Relations avec les collectivités territoriales
ARTICLE 14
Majoration exceptionnelle en 2022 de la
dotation
pour les titres sécurisés
. Le présent article prévoit une majoration exceptionnelle de 10 millions d'euros des crédits de la dotation pour les titres sécurisés (DTS) pour 2022. Il dispose que cette majoration sera répartie en deux fractions, la première ciblant les stations d'enregistrement de données biométriques installées au deuxième trimestre 2022, la seconde ciblant les stations d'enregistrement faisant face au plus grand nombre de demandes sur la même période.
La commission des finances propose d'adopter le présent article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : UNE DOTATION FORFAITAIRE COMPENSANT LES COÛTS DE L'ENREGISTREMENT DES TITRES SÉCURISÉS POUR LES COMMUNES
La dotation « titres sécurisés » (DTS) a été créée par la loi de finances initiale (LFI) pour 2009 298 ( * ) , afin de compenser pour les communes les coûts résultant du fonctionnement des stations d'enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité. Ses modalités d'attribution ont ensuite été modifiées par la loi de finances pour 2018 299 ( * ) dans le contexte du plan « préfectures nouvelle génération » (PPNG) et codifiées à l'article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Il s'agit d'une dotation forfaitaire qui se décompose en deux fractions . La première est versée à toutes les communes qui disposent d'une station d'enregistrement (également appelée dispositif de recueil de données biométriques - DR), à hauteur de 8 580 euros par an et par station en fonctionnement dans la commune au 1 er janvier de l'année en cours.
La seconde fraction est versée aux communes pour chaque station ayant enregistré plus de 1 875 demandes de passeports et de cartes nationales d'identité au cours de l'année précédente. Cette majoration s'élève à 3 500 euros par DR et cible les DR qui fonctionnent à plus de la moitié de leur capacité. Une mission de l'inspection générale de l'administration de juin 2016 a en effet calculé que chaque dispositif de recueil avait une capacité de traitement de 3 750 titres par an, sur la base de cinq heures d'activité par jour et de 250 jours d'activité par an.
La LFI pour 2022 a prévu l'ouverture de 49 millions d'euros en AE comme en CP au titre de la DTS. Ce montant correspond à une hausse de 3 millions d'euros par rapport à 2021, faisant suite à la précédente majoration de 6 millions d'euros en LFI 2020.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE MAJORATION EXCEPTIONNELLE RÉPARTIE EN DEUX FRACTIONS
Le I du présent article prévoit une majoration exceptionnelle de 10 millions d'euros des crédits de la dotation pour les titres sécurisés pour 2022. La répartition de cette majoration se fera, comme la DTS « socle », en deux fractions.
Tout d'abord, le II du présent article prévoit qu'une somme forfaitaire de 4 000 euros sera attribuée aux communes pour tout DR installé entre le 1 er avril et le 31 juillet 2022, que cette installation soit ou non temporaire.
Ensuite, le reliquat de cette première part sera attribué aux communes dont les DR sont les plus utilisés. Le III du présent article dispose que les DR dont l'installation est antérieure au 1 er avril 2022 peuvent bénéficier d'une fraction de DTS supplémentaire en fonction de leur taux d'utilisation. Ce dernier est calculé comme le rapport entre le nombre de demandes de titres électroniques effectuées au travers du DR et sa capacité moyenne, évaluée comme indiqué plus haut à 3 750 par an par l'IGA en 2016, et donc à 1 250 demandes par trimestre.
Les DR pouvant bénéficier de cette majoration complémentaire sont définis par deux conditions non cumulatives.
D'une part, le texte cible les stations d'enregistrement les plus dynamiques, c'est-à-dire celles dont le taux d'utilisation mensuel moyen du 1 er avril au 31 juillet 2022 progresse de plus de 40 points de pourcentage par rapport à la moyenne annuelle sur 2021 de la station concernée. D'autre part, sont également visés par la possibilité de majoration les DR « en surcharge », définis comme ceux dont le taux d'utilisation sur le deuxième trimestre 2022 dépasse en moyenne 90 %.
Le montant de la seconde part n'est pas fixé par le présent article, dans la mesure où il découle de la répartition de la première part.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté le présent article modifié par deux amendements rédactionnels déposés par le rapporteur général, M. Jean-René Cazeneuve.
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE RÉPONSE NÉCESSAIRE À LA HAUSSE DES DEMANDES PESANT SUR LES COMMUNES
On dénombrait, en janvier 2021, 4 109 DR et 2 347 communes bénéficiaires de la DTS, dont 821 ont également reçu la majoration de 3 500 euros.
Répartition de la DTS
|
Nombre de communes bénéficiaires |
Montant de la dotation par station (en euros) |
Cible |
|
|
Dotation initiale annuelle |
2 347 |
8 580 |
Ensemble des DR |
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Majoration pour les DR dépassant les 50 % d'activité |
821 |
3 550 |
DR déjà installés les plus utilisés |
|
Première part de majoration 2022 |
À déterminer |
4 000 |
Installation de nouveaux DR |
|
Seconde part de majoration 2022 |
À déterminer |
À déterminer |
DR déjà installés en tension |
Source : commission des finances
La majoration exceptionnelle prévue par le présent article a pour objectif de faire face au surcroît de demandes de titres sécurisés consécutif notamment à un effet de rattrapage à la suite de la crise sanitaire, pendant laquelle la demande de passeports a selon l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS) baissé de 38 % et celle de cartes d'identité de 18 %.
On constate ainsi une progression des demandes de titres avec une augmentation de la demande de 99 % sur les seuls passeports, et de plus de 83 % pour l'ensemble des cartes d'identité et passeports au premier semestre 2022 par rapport à la même période en 2021.
L'insuffisance du nombre de DR disponibles a entrainé un allongement des délais d'obtention de titres sécurisés , qui atteint selon l'ANTS le double du temps d'obtention de documents biométriques par rapport au début d'année 2022 dans certains territoires. Les délais d'instruction sont aujourd'hui de 24,5 jours en moyenne, contre seulement 14,5 jours début 2022 . Au-delà de la phase d'instruction par les communes, le délai de mise à disposition des passeports entre la validation du titre par les services de la Préfecture et la réception du titre en mairie a également doublé sur la même période.
Cette situation implique une réaction rapide, alors que les conséquences de la pénurie de DR sont directes et nombreuses : listes d'attente à rallonge, déplacement de la demande vers les communes rurales les moins en surcharge, annulations de voyages, etc .
Le Gouvernement a donc mis en place au printemps 2022 un plan visant à permettre le déploiement rapide de nouvelles stations d'enregistrement . Celles-ci ne seront toutefois attribuées qu'aux communes volontaires. Les annonces du Gouvernement en mai 2022 indiquaient que 400 nouveaux DR seraient disponibles avant l'été. Actuellement, seuls près de 200 communes ont demandé la mise en place de nouveaux DR , auxquelles s'ajoutent 29 centres d'accueil temporaires dans les communes les plus en tension. L'ANTS a indiqué au rapporteur général que 150 DR supplémentaires devraient être déployés entre juillet et fin octobre 2022. Ce résultat serait en deçà des 400 DR initialement envisagés, et interviendrait alors que la crise liée à l'été et aux départs en vacances devrait être passée.
Nombre de DR supplémentaires
déployés
dans le cadre du
« Plan 400 »
Source : commission des finances
En raison des coûts de fonctionnement importants liés à l'installation d'un DR, en particulier s'agissant des agents des communes formés à manier la station d'enregistrement, l'installation d'un nouveau DR doit nécessairement entraîner une majoration supplémentaire.
La deuxième part de majoration vise quant à elle les DR les plus utilisés. Le montant supplémentaire perçu par les collectivités doit selon le Gouvernement permettre de recruter du personnel supplémentaire et donc d'étendre les horaires de fonctionnement de la station, afin de contribuer à son désengorgement. Le Gouvernement a indiqué que cette seconde part devrait, selon les hypothèses initiales, être au moins égale à 2 500 euros par DR.
Au vu des enjeux pour l'ensemble de nos concitoyens, il convient toutefois de s'assurer que cette somme sera réellement accordée à l'ensemble des DR les plus surchargés. Il serait souhaitable de garantir le montant de la deuxième fraction à hauteur de 2 500 euros, ce qui permettrait aux DR dont le taux d'utilisation est supérieur à 90 % de percevoir jusqu'à 14 630 euros au titre de 2022 .
Si la majoration exceptionnelle mise en place par le présent article constitue une mesure d'urgence souhaitable pour limiter les délais d'obtention de titres d'identité, elle ne saurait répondre aux difficultés structurelles des collectivités s'agissant du fonctionnement des DR . Au-delà du rattrapage conjoncturel actuel lié à la crise sanitaire, celles-ci sont confrontées depuis plusieurs années à la hausse continue des demandes de titres. En outre, le fonctionnement des DR implique de mobiliser et de former des emplois que la DTS « socle » ne compense pas pleinement. Dès lors, il sera nécessaire d'être vigilant sur le montant de la DTS pour 2023, au-delà du dispositif d'urgence que constitue le présent article .
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 14 bis (nouveau)
Nouveau critère pour
bénéficier de la garantie du fonds national
de péréquation de la CVAE
. Le présent article prévoit d'ajouter un nouveau critère afin de pouvoir bénéficier de la garantie pour perte de CVAE afin de tenir compte de la diminution en 2022 des produits issus de la CVAE.
Seraient ainsi éligibles à la part « garantie » du fonds les seuls départements :
- dont la CVAE aurait baissé d'au moins 5 % par rapport à l'année précédente (critère actuellement en vigueur) ;
- et dont le produit de CVAE par habitant serait inférieur d'au moins 20 % à la moyenne, c'est-à-dire dont le montant par habitant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu l'année précédant la répartition est inférieur à 80 % du montant par habitant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu par l'ensemble des départements.
Cette réduction du périmètre des départements éligibles à la garantie permet ainsi de réduire l'impact sur la part péréquatrice du fonds tout en maintenant une garantie aux départements les plus affectés par la baisse de CVAE.
La commission des finances propose un amendement rédactionnel FINC.20 ( 201 ) et d'adopter, en conséquence, le présent article ainsi modifié.
I. LE DROIT EXISTANT : UN FONDS DE PÉRÉQUATION DE RESSOURCES DE LA CVAE INTÉGRANT UN MÉCANISME DE GARANTIE
A. OBJECTIF ET FONCTIONNEMENT DU FONDS DE PÉRÉQUATION DE LA COTISATION SUR LA VALEUR AJOUTÉE DES ENTREPRISES
1. Création et objectifs du fonds
À la suite de la suppression de la taxe professionnelle, le législateur a souhaité créer deux dispositifs de péréquation des ressources de CVAE, l'un pour les départements, l'autre pour les régions.
Le dispositif concernant les départements a été profondément modifié par l'article 113 de la loi n°2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013, qui a créé un mécanisme de péréquation horizontale pour les départements qui redistribue entre ces collectivités une fraction de leurs ressources fiscales : le fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçue par les départements codifié à l'article L. 3335-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
2. Fonctionnement du fonds
Ce fonds est alimenté par deux types de prélèvements calculés en fonction de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) des départements :
- un premier prélèvement en fonction du niveau de CVAE perçue (ou « stock »). Sont contributeurs à ce premier prélèvement les départements dont le montant par habitant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu l'année précédant la répartition est supérieur à 90 % du montant par habitant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu par l'ensemble des départements ;
- un second prélèvement en fonction de l'évolution de la CVAE (ou « flux ») qui correspond au rapport entre le produit total de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu par l'ensemble des départements l'année précédant la répartition et celui perçu par l'ensemble des départements au cours de la pénultième année
Les départements dont le revenu par habitant est inférieur au revenu médian par habitant de l'ensemble des départements ne sont pas prélevés au titre du fonds.
Il est dans un premier temps prélevé sur les ressources du fonds une quote-part destinée aux départements d'outre-mer.
Après ce prélèvement destiné aux
territoires d'outre-mer, les sommes restantes sont reversées aux
départements les moins favorisés, en fonction d'un indice
synthétique de ressources et de charges tenant compte du potentiel
financier par habitant, du revenu moyen par habitant, du nombre de
bénéficiaires du RSA et du nombre de personnes
de plus de 75
ans.
L'article 163 de la loi de finances initiale pour 2018 a modifié certaines modalités de répartition du fonds :
- le premier prélèvement du fonds est calculé afin d'atteindre le montant de 30 millions d'euros (contre 60 millions d'euros jusqu'en 2017) ;
- le mécanisme de plafonnement du second prélèvement correspond désormais à 2 % du produit de CVAE perçue l'année précédant la répartition, soit 2019 (contre 1 % auparavant) ;
- le mécanisme de contribution minimale sur le prélèvement total est fixé à 4 % du produit de CVAE perçu l'année précédant la répartition (contre 3 % en 2017).
B. UN SYSTÈME DE GARANTIE A ÉTÉ INTÉGRÉ AU FONDS DE PÉRÉQUATION DE LA CVAE
1. Une garantie visant à limiter les pertes de recette de CVAE des départements...
Le V bis de l'article L3335-1 du CGCT prévoit que, à compter de 2015, il est prélevé sur les ressources du fonds une quote-part destinée aux départements dont le produit de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu l'année de la répartition baisse de plus de 5 % par rapport au produit perçu l'année précédant la répartition.
Ce prélèvement est opéré avant la mise en répartition prévue pour les départements les plus défavorisés mentionnée supra . Les départements éligibles bénéficient d'une attribution au titre de cette quote-part égale à la différence entre, d'une part, 95 % du produit de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu par le département l'année précédant la répartition et, d'autre part, celui perçu au cours de l'année de répartition. Les versements au titre de cette quote-part sont effectués mensuellement à compter de la date à laquelle ils sont notifiés.
2. ... mais qui n'est soutenable que si la baisse de CVAE est contenue
De 2015 et 2020, entre 2 et 4 départements ont bénéficié chaque année de la garantie en raison de la baisse de leur produit de CVAE supérieure à 5 %.
L'impact de cette disposition s'élève en moyenne à 2,4 millions par an, soit environ 4 % du montant total de la CVAE.
Au contraire, les années au cours desquelles les baisses de CVAE sont substantielles, générant ainsi un nombre important de départements dont les ressources au titre de la CVAE diminuent de plus de 5 %, ce mécanisme de garantie augmente de telle sorte que les montants restants disponibles pour la péréquation dite « classique » se retrouvent fortement diminués, allant ainsi à l'encontre de l'esprit péréquateur du fonds.
Ainsi, en 2021, en raison de la baisse attendue des produits issus de CVAE , le législateur avait suspendu ce dispositif, craignant que la somme des garanties ne soit supérieure à l'enveloppe du fonds CVAE. Le V de l'article 252 de la loi de finances initiale pour 2021 précisait à cet égard que « les dispositions du V bis de l'article L. 3335-1 du code général des collectivités territoriales ne s'appliquent pas en 2021 ».
Une situation similaire devrait se présenter en 2022 en raison de la forte baisse attendue des produits issus de la CVAE, du fait du décalage de deux ans entre l'année de paiement par les entreprises et le versement aux départements. Dès lors, les départements percevront en 2022 la CVAE acquittée en 2020, première année de la crise sanitaire caractérisée par deux confinements et un arrêt d'activité de nombreuses entreprises.
Si la garantie devait s'appliquer en 2022 selon l'unique critère actuel d'attribution (diminution de 5 % des produits de la CVAE par rapport à l'année précédente), 25 départements seraient éligibles, pour un montant total de 34,3 millions d'euros soit environ 59 % du rendement estimé du fonds CVAE qui s'établit à 58,3 millions d'euros pour 2022.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE MODULATION DU SYSTÈME DE GARANTIE AFIN DE TENIR COMPTE DE LA BAISSE DE CVAE EN 2022
Cet article est issu d'un amendement déposé par le député Pierre Cordier et plusieurs de ses collègues, ainsi que de neuf amendements identiques déposés respectivement par les députés Jean-Luc Bourgeaux, Marie-Christine Dalloz, Paul Molac, Jérôme Nury, Véronique Louwagie, Alexandre Vincendet, Josiane Corneloup, Isabelle Valentin, Christine Pires Beaune et plusieurs de leurs collègues, adoptés avec l'avis favorable du rapporteur général et du Gouvernement.
Afin de limiter le système de garantie prévu par le V bis de l'article L 3335-1 du CGCT, le présent article ajoute un nouveau critère pour pouvoir bénéficier de la garantie, en sus de celui de la baisse de 5 % des produits issus de la CVAE.
Ainsi, seraient éligibles les seuls départements :
- dont la CVAE baisse d'au moins 5 % par rapport à l'année précédente (critère actuellement en vigueur) ;
- dont le produit de CVAE par habitant est inférieur d'au moins 20 % à la moyenne c'est-à-dire dont le montant par habitant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu l'année précédant la répartition est inférieur à 80 % du montant par habitant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu par l'ensemble des départements.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE SOLUTION ÉQUILIBRÉE ENTRE MAINTIEN DE LA PÉRÉQUATION ET SYSTÈME DE GARANTIE
Il semble pertinent d'instituer un critère supplémentaire afin de définir les départements éligibles au système de garantie porté par le fonds de péréquation de la CVAE.
En effet, face à la baisse attendue des produits issus de la CVAE en 2022 pour les départements, découlant de l'acquittement, en 2020, de la CVAE par les entreprises, le nombre de départements enregistrant une baisse de CVAE supérieure à 5 % va fortement augmenter.
Subséquemment, la part du fonds allouée à la garantie est amenée à atteindre des niveaux importants au détriment de la part péréquatrice.
Contrairement à 2021, année au cours de laquelle, en raison de la baisse des produits issus de la CVAE, le dispositif de garantie avait été suspendu, la solution proposée par le présent article met en oeuvre un compromis équilibré entre péréquation et garantie.
Avec ce nouveau critère, le montant alloué à la garantie devrait, selon l'exposé des motifs de ces amendements, passer de 34,3 millions d'euros à 5,3 millions d'euros et le nombre de départements éligibles devrait, quant à lui, être abaissé de 25 à 9. Cette réduction du périmètre des départements éligibles à la garantie permet ainsi de réduire l'impact sur la part péréquatrice du fonds, tout en maintenant un minimum de garantie aux départements les plus affectés par la baisse de CVAE.
Il est cependant proposé un amendement rédactionnel FINC. 20 (201) visant à préciser que l'application du critère supplémentaire se fait à titre dérogatoire pour la seule année 2022, et non, comme mentionné dans la rédaction actuelle, à compter de 2015.
Le rapporteur général propose ainsi d'adopter cet article tel que modifié par cet amendement rédactionnel.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 14 ter (nouveau)
Compensation de la perte de taxe d'habitation
des communes membres de syndicats intercommunaux à compter de
2022
. Le présent article vise à tirer les conséquences, à compter de 2022, de la décision n°2021-982 QPC du 17 mars 2022 du Conseil constitutionnel, en modifiant les modalités de prise en compte de la perte de taxe d'habitation à compenser pour les communes membres de syndicats intercommunaux à contributions fiscalisées dans la formule de calcul du coefficient correcteur.
Par son amendement FINC.21 ( 202 ), la commission des finances propose de supprimer cet article dans la mesure où il a un impact sur les recettes perçues par l'État en 2022 au titre des frais de gestion des impôts locaux et relève donc du domaine de la première partie des lois de finances. Parallèlement, un amendement portant article additionnel après l'article 4 prévoit de rétablir ces dispositions en première partie.
I. LE DROIT EXISTANT : UNE CENSURE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DES MODALITÉS DE COMPENSATION DE LA PERTE DE LA TAXE D'HABITATION DES COMMUNES MEMBRES DE SYNDICATS INTERCOMMUNAUX À CONTRIBUTIONS FISCALISÉES
A. UNE COMPENSATION DE LA TAXE D'HABITATION NE PRENANT PAS EN COMPTE LES TRANSFERTS DE CETTE TAXE QUI ÉTAIENT RÉALISÉS AU PROFIT DES SYNDICATS INTERCOMMUNAUX À CONTRIBUTIONS FISCALISÉES
L'article 16 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a prévu la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales (THRP). En compensation, il a été prévu que les communes bénéficient du produit de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) à compter de l'année 2021.
Dans la mesure où le montant de la part départementale de TFPB redescendue ne coïncide pas nécessairement avec la THRP perdue par la commune, un mécanisme de coefficient correcteur a été institué pour éviter les sur-compensations ou les sous-compensations, conformément à l'objectif affiché par le Gouvernement de « compensation à l'euro près ».
Définition du coefficient correcteur
Le coefficient correcteur vise à neutraliser les surcompensations et les sous-compensations de taxe d'habitation.
En effet, les nouvelles ressources des communes, venant en substitution de la taxe d'habitation, ne correspondent pas à l'euro près au montant perdu de TH. Afin d'y remédier, un coefficient correcteur a donc été mis en place afin de compenser la différence entre la TH perçue avant suppression et le produit de TFPB départementale transféré.
La différence entre la perte du produit de la TH sur les résidences principales et le produit de TFPB départementale transféré est calculée à partir des bases d'imposition 2020 et des taux de TH appliqués en 2017.
Le coefficient correcteur, qui est fixe, s'applique chaque année aux recettes de TFPB de la commune et le complément ou la minoration qui en résulte a vocation à évoluer dans le temps comme la base d'imposition à la TFPB.
Ce coefficient correcteur se traduit chaque année par une retenue sur le versement des recettes de TFPB pour les communes surcompensées ou par le versement d'un complément pour les communes sous-compensées.
Il est cependant à noter que le montant de THRP à compenser utilisé pour le calcul du coefficient correcteur ne prend pas en compte les éventuels transferts de TH de la commune à un syndicat intercommunal .
Pour mémoire, l'article L. 5212-20 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose en effet que ces établissements peuvent être financés alternativement par une dotation budgétaire des communes ou, dans les conditions prévues par l'article 1609 quater du code général des impôts (CGI), par une contribution fiscalisée résultant du produit d'impôt locaux, parmi lesquels la THRP mais également la TH sur les résidences secondaires (THRS), la TFPB, la TFPNB et la cotisation foncière des entreprises (CFE) 300 ( * ) . Dans ce cas, l'article 1636 B octies du CGI prévoit que le produit fiscal à recouvrer dans chaque commune membre au profit du syndicat est réparti entre ces taxes proportionnellement aux recettes que chacune procurerait à la commune en appliquant les taux de l'année précédente aux bases de l'année d'imposition . En conséquence, pour compenser l'impact de suppression de la THRP sur les contributions fiscalisées au financement des syndicats intercommunaux, l'article 16 de la loi de finances initiale pour 2020 précité a prévu que le produit de ces taxes serait désormais réparti entre les redevables des autres taxes restantes .
B. LA CENSURE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
Par sa décision n°2021-982 QPC du 17 mars 2022 , le Conseil constitutionnel a censuré la disposition prévoyant les modalités de prise en compte de la perte de taxe d'habitation à compenser dans la formule de calcul du coefficient correcteur , soit le a du 1° du A du IV de l'article 16 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
À cet égard, il convient de préciser que la décision ne porte pas sur la méthode globale de calcul du coefficient correcteur dans son principe (qui consiste à rapporter la perte de recettes de TH aux recettes de TFPB transférées) mais spécifiquement sur la formule de calcul dudit coefficient applicable aux syndicats intercommunaux à contributions fiscalisées dans la mesure où, dans ce cas, la TH versées aux syndicats est exclue de la compensation nécessitant alors une augmentation de la pression fiscale sur les contribuables locaux redevables des taxes maintenues.
Elle se fonde sur le principe d'égalité devant les charges publiques entre les contribuables.
Pour mémoire, selon une jurisprudence constante, ce principe ne fait pas obstacle à ce que des situations différentes fassent l'objet de solutions différentes, mais il appartient dans ce cas au législateur de fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des objectifs que le dispositif en question vise à atteindre . Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée devant les charges publiques.
Or, en l'espèce, le Conseil constitutionnel a considéré que le ressaut d'imposition résultant, pour les redevables de la THRS, de la TFPB, de la TFPNB et de la CFE, de l'augmentation de la part de ces taxes dans la contribution fiscalisée au financement des syndicats intercommunaux, était constitutif d'une différence de traitement méconnaissant l'objectif poursuivi par le législateur, à savoir « l'amélioration du pouvoir d'achat des contribuables locaux » .
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : TIRER LES CONSÉQUENCES DE LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
Le présent article est issu d'un amendement déposé par les députés Jean-René Cazeneuve et Joël Giraud, adopté avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.
Il vise à tirer les conséquences de la décision précitée du Conseil constitutionnel en modifiant les modalités de prise en compte de la perte de taxe d'habitation à compenser dans la formule de calcul du coefficient correcteur, prévues au a du 1° du A du IV de l'article 16 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 , de façon à prévoir que le taux communal de taxe d'habitation de 2017 soit majoré, le cas échéant, du taux syndical de taxe d'habitation appliqué en 2017 sur le territoire de la commune, conformément aux dispositions du premier alinéa de l'article 1609 quater du CGI.
Le dispositif s'appliquerait, rétroactivement, à compter du 1 er janvier 2022.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE BIENVENUE MAIS RELEVANT DE LA PREMIÈRE PARTIE DE LA LOI DE FINANCES
Le rapporteur général prend acte de cette mesure, qui tire les conséquences nécessaires de la décision du Conseil constitutionnel à compter de 2022.
S'agissant de l'année 2021, première année de mise en oeuvre de la réforme de la taxe d'habitation, il relève que l'article 14 quater prévoit d'instituer une dotation budgétaire d'un montant de 97 millions d'euros , financés sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » au titre de la compensation des communes concernées (environ 2000 selon les informations transmises au rapporteur général) 301 ( * ) .
Toutefois, cet article relève du domaine de la première partie des lois de finances au sens de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) . En effet, le G du IV de l'article 16 de la loi de finances pour 2021 prévoit que, dans le souci d'assurer la neutralité financière de la réforme, la différence positive qui existe entre le montant total de THRP et le montant total de TFPB redescendue aux communes soit financée par un abondement de l'État constitué d'une fraction des frais de gestion des impôts directs locaux qu'il perçoit. L'augmentation du montant de THRP à compenser résultant de cet article aurait donc un impact sur les recettes de l'État en 2022 et pour les années à venir.
Ainsi, la dernière révision du mode de calcul du coefficient correcteur avait été prévue par l'article 41 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022, placé en première partie de cette loi de finances.
Pour cette raison, le rapporteur général propose d'adopter l'amendement FINC.21 ( 202 ) de suppression du présent article, dont les dispositions ont été rétablies en première partie par l'amendement FINC.6 ( 187 ) portant article additionnel après l'article 4.
Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.
ARTICLE 14 quater (nouveau)
Compensation de la perte de taxe
d'habitation des communes membres de syndicats intercommunaux au titre de
2021 et des communes et EPCI exerçant la compétence GEMAPI
. En premier lieu, le présent article vise à tirer les conséquences, pour la seule année 2021, de la décision n°2021-982 QPC du 17 mars 2022 du Conseil constitutionnel, en modifiant les modalités de prise en compte de la perte de taxe d'habitation à compenser pour les communes membres de syndicats intercommunaux à contributions fiscalisées dans la formule de calcul du coefficient correcteur.
En second lieu, dans la mesure où la taxe additionnelle pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) présente un fonctionnement analogue aux contributions versées aux syndicats intercommunaux, le présent article prévoit d'instaurer une dotation de compensation correspondant à la part supportée par les contribuables de la taxe d'habitation dans la répartition du produit de cette taxe. Cette mesure vise donc à prévenir une possible nouvelle censure constitutionnelle.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : UNE CENSURE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DES MODALITÉS DE COMPENSATION DE LA PERTE DE LA TAXE D'HABITATION DES COMMUNES MEMBRES DE SYNDICATS INTERCOMMUNAUX À CONTRIBUTIONS FISCALISÉES, DONT LE FONCTIONNEMENT EST ANALOGUE À CELUI DE LA TAXE ADDITIONNELLE POUR LA GEMAPI
A. LA CENSURE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DES MODALITÉS DE COMPENSATIONS DE LA PERTE DE LA TAXE D'HABITATION DES COMMUNES MEMBRES DE SYNDICATS INTERCOMMUNAUX À CONTRIBUTIONS FISCALISÉES
L'article 16 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a prévu la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales (THRP). En compensation, il a été prévu que les communes bénéficient du produit de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) à compter de l'année 2021.
Dans la mesure où le montant de la part départementale de TFPB redescendue ne coïncide pas nécessairement avec la THRP perdue par la commune, un mécanisme de coefficient correcteur a été institué pour éviter les sur-compensations ou les sous-compensations, conformément à l'objectif affiché par le Gouvernement de « compensation à l'euro près ».
Il est cependant à noter que le montant de THRP à compenser utilisé pour le calcul du coefficient correcteur ne prend pas en compte les éventuels transferts de TH de la commune à un syndicat intercommunal .
Pour mémoire, l'article L. 5212-20 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose en effet que ces établissements peuvent être financés alternativement par une dotation budgétaire des communes ou, dans les conditions prévues par l'article 1609 quater du code général des impôts (CGI), par une contribution fiscalisée résultant du produit d'impôt locaux, parmi lesquels la THRP mais également la TH sur les résidences secondaires (THRS), la TFPB, la TFPNB et la cotisation foncière des entreprises (CFE) 302 ( * ) . Dans ce cas, l'article 1636 B octies du CGI prévoit que le produit fiscal à recouvrer dans chaque commune membre au profit du syndicat est réparti entre ces taxes proportionnellement aux recettes que chacune procurerait à la commune en appliquant les taux de l'année précédente aux bases de l'année d'imposition . En conséquence, pour compenser l'impact de suppression de la THRP sur les contributions fiscalisées au financement des syndicats intercommunaux, l'article 16 de la loi de finances initiale pour 2020 précité a prévu que le produit de ces taxes serait désormais réparti entre les redevables des autres taxes restantes .
Par sa décision n°2021-982 QPC du 17 mars 2022 , le Conseil constitutionnel a censuré la disposition prévoyant les modalités de prise en compte de la perte de taxe d'habitation à compenser dans la formule de calcul du coefficient correcteur , soit le a du 1° du A du IV de l'article 16 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
La décision se fonde sur le principe d'égalité devant les charges publiques entre les contribuables.
Selon une jurisprudence constante, ce principe ne fait pas obstacle à ce que des situations différentes fassent l'objet de solutions différentes, mais il appartient dans ce cas au législateur de fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des objectifs que le dispositif en question vise à atteindre . Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée devant les charges publiques.
Or, en l'espèce, le Conseil constitutionnel a considéré que le ressaut d'imposition résultant, pour les redevables de la THRS, de la TFPB, de la TFPNB et de la CFE, de l'augmentation de la part de ces taxes dans la contribution fiscalisée au financement des syndicats intercommunaux, était constitutif d'une différence de traitement méconnaissant l'objectif poursuivi par le législateur, à savoir « l'amélioration du pouvoir d'achat des contribuables locaux » .
B. LA TAXE GEMAPI : UN FONCTIONNEMENT ANALOGUE À CELUI DES CONTRIBUTIONS FISCALISÉES AUX SYNDICATS INTERCOMMUNAUX
L'article 1530 bis du CGI prévoit que les communes ou le cas échéant les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre qui exercent, en application du I bis de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) peuvent, par une délibération prise dans les conditions prévues au I de l'article 1639 A bis du même code, instituer et percevoir une taxe additionnelle dite « taxe GEMAPI » .
Le produit de cette taxe est arrêté chaque année dans les conditions prévues à l'article 1639 A par l'organe délibérant de la commune ou, le cas échéant l'EPCI, dans la limite d'un plafond fixé à 40 euros par habitant, au sens de l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, résidant sur le territoire relevant de sa compétence. Sous réserve du respect de ce plafond, le produit voté de la taxe est au plus égal au montant annuel prévisionnel des charges de fonctionnement et d'investissement résultant de l'exercice de la compétence GEMAPI. Il est exclusivement affecté au financement de ces charges.
Jusqu'en 2021 , le produit de la taxe additionnelle GEMAPI est réparti entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties à la TFPB, à la TFPNB, à la TH et à la CFE, proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l'année précédente sur le territoire de la commune ou de l'EPCI. Ce mode de répartition est donc très proche de celui utilisé pour le calcul des contributions fiscalisées aux syndicats intercommunaux rappelé supra .
L'article 16 de la loi de finances initiale pour 2020 précité prévoit plusieurs mesures transitoires pour tirer les conséquences de l'extinction progressive de la taxe d'habitation.
En 2021 , les recettes de TH retenues pour le calcul de la répartition de la taxe GEMAPI sont minorées du montant des dégrèvements accordés en 2020 aux 80 % de foyers fiscaux qui ont cessé d'acquitter cette taxe d'habitation sur leur résidence principale. Cette disposition visait à éviter un ressaut d'imposition sur les redevables de la taxe d'habitation sur les résidences principales encore redevables et sur les redevables de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires.
À compter de 2022 , cette minoration cesse de s'appliquer. Afin d'éviter cependant un ressaut trop important sur les redevables de la TFPB lié à la redescente de la part départementale de cet impôt aux communes, il a été prévu que les recettes de TFPB retenues pour le calcul de la répartition de la taxe GEMAPI soient minorées du montant que cette taxe a procuré au département en 2020 sur le territoire de la commune.
Il n'en reste pas moins que la suppression de la TH sur les résidences principales entraîne donc bien, sur le territoire des communes et EPCI concernés, un transfert de la charge de la taxe GEMAPI des locataires vers les propriétaires et les entreprises, susceptible d'être à son tour jugé comme constitutif d'une rupture d'égalité devant les charges publiques par le Conseil constitutionnel.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA CRÉATION DE DEUX NOUVELLES DOTATIONS DE COMPENSATION DES PERTES DE TAXE D'HABITATION
Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté avec un avis favorable de la commission des finances.
A. UNE DOTATION VERSÉE UNE FOIS AUX COMMUNES MEMBRES DE SYNDICATS INTERCOMMUNAUX À CONTRIBUTIONS FISCALISÉES AU TITRE DE LA COMPENSATION DE LEUR PERTE DE TAXE D'HABITATION EN 2021
Afin de tirer toutes les conséquences de la censure par le Conseil constitutionnel des modalités de prise en compte de la perte de taxe d'habitation à compenser pour les communes membres de syndicats intercommunaux à contributions fiscalisées dans la formule de calcul du coefficient correcteur, le I du présent article vise à créer, au titre de la seule année 2021 , une nouvelle dotation budgétaire de l'État versée aux communes membres en 2020 d'un syndicat de communes dont le comité a décidé de lever la taxe d'habitation prévue à l'article 1407 du code général des impôts, conformément au premier alinéa de l'article 1609 quater du même code .
Il est précisé que le montant de cette dotation est égal au produit de la base d'imposition à la taxe d'habitation sur les locaux meublés affectés à l'habitation principale de la commune déterminée au titre de 2020, majorée des bases d'imposition issues des rôles supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu'au 15 novembre 2021, par le taux syndical de taxe d'habitation appliqué en 2017 sur le territoire de la commune.
Cette dotation ne serait plus nécessaire à compter de 2022 dans la mesure où l'article 14 ter du présent projet de loi de finances vise à modifier de façon pérenne la formule de calcul du coefficient correcteur pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel 303 ( * ) .
B. LA CRÉATION D'UNE DOTATION ANNUELLE VERSÉE AUX COMMUNES OU AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE À FISCALITÉ PROPRE EXERÇANT LA COMPÉTENCE GEMAPI
Le II du présent article créée une nouvelle dotation budgétaire devant être versée annuellement aux communes ou le cas échéant aux EPCI à fiscalité propre percevant la taxe GEMAPI .
Il est précisé que le montant de cette dotation serait égal au produit réparti en 2017 entre les personnes assujetties à la THRP. Ainsi, la charge ne serait pas reportée sur les contribuables des autres taxes.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : DES DISPOSITIONS BIENVENUES POUR TIRER TOUTES LES CONSÉQUENCES DE LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET PRÉVENIR DE POSSIBLES NOUVELLES CENSURES
Le rapporteur général prend acte de ces mesures qui visent à tirer toutes les conséquences de la décision du Conseil constitutionnelle et, dans le cas du dispositif prévu pour les communes et EPCI percevant la taxe GEMAPI, une possible nouvelle censure.
Le financement de ces dotations budgétaires justifie une demande d'ouverture de crédits de 107 millions d'euros sur le programme 119 de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (dont 97 millions d'euros au titre de la dotation versée aux communes membres de syndicats intercommunaux à contribution fiscalisée et 10 millions d'euros au titre des communes et EPCI percevant la taxe GEMAPI).
Ces dotations constituent, avec la TFPB départementale, la TVA et les frais de gestion des impôts locaux, un quatrième vecteur financier de neutralisation de la suppression de la TH, attestant de la complexité du système résultant de la réforme.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
* 298 Loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
* 299 Article 168 de la loi du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.
* 300 Un syndicat peut en effet décider de lever la taxe d'habitation (TH), la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB), la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) et la cotisation foncière des entreprises (CFE) en remplacement des contributions budgétaires des communes associées. Les contributions des communes sont alors appelées “contributions fiscalisées” et s'apparentent à une fiscalité additionnelle à celle des communes.
* 301 Pour plus de détails, le lecteur est prié de se reporter au commentaire de l'article 14 quater .
* 302 Un syndicat peut en effet décider de lever la taxe d'habitation (TH), la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB), la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) et la cotisation foncière des entreprises (CFE) en remplacement des contributions budgétaires des communes associées. Les contributions des communes sont alors appelées “ contributions fiscalisées ” et s'apparentent à une fiscalité additionnelle à celle des communes.
* 303 Pour plus de détails, le lecteur est prié de se reporter au commentaire de l'article 14 ter .