Rapport du Groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale

Présenté par M. Daniel Hoeffel, vice-président du Sénat, au Bureau du Sénat

X. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

En préalable à l'examen et à la formulation de toute proposition, le groupe de réflexion a pris acte de l'importance du rôle ainsi que de l'efficacité de la Délégation pour l'Union Européenne créée en 1979.

Outre la fonction spécifique de cet organe dans la mise en oeuvre des dispositions de l'article 88-4 de la Constitution relatives à l'examen des projets et propositions d'actes des Communautés Européennes comportant des dispositions de nature législative ainsi que dans l'organisation et l'animation du débat sur les questions orales européennes , le groupe de réflexion a souligné l'importance primordiale de l'action de la Délégation pour l'Union Européenne dans l'information du Sénat et, plus généralement, dans l'exercice de la fonction de contrôle, d'évaluation et de prospective du Sénat sur les questions européennes.

Cela notamment au moyen des nombreuses auditions auxquelles procède cette délégation en collaboration avec les commissions concernées ainsi que par l'élaboration des documents d'information suivant ou précédant avec acuité, les perspectives de la construction européenne (rapports d'information, Actualités de la Délégation pour l'Union Européenne).

Ces considérations, et notamment la bonne coopération et complémentarité entre les activités de la Délégation et celles des six commissions permanentes, ont conduit le groupe de réflexion à ne formuler, dans ce domaine, que quelques propositions très ponctuelles .

A. AMÉLIORER LA PROCÉDURE D'ADOPTION DES RÉSOLUTIONS EUROPÉENNES

Le groupe de réflexion a relevé que malgré sa réforme de mai 1999, la procédure de dépôt et d'adoption des résolutions européennes continue de présenter des contraintes de gestion de calendrier et de délais susceptibles d'empêcher, dans certains cas, leur adoption en temps utile.

En effet, la succession des différentes étapes ^{55 ( * )} du processus ne permet pas nécessairement d'aboutir à une adoption avant l'examen du texte par le Conseil de l'Union, privant ainsi notre Assemblée de la possibilité d'exercer toute l'influence qu'elle pourrait avoir sur la position du Gouvernement au sein du Conseil de l'Union .

Sur la base d'une suggestion du Président de la Délégation pour l'Union européenne, le groupe de réflexion a par conséquent considéré opportune une simplification de la procédure, de nature à permettre un processus d'adoption plus rapide. Cette amodiation des dispositions existantes devrait mettre le Sénat en mesure d'exercer une influence accrue sur le processus de décision communautaire . Dans cette perspective, deux modifications à l'article 73 bis du Règlement du Sénat pourraient être apportées tendant :

1) à permettre à la Délégation de rapporter, elle-même, une proposition de résolution lorsque la commission saisie au fond en formule la demande ;

2) réduire le délai à l'issue duquel la proposition de résolution adoptée par la commission saisie au fond, ou par la Délégation, devient résolution du Sénat. Ce délai passerait de dix jours à un jour franc à partir de la date de mise en distribution du rapport de la commission saisie au fond ou de la délégation.

Le groupe de réflexion a considéré que ces dispositions, sans déposséder d'aucune manière les commissions compétentes, seraient de nature à faciliter l'adoption des propositions de résolution du Sénat sur les actes communautaires, et partant à enrichir la position de négociation de la France par une meilleure prise en compte des avis exprimés par le Sénat.

Ce point est apparu comme important à l'ensemble du groupe de travail.

B. RENFORCER LES ÉCHANGES INTERPARLEMENTAIRES AVEC LES SECONDES CHAMBRES DES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE

Encore embryonnaire dans les années 1970, la coopération interparlementaire au sein de l'Union européenne s'est considérablement développée au cours des dernières années et d'ores et déjà plusieurs structures de coopération existent (la Conférence des Présidents des Parlements des États membres de l'Union européenne, la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires...).

Le groupe de réflexion a estimé qu'au-delà de ces rencontres institutionnelles, d'autres formes d'échanges interparlementaires pourraient utilement être mises en place ou amplifiées :

- dans le cadre de l'Association des Sénats d'Europe ;

- par le développement de réunions de travail entre, d'une part, les commissions et les délégations du Sénat et, d'autre part, les commissions des différents États membres -ou candidats à l'admission à l'Union européenne- et les commissions du Parlement européen .

C. LE SOUTIEN À LA CRÉATION D'UNE SECONDE CHAMBRE EUROPÉENNE

. Il est de plus en plus patent qu'en dépit des compétences croissantes du Parlement européen, l'Union européenne continue de souffrir d'un déficit de légitimité. Cette constatation -que partage le groupe de réflexion- a conduit, il y a longtemps déjà, à s'interroger sur la rupture du lien organique entre les Parlements nationaux et les institutions communautaires, qui a résulté de l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct à partir de 1979.

. Comme le relevait le rapport d'information fait au nom de la Délégation pour l'Union européenne du Sénat sur une deuxième chambre européenne (n° 381, 2000-2001), « L'idée d'introduire dans les institutions européennes un système bicaméral a été avancée avant même que l'on élabore le Traité de Rome et elle n'a guère quitté le débat institutionnel européen au cours de la dernière décennie ^{56 ( * )} ».

Le groupe de réflexion est convaincu que la création d'une seconde chambre répondrait à ce souci de démocratisation et d'équilibre au sein des institutions de l'Union européenne.

Il s'est, par conséquent, déclaré favorable à la création d'une seconde Chambre européenne ^{57 ( * )} qui représenterait les Parlements nationaux au sein des structures européennes et qui serait notamment chargée de veiller au respect du principe de subsidiarité .

* ⁵⁴ Au cours d'une réunion tenue à Paris, le 8 novembre 2000 , l'association des Sénats d'Europe a adopté ses statuts. Elle regroupe les Bundesrat d'Allemagne et d'Autriche, les Sénats de Belgique, de Croatie, d'Espagne, de France, d'Italie, des Pays-Bas, de Pologne, de Roumanie et de République tchèque, le Conseil national de Slovénie, le Conseil des Etats de Suisse, ainsi que le Conseil d'Etat du Luxembourg à titre d'observateur.

* ⁵⁵ Le processus actuel comporte quatre étapes :

1° l'étude du texte européen par la Délégation, se concluant par le dépôt d'une proposition de résolution ;

2° la nomination d'un rapporteur par la commission permanente compétente ;

3° l'instruction de la proposition de résolution par cette commission, se concluant par l'adoption d'une proposition de résolution ;

4° un délai de 10 jours francs suivant la date de distribution du rapport de la commission pour que la proposition de résolution de la commission devienne résolution du Sénat si une demande d'inscription à l'ordre du jour n'est pas formulée.

* ⁵⁶ C'est ainsi que la première suggestion de la création d'un Sénat européen a été présentée par Alain Poher, en novembre 1989. La France a été rejointe dans ce projet par de nombreux États au cours des dernières années.

Le Président Christian Poncelet , lors de son allocution du 16 octobre 2001, a lui aussi appelé de ses voeux la création d'un Sénat européen qui « contribuerait à réduire le déficit démocratique dont souffre l'Union européenne ».