Rapport du Groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale

Présenté par M. Daniel Hoeffel, vice-président du Sénat, au Bureau du Sénat

ANNEXES

LE BICAMÉRISME ÉQUILIBRÉ

ANNEXE N° 1

Les lois adoptées par accord entre les deux assemblées

(soit par le jeu de la navette, soit à la suite d'une commission mixte paritaire
y compris les conventions internationales)

Depuis 1959, près de 9 lois sur 10 (86,75 %) ont été adoptées par accord entre les deux assemblées, soit par le jeu de la navette, soit à la suite d'une commission mixte paritaire.

Année	Pourcentage de lois adoptées par accord par rapport au nombre total de lois adoptées
1959	100,00 %
1960	95,65 %
1961	98,84 %
1962	98,00 %
1963	92,65 %
1964	93,68 %
1965	88,33 %
1966	94,83 %
1967	93,55 %
1968	89,80 %
1969	100,00 %
1970	97,26 %
1971	95,65 %
1972	93,14 %
1973	92,73 %
1974	100,00 %
1975	100,00 %
1976	98,80 %
1977	100,00 %
1978	98,31 %
1979	95,74 %
1980	93,88 %
1981	69,70 %
1982	54,93 %
1983	70,11 %
1984	64,38 %
1985	44,44 %
1986	97,73 %
1987	100,00 %
1988	65,22 %
1989	68,25 %
1990	72,46 %
1991	72,41 %
1992	77,46 %
1993	100,00 %
1994	98,59 %
1995	100,00 %
95/96	100,00 %
96/97	97,06 %
97/98	67,39 %
98/99	77,08 %
99/00	70,37 %
00/01	57,14 %
01/02	81,54 %
Moyenne 1959-2002	86,75 %

ANNEXE N° 2

TAUX DE REPRISE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE DES AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LE SÉNAT
ANNÉES	TAUX DE REPRISE DES AMENDEMENTS DU SÉNAT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
1970-1971	68%
1971-1972	75%
1972-1973	73%
1973-1974	73%
1974-1975	93%
1975-1976	85%
1976-1977	85%
1977-1978	86%
1978	86%
1979	79%
1980	77%
1981	57%
1982	45%
1983	44%
1984	52%
1985	50%
1986	89%
1987	88%
1988	58%
1989	60%
1990	64%
1991	52%
1992	53%
1993	91%
1994	88%
01/01-30/09 1995	78%
1995	87%
1995-1996	87%
1996-1997	88%
1997-1998	46%
1998-1999	54%
1999-2000	48%
2000-2001	50%
2001-2002	63 %

CHAPITRE IV


LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION
ET DE PROSPECTIVE

VII. LA FONCTION DE CONTRÔLE, DEUXIÈME PILIER DE L'ACTIVITÉ PARLEMENTAIRE

A. LES PARADOXES DE LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE

Il est apparu au groupe de réflexion que la fonction de contrôle est affectée par un paradoxe patent entre, d'une part, le sentiment généralisé, dans les réponses au questionnaire, des progrès à accomplir dans le domaine du contrôle, de l'évaluation et de la prospective et, d'autre part, l'importance unanimement soulignée de cette fonction ainsi que son enrichissement, son renouvellement et sa diversification vers les domaines connexes de l'évaluation et de la prospective, la variété des moyens de contrôle, et, dans une moindre mesure, d'évaluation dont dispose d'ores et déjà le Sénat.

En outre, malgré l'importance primordiale consensuellement attachée à la fonction de contrôle, cette dernière, à la différence de la fonction législative (article 34 : « le Parlement vote la loi ») , n'est consacrée par aucune disposition générale de la Constitution hormis l'article 49 sur la mise en oeuvre de la responsabilité du Gouvernement, l'article 48, alinéa 2 sur les questions parlementaires ainsi que les dispositions ponctuelles et spécifiques sur l'assistance au Parlement de la Cour des comptes pour le contrôle et l'exécution des lois de finances et des lois de financement de la Sécurité sociale.

B. L'IMPORTANCE DE LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE : UN CRÊNEAU D'ACTION QUI DEVRAIT ÊTRE PRIVILÉGIÉ PAR LE PARLEMENT EN GÉNÉRAL ET PAR LE SÉNAT EN PARTICULIER

En écho avec le discours du Président du Sénat qui soulignait, le 3 octobre 1998, que le contrôle devait devenir « une seconde nature et une activité permanente du Sénat », toutes les contributions reçues par le groupe de réflexion marquent la nécessité de valoriser la fonction sénatoriale de contrôle.

Cette fonction est apparue au groupe de réflexion comme présentant plusieurs caractéristiques concourant à souligner son importance et la nécessité de valoriser son exercice par le Sénat :

- La fonction de contrôle s'est démultipliée et diversifiée : au contrôle proprement dit de l'action gouvernementale s'ajoutent l'évaluation de la loi et, plus généralement, des politiques publiques ainsi que la prospective sur des sujets qui engagent l'avenir de la société, tels que la bio-éthique, l'environnement, l'avenir de la décentralisation, l'Europe....

- Le Sénat dispose des mêmes pouvoirs et des mêmes prérogatives que l'Assemblée nationale en matière d'exercice de la fonction de contrôle.

- A la différence de la fonction législative marquée par la prédominance des initiatives gouvernementales, le Sénat dispose de la plus grande autonomie dans le choix des actions de contrôle, cela d'autant plus que le champ du contrôle parlementaire est quasiment illimité à la différence du domaine de la loi.

- Le contrôle parlementaire peut s'apparenter à une fonction institutionnelle de nature à transcender les clivages politiques traditionnels ainsi que l'indique l'adoption à l'unanimité des conclusions de certaines commissions d'enquête.

C'est pourquoi, le Sénat par tradition et en raison de sa composition, peut jouer un rôle de premier plan dans les domaines du débat et du contrôle : élu par les collectivités locales, renouvelé par fractions, le Sénat dispose d'une plus grande indépendance par rapport à l'Exécutif.

C. LA DIVERSITÉ DES MOYENS EXISTANTS

La grande variété des moyens de contrôle, d'évaluation et de prospective existants renforce le sentiment, généralement exprimé, que le Sénat pourrait contrôler plus et mieux.

1. Les structures

Outre les commissions permanentes souvent saturées par l'examen des textes du Gouvernement, les commissions d'enquête ^{39 ( * )} , les missions d'information ^{40 ( * )} et les groupes d'études ^{41 ( * )} se sont multipliés pour, au fil du temps, développer les activités de contrôle, d'évaluation et de prospective. La création depuis 20 ans de huit délégations dont trois offices ^{42 ( * )} est révélatrice à cet égard.

Cette multiplication d'organismes avec le risque de concomitance de leurs réunions avec la séance publique ou les réunions des commissions pose des difficultés d'emploi du temps aux Sénateurs, notamment quand ils sont membres de plusieurs délégations.

Sur le plan administratif, les services des Etudes (dans le domaine économique), des Collectivités locales ainsi que le service des Etudes juridiques actuellement en cours de mise en place sont susceptibles de faire face à des demandes d'information complexes et techniques de nature à contribuer à l'alimentation d'opérations de contrôle, d'évaluation et de prospective.

2. Les prérogatives d'information, de contrôle et d'enquête

Les pouvoirs et prérogatives du Parlement et des parlementaires en matière de contrôle, déjà importants, ont été récemment substantiellement renforcés.

Ø C'est ainsi que pour les commissions permanentes ^{43 ( * )} et spéciales la loi n° 96-517 du 14 juin 1996 a accru ces pouvoirs sur deux points :

- en conférant à ces commissions un pouvoir de convocation sous peine d'amende (art. 5 bis de l'ordonnance de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) ;

- surtout, en leur permettant de bénéficier des prérogatives ^{44 ( * )} des commissions d'enquête (article 5 ter de l'ordonnance précitée ; article 22 ter du Règlement du Sénat). Cette possibilité a déjà été utilisée à deux reprises.

Ø De même, la commission des Finances -dont les rapporteurs spéciaux disposaient déjà de prérogatives spécifiques ^{45 ( * )} (contrôle sur pièces et sur place ; obtention de tous renseignements d'ordre financier et administratif et communication de tous documents de service ^{46 ( * )} ) - a vu ses pouvoirs renforcés par la loi n° 2000-969 de finances rectificative pour 2000 du 23 juillet 2000 ^{47 ( * )} (qui a complété l'article 164 de l'ordonnance du 30 décembre 1958) en déliant du secret professionnel les agents des services financiers, les commissaires aux comptes, ainsi que les représentants des autorités publiques de contrôle et de régulation et en instaurant une sanction en cas d'entrave à la mission des rapporteurs.

La loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances a consacré ce renforcement ^{48 ( * )} des pouvoirs de la commission des Finances, en les reprenant dans un chapitre spécifique consacré au « contrôle ».

Ø S'agissant de la commission des Affaires sociales , l'article 2 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 1997 (loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996) a instauré au profit de ses rapporteurs chargés des projets de loi de financement de la Sécurité sociale des pouvoirs inspirés de ceux des rapporteurs spéciaux de la commission des Finances (dispositions désormais codifiées à l'article LO 111-9 du code de la Sécurité sociale).

Ø Enfin, les pouvoirs traditionnels des commissions d'enquête (les personnes dont elles ont jugé l'audition utile sont tenues de déférer et de déposer sous serment ; leurs rapporteurs exercent leur mission sur pièces et sur place et bénéficient de prérogatives comparables à celles des rapporteurs spéciaux) ont été récemment renforcés par la loi du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques qui délie du secret professionnel ^{49 ( * )} les agents des autorités de contrôle ou de régulation du secteur bancaire et financier (article 6 de l'ordonnance de 1958 et article L. 613-20 du code monétaire et financier).

Il est par conséquent apparu au groupe de réflexion que le Parlement a désormais à sa disposition un « arsenal » diversifié de structures, de procédures et de prérogatives d'investigation et de contrôle. Cela n'exclut pas qu'elles puissent être encore diversifiées en s'inspirant, par exemple, des méthodes et des procédures en cours dans des assemblées de pays étrangers à partir d'une étude de droit comparé (que le groupe de réflexion n'a eu ni le temps ni les moyens d'effectuer).

3. Les moyens

Ils ont été notablement renforcés.

C'est ainsi par exemple que le nombre des fonctionnaires affectés au service des commissions a connu une augmentation importante et continue , notamment celui des administrateurs (20 en 1970, 39 en 1992, 54 en 2002).

Les crédits disponibles en vue de permettre aux commissions, délégations, offices, groupes d'études et services de faire appel à des concours extérieurs pour la réalisation d'études et d'expertises ont été augmentés de manière significative. Ils s'élèvent au total à environ 1,4 million d'euros pour l'année 2002 .

4. Les moyens institutionnels d'expertise externe

Les commissions (ou certaines d'entre elles, la commission des Finances notamment), le Sénat (ou son Président) ont la faculté expressément prévue par la loi de recourir, à leur demande, aux capacités d'expertises d'organismes spécialisés . C'est le cas notamment de la Cour des comptes (articles 47 et 47-1, Constitution et articles L. 111-2, L. 132-3-1 et L. 132-4 du code des juridictions financières) mais aussi de quelque 12 autres organismes tels que le Conseil supérieur de l'Audiovisuel, le Conseil de la concurrence, le Conseil supérieur de la sécurité nucléaire, le Comité national d'éthique pour les sciences de la vie, le Conseil national du syndrome immuno-déficience acquise, le Conseil pour les droits des générations futures, la Commission des opérations de Bourse, la Commission supérieure du service public des Postes et Télécommunications, l'Autorité de régulation des télécommunications, la Commission de régulation de l'électricité, la Commission nationale du débat public et la Commission nationale des aides publiques aux entreprises

On doit observer que les perspectives ouvertes par cette faculté, prévue par la loi pour ces 13 institutions ou organismes , sont peu utilisées.

D. LES OBSTACLES AU DÉVELOPPEMENT DE LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE

Plusieurs interlocuteurs du groupe de réflexion ont, tout comme le Président du Sénat l'avait laissé entendre lors de son discours précité du 16 octobre 2001, souligné que le plein exercice de la fonction de contrôle, d'évaluation et de prospective était principalement une question de volonté politique et d'ancrage dans les moeurs parlementaires de la fonction de contrôle.

Cette volonté politique, le groupe de réflexion s'est montré déterminé à en favoriser l'exercice.

Il a cependant noté que, non expressément prévue par la Constitution, la fonction de contrôle est en outre parfois malaisée à identifier dans sa spécificité . C'est ainsi que l'examen de textes législatifs donne lieu à une évaluation très complète des moyens de la politique gouvernementale dans le domaine concerné. A l'inverse, les exemples sont nombreux d'actions d'information et de contrôle menées par des commissions et ayant débouché sur des propositions de loi.

Quant à la discussion de la loi de finances, comme celle de la loi de financement de la Sécurité sociale, elles sont une occasion annuelle privilégiée d'exercice d'un contrôle approfondi et généralisé de la politique poursuivie ainsi que, de plus en plus, d'évaluation prospective de ses conséquences.

Mais surtout, la prépondérance de l'ordre du jour gouvernemental accapare l'essentiel du temps de la séance publique comme d'ailleurs celui des commissions permanentes. Cette situation est l'une des causes majeures du déséquilibre entre l'exercice de la fonction législative et celui de la fonction de contrôle . Ce déséquilibre existe tant en séance publique qu'au niveau des travaux des commissions pour lesquelles la surcharge de l'ordre du jour législatif relègue souvent au second plan des urgences les activités de contrôle, d'évaluation et de prospective. Le fait que ces activités tendent ainsi de plus en plus à être confiées à d'autres structures permanentes (délégations ou offices) ou temporaires (commissions d'enquête, missions d'information, groupes d'études) ne compense que partiellement ce déséquilibre. C'est ainsi que, hors les discussions budgétaires et loi de financement de la Sécurité sociale, les travaux de contrôle proprement dits représentent, en moyenne, à peine plus de 10 % du temps de la séance publique.

La comparaison avec l'Assemblée nationale met de surcroît en lumière un certain déficit du contrôle aux dépens du Sénat qui contrôle en séance publique moins que l'Assemblée nationale. Même s'il a été possible, au cours de la 11 ^ème législature (juin 1997-février 2002), de « nicher » dans l'ordre du jour réservé 27 questions orales avec débat classiques ou européennes, peu de débats ont été organisés (à titre d'exemple, au cours de la session 2000-2001, un seul débat a été programmé au Sénat, le débat d'orientation budgétaire).

* ³⁸ Ce qui est paradoxal, car, par définition, les conventions internationales prennent peu de temps en séance publique : ainsi, au cours de la session 2000-2001, le Sénat a examiné 28 conventions pour une durée totale de 4 heures 20.

* ³⁹ 10 commissions d'enquête ont déposé des conclusions au Sénat depuis 1977.

* ⁴⁰ 16 missions d'information communes ont été créées depuis 1977.

* ⁴¹ 41 groupes d'études fonctionnent avec effectivité au Sénat.

* ⁴² - Délégation du Sénat pour l'Union européenne (loi 79-564 du 6 juillet 1979)

- Délégation parlementaire pour les problèmes démographiques (loi 79-1204 du 31 décembre 1979)

- Délégation pour la Planification (loi 82-653 du 24 juillet 1982)

- Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire (loi 99-533 du 25 juin 1999)

- Délégation au droit des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (loi 99-585 du 12 juillet 1999)

- Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (loi 83-609 du 8 juillet 1983)

- Office parlementaire d'évaluation de la législation (loi 96-516 du 14 juin 1996)

- Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques (loi du 14 juin 1996 abrogée par l'article 94 de la loi de finances pour 2001 et devenu Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) à l'Assemblée nationale et Comité d'évaluation des politiques publiques au Sénat ).

* ⁴³ Chargées d'assurer, conformément à l'article 22 du Règlement du Sénat, « l'information du Sénat pour lui permettre d'exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement » , leur mission a été étendue par le Bureau au contrôle de l'application des lois.

* ⁴⁴ Dans le cadre du contrôle des entreprises publiques (article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959), les rapporteurs désignés par les commissions en fonction de leur compétence (article 22 bis du Règlement du Sénat) étaient déjà habilités à se faire communiquer tout document de service et disposaient de pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place.

* ⁴⁵ Paragraphe IV de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 ; sur ce fondement, une trentaine de contrôles budgétaires des rapporteurs spéciaux de la commission des Finances sont programmés pour l'année 2002.

* ⁴⁶ Réserve faite, d'une part, du contenu secret de certains documents (concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat), d'autre part, du principe de la séparation du pouvoir judiciaire et des autres pouvoirs.

* ⁴⁷ En outre, la loi étend le périmètre du contrôle des rapporteurs spéciaux et accorde un pouvoir général de contrôle aux Présidents et rapporteurs généraux.

* ⁴⁸ En outre, le rôle de la Cour des Comptes, dans le cadre de sa mission d'assistance prévue par l'article 47 de la Constitution, a été précisé et la possibilité de demander en référé que cesse sous astreinte une entrave à la communication de renseignements a été introduite.