Présenté par M. Daniel Hoeffel, vice-président du Sénat, au Bureau du Sénat
OBSERVATIONS DES GROUPES
OBSERVATIONS DU GROUPE
COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN
SUR LES PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS
DU GROUPE DE REFLEXION SUR
L'INSTITUTION SENATORIALE
Le
groupe communiste républicain et citoyen s'est inscrit, de
manière constructive, dans le groupe de réflexion sur
l'institution sénatoriale.
Le groupe communiste républicain et citoyen défend, en effet,
depuis longtemps, l'idée d'une réforme importante, sinon
radicale, du Sénat. Il apprécie donc que le constat d'une
nécessaire évolution soit aujourd'hui faite, même si sur un
certain nombre de points, il considère que les dispositions
préconisées sont, soit trop timides, soit contraires à
l'idée d'ouverture démocratique.
D'emblée, le groupe CRC a regretté que la majorité
sénatoriale n'envisage pas une réforme en profondeur du
Sénat en se limitant à des mesures parfois significatives, mais
qui, malgré tout, ne modifient pas l'équilibre actuel.
Avant d'examiner les principales propositions émanant du groupe de
réflexion, rappelons quels sont les grands axes de la réflexion
du groupe communiste républicain et citoyen sur l'institution
sénatoriale.
En premier lieu, il apparaît nécessaire, au regard d'une
nécessaire réforme démocratique, de replacer toute
réflexion sur le Sénat dans le contexte de l'ensemble des
institutions nationales, mais aussi, européennes.
En second lieu, au regard de l'Histoire et du caractère conservateur
conféré, à tort ou à raison, à la seconde
chambre, le groupe communiste républicain et citoyen pose deux
questions :
- une deuxième chambre est-elle nécessaire dans un régime
démocratique ?
- si la réponse est positive, quel sera son rôle, son mode
d'élection, ses pouvoirs ?
Le groupe communiste républicain et citoyen estime que l'existence d'une
deuxième assemblée se justifie, mais dans le cadre d'un nouveau
rôle spécifique soumis au débat, clairement défini
par la Constitution.
Ce nouvel ordonnancement institutionnel s'avère d'autant plus urgent que
la crise profonde de la représentation politique s'accroît, comme
l'a montré le résultat du premier tour de l'élection
présidentielle et le niveau historique atteint par l'abstention lors des
toutes récentes élections législatives.
Comme nous l'avons regretté, le champ du groupe de travail était
limité à la rénovation de l'institution sénatoriale
et c'est dans ce cadre que le groupe communiste républicain et citoyen
est amené à faire quelques remarques.
LA REPRESENTATIVITE DU SENAT
Il approuve la proposition de réduction du mandat de 9 à 6 ans,
qu'il préconise depuis des années.
La nécessité de rapprocher le Sénat de la
réalité politique, économique et social du pays
nécessite, de surcroît, l'instauration d'un renouvellement
intégral et non en deux fois tous les trois ans comme le propose la
majorité du groupe de réflexion. En toute logique, il serait
alors nécessaire d'effectuer un renouvellement général en
2004.
D'accord avec l'idée d'abaisser l'âge d'éligibilité,
il propose de fixer cet âge à vingt-trois ans, comme pour les
députés.
Le groupe CRC approuve la proposition d'adaptation de la répartition des
sièges sénatoriaux au recensement de 1999 alors que la
référence actuelle demeure toujours celui de 1975. Il regrette
que la majorité actuelle du Sénat n'ait pas accepté de
voter le projet gouvernemental qui proposait cette mesure en 2000,
écartant ainsi son application lors du renouvellement de 2001.
De manière plus générale, le groupe CRC, conscient d'un
fort déficit de représentativité du Sénat au regard
de l'étendue de ses pouvoirs, estime, si ces pouvoirs demeurent,
nécessaire d'envisager en lien avec le mode de scrutin, une
réforme plus radicale de cette représentativité et
notamment d'un meilleur rééquilibrage entre les zones urbaines et
les zones rurales. Pourquoi ne pas substituer à la clef de
répartition actuelle un quotient population nationale/nombre de
sièges, comme le proposait François GOGUEL en son temps. Cette
clef pourrait également être envisagée à
l'échelle régionale.
Le groupe CRC préconise, pour le moins, le maintien de la
proportionnelle dans les départements comptant trois sénateurs et
suggère de descendre le plancher de l'application dans les
départements comptant deux sénateurs. Il regrette la
volonté de la majorité sénatoriale de ramener ce seuil aux
départements désignant quatre sénateurs. La
proportionnelle étendue a permis l'élection d'un plus grand
nombre de sénatrices et constitue donc un gage pour l'application
réussie de la loi sur la parité et pour le rajeunissement du
Sénat. Par ailleurs, le mode de scrutin majoritaire dans le cadre d'une
élection au suffrage indirect a trop longtemps favorisé la
notabilité qui s'est notamment manifestée par l'opposition de
l'application de la loi sur la parité précitée.
Le groupe CRC approuve la volonté d'accroître le nombre
d'électeurs sénatoriaux. Il rappelle toutefois que c'est à
la suite d'un recours émanant de membres de la majorité
sénatoriale que le Conseil Constitutionnel à censurer la
disposition législative qui instituait la règle d'un grand
électeur désigné pour 300 habitants.
Sans être opposé par principe à la meilleure
représentation des départements et régions ils estiment
nécessaire de répondre à la question déjà
évoquée : le Sénat peut-il légitimement conserver
des pouvoirs constitutionnels aussi étendus tout en aspirant à un
renforcement de sa représentation des collectivités
locales ? Deux conceptions de la démocratie ne s'affrontent-elles
pas en filigrane : l'une renforçant l'idée de
représentation, l'autre recherchant une meilleure assise sur la
réalité de la population.
La prise en compte de l'intercommunalité évoquée par le
document, prend place dans cette problématique.
Le groupe communiste républicain et citoyen note, malgré les
réserves fortes, édictées ci-dessus, une volonté du
groupe de réflexion de prendre, enfin, en compte, la
nécessité de faire évoluer sensiblement la
représentativité du Sénat.
Ce sont, selon lui, les éléments essentiels du travail
effectué.
LE SENAT ET LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Le groupe CRC affirme l'idée de débats réguliers sur les
collectivités territoriales
Il est par contre défavorable à l'accroissement des
compétences législatives du Sénat sur les questions
liées aux collectivités territoriales.
La Constitution
précise que le Sénat les représente. Mais en aucun cas,
l'esprit et la lettre de la Constitution, et au-delà, la tradition
républicaine, n'envisagent de donner la primauté à
l'assemblée issue du suffrage indirect dans un domaine
législatif, ce qui serait le cas avec le dépôt obligatoire
de ces textes sur le bureau du Sénat.
LE SENAT ET LES FRANÇAIS ETABLIS HORS DE FRANCE
Le groupe CRC approuve globalement les propositions du groupe de
réflexion sur ce thème.
LA FONCTION LEGISLATIVE
En préalable, le groupe CRC rappelle son attachement au débat en
séance publique qui constitue, par essence, l'expression de la
démocratie parlementaire. C'est en effet la séance publique qui
garantit l'expression pluraliste, la confrontation des idées, le pleines
respect du droit d'amendement et c'est un point qui préoccupe fortement
nos concitoyens, la transparence des discussions. L'idée
préconisée par le groupe de réflexion de favoriser le
débat en commission au nom de l'efficacité n'est pas nouvelle.
Cela fait de nombreuses années que la majorité sénatoriale
tente de confiner le débat aux enceintes fort restreintes des
commissions législatives dont la vocation est de préparer le
débat et non pas d'en constituer le seul cadre.
Le groupe CRC, une fois cette objection de principe émise, n'est pas
hostile pour les conventions internationales ou certains textes de codification
à une limitation du débat en commission, mais cela, à la
seule condition de l'octroi du pouvoir à chaque groupe de pouvoir
demander le débat en séance publique s'il le juge politiquement
nécessaire. Le groupe de réflexion confère l'organisation
de cette restriction du débat en séance publique à la
seule conférence des présidents, c'est-à-dire à la
majorité sénatoriale en dotant le gouvernement d'un droit
d'opposition.
Le groupe CRC s'interroge sur les propositions concernant la discussion des
textes sur la base des conclusions des commissions. Les sénateurs, dans
leur ensemble, doivent pouvoir être saisis du projet de loi initial en
discussion. Ils ne doivent pas être obligé de le faire sur la base
des choix de la majorité d'une commission. Dans la période
récente où les commissions sénatoriales modifiaient
largement les textes présentés par le gouvernement, l'application
de la disposition proposée aurait pour conséquence
d'empêcher le débat sur les textes originels.
Le groupe CRC s'oppose à la limitation de la discussion
générale en seconde lecture qui confine les interventions
à celles du gouvernement et de la majorité sénatoriale.
Il désapprouve toute extension des pouvoirs des commissions mixtes
paritaires, contraire à l'amélioration de la transparence de la
vie parlementaire.
LE CONTROLE, L'EVALUATION ET PROSPECTIVE
Le groupe CRC appuie l'idée d'une seconde séance mensuelle
réservée.
Par contre, il estime nécessaire de faire le bilan de la discussion
budgétaire au parlement et de définir la réalité
des compétences des assemblées dans ce domaine. A l'heure
où la population regrette l'éloignement croissant des centres de
décisions, la lumière doit être faite sur les
mécanismes de décisions budgétaires. Il s'agit d'une
question clef pour le redressement du rôle du politique face au pouvoir
économique.
Le groupe CRC constate que la volonté de
«
rationaliser
» le débat budgétaire,
c'est-à-dire de réduire le temps de discussion et sa
publicité, accompagne la réduction croissante de ses moyens
réels d'intervention sur des décisions prises au plan
européen. Il refuse la transformation du parlement, dans ce domaine, en
chambre d'enregistrement.
L'EUROPE, L'INTERNATIONAL ET LA COMMUNICATION
Le groupe CRC souligne depuis des années l'insuffisance des
compétences du parlement national à l'égard des normes
européennes. Il préconise de modifier l'article 88-4 de la
Constitution, qui organise les modalités d'examen des projets d'actes
communautaires par l'Assemblée Nationale et le Sénat, en donnant
un caractère de mandat impératif aux résolutions
votées par ces assemblés, à l'égard des ministres
français négociant à Bruxelles.
Le groupe CRC estime nécessaire, non seulement un débat en cas
d'engagement des troupes françaises dans un conflit, mais aussi un vote.
Il s'interroge sur la nécessité de nouvelles dépenses de
communication. Il n'approuve pas l'installation d'un correspondant de Reuter en
concurrence avec l'AFP.
OBSERVATIONS DU GROUPE DE L'UNION CENTRISTE
SUR LES
PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS
DU GROUPE DE RÉFLEXION SUR
L'INSTITUTION SÉNATORIALE
Le
Groupe de l'Union Centriste salue la qualité de la réflexion
engagée en faveur d'une rénovation de l'institution
sénatoriale qui lui paraît, sur plusieurs points, répondre
aux orientations qu'il a lui-même préconisées.
Tout en insistant à nouveau sur la nécessaire restauration de la
loi dans son caractère général, permanent, normatif et
dans sa portée ainsi que sur l'affirmation plus forte de la
primauté du politique dans notre assemblée, le Groupe de l'Union
Centriste se félicite particulièrement de la volonté du
groupe de réflexion d'accentuer la fonction de contrôle et
d'évaluation du Sénat à laquelle il est lui-même
très attaché.
Il a souhaité, tout en approuvant pour l'essentiel les propositions et
recommandations du groupe de réflexion, faire les observations suivantes.
I -
Le mandat sénatorial
Point 3
- Le Groupe de l'Union Centriste approuve les principes
énoncés relatifs à la représentativité du
Sénat mais souhaite que le nombre des sénateurs reste constant.
(
*
)
II -
Le Sénat représentant constitutionnel des
collectivités territoriales et des Français établis hors
de France
Adopté par le Groupe
III -
La fonction législative
Point 6
- Concernant la
recherche d'accords partiels par la
commission mixte paritaire
, le Groupe de l'Union Centriste émet un
avis réservé.
Point 7
- Concernant la
consultation du Conseil d'Etat sur les
propositions de loi
, le Groupe de l'Union Centriste s'interroge sur le
risque d'une possible contradiction avec le principe de séparation des
pouvoirs (
en vertu des articles 37,38 et 39 de la Constitution et de
l'ordonnance du 31 juillet 1945, le Conseil d'Etat est le conseiller du
Gouvernement
).
IV -
Le contrôle, l'évaluation et la prospective
Point 1
-
L'affirmation constitutionnelle de la fonction de
contrôle, d'évaluation et de prospective
répond
pleinement au souhait du Groupe de l'Union Centriste qui préconise
toutefois de compléter l'amendement proposé à l'article 24
de la Constitution :
"Le Parlement vote la loi et contrôle l'action du gouvernement
et des
administrations publiques
- (le reste sans changement)".
Point 3
-
La programmation, la coopération, la coordination et
l'information concernant l'exercice de la fonction de contrôle,
d'évaluation et de prospective
.
Concernant l'alinéa 3-1, le Groupe de l'Union Centriste émet des
réserves sur la nécessité d'une programmation semestrielle
pouvant conduire à une rigidification excessive, dans un domaine
où il est important de pouvoir réagir à une
actualité immédiate et de conserver une grande latitude
d'initiative et d'action. Il propose la suppression du programme semestriel des
actions de contrôle.
Point 5
- Concernant
l'évaluation
, le Groupe de l'Union
Centriste tient à ce que soit rappelé et souligné en
priorité le rôle des rapporteurs des projets ou propositions de
loi qui ont en charge de veiller à la mise en oeuvre de la loi dans des
délais convenables et notamment à la publication rapide par le
gouvernement des textes d'application nécessaires.
Le Groupe propose de compléter ainsi ce paragraphe : "...un meilleur
suivi de l'application des lois notamment par
la pleine utilisation, par les
rapporteurs, de leurs prérogatives en ce domaine
, (le reste sans
changement)".
Point 7
-
Concernant la dynamisation et la rénovation des
procédures de questionnement
, et particulièrement le
paragraphe 7-3 relatif aux questions orales thématiques, le Groupe de
l'Union Centriste s'interroge sur :
. le risque de double emploi avec les questions orales sans débat,
. la limitation du champ des questions orales thématiques aux sujets
intéressant les collectivités locales et aux problèmes de
société,
. les contraintes qui pourraient résulter de la systématisation
d'une séance mensuelle.
V - Le Sénat et L'Europe
Adopté par le Groupe
VI -
Le Sénat et l'International
Si le Groupe de l'Union Centriste juge nécessaire l'information
systématique du Parlement lorsque la France engage ses troupes dans des
opérations extérieures, il considère toutefois que le
principe relève plus de bonnes pratiques gouvernementales que de l'ordre
constitutionnel.
VII -
La communication
S'il considère que l'amplification de la communication du Sénat
répond incontestablement à une nécessité, le Groupe
de l'Union Centriste se demande si
l'attribution d'une dotation de
communication à chaque commission
(point 1) ne risque pas
d'accentuer encore "
l'institutionnalisation
" excessive de la
communication de notre Assemblée. Il souhaite qu'une réflexion
plus approfondie soit engagée sur ce point.
CONTRIBUTION DU GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET
INDÉPENDANTS
À LA RÉFLEXION SUR L'AVENIR DE
L'INSTITUTION SÉNATORIALE
Les
remarques des membres du Groupe des Républicains et Indépendants
portent essentiellement sur deux points : le
mandat
sénatorial
(I), et la
fonction législative
(II).
I - Le mandat sénatorial
:
Le Groupe souhaite la fixation à 30 ans de l'âge
d'éligibilité et approuve le mandat de 9 ans. Au cas où le
mandat de 6 ans serait retenu, le Groupe se prononce pour un renouvellement par
moitié tous les 3 ans. Le Groupe est également favorable à
une actualisation de la répartition des sièges entre les
départements en fonction des résultats du recensement de 1999, en
maintenant le nombre de sièges globalement stable. Si cette proposition
devait être retenue, il faudrait alors instaurer la proportionnelle dans
les départements comptant au minimum
5
sénateurs.
S'agissant de la
parité
, point non évoqué dans les
propositions du groupe de travail, le Groupe rappelle qu'elle ne se
conçoit que dans les départements où les sénateurs
sont élus à la proportionnelle, et se prononce pour l'adoption du
système municipal afin de remplacer les dispositions actuelles.
S'agissant du nombre de grands électeurs, le Groupe souhaite une
augmentation raisonnable
de la représentation
départementale et régionale.
En outre, le Groupe émet un net
avis défavorable
à
la prise en compte des intercommunalités dans le collège
électoral sénatorial. Une telle prise en compte suppose en effet
l'élection au suffrage universel des membres des structures
intercommunales, ce à quoi s'est jusqu'à présent
opposé le Sénat.
II - La fonction législative
:
Le Groupe émet un
avis défavorable
au vote en commission
de certains textes, mais n'est pas opposé à la discussion en
séance des textes déjà amendés par la commission
saisie au fond. Dans ce dernier cas, il refuse cependant de donner au
gouvernement la possibilité de s'opposer à la mise en oeuvre
d'une telle procédure, car cela rendrait alors cette procédure
sans effet.
Le Groupe
propose
également de donner le caractère de
loi organique
à tous les textes concernant le Sénat, afin
que ces textes soient votés en termes identiques par les deux
assemblées.
Les Sénateurs Républicains et Indépendants approuvent
globalement le reste des propositions du groupe de réflexion.
OBSERVATIONS DE M. JACQUES PELLETIER,
PRÉSIDENT DU
GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL, EUROPÉEN,
RELATIVES AU RAPPORT DU GROUPE DE RÉFLEXION SUR L'INSTITUTION
SÉNATORIALE
Dans la
perspective de modifier la représentativité et la
légitimité de notre Haute Assemblée, le groupe de travail
a déterminé les orientations générales de
recommandations aujourd'hui formulées. Celles-ci appellent cependant
à nouveau certaines remarques :
LE MANDAT SENATORIAL
S'agissant en premier lieu de l'âge d'éligibilité des
sénateurs : le groupe propose un abaissement de l'âge des
sénateurs à 30 ans, afin de mettre en phase le Sénat avec
les aspirations de la population, les jeunes notamment. Ceci apparaît
contestable dans la mesure où en 2002 les plus de 35 ans
représentent 55 % de la population française ! C'est pourquoi le
seuil de 35 ans demeure adapté à la réalité de
la structure sociale.
S'agissant en second lieu de la durée du mandat sénatorial, il
importe de préserver l'indépendance des sénateurs,
celle-ci constituant une des spécificités majeures des membres de
la Haute Assemblée, par l'affirmation d'un mandat long. (9 ans)
Pour ce qui concerne la répartition et le nombre des sénateurs,
le principe d'une actualisation de la répartition des sièges
entre les départements et ce, en fonction du dernier recensement,
paraît satisfaisant. Il en est de même pour le mode de scrutin,
s'agissant de maintenir le département comme circonscription
d'élection des sénateurs, associé à l'usage de la
proportionnelle à partir de 4 sénateurs par département.
LA FONCTION LEGISLATIVE
Pour ce qui concerne en premier lieu l'autorisation du vote en commission, il
importe d'exprimer certaines réserves liées notamment à
l'absence de solennité que revêtirait cette procédure, aux
difficultés pratiques de sa mise en oeuvre, à la moindre
publicité des débats et des échanges avec les membres des
autres commissions.
S'agissant en second lieu de la consultation du Conseil d'Etat sur les
propositions de loi, celle-ci apparaît une entrave non négligeable
à la liberté offerte aux parlementaires de déposer des
propositions et d'organiser leur discussion.
ORGANISATION INTERNE DU SENAT
Il semble en dernier lieu utile de préconiser la création au sein
de la Haute Assemblée d'un poste de Médiateur du Sénat
offrant l'opportunité de considérer et de favoriser le
règlement de différends entre les parlementaires et
l'administration, et d'une manière générale entre toutes
les personnes physiques et morales s'exprimant dans l'enceinte de
l'Assemblée.
Ce poste, tenu par une personnalité de haut rang (sénateur ou
non), pourrait être créé à l'occasion du prochain
renouvellement.
OBSERVATIONS
DU GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA
RÉPUBLIQUE
SUR LES CONCLUSIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION
SUR
LA RÉNOVATION DE L'INSTITUTION SÉNATORIALE
Les
propositions du groupe de réflexion sur la révision de
l'institution sénatoriale appellent du groupe RPR les observations
suivantes :
Pour l'essentiel, le groupe est en concordance avec les conclusions du groupe
de réflexion et notamment celles concernant la procédure
d'élaboration des lois, les modalités de contrôle, la place
du Sénat dans les relations européennes et internationales, la
communication et la place des Français à l'étranger.
Par ailleurs, la réduction de la durée du mandat des
Sénateurs ne peut être envisagée qu'avec une réforme
du mode de scrutin actuel, relevant le scrutin majoritaire aux
départements élisant trois Sénateurs, et non plus
seulement deux, et en règle générale en revenant à
la proposition de loi sénatoriale sur le mode d'élection des
Sénateurs.
De même, la réduction de la durée du mandat
sénatorial ne peut être envisagée sans repenser la place
que le Sénat doit tenir, d'une part, dans son rôle de
représentant des Français de l'étranger, et d'autre part,
dans la défense des collectivités territoriales sur la base de la
proposition de loi constitutionnelle déposée en 2001 par le
Président PONCELET.
GROUPE
DE REFLEXION SUR L'INSTITUTION SENATORIALE
Éléments de
réflexion du groupe socialiste
Le
groupe socialiste s'est très volontiers inscrit dans le groupe de
réflexion sur l'institution sénatoriale créé au
sein du Bureau du Sénat à l'initiative de M Christian Poncelet,
Président du Sénat. Il tient à souligner
l'atmosphère sereine et l'état d'esprit positif qui a
régné tout au long de ces travaux, présidés par M.
Daniel HOEFFEL, Vice-Président du Sénat.
Si la plupart des objectifs, des pistes de réflexions ou des
propositions du groupe de réflexion reçoivent un accueil
plutôt favorable du groupe socialiste, sous réserve des
modalités de mise en oeuvre, il est aussi des points sur lesquels le
groupe socialiste émet un avis négatif, en particulier sur :
. le relèvement du seuil d'application du mode de scrutin à la
représentation proportionnelle à partir de 4 siéges pour
l'élection des sénateurs,
. le renouvellement par moitié tous les trois ans,
. l'extension des prérogatives du Sénat sur les textes portant
sur les principes de la décentralisation ou de la libre administration
des collectivités territoriales,
Le mandat sénatorial :
Le groupe socialiste très attaché au bicamérisme plaide
depuis longtemps pour une réforme en profondeur du Sénat. Pour
redonner sa vraie place au Sénat et lui conférer une plus grande
légitimité et autorité politique, la question du mandat
sénatorial et donc celle de sa représentativité
constituent un préalable qui suppose une profonde réforme du mode
d'élection des sénateurs.
Le groupe socialiste est tout à fait opposé à la
proposition relevant le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel
à 4 sièges, en contradiction avec l'objectif affiché par
le groupe de réflexion d'assurer une meilleure
représentativité et une meilleure image du Sénat dans
l'opinion publique. En effet il apparaît de plus en plus contestable de
considérer qu'un seul courant politique emporte tous les sièges
d'un département lorsque des courants minoritaires pourraient être
légitimement représentés en raison du nombre de
sièges à pourvoir. En outre, une telle disposition est un frein
évident à la féminisation de cette Assemblée.
La loi du 11 juillet 2000 relative à l'élection des
sénateurs a constitué pour le groupe socialiste une
première étape qui correspondait au rapport de force politique et
arithmétique du moment.
En ce qui concerne le mode de scrutin le groupe socialiste préconise le
statu-quo et donc le maintien de l'élection à la proportionnelle
des sénateurs à partir de 3 sièges, afin de permettre une
meilleure représentativité de toutes les composantes des
collectivités territoriales dont il est le représentant et ainsi
donner au Sénat, une plus grande spécificité par rapport
à l'Assemblée nationale et de mieux équilibrer le
fonctionnement des institutions. En effet, les motifs invoqués en faveur
de l'élection de l'Assemblée nationale au scrutin majoritaire
nécessaire pour dégager une majorité de Gouvernement ne
valent pas à l'évidence pour le Sénat.
Le bicamérisme n'est pas la ressemblance mais la
complémentarité.
En ce qui concerne le collège électoral sénatorial il est
favorable à l'augmentation des électeurs sénatoriaux,
à une meilleure représentation des départements et des
régions et propose d'établir une meilleure
proportionnalité entre le nombre de délégués
sénatoriaux et la population de chaque commune afin de mieux respecter
le principe d'égalité du suffrage, dans le respect de la
décision du Conseil Constitutionnel n° 2000-431 DC du 6
juillet 2000.
Favorable à un abaissement de l'âge d'éligibilité
des sénateurs à 23 ans, à la réduction du mandat
sénatorial à 6 ans, il préconise aussi le renouvellement
du Sénat en une seule fois, qui permettra en établissant une
synchronisation entre les scrutins locaux et le mandat sénatorial, de
mettre le Sénat plus en phase avec l'opinion publique.
S'agissant de la répartition et du nombre de sénateurs en
fonction du recensement de 1999 le groupe socialiste y est également
favorable et n'exclut pas le maintien de la clé de répartition
actuelle. Il regrette que le Sénat ait refusé le débat en
juin 2000 en votant la question préalable.
La fonction législative :
Le groupe socialiste est tout à fait favorable à une
réelle rénovation des méthodes de travail afin de
dynamiser davantage l'institution parlementaire et lui donner les moyens
nécessaires pour accroître l'intérêt des grands
débats et des travaux parlementaires.
Le groupe socialiste souscrit globalement aux orientations qui ont
été retenues par le groupe de réflexion, sous
réserve des conditions de mise en oeuvre et notamment des droits de
l'opposition et du droit d'amendement. Cependant le groupe socialiste s'oppose
à la proposition tendant à limiter la discussion
générale à partir de la deuxième lecture qui porte
atteinte aux droits d'expression de l'opposition.
Le Sénat et les collectivités locales :
Le groupe socialiste maintient son opposition à toute extension des
prérogatives du Sénat fût- ce dans le domaine de la
décentralisation.
Dans le texte de la Constitution de 1958, le principe de la
représentation des collectivités territoriales est avant tout une
règle de droit électoral, qui intéresse la façon
dont les sénateurs doivent être élus. La formule figurant
à l'article 24 alinéa 3 ne vise pas à définir la
fonction institutionnelle particulière du Sénat. Si tel
était le cas, le constituant de 1958 aurait donné au Sénat
le dernier mot ou, à tout le moins, aurait exigé un vote en
termes identiques pour tout ce qui a trait aux collectivités
territoriales. Le Sénat est membre à part entière du
Parlement, élu au suffrage universel indirect il représente, lui
aussi, le peuple souverain. Il fait montre d'une universalité
d'intérêts, il légifère sur tous les sujets, les
sénateurs sont les élus de la Nation, ils sont comptables de
l'intérêt général et aucunement des seuls
intérêts des collectivités territoriales. La fonction du
Sénat est plus large que la défense des collectivités
locales.
Aujourd'hui, vouloir « recentraliser » la procédure législative concernant les textes relatifs aux principes fondamentaux de la décentralisation présente l'inconvénient de perturber gravement le fonctionnement serein et équilibré de nos institutions, en particulier le bicamérisme auquel nous sommes attachés et qui consacre la prééminence de la chambre élue au suffrage universel direct.
SOMMAIRE
Pages
PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION
17
CHAPITRE I LE MANDAT SÉNATORIAL
29
I. LE MODE D'ÉLECTION DU SÉNAT : DES AMÉNAGEMENTS
SOUHAITABLES, SOUS RÉSERVE DE RESPECTER LES SPÉCIFICITÉS
SÉNATORIALES
29
A. LE BICAMÉRISME DIFFÉRENCIÉ EST UN ÉLÉMENT
FONDATEUR DE LA TRADITION PARLEMENTAIRE FRANÇAISE DEPUIS 1875
29
B. POUR AUTANT, DES CRITIQUES LANCINANTES SONT FORMULÉES CONTRE CERTAINS
ÉLÉMENTS DU STATUT ÉLECTORAL DES SÉNATEURS
30
II. L'ACTUALISATION DU STATUT ÉLECTORAL DES SÉNATEURS,
NÉCESSAIRE POUR AMÉLIORER LA REPRÉSENTATION DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PAR LE SÉNAT, TOUT EN COUPANT COURT
AUX CRITIQUES QUI LE FRAGILISENT
31
A. LE GROUPE DE RÉFLEXION PROPOSE DE RAMENER À 30 ANS L'ÂGE
D'ÉLIGIBILITÉ DES SÉNATEURS
31
1. L'âge de l'éligibilité des sénateurs : un
problème plus apparent que réel
31
2. Les propositions du groupe de réflexion sur l'âge
d'éligibilité des sénateurs
32
B. LE GROUPE DE RÉFLEXION PRÉCONISE DE RÉDUIRE LA
DURÉE DU MANDAT SÉNATORIAL À SIX ANS, TOUT EN MAINTENANT
LE RENOUVELLEMENT PARTIEL DU SÉNAT, PAR MOITIÉ TOUS LES TROIS ANS
34
1. La durée du mandat sénatorial : une question
désormais difficile à éluder
34
a) Le régime actuel : un mandat long avec, pour corollaire, le
renouvellement partiel du Sénat
35
b) La question du hiatus entre la durée du mandat des sénateurs
et celle du mandat de la plupart des élus locaux
35
c) Plusieurs propositions de loi organiques récentes ont
préconisé une réduction de la durée du mandat
sénatorial
36
d) La question connexe du rythme de renouvellement du Sénat
38
(1) Les trois formes envisageables de renouvellement
38
(2) Les solutions préconisées par les auteurs des propositions de
loi organique
38
e) Le problème des mesures transitoires
39
2. Les propositions du groupe de réflexion sur la durée du
mandat et les questions connexes
40
C. LE GROUPE DE RÉFLEXION PROPOSE DE RÉÉQUILIBRER LE MODE
DE SCRUTIN SÉNATORIAL EN TENANT COMPTE, NON SEULEMENT DES
ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES, MAIS AUSSI DU PAYSAGE DE LA
DÉCENTRALISATION
42
1. Les traits caractéristiques du mode de scrutin des
sénateurs ont été conçus pour leur permettre de
représenter les collectivités territoriales, en particulier
chacune des communes
42
2. Une juste représentation des communes implique de trouver un point
d'équilibre entre la représentation des zones rurales et des
villes
44
a) Le dilemme de la représentativité du Sénat : trop
de rural ou pas assez d'urbain ?
44
b) Les initiatives législatives récentes
45
(1) La proposition de loi présentée en 1998 par le groupe
socialiste
45
(2) La proposition de loi présentée en 1999 par la
majorité sénatoriale
46
(3) Le projet de loi présenté en 1999 par le Gouvernement Jospin,
profondément modifié par l'Assemblée nationale
46
3. La décision du Conseil constitutionnel du 6 juillet 2000, tout en
ayant consacré la spécificité constitutionnelle du
Sénat, permet aujourd'hui de reprendre le débat sur des bases
claires
49
a) Le collège électoral des sénateurs doit rester
majoritairement composé d'élus locaux, la participation de
délégués supplémentaires ne devant pas aller
au-delà d'un simple « correctif
démographique »
50
b) Les voies restant ouvertes aujourd'hui, compte tenu de la décision du
Conseil constitutionnel
50
4. Les propositions du groupe de réflexion sur le mode de scrutin
sénatorial
51
D. LE GROUPE DE RÉFLEXION PROPOSE D'ACTUALISER LA RÉPARTITION DES
SIÈGES ENTRE LES DÉPARTEMENTS SUR LA BASE DU RECENSEMENT DE 1999,
LE NOMBRE DE SÉNATEURS DEVANT RESTER GLOBALEMENT STABLE À
QUELQUES UNITÉS PRÈS
53
1. Un principe constitutionnel : la répartition par
département des sièges de sénateurs doit tenir compte des
évolutions de la population des collectivités territoriales dont
le Sénat assure la représentation
55
2. La relative stabilité de l'effectif du Sénat depuis
1875
56
a) L'effectif du Sénat sous la III
ème
République
56
b) L'effectif de la seconde chambre sous la IV
ème
République
56
c) L'effectif du Sénat sous la V
ème
République
57
3. Les propositions récentes d'ajustement du nombre et de la
répartition des sièges du Sénat
58
a) Plusieurs initiatives législatives non prises en considération
par le Sénat
59
b) Les propositions formulées depuis le rejet des projets de loi de
février 2000
60
4. Pour tirer les conséquences des données
démographiques récentes, le Sénat peut opter entre deux
formules : majorer le nombre de ses sièges ou procéder
à une nouvelle répartition à effectif constant
61
a) La reconduction de la clé de répartition de 1976 conduirait
à majorer l'effectif total du Sénat
62
b) La redistribution sans accroissement de l'effectif total du Sénat
soulèverait « la question du cliquet »
63
5. Les propositions du groupe de réflexion sur le nombre et la
répartition des sièges du Sénat
63
CHAPITRE II LE SÉNAT, REPRÉSENTANT CONSTITUTIONNEL DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS
DE FRANCE (ARTICLE 24 DE LA CONSTITUTION)
69
I. LA REPRÉSENTATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE LA
RÉPUBLIQUE
70
A. LE CONSTAT : UNE « ASSEMBLÉE DE
PROXIMITÉ » À L'ÉCOUTE DES ÉLUS LOCAUX
70
B. UN PARADOXE CONSTITUTIONNEL : L'ABSENCE DE PRÉROGATIVE
PARTICULIÈRE DU SÉNAT À L'ÉGARD DES TEXTES
CONCERNANT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
75
C. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION : CONFORTER LE
SÉNAT DANS SON RÔLE SPÉCIFIQUE À L'ÉGARD DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
77
1. L'institutionnalisation de la réflexion sénatoriale sur les
libertés territoriales
77
a) La création d'un
Observatoire de la décentralisation
77
b) La publication régulière de grands rapports d'information sur
la décentralisation
78
c) L'organisation régulière en séance publique de
débats sur la décentralisation
78
2. Une meilleure identification dans la Constitution du rôle
législatif du Sénat à l'égard des textes portant
sur les principes fondamentaux de la décentralisation
79
II. LA REPRÉSENTATION CONSTITUTIONNELLE DES FRANÇAIS
ÉTABLIS HORS DE FRANCE
81
A. LA REPRÉSENTATION PARLEMENTAIRE DES FRANÇAIS EXPATRIÉS
81
B. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION
83
1. L'amélioration de la participation aux élections du Conseil
supérieur des Français de l'étranger
83
2. Une identification plus claire de la mission de représentation des
Français de l'étranger
84
CHAPITRE III LA FONCTION LÉGISLATIVE
87
I. LE CONSTAT : LE TEMPS DE LA SÉANCE PUBLIQUE DOMINÉ PAR
LES DISCUSSIONS LÉGISLATIVES AU DÉTRIMENT DE LA FONCTION DE
CONTRÔLE
87
A. UNE CONTRAINTE CONSTITUTIONNELLE : LA PRIMAUTÉ DE LA
SÉANCE PUBLIQUE DANS L'ÉLABORATION DE LA LOI AVEC LE RISQUE D'UNE
REDONDANCE ENTRE LE TRAVAIL DE COMMISSION ET DANS L'HÉMICYCLE
87
B. LE DÉSÉQUILIBRE ENTRE LA FONCTION LÉGISLATIVE ET LA
FONCTION DE CONTRÔLE
89
C. L'INSUCCÈS AU SÉNAT DES PROCÉDURES DITES
ABRÉGÉES : UN RÉGIME LOURD ET COMPLEXE
92
D. UN ÉLÉMENT DE COMPARAISON : LA PROCÉDURE D'EXAMEN
SIMPLIFIÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
94
II. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION : LA RECHERCHE D'UNE
GESTION PLUS RATIONNELLE DU TEMPS DE LA SÉANCE PUBLIQUE PAR UNE
MEILLEURE ARTICULATION AVEC LE TEMPS DES COMMISSIONS, LA MODERNISATION DES
MÉTHODES DU TRAVAIL LÉGISLATIF PAR UNE DIVERSIFICATION DES
PROCÉDURES EN FONCTION DE LA NATURE ET DE LA PORTÉE DU TEXTE EN
EXAMEN
96
A. L'ACCROISSEMENT DU RÔLE DÉLIBÉRATIF DES COMMISSIONS
98
1. Le vote en commission : une procédure limitée à
certains textes et subordonnée à l'accord du Sénat
98
2. La discussion des textes sur la base des conclusions de la Commission
saisie au fond
100
B. L'INSTITUTION PAR LE RÈGLEMENT DE DEUX NOUVELLES PROCÉDURES
SIMPLIFIÉES AU LIEU ET PLACE DES ACTUELLES PROCÉDURES DITES
ABRÉGÉES
101
1. La procédure d'examen simplifié
101
2. Le vote sans débat des projets de loi portant sur des conventions
internationales ou sur les conventions fiscales
102
C. LA LIMITATION DE LA DISCUSSION GÉNÉRALE À PARTIR DE LA
DEUXIÈME LECTURE
103
D. LE REGROUPEMENT ET LE VOTE GLOBAL DES AMENDEMENTS RÉPÉTITIFS
OU DE PURE TECHNIQUE LÉGISLATIVE : UN SIMPLE CHANGEMENT DE PRATIQUE
DANS LA PRÉSIDENCE DES DÉBATS
103
E. LA RECHERCHE D'ACCORDS PARTIELS PAR LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE : UNE
PRATIQUE À PRIVILÉGIER
104
F. LA CONSULTATION DU CONSEIL D'ETAT SUR LES PROPOSITIONS DE LOI
SÉNATORIALES
105
ANNEXES LE BICAMÉRISME ÉQUILIBRÉ
107
CHAPITRE IV LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE
PROSPECTIVE
111
I. LA FONCTION DE CONTRÔLE, DEUXIÈME PILIER DE
L'ACTIVITÉ PARLEMENTAIRE
111
A. LES PARADOXES DE LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE
PROSPECTIVE
111
B. L'IMPORTANCE DE LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE
PROSPECTIVE : UN CRÊNEAU D'ACTION QUI DEVRAIT ÊTRE
PRIVILÉGIÉ PAR LE PARLEMENT EN GÉNÉRAL ET PAR LE
SÉNAT EN PARTICULIER
111
C. LA DIVERSITÉ DES MOYENS EXISTANTS
112
1. Les structures
112
2. Les prérogatives d'information, de contrôle et
d'enquête
113
3. Les moyens
115
4. Les moyens institutionnels d'expertise externe
115
D. LES OBSTACLES AU DÉVELOPPEMENT DE LA FONCTION DE CONTRÔLE,
D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE
116
II. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION
117
A. L'AFFIRMATION CONSTITUTIONNELLE DE LA FONCTION DE CONTRÔLE ET
D'ÉVALUATION
117
B. L'INSTITUTION D'UNE DEUXIÈME SÉANCE MENSUELLE
RÉSERVÉE
117
C. LA PROGRAMMATION ET LA COORDINATION DES INITIATIVES ; LA SYNERGIE ENTRE
LES STRUCTURES EXISTANTES ; LE DÉVELOPPEMENT DE L'INFORMATION
118
1. La programmation et la coordination : une Conférence des
Présidents consacrée au contrôle
118
a) d'optimiser tant l'utilisation de l'
ordre du jour
réservé
que la
procédure des questions
;
119
b) d'
éviter
les redondances ou les concomitances
entre les
actions envisagées ;
119
c) d'effectuer, si nécessaire,
les arbitrages
qui pourraient
s'avérer nécessaires ;
119
d) de disposer, ne serait-ce qu'en termes de communication, d'un
programme
exhaustif des actions projetées
par le Sénat.
119
2. Le renforcement de la coopération entre les commissions
permanentes par le moyen, notamment, de la mission d'information commune
120
3. Une information synthétique sur les actions de contrôle
121
a) permanente via le site
Internet
;
121
b) périodique via le Feuilleton, le Bulletin des Commissions, Info
Sénat, Sénat Actualités ;
121
c) ponctuelle par les communiqués à la presse.
121
D. LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DE L'EXAMEN DES LOIS DE FINANCES
121
E. LA VALORISATION DE L'ÉVALUATION
122
a) l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques
créé par la loi n° 96-517 du 14 juin 1996 a
été supprimé par l'article 94 de la loi de finances pour
2001. Il a été remplacé au Sénat par
un
comité d'évaluation des politiques publiques propre au
Sénat
et rattaché à la commission des Finances, dont
la composition est similaire à celle de l'ancien office. Le moment
n'est-il pas venu, comme le pensait M. Alain Lambert, alors Président de
la commission des Finances, de faire évoluer la composition et les
fonctions du Comité d'évaluation des politiques publiques pour en
faire une structure plus souple qui pourrait, le cas échéant,
travailler avec la Délégation à la Planification ?
Une réflexion et une concertation paraissent nécessaires.
123
b) l'office d'évaluation de la législation créé par
la loi n° 96-516 du 14 juin 1996 n'a manifestement pas trouvé son
« rythme de croisière » ni répondu aux
attentes qui avaient justifié sa création : L'office n'a
publié que deux rapports ... Est-ce imputable à sa
« structure bicamérale » ou à la
surcharge de travail des deux commissions des Lois ?
124
c) en revanche, le groupe de réflexion a considéré qu'une
éventuelle scission de
l'Office des choix scientifiques et
technologiques
était inopportune, le fonctionnement bicaméral
de cet Office ayant permis la mise en commun de moyens importants. Tout au
plus, serait-il souhaitable de favoriser une meilleure coordination entre les
travaux de l'office et ceux des autres organes du Sénat et de voir dans
quelle mesure l'Office, comme son homologue anglais, pourrait établir et
publier de
brèves et synthétiques notes sur des
problèmes d'actualité
(une procédure identique
pourrait être envisagée par la
délégation
à la Planification
pour des
études brèves de
méthodologie économique).
124
F. LE RENFORCEMENT DES MOYENS
124
1. La poursuite du renforcement des moyens d'expertise interne
124
2. Le développement des concours extérieurs
125
G. LA DYNAMISATION ET LA RÉNOVATION DES PROCÉDURES RELATIVES AUX
QUESTIONS PARLEMENTAIRES
126
1. Un meilleur suivi des conclusions des commissions d'enquête et des
missions d'information
126
2. Les questions d'actualité au Gouvernement
127
3. Les séances de questions orales thématiques
127
4. Le renouveau des questions orales avec débat
127
5. L'amélioration du délai de réponse aux questions
écrites
128
H. LA MISE EN PLACE DE « GRANDS COLLOQUES DU SÉNAT »
129
CHAPITRE V LE SÉNAT ET L'EUROPE
131
I. L'EUROPE : UNE PRIORITÉ SÉNATORIALE
131
A. L'INSTITUTIONNALISATION DE QUESTIONS ORALES AVEC DÉBAT PORTANT SUR
DES SUJETS EUROPÉENS
131
B. L'AMÉLIORATION DE LA PROCÉDURE D'EXAMEN DES PROJETS DE TEXTES
EUROPÉENS ET DE L'ADOPTION DES RÉSOLUTIONS
« EUROPÉENNES »
131
C. L'INSTALLATION D'UNE ANTENNE DU SÉNAT À BRUXELLES
132
D. L'ASSOCIATION DES SÉNATS D'EUROPE
133
II. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
133
A. AMÉLIORER LA PROCÉDURE D'ADOPTION DES RÉSOLUTIONS
EUROPÉENNES
134
B. RENFORCER LES ÉCHANGES INTERPARLEMENTAIRES AVEC LES SECONDES CHAMBRES
DES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE
135
C. LE SOUTIEN À LA CRÉATION D'UNE SECONDE CHAMBRE
EUROPÉENNE
136
CHAPITRE VI LE SÉNAT ET L'INTERNATIONAL
137
I. LA DIVERSIFICATION DE L'ACTION DU SENAT, NOTAMMENT POUR LA PROMOTION DU
BICAMÉRISME
137
A. LE DÉVELOPPEMENT DE L'ACTIVITÉ TRADITIONNELLE DU SÉNAT
137
1. Le Président du Sénat
137
2. La commission des Affaires étrangères, de la Défense
et des Forces armées.
137
3. Les autres acteurs
138
B. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES DE L'ACTIVITÉ INTERNATIONALE DU
SÉNAT
139
1. Les groupes d'amitié comme vecteur privilégié de
l'action internationale du Sénat
139
2. La promotion du bicamérisme
140
3. La coopération interparlementaire
140
II. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
141
A. L'OBLIGATION CONSTITUTIONNELLE D'UN DÉBAT PARLEMENTAIRE EN CAS
D'ENGAGEMENT DES TROUPES FRANÇAISES À L'EXTÉRIEUR DU
TERRITOIRE NATIONAL
141
B. AMÉLIORER L'INFORMATION DU SÉNAT SUR L'ACTIVITÉ DES
ORGANISATIONS INTERNATIONALES OÙ CELUI-CI EST REPRÉSENTÉ
142
C. PROGRAMMER LES DÉBATS EN SÉANCE PUBLIQUE CONCERNANT LES
CONVENTIONS ET ACCORDS INTERNATIONAUX
142
D. QUATRIÈME PROPOSITION : INSTAURER UNE TRANSMISSION OFFICIELLE ET
OBLIGATOIRE DE LA LISTE DES CONVENTIONS ET ACCORDS SIGNÉS, CHAQUE
ANNÉE, PAR LE GOUVERNEMENT
143
CHAPITRE VII LA COMMUNICATION
145
I. LE CONSTAT : UNE POLITIQUE DE COMMUNICATION DIVERSIFIÉE
145
A. LES PRÉCONISATIONS FORMULÉES EN 1990 ONT ÉTÉ
MISES EN oeUVRE
146
B. LE SÉNAT S'EST DOTÉ D'UNE PANOPLIE DIVERSIFIÉE
D'INSTRUMENTS ET D'ACTIONS
146
1. Les actions de communication traditionnelles
146
2. Le recours croissant aux nouvelles technologies
147
a) Le site www.senat.fr
147
b) Ameli
149
c) Les forums internet
149
3. La Chaîne parlementaire Public Sénat
149
4. L'ouverture sur l'extérieur : le développement de
nouvelles actions « ciblées » en direction de
publics déterminés et la mise en oeuvre d'une
« politique culturelle »
150
a) Les actions en direction des élus locaux
150
b) Les actions en direction du monde de l'entreprise
150
c) La mise en oeuvre d'une politique culturelle
150
II. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION : LA PRIORITÉ
DE LA VALORISATION DES TRAVAUX LÉGISLATIFS ET DE CONTRÔLE
151
A. VALORISER LA COMMUNICATION SUR LES TRAVAUX DES COMMISSIONS, EN DOTANT CES
DERNIÈRES DE MOYENS SPÉCIFIQUES
152
B. RECOURIR AUX SERVICES D'UNE SECONDE AGENCE DE PRESSE
152
C. ACCROÎTRE LA DIFFUSION DES RAPPORTS DU SÉNAT
153
TABLEAU RÉCAPITULATIF DES DISPOSITIONS CONCERNÉES PAR LES
PRINCIPALES PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION
155
OBSERVATIONS DES GROUPES
161
* 66 L'exposition, qui aura été visitée par plus de 130.000 visiteurs, a débuté à Paris, en septembre 1998, avant de devenir itinérante : elle s'est tenue successivement à Strasbourg, Lille, Caen, Bordeaux, Clermont-Ferrand, Metz, Orléans, avant de s'achever en juin 2001 à Marseille.