'État

. Le présent article permet de corriger l'absence de codification, au sein du code général de la fonction publique, d'une disposition permettant de déroger par décret à l'obligation de remboursement de la cotisation employeur au compte d'affectation spéciale « Pensions » dans le cadre d'une mise à disposition d'un fonctionnaire de l'État auprès d'une collectivité territoriale, d'un de ses établissements publics ou d'un établissement relevant de la fonction publique hospitalière.

Les dispositions permettent de corriger une codification effectuée à droit non constant. Dans la mesure où cette correction ne soulève pas de difficulté particulière, la commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE HABILITATION DONNÉE AU GOUVERNEMENT À LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCE AFIN DE CRÉER UN CODE GÉNÉRAL DE LA FONCTION PUBLIQUE

L'article 55 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ^{240 ( * )} a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à la création de la partie législative du code général de la fonction publique , avec l'objectif de renforcer la clarté et l'intelligibilité du droit (cf. commentaire de l'article 10 quater du présent projet de loi ).

Toutefois, dans le cadre du projet de loi de ratification de l' ordonnance du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique ^{241 ( * )} , déposé sur le bureau du Sénat, le Gouvernement a inséré, au sein de l'article 2 de ce projet de loi, plusieurs dispositions visant à rectifier des erreurs ou des absences de codification .

L'une d'entre elles vise à corriger la codification de deux dispositions qui ne l'ont pas été à droit constant, en prévoyant par exemple, comme c'était le cas auparavant, la possibilité de déroger par décret à l'obligation de remboursement de la mise à disposition de fonctionnaires de l'État lorsqu'elle s'effectue auprès de collectivités territoriales, de leurs établissements publics ou d'établissements relevant de la fonction publique hospitalière .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA CORRECTION D'UNE CODIFICATION À DROIT NON CONSTANT DE DISPOSITIONS DE LA LOI DU 11 JANVIER 1984

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances , un amendement du Gouvernement complétant la codification, au sein du code général de la fonction publique, de l'article 42 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ^{242 ( * )} , désormais abrogé.

Cet article avait été modifié par l'article 66 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique afin de prévoir qu'il puisse être dérogé par décret aux règles de remboursement par l'employeur d'accueil de la contribution employeur au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », lorsque le fonctionnaire de l'État est mis à disposition des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ou d'un établissement relevant de la fonction publique hospitalière.

Dans le cadre de l'ordonnance précitée du 24 novembre 2021, la mention de cette possibilité de dérogation par décret n'avait pas été reprise au nouvel article L. 512-11 du code général de la fonction publique (CGFP), sans motivation particulière. La codification ne s'était pas, de ce point de vue, opérée à droit constant. Le présent article corrige cette erreur en ajoutant cette possibilité au sein de l'article L. 512-11 du CGFP.

Le présent article entre en vigueur au 1 ^er mars 2022 , soit la même date d'entrée en vigueur que celle prévue pour l'ensemble des dispositions du code général de la fonction publique.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE CORRECTION DE CODIFICATION QUI PERMET DE RESPECTER LE DROIT ANTÉRIEUR

Le présent article permet de corriger une erreur de codification, à droit non constant, de dispositions de la loi du 11 janvier 1984 . Indépendamment de sa place en loi de finances, il n'appelle pas d'observations particulières de la commission des finances.

Il peut être rappelé que, dans le cadre de l'examen de l'article 66 ( alors article 23) du projet de loi de transformation de la fonction publique, la commission des lois du Sénat ^{243 ( * )} avait proposé d'adopter sans modification les ajustements apportés à l'article 42 de la loi du 11 janvier 1984 et permettant de déroger par décret à l'obligation de remboursement par l'employeur d'accueil de la contribution employeur au CAS pension dans le cadre d'une mise à disposition d'un fonctionnaire de l'État. Elle expliquait notamment que l'absence de dérogation au remboursement de cette cotisation pouvait freiner la mobilité des fonctionnaires de l'État vers les collectivités, leurs établissements publics ou des établissements relevant de la fonction publique hospitalière.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 sexies (nouveau)

Codification au sein du code général de la fonction publique d'une disposition relative au Fonds de compensation des collectivités pour la prise en charge du supplément de traitement familial
et de l'allocation spécifique de cessation d'activité

. Le présent article permet de remédier à un oubli de codification au sein du code général de la fonction publique, concernant les dispositions relatives au Fonds de compensation mis en place pour répartir les charges résultant pour certaines collectivités du supplément familial de traitement et de l'allocation spécifique de cessation d'activité versée aux agents publics reconnus atteints d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante.

Les dispositions étant reprises à droit constant et ne soulevant pas de difficulté, la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE HABILITATION DONNÉE AU GOUVERNEMENT À LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCE AFIN DE CRÉER UN CODE GÉNÉRAL DE LA FONCTION PUBLIQUE

L'article 55 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ^{244 ( * )} a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à la création de la partie législative du code général de la fonction publique , avec l'objectif de renforcer la clarté et l'intelligibilité du droit (cf. commentaire de l'article 10 quater du présent projet de loi ).

Toutefois, dans le cadre du projet de loi de ratification de l' ordonnance du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique ^{245 ( * )} , déposé sur le bureau du Sénat, le Gouvernement a inséré, au sein de l'article 2 de ce projet de loi, plusieurs dispositions visant à rectifier des erreurs ou des absences de codification .

L'une d'entre elles vise à procéder à la codification de dispositions qui auraient dû être intégrées dans le code dès l'origine, à savoir, par exemple, celles concernant le fonds de compensation mis en place pour répartir les charges résultant pour certaines collectivités du supplément familial de traitement et de l'allocation spécifique de cessation d'activité versée aux agents publics reconnus atteints d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA CODIFICATION, À DROIT CONSTANT, DE DISPOSITIONS DU CODE DES COMMUNES ET DE LA LOI DU 26 JANVIER 1984

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances , un amendement du Gouvernement reprenant, pour les codifier au sein du code général de la fonction publique, les dispositions de l'article 106 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ^{246 ( * )} et les articles L. 413-5 à L. 413-13 du code des communes, relatives au Fonds de compensation .

Ce Fonds de compensation, géré par la Caisse des dépôts et des consignations, permet de compenser, pour les communes ainsi que pour les établissements publics communaux et intercommunaux, les charges résultant de la prise en charge du supplément familial de traitement pour les agents publics à temps plein et à temps partiel ainsi que de l'allocation spécifique de cessation anticipée d'activité, pour les agents publics reconnus atteints d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante ^{247 ( * )} . Les communes et les établissements précités sont tenus de s'affilier à ce fonds.

Pour ce faire, le présent article crée un nouveau chapitre V « Fonds de compensation » au titre I ^er du livre VII du code général de la fonction publique, et abroge l'article 106 de la loi du 26 janvier 1984 précitée ainsi que les articles précités du code des communes.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : REMÉDIER À UN OUBLI DE CODIFICATION

Le présent article permet d'insérer, au sein du code général de la fonction publique, les dispositions relatives au Fonds de compensation prévu aux articles L. 413-5 à L. 413-13 du code des communes et à l'article 106 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Indépendamment de sa place en loi de finances, et la codification s'opérant à droit constant en remédiant à un oubli, cet article n'appelle pas d'observations particulières de la commission des finances .

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 septies (nouveau)

Octroi de la garantie de l'État à la Banque de France pour la mise en place d'un dispositif de conversion des hryvnia en euros pour les personnes ukrainiennes placées sous protection temporaire

. Introduit par voie d'amendement par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, le présent article prévoit d'accorder à la Banque de France la garantie de l'État pour la mise en place d'un dispositif de conversion en euros des espèces libellées en devise ukrainienne au profit des personnes déplacées ukrainiennes bénéficiant de la protection temporaire. Il vise à ce que l'État supporte le risque de change entre l'achat et la revente de hryvnia, dans la limite de 32 millions d'euros jusqu'au 31 décembre 2023.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LA QUASI-INCONVERTIBILITÉ DU HRYVNIA CONDUIT À L'APPAUVRISSEMENT EFFECTIF DES PERSONNES UKRAINIENNES DÉPLACÉES

A. LE CONTRÔLE DES CAPITAUX INTRODUIT PAR LA BANQUE NATIONALE D'UKRAINE DISSUADE ENCORE DAVANTAGE LES OPÉRATEURS FINANCIERS D'ACCEPTER DES HRYVNIA, UNE MONNAIE DÉJÀ VOLATILE ET PEU DEMANDÉE

Comme le signale la Banque de France sur son site ^{248 ( * )} , les banques ne pratiquent que rarement le change manuel, opération qui est en outre généralement réservée à ses clients. Plus problématique, les bureaux de change en France ne prennent pas en charge, sauf éventuelle exception, les opérations de change pour la monnaie ukrainienne, le hryvnia, car elle est volatile et peu demandée.

Cette situation a empiré depuis le début de la guerre en Ukraine, puisqu'en réponse à l'invasion, la Banque nationale d'Ukraine (NBU) a décidé de mettre en oeuvre un taux de change fixe, ancré sur le dollar, et a imposé un contrôle des capitaux. Les opérations de change du hryvnia contre d'autres monnaies font donc l'objet d'un contrôle plus strict pour maintenir le taux de change du hryvnia face au dollar et pour protéger les réserves de change limitées de l'Ukraine ^{249 ( * )} , ce qui à la fois empêche les détenteurs de la devise ukrainienne de s'en débarrasser, et dissuade les acteurs financiers d'en détenir. Le risque, une fois ce contrôle desserré, de voir le hryvnia se déprécier renforce encore les réticences déjà très fortes des banques commerciales européennes et des changeurs manuels de se porter acquéreurs de hryvnia.

B. LES PERSONNES DÉPLACÉES UKRAINIENNES NE PEUVENT CONVERTIR LEUR ÉPARGNE, CE QUI RISQUE DE LES EMPÊCHER DE SUBVENIR À LEURS BESOINS

La convertibilité du hryvnia s'en trouve donc fortement affectée, ce qui rend presque impossible d'échanger en France des hryvnia contre des euros. Cette situation est d'autant plus problématique que de plus en plus d'opérations de change sont nécessaires, étant donné l'afflux de déplacés ukrainiens sur le sol français.

Or jusqu'à présent, aucune opération de change n'est pratiquée par la Banque de France avec des monnaies étrangères.

Dès lors, les personnes déplacées ukrainiennes disposant pourtant d'un pécule libellé en hryvnias se trouvent dépourvues des moyens nécessaires à leur subsistance lorsqu'elles sont en France.

C. LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE RECOMMANDE DE FACILITER LA CONVERSION DES HRYVNIAS EN MONNAIE ÉTRANGÈRE POUR LES PERSONNES UKRAINIENNES DÉPLACÉES

Cette situation tendue a été reconnue par le Conseil de l'Union européenne, sous la présidence du ministre des affaires étrangères français d'alors, Jean-Yves Le Drian, dans une recommandation du 19 avril 2022 ^{250 ( * )} qui signale en outre que la NBU s'est adressée à certains États membres de l'Union européenne pour leur demander de mettre en place des dispositifs d'achats nationaux, au taux de change officiel, de billets de banque en hryvnias et défend une approche coordonnée au niveau européen.

Cette recommandation précise que le dispositif en question, d'une durée d'au moins trois mois, doit permettre à une personne bénéficiant de la protection temporaire de l'État d'accueil de convertir ses billets de banque en hryvnias dans la monnaie du même État membre et que le montant convertible doit être assorti de limites maximales inférieures ou égales à 10 000 hryvnias par personne. La conversion doit être autorisée sans frais, au taux de change officiel publié par la NBU.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE GARANTIE À LA BANQUE DE FRANCE POUR LUI PERMETTRE DE RACHETER DES HRYVNIAS CONTRE DES EUROS AUX PERSONNES UKRAINIENNES DÉPLACÉES BÉNÉFICIANT DE LA PROTECTION TEMPORAIRE

En conséquence, le présent article additionnel a été introduit dans le projet de loi de finances rectificative par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission. Il s'inscrit dans la droite ligne de la recommandation susmentionnée et vise à faire supporter par l'État le risque de change lié aux opérations d'achat de hryvnias contre des euros mises en oeuvre par la Banque de France, dans le cadre d'un dispositif public de trois mois reconductibles.

Il accorde ainsi à la Banque de France la garantie de l'État pour la mise en place d'un dispositif de conversion des hryvnia en euros pour les personnes déplacées ukrainiennes bénéficiaires de la protection temporaire, dans la limite de 10 000 hryvnias par personne. Cette garantie porte sur l'écart de valeur éventuel entre le cours de la hryvnia contre l'euro entre le moment de l'achat et celui de la vente, dans la limite toutefois d'un montant cumulé de 32 millions d'euros jusqu'au 31 décembre 2023. L'octroi de la garantie est subordonné à la conclusion d'une convention entre l'État, la Banque de France et la Banque nationale d'Ukraine.

Par deux sous-amendements identiques de Mme Valérie Rabault et de M. Philippe Brun (PS-Nupes) ayant fait l'objet d'un avis favorable du Gouvernement et de la commission, l'article prévoit que le projet de convention soit transmis aux président et rapporteur général des commissions des finances des deux chambres, ainsi qu'aux rapporteurs spéciaux compétents.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF DE SOLIDARITÉ INDISPENSABLE

Ce dispositif, qui permettrait à la France de se conformer aux recommandations européennes, fait particulièrement oeuvre utile en ce qu'il permet aux ressortissants ukrainiens d'utiliser leur épargne pour subvenir à leurs besoins à la suite du déclenchement de la guerre.

Si le risque financier d'appel de la garantie, lié à une très vraisemblable dépréciation de la hryvnia, paraît inévitable, il demeure limité puisque la garantie est plafonnée à 32 millions d'euros et que les opérations de conversion portent sur des sommes maximales de 10 000 hryvnias par personne. La solidarité de la France avec les personnes ukrainiennes déplacées en France et sous protection temporaire est à ce prix.

Concernant les deux sous-amendements adoptés par l'Assemblée nationale, pour une meilleure information du Parlement, il apparaît que l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances fait déjà obligation à l'administration de fournir au président, au rapporteur général et aux rapporteurs spéciaux dans leur domaine de compétence, « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent (...), réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du secret de l'instruction et du secret médical ». Il semble donc que l'accès à cette convention aurait déjà été possible.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 octies (nouveau)

Demande de rapport au Parlement évaluant les effets des hausses du prix de l'énergie sur les TPE et les PME et des conséquences à en tirer notamment d'un point de vue fiscal

. Le présent article, issu d'un amendement de notre collègue députée Véronique Louwagie, prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement, au plus tard le 30 septembre 2022, portant sur l'évaluation des effets des hausses de l'énergie sur les TPE et sur les PME et sur les mesures pouvant être envisagées pour en diminuer les conséquences pour celles-ci, notamment d'un point de vue fiscal.

Malgré le contexte international et ses répercussions sur l'économie française, le présent projet de loi de finances rectificative ne contient pas de mesure spécifique de soutien aux petites et moyennes entreprises, à l'exception de la prorogation des prêts participatifs aux petites entreprises, que propose la commission. Ainsi, la remise d'un rapport en amont de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2023 pourra éclairer utilement les travaux des parlementaires.

La commission des finances propose l'adoption de cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : L'ABSENCE DE DISPOSITIF DE SOUTIEN SPÉCIFIQUE DES TRÈS PETITES ET DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES DANS LE CONTEXTE DE HAUSSE DES PRIX DE L'ÉNERGIE

La hausse des prix de l'énergie a constitué une évolution marquante de l'économie mondiale depuis 2020, qui s'explique notamment par la crise sanitaire liée à la COVID-19 puis par le conflit en Ukraine.

Cette situation augmente les coûts de production pour les entreprises. Dans ce contexte, et alors que le tissu des très petites entreprises (TPE) et des petites et moyennes entreprises (PME) est sorti fragilisé par la crise sanitaire, ces entreprises sont particulièrement sensible à l'évolution du prix des intrants, notamment énergétiques. Selon une enquête de la CPME, en mars 2022, 49 % des dirigeants de TPE et PME plaçaient la hausse des prix de l'énergie ou du carburant en tête de leurs préoccupations, devant les difficultés d'approvisionnement de matières premières ou de recrutement ^{251 ( * )} .

En outre, 71 % des dirigeants affirmaient être affectés par l'augmentation des prix de l'énergie ; sont notamment concernées les entreprises individuelles (76 %) et les TPE ayant souscrit des contrats d'électricité au prix du marché (80 %).

Si des mesures budgétaires et fiscales ont été prises, notamment en faveur des entreprises fortement consommatrices d'énergie ou pour soutenir les ménages (bouclier fiscal et tarifaire), aucun dispositif ne cible à ce stade spécifiquement les TPE et PME.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE DEMANDE DE RAPPORT SUR LES CONSÉQUENCES DE LA HAUSSE DES PRIX DE L'ÉNERGIE, DEVANT ÊTRE REMIS EN AMONT DE L'EXAMEN DU PROJET DE LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2023

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement demandant au Gouvernement la remise au Parlement d'un rapport « comportant une évaluation précise des effets des hausses de l'énergie sur les très petites entreprises et sur les petites et moyennes entreprises devant être réalisée au plus tard le 30 septembre 2022 . »

Il est prévu que ce rapport intègre « une réflexion avec l'ensemble des acteurs concernés sur toutes mesures permettant de diminuer les coûts de l'énergie comme, par exemple, un élargissement des taux réduits de taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité . »

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN RAPPORT QUI ÉCLAIRERA LES TRAVAUX PARLEMENTAIRES SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2023

La hausse des prix de l'énergie pourrait avoir des conséquences structurelles sur la vitalité des TPE et des PME : alors que les projections de long terme laissent présager une hausse durable du coût de l'énergie pour les entreprises, il apparaît bienvenu de documenter dès à présent les conséquences de cette évolution sur les entreprises les plus fragiles.

La vitalité du tissu économique français dépendant largement des TPE et PME, le rapport d'évaluation apportera des éclairages pour la représentation nationale, notamment au regard des dispositifs fiscaux ou budgétaires qui pourraient être mis en place en loi de finances.

Plus concrètement, la commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur général portant article additionnel après l'article 11, qui vise à soutenir les petites entreprises en prolongeant le dispositif des prêts participatifs du 30 juin 2022 au 31 décembre 2022, contribuant ainsi à remédier à d'éventuelles difficultés de financement.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 nonies (nouveau)

Demande de rapport sur les possibilités d'évolution du financement des établissements d'hébergement pour les personnes âgées dépendantes, dans le but de réduire le coût de la prise en charge par les résidents

. Le présent article prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, avant le 31 décembre 2022, d'un rapport sur les possibilités d'évolution du financement des établissements d'hébergement pour les personnes âgées dépendantes (EHPAD), dans le but de réduire le coût de la prise en charge par les résidents.

Avec une moyenne de 66 euros par jour et par personne, le coût de l'hébergement en EHPAD à la charge du résident est particulièrement important. Les moyens d'y remédier, y compris par des mesures de soutien public, méritent d'être examinés.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE COÛT DE L'HÉBERGEMENT EN EHPAD EST PARTICULIÈREMENT LOURD POUR LES RÉSIDENTS

En 2018, sur les 25 milliards d'euros de recettes des Ehpad, environ la moitié (12,7 milliards d'euros) proviennent des résidents. Le reste est financé par l'État, la sécurité sociale (Assurance maladie et Caisse nationale de solidarité autonomie) et les départements. Le tableau suivant donne la répartition du financement des EHPAD entre ces acteurs en 2018 (en milliards d'euros) :

État	0,8
Département	1,7
Assurance Maladie	7,1
Caisse nationale d'Assurance maladie	1,8
Résidents	12,7
Total	25

Source : Commission des finances, le Comité des comptes de la sécurité sociale, juin 2020, « Financement des établissements d'hébergement pour les personnes âgées dépendantes »

Le budget des EHPAD est partagé en trois sections tarifaires : les soins, la dépendance et l'hébergement . Les résidents prennent en charge la majorité de coûts d'hébergement ainsi qu'un tiers des coûts relatifs à la perte de dépendance. En revanche, ils ne participent pas à la prise en charge des soins.

Les prestations de soins en EHPAD sont couvertes par l'objectif global des dépenses personnes âgées (OGD), et sont financées à 90 % par l'assurance malade, et à 10 % par la caisse nationale de solidarité autonomie (CNSA). Les dépenses relatives à la dépendance sont couvertes pour deux tiers par l'allocation personnalisée d'autonomie. L'allocation est financée à la fois par le CNSA (1 milliard d'euros) et par les départements (1,5 milliard d'euros). Le reste des dépenses relatives à l'autonomie repose sur les résidents, comme le montre le graphique suivant.

Structure du financement des EHPAD en 2018

( en milliards d'euros )

Source : Commission des finances, le Comité des comptes de la sécurité sociale, juin 2020, « Financement des établissements d'hébergement pour les personnes âgées dépendantes »

Les coûts d'hébergement sont particulièrement élevés pour les résidents. En 2018, le tarif d'hébergement moyen est de 2 000 euros d'après la Commission des comptes de la sécurité sociale, ce qui est un montant supérieur à celui de la retraite mensuelle moyenne (1 570 euros).

Trois types d'aide permettent d'alléger ce coût :

- l'aide sociale à l'hébergement (ASH) ;

- les aides au logement ;

- la réduction d'impôt sur le revenu au titre des frais de dépendance et d'hébergement pour les personnes dépendantes accueillies en établissement.

L'ASH est financée par les départements, pour un coût de
1,3 milliard d'euros. Les aides au logement et la réduction d'impôt sur le revenu sont prises en charge par l'État, pour un montant de respectivement 0,5 milliard d'euros et 0,3 milliard d'euros.

L'ensemble de ces aides aboutissent en moyenne à une réduction de 300 euros par mois. La Commission des comptes de la sécurité sociale relèvent néanmoins que : « Les revenus entre 1 000 € et 1 600 € par mois sont les moins aidés. Les revenus les plus faibles (via l'ASH et l'allocation logement) et les revenus les plus élevés (via la réduction d'impôt) bénéficient de l'essentiel des aides » ^{252 ( * )} .

Ces chiffres cachent par ailleurs d'importantes disparités dans les tarifs de l'hébergement des EHPAD . Le tarif hébergement moyen à la charge du résident s'établit à 66 euros par jour en 2018. Il est de 56 euros dans les EHPAD publics rattachés à un hôpital, de 57 euros dans les EHPAD publics non rattachés à un hôpital, de 64 euros dans les établissements privés à but non lucratif, et enfin de 89 euros dans les établissements privés à but lucratif.

Le tarif moyen de l'hébergement au niveau des départements peut varier fortement , en raison de la part plus ou moins importante des établissements privés dans l'offre d'hébergement du territoire. Dans les départements du sud-est il est ainsi supérieur à 86 euros par jour, tandis que dans la Meuse et le Cantal, il se situe entre 50 et 56,5 euros par jour.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN RAPPORT SUR LES POSSIBILITÉS D'ÉVOLUTION DU FINANCEMENT DES ÉTABLISSEMENTS D'HÉBERGEMENT POUR LES PERSONNES ÂGÉES DÉPENDANTES, AFIN DE RÉDUIRE LE COÛT DE LA PRISE EN CHARGE PAR LES RÉSIDENTS

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale, de l'amendement n° 693 du député Jean-Pierre Vigier, après un avis défavorable du rapporteur général de la commission des finances et du Gouvernement .

Il prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, avant le 31 décembre 2022, d'un rapport sur les possibilités d'évolution du financement des établissements d'hébergement pour les personnes âgées dépendantes. Ce rapport a notamment vocation à examiner les manières de réduire le coût de la prise en charge pour les résidents.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN RAPPORT QUI APPORTERA UN COMPLÉMENT UTILE AUX TRAVAUX D'INFORMATION MENÉES ACTUELLEMENT SUR LES EHPAD

La demande de rapport du présent article aurait davantage sa place en loi de financement de la sécurité sociale.

Compte tenu des récentes divulgations sur le financement des EHPAD, et des coûts considérables de ces établissements, en partie pris en charge par l'État, il est pris acte de cette demande de rapport, même si sa présence en loi de finances peut interroger.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 decies (nouveau)

Demande de rapport sur l'utilisation de l'aide exceptionnelle de rentrée
au sein des banques alimentaires

. Le présent article prévoit la remise d'un rapport évaluant la possibilité d'utiliser l'aide exceptionnelle de rentrée au sein des banques alimentaires.

Par son amendement FINC.15 ( 196 ), la commission des finances propose de supprimer cet article, devenu sans objet compte tenu de la proposition de la commission de remplacer l'aide exceptionnelle de rentrée par une majoration exceptionnelle de la prime d'activité. Elle propose en outre de renforcer de 40 millions d'euros le soutien de l'État en faveur des associations d'aide alimentaire pour 2022, notamment dans la mesure où celles-ci sont fortement exposées à la hausse des prix constatées des produits alimentaires et qu'elles doivent pouvoir assurer leurs missions.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement de la députée Virginie Duby-Muller, adopté avec un avis de sagesse du rapporteur général et du Gouvernement.

Il prévoit la remise par le Gouvernement, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi de finances rectificative, d'un rapport évaluant la possibilité d'utiliser l'aide exceptionnelle de rentrée au sein des banques alimentaires.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE SUPPRESSION MOTIVÉE PAR L'ADOPTION DE MESURES EN FAVEUR DES ASSOCIATIONS D'AIDE ALIMENTAIRE

Le rapporteur général propose la suppression de cet article pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, la commission propose de remplacer l'aide exceptionnelle de rentrée par une majoration exceptionnelle de la prime d'activité, ce qui rend la demande de rapport sans objet.

Ensuite, elle prévoit également de renforcer de 40 millions d'euros le soutien de l'État en faveur des associations d'aide alimentaire pour 2022, notamment dans la mesure où celles-ci sont fortement exposées à la hausse des prix constatées des produits alimentaires et qu'elles doivent pouvoir assurer leurs missions.

Enfin, sur le fond de la demande de rapport, il apparaît que les banques alimentaires n'ont en principe pas vocation à se substituer aux organismes - notamment les caisses d'allocations familiales (CAF) - chargés de verser une telle aide aux bénéficiaires de minima sociaux éligibles.

En conséquence, l' amendement FINC.15 ( 196 ) propose de supprimer le présent article

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 10 undecies (nouveau)

Demande de rapport sur l'application réciproque
entre les États-Unis et la France de l'accord intergouvernemental
relatif au Foreign Account Tax Compliance Act

. Le présent article s'inscrit en parallèle de l'article 10 ter et porte une demande de rapport au Gouvernement sur l'application réciproque, entre les États-Unis et la France, de l'accord intergouvernemental relatif au Foreign Account Tax Compliance Act (FACTA), et plus particulièrement sur la situation des citoyens français dits « Américains accidentels ».

Cette demande de rapport entend en effet attirer l'attention sur les difficultés fiscales et bancaires rencontrées par les « Américains accidentels », cette expression désignant les résidents et citoyens français disposant également de la citoyenneté américaine, le plus souvent parce qu'ils ont un parent américain ou parce qu'ils sont nés sur le territoire des États-Unis, sans parfois y avoir vécu plus de quelques jours.

À l'instar de ce que la commission a pu rappeler dans le cadre de l'examen de l'article 10 ter , il semble que le présent projet de loi de finances rectificative ne constitue pas le bon véhicule législatif pour examiner cet article. Au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le présent article peut en effet être considéré comme un cavalier budgétaire.

C'est pourquoi, indépendamment de l'importance du sujet que le présent article porte, la commission des finances propose de le supprimer (amendement FINC.16 ( 197 )).

I. LE DROIT EXISTANT : LES DIFFICULTÉS FISCALES ET BANCAIRES RENCONTRÉES PAR LES « AMÉRICAINS ACCIDENTELS »

Pour une description plus détaillée de la situation des « Américains accidentels » et des difficultés fiscales et bancaires auxquelles ils font face compte tenu de leur situation, le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l'article 10 ter .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE DEMANDE DE RAPPORT SUR LA RÉCIPROCITÉ ENTRE LES ÉTATS-UNIS ET LA FRANCE DES ÉCHANGES D'INFORMATIONS SUR LES COMPTES FINANCIERS EN MATIÈRE FISCALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, deux amendements identiques de nos collègues députés Guillaume Garot (Socialistes) et Bertrand Pancher (Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires).

Ces articles portent une demande de rapport au Parlement sur l'application réciproque, entre les États-Unis et la France, de l'accord intergouvernemental relatif au Foreign Account Tax Compliance Act du 14 novembre 2013, et plus particulièrement sur la situation des citoyens français dits « Américains accidentels » . Ce rapport devrait être remis par le Gouvernement dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi de finances rectificative.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE DEMANDE DE RAPPORT QUI NE SEMBLE PAS RELEVER D'UNE LOI DE FINANCES ET QUI PRÉSENTE LE RISQUE D'ÊTRE CONSIDÉRÉ COMME UN CAVALIER BUDGÉTAIRE

Sans que la commission des finances ne se prononce sur le fond (cf. commentaire de l'article 10 ter du présent projet de loi), il semble que le présent projet de loi de finances rectificative ne constitue pas le bon véhicule législatif pour le présent article, qui présente le risque d'être considéré comme un cavalier budgétaire, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel .

En effet, dans son considérant de principe, le Conseil constitutionnel juge adopté selon une procédure contraire à la Constitution un article qui ne trouve pas sa place en loi de finances : « il ne concerne ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État. Il n'a pas trait à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État. Il n'a pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières. Il n'est pas relatif au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ». Cette lecture s'applique également aux demandes de rapport, qui ne peuvent porter que sur des mesures trouvant elles-mêmes leur place en loi de finances ^{253 ( * )} .

Ainsi, à l'instar de ce qu'elle a proposé sur l'article 10 ter , la commission des finances a adopté, pour les raisons juridiques précédemment évoquées, un amendement de suppression de cet article ( amendement FINC.16 ( 197 ) ).

Il n'en demeure pas moins que le Sénat a plusieurs fois attiré l'attention du Gouvernement sur la situation des « Américains accidentels » et sur la nécessité de mieux les protéger. Il est indéniable que leur situation mérite d'être traitée avec le plus grand discernement et que les difficultés qu'ils rencontrent ne sauraient être éludées . L a discussion de cet article permet de rappeler qu'il restait encore pour le Gouvernement d'importants progrès à accomplir dans ce domaine.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 10 duodecies (nouveau)

Demande de rapport sur la possibilité de plafonner davantage les frais et commissions bancaires en outre-mer

. Le présent article prévoit de demander au Gouvernement un rapport à remettre avant le 1 ^er octobre 2022 et portant sur la possibilité d'adopter un plafonnement plus important qu'actuellement sur les frais et commissions bancaires en outre-mer, et en particulier à La Réunion.

Indépendamment de l'importance du sujet sur le fond, la commission des finances propose, par un amendement FINC.17 ( 198 ), de supprimer cet article qui n'a pas sa place en loi de finances en ce qu'il ne présente pas de lien suffisamment direct avec les finances publiques.

La commission des finances propose de supprimer cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : UN ENCADREMENT DES FRAIS ET COMMISSIONS BANCAIRES PROPRE AUX TERRITOIRES D'OUTRE-MER QUI SEMBLE MANQUER SON BUT

A. UN ENCADREMENT DES TARIFS BANCAIRES PROPRE AUX TERRITOIRES D'OUTRE-MER

Les départements et régions d'outre-mer (DROM) régis par l'article 73 de la Constitution ^{254 ( * )} sont soumis à un régime d'identité législative : le droit commun leur est applicable sans qu'il soit nécessaire à la loi ou au règlement d'en faire mention, mais il peut faire l'objet « d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. Ces adaptations peuvent être décidées par ces collectivités dans les matières où s'exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées selon le cas, par la loi ou par le règlement. » Par dérogation, la loi ou le règlement peuvent habiliter les collectivités en question - sauf la Réunion - à « fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement », et ce « pour tenir compte de leurs spécificités ». Certains de ces DROM peuvent se transformer en une collectivité à statut particulier (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélémy).

En revanche, les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 sont soumises à un principe de spécialité législative : le droit commun ne s'y applique que lorsque la loi ou le règlement l'a expressément prévu ; à défaut, il ne s'applique pas.

Il apparaît ainsi que certaines dispositions relatives aux frais bancaires ont été adaptées aux spécificités de certains territoires.

Ainsi, l'article L. 721-17 du code monétaire et financier, issu à l'origine d'une loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer ^{255 ( * )} et introduit dans sa présente rédaction par une ordonnance du 15 septembre 2021, prévoit que dans les collectivités mentionnées à l'article 73 de la Constitution ainsi que dans les collectivités de Saint-Barthélémy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, pour les services bancaires de base mentionnés à l'article L. 312-1 du code monétaire et financier, les établissements de crédit ne peuvent pratiquer des tarifs supérieurs à la moyenne de ceux des établissements ou des caisses régionales du groupe auquel ils appartiennent en France métropolitaine.

De même, en ce qui concerne en particulier les frais bancaires respectivement en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, les articles L. 752-3 et L. 753-3 du code monétaire et financier prévoient que le Gouvernement peut, par décret, définir les valeurs maximales que les établissements bancaires peuvent facturer aux personnes physiques pour une vingtaine de services bancaires.

B. DES FRAIS QUI PARAISSENT POURTANT PARFOIS TROP ÉLEVÉS

Dans son rapport de 2021, l'observatoire des tarifs bancaires note que les tarifs moyens pondérés sont plus élevés dans les départements et collectivités d'outre-mer dont la monnaie est l'euro que dans l'Hexagone dans pour une majorité des services bancaires les plus couramment utilisés par la clientèle - soit 8 tarifs sur 14 de l'extrait standard - avec un écart particulièrement important sur les frais annuels de tenue de compte (+ 2,82 euros par rapport à l'Hexagone), la carte de paiement à autorisation systématique (+ 2,01 euros) et la carte de paiement international à débit différé (+ 1,21 euro). Les autres écarts sont compris entre + 7 et + 61 centimes.

Niveaux moyens des tarifs bancaires de l'extrait standard
en avril 2021

En ce qui concerne les collectivités d'outre-mer du Pacifique, dont la monnaie est le franc Pacifique, six tarifs moyens de l'extrait standard demeurent supérieurs aux tarifs hexagonaux, et six autres restent inférieurs ou égaux.

Niveaux moyens des tarifs bancaires de l'extrait standard
en avril 2021

Source : Rapport annuel 2021 de l'observatoire des tarifs bancaires

Ces constats, bien que nuancés, peuvent venir indiquer que les dispositions législatives mentionnées ne paraissent pas suffisantes pour alléger les frais et commissions bancaires supportés par les citoyens habitant dans les outre-mer.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE DEMANDE DE RAPPORT SUR LA POSSIBILITÉ D'UN PLAFONNEMENT PARTICULIER SUR LES FRAIS ET COMMISSIONS BANCAIRES EN OUTRE-MER

L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel introduit par voie d'amendement par Mme Bassire (LIOT), députée de La Réunion, avec avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, et qui prévoit de demander au Gouvernement un rapport sur la possibilité d'adopter un plafonnement plus important qu'actuellement sur le montant des commissions et frais bancaires en outre-mer et en particulier à La Réunion.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : LA SUPPRESSION D'UN DISPOSITIF QUI NE RELÈVE PAS DU DOMAINE DES LOIS DE FINANCES

Compte tenu des données précédemment mentionnées, les préoccupations portées par cet article ne peuvent qu'être partagées.

Toutefois, le sujet traité ne paraît pas relever d'une loi de finances et pourrait en effet être considéré comme un cavalier budgétaire au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Par ailleurs, il est permis de douter que l'obtention de ce rapport permette effectivement de remédier aux difficultés soulevées avec des solutions appropriées.

Le rapporteur général vous propose donc de supprimer cet article (amendement FINC.17 ( 198 )) .

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

---

* ¹⁷² En cohérence avec le droit européen, la TICPE a été ainsi renommée dans le cadre de la création du nouveau code des impositions sur les biens et services instauré le 1 ^er janvier 2022.

* ¹⁷³ 3,86 c€/L à l'époque et 3,86 €/MWh désormais.

* ¹⁷⁴ Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ¹⁷⁵ Selon les chiffres de l'Insee pour 2019, voir « Les entreprises en France », édition 2021 .

* ¹⁷⁶ Arrêté du 6 mai 2020 portant modification de l'arrêté du 23 mars 2020 accordant la garantie de l'État aux établissements de crédit et sociétés de financement en application de l'article 6 de la loi n°2020-289 de finances rectificative pour 2020.

* ¹⁷⁷ Ces plafonds ont été augmentés pour les jeunes entreprises innovantes et pour les entreprises du secteur touristique pour tenir compte de la saisonnalité de leurs activités.

* ¹⁷⁸ Selon le tableau de bord interactif du ministère de l'économie, des finances et de la relance.

* ¹⁷⁹ Communiqué de presse de la Commission européenne, Aides d'État: la Commission supprimera progressivement l'encadrement temporaire des aides d'État COVID.

* ¹⁸⁰ Communication de la Commission européenne, Encadrement temporaire de crise pour les mesures d'aide d'État visant à soutenir l'économie à la suite de l'agression de la Russie contre l'Ukraine.

* ¹⁸¹ Communication de la commission, modification de l'encadrement temporaire de crise pour les mesures visant à soutenir l'économie à la suite de l'agression de la Russie contre l'Ukraine.

* ¹⁸² Plan de la Commission européenne visant à rendre l'Europe indépendante des combustibles fossiles russes bien avant 2030.

* ¹⁸³ Comment réussir la sortie des prêts garantis par l'État (PGE) ?, Rapport d'information de M. Jean-François Husson, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances n° 583 (2020-2021) - 12 mai 2021.

* ¹⁸⁴ Site de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, « Ukraine overview », consulté le 12 juillet 2022.

* ¹⁸⁵ Banque mondiale, Global Economic Prospects , juin 2022, p. 101.

* ¹⁸⁶ Le taux de pauvreté sous les 5,50$ par jour pourrait passer de 2 à 20 % de la population en 2022 (Global Economic Prospects, id.)

* ¹⁸⁷ En plus d'un prêt de 15 millions d'euros destiné au gouvernement moldave.

* ¹⁸⁸ Réponses de la Direction générale du Trésor aux questions du rapporteur général.

* ¹⁸⁹ « EBRD bolsters Ukraine's energy security with up to €300 million for Naftogaz », 14 juin 2022, site de la BERD.

* ¹⁹⁰ « Ukraine energy chief urges European leaders to stay course over Russia war », 1 ^er juillet 2022, Financial Times.

* ¹⁹¹ Voir la description du projet de prêt présentée par la BERD sur son site internet : https://www.ebrd.com/work-with-us/projects/psd/53626.html

* ¹⁹² « EBRD supports Ukraine rail company UkrZaliznytsya », 10 juin 2022, site internet de la BERD.

* ¹⁹³ Selon les mots de Serhiy Lechtchenko, parlementaire et membre du conseil de surveillance d'UZ, cité dans un article du Wall Street Journal du 16 juin 2022, « Railway workers are Ukraine's `Second Army' ».

* ¹⁹⁴ Selon la Direction générale du Trésor, ces injonctions provenant du gouvernement ukrainien devraient s'élever à 2 milliards d'euros au cours de la période 2022-2027. Elles viseraient notamment à compenser les pertes d'exploitation et les investissements supplémentaires en capital pour restaurer le réseau et les actifs endommagés.

* ¹⁹⁵ Elles sont précisées par le décret n° 2013-346 du 24 avril 2013 relatif aux obligations de facturation en matière de taxe sur la valeur ajoutée et au stockage des factures électroniques.

* ¹⁹⁶ Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

* ¹⁹⁷ Article 25 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie .

* ¹⁹⁸ Directive 2014/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative à la facturation électronique dans le cadre des marchés publics.

* ¹⁹⁹ D'après les données transmises dans l'évaluation préalable du présent article.

* ²⁰⁰ Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 .

* ²⁰¹ Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 .

* ²⁰² Ordonnance n° 2021-1190 du 15 septembre 2021 relative à la généralisation de la facturation électronique dans les transactions entre assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée et à la transmission des données de transaction.

* ²⁰³ Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 .

* ²⁰⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 2021-833 DC du 28 décembre 2021 .

* ²⁰⁵ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2021 relative aux lois de finances .

* ²⁰⁶ D'après les explications données dans l'évaluation préalable du présent article.

* ²⁰⁷ L'article 38 de la Constitution dispose que les ordonnances deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'a pas été déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Deux questions se posent alors : l'adoption d'un amendement portant article additionnel peut-il être considéré comme valant dépôt d'un projet de loi de ratification et la censure de l'article remet-il en cause les effets attachés au dépôt du projet de loi de ratification au sens de la Constitution, si tant est qu'il est répondu par l'affirmative à la première question ? La jurisprudence n'apporte pas de réponse explicite à ces deux questions.

* ²⁰⁸ Conformément aux règles fixées à l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2021 relative aux lois de finances .

* ²⁰⁹ Guichet unique de TVA, mis en place au niveau de l'Union européenne. Ce dispositif optionnel est destiné à simplifier les obligations déclaratives et de paiement des opérateurs sur les opérations de ventes à distance de biens, en provenance d'un autre État membre de l'Union européenne ou en provenance de pays tiers, et à destination de non assujettis à la TVA, ces opérations étant majoritairement imposables dans l'État membre de consommation.

* ²¹⁰ Ce qui signifie que ces obligations ne s'appliquent pas au preneur du service.

* ²¹¹ Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 .

* ²¹² Direction générale des finances publiques, rapport d'activité pour l'année 2021 .

* ²¹³ Selon une étude réalisée par le Forum national pour la facturation électronique et reprise dans l'évaluation préalable du présent article, le volume de factures moyen, tant en émission qu'en réception, s'élève en médiane à près de 2 000 factures par an.

* ²¹⁴ Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2021-1190 du 15 septembre 2021 relative à la généralisation de la facturation électronique dans les transactions entre assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée et à la transmission des données de transaction.

* ²¹⁵ D'après un sondage de l'Agence pour l'informatique financière de l'État cité dans le rapport remis par le Gouvernement au Parlement sur la TVA à l'ère digitale.

* ²¹⁶ Banque de France, « La facturation électronique : quelles implications pour les TPE-PME ? », 14 février 2022.

* ²¹⁷ Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2021-1190 du 15 septembre 2021 relative à la généralisation de la facturation électronique dans les transactions entre assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée et à la transmission des données de transaction.

* ²¹⁸ L'écart de TVA, tel que calculé par la Commission européenne, représente les pertes de recettes occasionnées par la fraude, l'évasion et des pratiques d'optimisation fiscale dans le domaine de la TVA, par des faillites et des cas d'insolvabilité, ainsi que par des erreurs de calcul et des erreurs administratives.

* ²¹⁹ Cour des comptes, La fraude aux prélèvements obligatoires (décembre 2019).

* ²²⁰ Commission européenne, DG TAXUD, Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2021 Final Report .

* ²²¹ Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil. Un plan d'action pour une fiscalité équitable et simplifiée à l'appui de la stratégie de relance (15 juillet 2020).

* ²²² Rapport remis par le Gouvernement au Parlement sur la TVA à l'ère digitale, données reprises de la décision d'exécution (UE) 2021/2251 du Conseil du 13 décembre 2021modifiant la décision d'exécution (UE) 2018/593 autorisant la République italienne à introduire une mesure particulière dérogatoire aux articles 218 et 232 de la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

* ²²³ Rapport remis par le Gouvernement au Parlement sur la TVA à l'ère digitale.

* ²²⁴ Article 242 nonies A de l'annexe II au code général des impôts.

* ²²⁵ Définie comme une fraude à la TVA organisée entre plusieurs entreprises installées dans différents États de l'Union pour obtenir le remboursement par un État d'une taxe qui n'a jamais été acquittée en amont.

* ²²⁶ Direction générale des finances publiques, rapport d'activité pour l'année 2021 .

* ²²⁷ Décision d'exécution (UE) 2022/133 du Conseil du 25 janvier 2022 autorisant la France à introduire une mesure particulière dérogatoire aux articles 218 et 232 de la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

* ²²⁸ Pour une description détaillée de la situation des « Américains accidentels » et des difficultés qu'ils rencontrent, se reporter au rapport d'information n° 1945 de MM. Marc Le Fur et Laurent Saint-Martin, députés, en conclusion des travaux d'une mission d'information relative à l'assujettissement à la fiscalité américaine des Français nés aux États-Unis.

* ²²⁹ Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique en vue d'améliorer le respect des obligations fiscales à l'échelle internationale et de mettre en oeuvre la loi relative au respect des obligations fiscales concernant.

* ²³⁰ Loi n° 2014-1098 du 29 septembre 2014 autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique en vue d'améliorer le respect des obligations fiscales à l'échelle internationale et de mettre en oeuvre la loi relative au respect des obligations fiscales concernant les comptes étrangers (dite « loi FATCA »).

* ²³¹ Loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires.

* ²³² Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

* ²³³ Résolution en application de l'article 34-1 de la Constitution , invitant le Gouvernement à prendre en compte la situation des « Américains accidentels » concernés par le Foreign Account Tax Compliance Act.

* ²³⁴ Ces catégories sont reprises à l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ²³⁵ Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

* ²³⁶ L'article 14 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a prolongé de quatre mois les délais dans lesquels le Gouvernement avait été autorisé à prendre par ordonnances, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, des mesures relevant du domaine de la loi, lorsque ces délais n'avaient pas expiré à la date de publication de la présente loi. Le délai pour prendre l'ordonnance relative à la création du code général de la fonction publique courrait donc jusqu'au 8 décembre 2021.

* ²³⁷ Ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique.

* ²³⁸ Article 122 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

* ²³⁹ Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ²⁴⁰ Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

* ²⁴¹ Ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique.

* ²⁴² Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* ²⁴³ Rapport n° 570 (2018-2019) de Mme Catherine DI FOLCO et M. Loïc HERVÉ , fait au nom de la commission des lois, déposé le 12 juin 2019, sur le projet de loi de transformation de la fonction publique.

* ²⁴⁴ Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

* ²⁴⁵ Ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique.

* ²⁴⁶ Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ²⁴⁷ Élargissement à l'allocation spécifique de cessation anticipée d'activité prévu par l'article 130 de la loi de finances n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ²⁴⁸ Ukraine - Questions / réponses : « Est-il possible de convertir en euros des avoirs détenus en devise ukrainienne (hryvnia) ? »

* ²⁴⁹ La Banque nationale d'Ukraine est allée jusqu'à suspendre l'échange de billets de banque en hryvnias contre des espèces en monnaie étrangère.

* ²⁵⁰ Recommandation 2022/C 166/01 du Conseil du 19 avril 2022 relative à la conversion des billets de banque en hryvnias dans la monnaie des États membres d'accueil au profit des personnes déplacées en provenance d'Ukraine.

* ²⁵¹ « Envolée des prix de l'énergie et des carburants, quel impact pour les TPE-PME ? », CPME, 31 mars 2022.

* ²⁵² Comité des comptes de la sécurité sociale, juin 2020, « Financement des établissements d'hébergement pour les personnes âgées dépendantes ».

* ²⁵³ Ces catégories sont reprises à l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ²⁵⁴ Il s'agit de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de La Réunion et de Mayotte.

* ²⁵⁵ Loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer.