Présenté par M. Daniel Hoeffel, vice-président du Sénat, au Bureau du Sénat
PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION
I - LE MANDAT SÉNATORIAL
1
-
AGE D'ÉLIGIBILITÉ DES SÉNATEURS
Souhaitant maintenir une différence de principe avec l'Assemblée
nationale, le groupe de réflexion propose
un abaissement de
l'âge d'éligibilité
des sénateurs à
trente ans
3
(
*
)
.
2 -
LA DURÉE DU MANDAT
Le groupe de réflexion :
2.1.
propose une
réduction de la durée du mandat
sénatorial à 6 ans
4
(
*
)
,
2.2.
préconise un
renouvellement par moitié tous les 3
ans
plutôt qu'un renouvellement par tiers tous les 2 ans
5
(
*
)
,
2.3.
estime souhaitable de s'en remettre à la commission des lois
pour déterminer
les mesures transitoires
de telle sorte que la
réduction du mandat sénatorial commence à s'appliquer,
pour la première fois,
dès le prochain renouvellement du
Sénat
et sans remettre en cause la durée des mandats
actuellement en cours.
3 -
LA RÉPARTITION ET LE NOMBRE DES SÉNATEURS
Le groupe de réflexion a retenu
le principe d'une actualisation de la
répartition des sièges entre les départements
en
fonction du recensement de 1999, le nombre de Sénateurs devant rester
globalement stable à quelques unités près
6
(
*
)
.
4 -
LE MODE DE SCRUTIN
4.1.
Le groupe de réflexion a proposé de
maintenir le
département comme circonscription d'élection
des
Sénateurs.
4.2.
Il a opté pour
l'élection des sénateurs
à la proportionnelle à partir de 4 Sénateurs par
département
7
(
*
)
.
5 -
LE COLLÈGE ÉLECTORAL DU SÉNAT
5.1.
Le groupe de réflexion s'est prononcé en faveur de
l'augmentation du nombre des électeurs sénatoriaux :
- pour une meilleure prise en compte du
fait urbain
et notamment de la
place des grandes villes dans le collège sénatorial,
- pour donner une meilleure représentation aux départements et
aux régions, qui procèderaient à
l'élection de
délégués supplémentaires
, à l'instar des
communes les plus peuplées.
5.2.
Le groupe de réflexion a évoqué la
possibilité de prévoir l'élection des
délégués sénatoriaux par priorité parmi
les suivants de liste afin de renforcer leur légitimité
.
5.3.
Enfin, il a souhaité qu'une réflexion soit
engagée sur la prise en compte, le moment venu, des
intercommunalités
dans le collège électoral du
Sénat.
II -
LE SÉNAT, REPRÉSENTANT CONSTITUTIONNEL
DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ET DES FRANÇAIS ÉTABLIS
HORS DE FRANCE
1
-
LE SÉNAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Le groupe de réflexion recommande :
1.1.
l'institution d'un
Observatoire de la
Décentralisation
. Cet organe, purement interne au Sénat,
s'appuierait sur le concours du Service des Collectivités territoriales.
L'Observatoire serait notamment chargé d'établir un
« tableau de bord » financier et budgétaire et
d'élaborer des études générales, y compris de droit
comparé, sur la décentralisation et les collectivités
territoriales ;
1.2.
la poursuite de l'élaboration régulière de
rapports d'information sur la décentralisation établis par une
mission d'information commune
sans préjudice de la
possibilité pour les commissions de créer des missions
d'information ou des groupes de travail sur des sujets particuliers ;
1.3.
la programmation en séance publique, à
périodicité régulière, de
débats sur les
collectivités territoriales à partir de questions orales avec
débat.
1.4. une meilleure identification, dans la Constitution, du rôle
législatif du Sénat pour les textes portant sur les principes
fondamentaux de la décentralisation, le Sénat étant le
représentant constitutionnel des collectivités territoriales
.
A cet effet, l'examen de ces textes serait assorti des garanties de
procédure suivantes :
- dépôt des projets de loi
en premier sur le Bureau du
Sénat
;
-
absence de déclaration d'urgence
afin de garantir un
examen approfondi de ces textes ;
- application à ces textes du
régime juridique des lois
organiques,
qui implique notamment qu'en cas de désaccord avec le
Sénat, l'Assemblée nationale peut avoir le « dernier
mot » à la condition de se prononcer à la
majorité absolue de ses membres.
1.5.
En conséquence, le groupe de réflexion souhaite
la
poursuite de la navette sur la proposition de loi constitutionnelle relative
à la libre administration des collectivités territoriales
et
à ses implications fiscales et financières, adoptée par le
Sénat en juin 2000 et en instance à l'Assemblée nationale.
La discussion de ce texte pourrait constituer le point de départ d'une
réflexion constitutionnelle d'ensemble sur la décentralisation,
portant notamment sur la prise en compte des spécificités des DOM
par une adaptation du droit commun et la reconnaissance d'un droit à
l'expérimentation locale de réformes susceptibles d'être
étendues après évaluation.
2 -
LE SÉNAT ET LES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE
FRANCE
Le groupe de réflexion a retenu un certain nombre de propositions et de
recommandations de nature à améliorer la participation aux
élections au Conseil Supérieur des Français de
l'étranger et à mieux marquer la fonction constitutionnelle de
représentation par le Sénat des Français expatriés.
Il recommande :
2.1.
de faire explorer par le ministère des Affaires
étrangères les voies et moyens susceptibles d'améliorer le
taux de
participation aux élections au Conseil Supérieur des
Français de l'étranger
(CSFE) ;
2.2.
d'abroger l'interdiction de toute
propagande électorale
à l'étranger
(article 5 de la loi du 7 juin 1982) ;
2.3.
de favoriser le développement de
liens institutionnels
entre le Sénat et le Conseil Supérieur des Français de
l'étranger
, notamment en posant le principe d'une audition annuelle
par la commission des Affaires étrangères du ministre des
affaires étrangères en sa qualité de Président du
CSFE ;
2.4.
d'établir, selon une périodicité à
définir,
un rapport d'information sur les problèmes des
Français de l'étranger
;
2.5.
de veiller à ce que les déplacements officiels de
Sénateurs à l'étranger permettent d'étudier
systématiquement, avec le concours du Quai d'Orsay, la situation des
Français établis dans le pays concerné et donnent lieu
à compte-rendu dans les rapports d'information des missions des
commissions et des groupes d'amitié.
2.6.
Le groupe de réflexion a, par ailleurs, évoqué
la possibilité pour le Président du Sénat de parrainer au
Sénat une
«
journée annuelle des
Français de l'étranger ».
III - LA FONCTION LÉGISLATIVE
1 -
LE VOTE EN COMMISSION DE CERTAINS TEXTES
Le groupe de réflexion recommande une modification constitutionnelle qui
autoriserait
le vote en commission
de certains textes
8
(
*
)
. Les modalités de cette
nouvelle procédure seraient précisées par une loi
organique, puis par le règlement de chacune des deux Assemblées.
La loi organique déterminerait la liste des textes susceptibles de
relever de cette procédure
qui pourrait concerner notamment les
projets de loi de codification, les projets de loi de ratification des
ordonnances, les textes autorisant l'approbation ou la ratification de
conventions internationales et les textes considérés comme
techniques par la Conférence des Présidents.
L'application de cette nouvelle procédure devrait être
subordonnée au
vote du Sénat
sur les conclusions de la
Conférence des Présidents et ne pourrait être
engagée en cas d'
opposition
du Gouvernement
.
Le Règlement fixerait les modalités de discussion en commission
qui devraient assurer
la publicité des débats
, garantir
les droits des sénateurs, auteurs d'amendements
et
préserver l'exercice des
prérogatives constitutionnelles du
Gouvernement
.
La Conférence des Présidents serait chargée
d'éviter la concomitance entre la séance publique et la
réunion d'une commission appelée à voter un texte de loi.
2 -
LA DISCUSSION DES TEXTES SUR LA BASE DES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
SAISIE AU FOND
9
(
*
)
Afin d'éviter la redondance de la présentation des amendements en
commission, puis en séance publique
, le groupe de
réflexion préconise une révision constitutionnelle
autorisant la discussion des projets de loi ou des textes transmis par
l'Assemblée nationale sur
la base des conclusions de la commission
saisie au fond
sauf opposition du Gouvernement sur les textes inscrits
à l'ordre du jour prioritaire.
3 -
L'INSTITUTION PAR LE RÈGLEMENT DE DEUX NOUVELLES
PROCÉDURES SIMPLIFIÉES AU LIEU ET PLACE DES ACTUELLES
PROCÉDURES DITES ABRÉGÉES
10
(
*
)
3.1. La procédure d'examen simplifiée
procéderait de
l'initiative du Président de la commission saisie au fond, d'un
président de groupe ou du Gouvernement. Le recours à cette
procédure devrait être approuvé par le Sénat
statuant sur les conclusions de la Conférence des Présidents.
Cette procédure ne pourrait s'appliquer à certains textes
importants tels qu'ils sont énumérés par l'article 47
nonies du Règlement et aurait notamment pour effet de limiter les droits
de parole dans la discussion générale et dans la discussion des
articles.
Pour les textes inscrits à l'ordre du jour prioritaire,
le
Gouvernement pourrait exercer un droit d'opposition
.
3.2.
Le groupe de réflexion s'est également
prononcé en faveur d'une procédure de
vote sans débat
des conventions internationales et des conventions fiscales qui pourrait
être décidée par la Conférence des
Présidents, sur la proposition de la commission intéressée.
4 -
LA LIMITATION DE LA DISCUSSION GÉNÉRALE À PARTIR
DE LA DEUXIÈME LECTURE
11
(
*
)
Le groupe de réflexion préconise une modification du
Règlement du Sénat afin de prévoir que,
sauf
décision contraire de la Conférence des Présidents
, la
discussion générale serait limitée, à partir de la
deuxième lecture, aux
interventions du Gouvernement
et du
rapporteur au fond
.
5 -
LE REGROUPEMENT ET LE VOTE GLOBAL DES AMENDEMENTS
RÉPÉTITIFS OU DE PURE TECHNIQUE LÉGISLATIVE
12
(
*
)
Le groupe de réflexion recommande que, par une évolution de la
pratique de la présidence des débats, les amendements
répétitifs ou de pure technique législative puissent, en
cas d'accord entre la commission et le Gouvernement, faire
l'objet d'une
adoption globale au début de la discussion des articles.
6 -
LA RECHERCHE D'ACCORDS PARTIELS PAR LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Le groupe de réflexion recommande comme une bonne pratique l'examen par
la commission mixte paritaire, dans toute la mesure du possible, de l'ensemble
des dispositions restant en discussion, en vue de favoriser
la reprise des
accords partiels lors de la nouvelle lecture
.
7 -
LA CONSULTATION DU CONSEIL D'ETAT SUR LES PROPOSITIONS DE LOI
Le groupe de réflexion suggère une révision de la
Constitution afin de conférer au Président de chaque
Assemblée la faculté de solliciter l'avis du Conseil d'Etat sur
une proposition de loi avant son inscription à l'ordre du jour du
Sénat.
IV - LE CONTRÔLE, L'ÉVALUATION ET LA PROSPECTIVE
1 -
L'AFFIRMATION CONSTITUTIONNELLE DE LA FONCTION DE
CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE
Le groupe de réflexion estime que la fonction de contrôle et
d'évaluation devrait être consacrée et affirmée dans
la Constitution au même titre que la fonction législative. A cet
effet l'article 24 de la Constitution comprendrait un alinéa
rédigé de la façon suivante : « Le
Parlement vote la loi et contrôle l'action du Gouvernement. Il
évalue la législation et les politiques publiques. »
2 -
Le groupe de réflexion préconise l'institution, par une
modification de l'article 48 de la Constitution, d'une
deuxième
séance mensuelle réservée
afin notamment de valoriser
les travaux de contrôle, d'évaluation ou de prospective et de
rattraper le retard constaté dans la transposition des directives
européennes ou la ratification d'ordonnances.
3 -
LA PROGRAMMATION, LA COOPÉRATION, LA COORDINATION ET
L'INFORMATION CONCERNANT L'EXERCICE DE LA FONCTION DE CONTRÔLE,
D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE
3.1.
Le groupe de réflexion préconise l'amélioration de la
coordination et de la synergie entre les actions de contrôle,
d'évaluation et de prospective par la mise au point d'
un
programme semestriel des actions de contrôle
qui serait
défini par
une réunion spéciale de la Conférence
des Présidents
à laquelle seraient associés les
présidents des délégations qui ne sont pas membres de la
Conférence des Présidents. Ce programme, comme son
exécution, feraient l'objet d'une
politique d'information
spécifique.
3.2.
Le groupe de réflexion recommande un renforcement de
la
coopération entre les commissions permanentes
par
un recours
privilégié à la formule de la mission commune
d'information
, dont les règles de désignation et les pouvoirs
seraient précisés dans l'Instruction Générale du
Bureau (sans préjudice de la possibilité pour les commissions de
créer des missions d'information internes ou des groupes de travail).
4 -
LA LOI DE FINANCES
Le groupe de réflexion souhaite :
4.1.
la consolidation et l'élargissement du débat
d'orientation budgétaire
qui devrait englober, outre les finances
publiques, les finances locales, sociales et européennes.
4.2. la poursuite de la modernisation des modalités de discussion de
la loi de finances.
5 -
L'ÉVALUATION
Le groupe de réflexion considère que
l'évaluation de la
loi doit devenir une priorité.
Il préconise à cet
effet
un meilleur suivi de l'application des lois
notamment par une
redistribution des compétences de l'Office d'évaluation de la
législation et une meilleure diffusion des rapports
déposés par le Gouvernement.
6 -
LE RENFORCEMENT DES MOYENS INTERNES ET EXTERNES
Le groupe de réflexion recommande :
6.1.
la poursuite du
renforcement
, engagé depuis plusieurs
années,
des moyens d'expertise interne des commissions et des
délégations
et l'accompagnement de cette action par une
meilleure coordination et une meilleure synergie des services chargés
des études économiques, des études juridiques et des
études relatives aux collectivités locales afin notamment de
favoriser leur contribution aux travaux des commissions et des
délégations ;
6.2.
de compléter ces moyens, en tant que de besoin, par
un
développement du recours à des concours extérieurs
(organismes publics ou privés, experts, universitaires...)
pour la réalisation d'études ou d'expertises, notamment dans
le cadre défini par le Bureau du Sénat et le Conseil de Questure
du 20 décembre 2001.
7 -
LA DYNAMISATION ET LA RÉNOVATION DES
PROCÉDURES DE QUESTIONNEMENT
Le groupe de réflexion recommande :
7.1.
La mise à profit de la
deuxième séance
mensuelle réservée
afin de prévoir, par exemple, la
programmation systématique du
débouché en séance
publique des travaux des commissions d'enquête et des missions
d'information communes
;
7.2.
Le retour à
un tour plus spontané pour les
questions d'actualité au Gouvernement
en privilégiant les
thèmes en relation directe avec l'actualité (programmation de ces
séances de questions le mardi à 16 heures 30, une fois par
semaine) ;
7.3.
La programmation une fois par mois de
« questions
orales thématiques »
sur des sujets intéressant les
collectivités locales ou sur des problèmes de
société (débat d'une heure trente, à partir d'une
dizaine de questions adressées à un ministre et réparties
à la proportionnelle des groupes) ;
7.4.
Un renouveau des questions orales avec débat en les
recentrant sur des sujets sensibles
;
7.5.
L'amélioration du
délai de réponse aux
questions écrites
par l'institution de « questions
signalées » ou la programmation de séances de questions
orales reprenant certaines des questions écrites restées sans
réponse.
8 - DIVERS
Le
groupe de réflexion préconise :
8.1.
L'organisation de «
grands colloques du
Sénat »
avec la participation de parlementaires, de
représentants de la société civile et de
personnalités qualifiées sur les sujets d'actualité ou de
société ;
8.2.
L'établissement et la diffusion de
notes
d'actualité
sous l'égide, d'une part, de l'Office
parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques et,
d'autre part, de la Délégation à la planification.
V - LE SÉNAT ET L'EUROPE
1.
Pour permettre au Sénat d'exercer une influence accrue sur le processus
de décision européen, le groupe de réflexion
préconise
une modification de l'article 73 bis du
Règlement du Sénat
afin de favoriser l'adoption des
« résolutions européennes » dans des
délais plus courts :
- en autorisant la délégation pour l'Union européenne de
rapporter elle-même une proposition de résolution lorsque la
commission saisie au fond en formule la demande ;
- en substituant un délai d'un jour franc à l'actuel délai
de 10 jours prévu à l'alinéa 8 à l'issue
duquel l'adoption de la proposition de résolution devient
résolution du Sénat.
2.
Le groupe de réflexion souhaite
un renforcement des
échanges interparlementaires avec les secondes chambres des États
membres et des États candidats à l'admission à l'Union
européenne
:
- dans le cadre de l'Association des Sénats d'Europe,
- par le développement des réunions de travail des commissions et
délégations du Sénat avec les commissions des
différents États membres et des États candidats à
l'admission et les commissions du Parlement européen.
3.
Le groupe de réflexion apporte son appui à
la
création d'une seconde chambre européenne
représentant
les parlements nationaux au sein des institutions européennes, et
chargée notamment de veiller au respect du principe de
subsidiarité
VI -
LE SÉNAT
ET « L'INTERNATIONAL »
Le
groupe de réflexion propose :
1.
l'introduction de
l'obligation constitutionnelle d'un débat
parlementaire en cas d'engagement des troupes françaises
en dehors
du territoire national ;
2.
une transmission officielle par le Gouvernement de la liste de
l'ensemble des conventions et accords internationaux conclu chaque
année ;
3.
une amélioration de l'information du Sénat sur
l'activité des organisations internationales
où le
Sénat est représenté au moyen de délégations
par :
- la publication de rapports d'activité plus synthétiques ;
- des communications régulières, d'une part, des
présidents desdites délégations auprès des
commissions concernées, et, d'autre part, des représentants des
groupes politiques au sein de ces délégations auprès de
leurs groupes respectifs ;
4.
Une meilleure programmation des séances publiques
consacrées à la ratification des accords internationaux.
VII - LA COMMUNICATION
Le
groupe de réflexion estime que la politique de communication sur les
travaux du Sénat devrait être amplifiée. A cet effet il
préconise :
1.
l'attribution d'une dotation de communication à chaque
commission
lui permettant de mieux faire connaître ses travaux ;
2.
l'installation d'
un
correspondant de l'agence Reuters
au Sénat et la souscription d'un abonnement à cette agence.
3.
une plus large diffusion des rapports les plus importants du
Sénat auprès du grand public et de l'ensemble des élus
locaux, notamment par la recherche d'un meilleur équilibre entre les
supports traditionnels et les nouvelles technologies de l'information et de la
communication.
* 3 M. BEL et M. BRET ayant proposé un abaissement à 23 ans.
* 4 A l'exception de M. PELLETIER, favorable au maintien de la durée actuelle, M. BEL souhaitant pour sa part que l'alternative entre une durée de 6 ans ou 5 ans reste, pour l'instant, ouverte.
* 5 M. BEL et M. BRET se sont, pour leur part, exprimés en faveur d'un renouvellement intégral.
* 6 M. BEL et M. BRET n'ont pas, pour leur part, exclu le principe de l'application de la clé de répartition traditionnelle, qui se traduirait par la création d'un certain nombre de sièges supplémentaires.
* 7 M. BEL et M. BRET se sont prononcés en faveur de l'application de la proportionnelle à partir de 2 sénateurs par département.
* 8 Réserves de M. Robert BRET.
* 9 Réserves de M. Robert BRET.
* 10 Idem.
* 11 Réserves de M. Robert BRET.
* 12 Idem