Une proposition de loi pour renforcer la protection de l’enfant

Une proposition de loi pour renforcer la protection de l’enfant

Lundi 14 mars 2016, le Président de la République a promulgué la loi n° 2016-297 relative à la protection de l'enfant.

Cette loi, à l'initiative de la sénatrice Michelle MEUNIER (Socialiste et républicain - Loire-Atlantique), de Muguette DINI (ancienne sénatrice UDI-UC du Rhône) et de plusieurs de leurs collègues prévoit de renforcer et d'améliorer la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance. Elle fait suite à un rapport d'information intitulé "Protection de l’enfance : améliorer le dispositif dans l’intérêt de l’enfant", publié au nom de la commission des affaires sociales en juin 2014.

Suivre les étapes de la discussion

Éléments clés

Les principaux apports du Sénat sur la proposition de loi relative à la protection de l’enfant :

La proposition de loi relative à la protection de l’enfant est un texte d’origine sénatoriale, déposé par Michelle MEUNIER et Muguette DINI à la suite du rapport d’information qu’elles avaient rédigé au nom de la commission des affaires sociales. 

La proposition de loi vise premièrement à renforcer les outils et les dispositifs existant en matière de protection de l’enfant. Il s’agit notamment de l’Observatoire national de l’enfance en danger, qui devient l’Observatoire national de la protection de l’enfance (article 3) ou encore du projet pour l’enfant (PPE), prévu par la loi de 2007, dont le contenu est précisé (article 5).

Par ailleurs, le texte prévoit la création de nouveaux outils de nature à améliorer la prise en charge des enfants en danger. L’article 2 prévoit l’élaboration par l’observatoire départemental de la protection de l’enfant (ODPE) d’un bilan annuel des formations continues délivrées aux professionnels de la protection de l’enfance tandis que l’article 4 prévoit la désignation d’un référent "protection de l’enfant".

Enfin, l’article 16 prévoit l’alignement des droits de successions exigés en cas de transmission d’adoptant à adopté – lorsque l’adoptant décède durant la minorité de l’adopté – sur les droits applicables en cas de transmission en ligne directe.

En première lecture, le Sénat a complété le texte en adoptant trois articles additionnels :

  • l’article 4 bis vise à encadrer les transmissions d’informations relatives à un enfant à la demande d’autorités étrangères.
  • l’article 5 A complète les missions du service départemental de l’aide sociale à l’enfance, afin de mentionner l’importance de la stabilité du parcours de l’enfant placé.
  • enfin, l’article 21 bis permet l’obtention de la nationalité française par les enfants élevés ou recueillis depuis au moins deux ans par une personne de nationalité française ou confiée à un service d’aide sociale à l’enfance. L’Assemblée nationale a par la suite porté cette durée à trois ans.

Ces dispositions, comme l’essentiel des articles du texte adopté en première lecture par le Sénat, ont été adoptées sans modifications de fond par l’Assemblée nationale.

Le Sénat a par ailleurs précisé plusieurs des dispositions issues des travaux de l’Assemblée nationale


En deuxième lecture, le Sénat a notamment rejeté l’extension aux administrateurs ad hoc de la possibilité d’engager une action en retrait de l’autorité parentale (article 21 bis A).

Concernant le protocole conclu par le président du conseil départemental avec le représentant de l’Etat afin d’améliorer l’accompagnement vers l’accès à l’autonomie des jeunes pris en charge par l’aide sociale à l’enfance, le Sénat a tenu à associer l’échelon régional (article 5 EB).

Enfin, sur certaines dispositions qu’il avait dans un premier temps rejetées, le Sénat a fait évoluer sa position tout en veillant à améliorer la rédaction proposée par l’Assemblée nationale.

En première lecture, le Sénat n’avait pas jugé pertinent d’inscrire la notion d’inceste dans le code pénal et avait supprimé l’article 22. L’Assemblée nationale ayant rétabli cet article, le Sénat en a modifié la rédaction en première lecture, afin de préciser la liste des personnes susceptibles de commettre des crimes et délits qualifiés d’incestueux. De même, le Sénat a supprimé certaines des dispositions de l’article 22 quater A, qui vise à assurer des coordinations relatives à l’introduction de la notion d’inceste, dont l’objet est apparu satisfait par le droit existant.

 Les étapes de la discussion

 Promulgation de la loi (14 mars 2016)

Lundi 14 mars 2016, le Président de la République a promulgué la loi n° 2016-297 relative à la protection de l'enfant. Elle est parue au Journal officiel n° 63 du 15 mars 2016.

Mardi 1er mars 2016, le Parlement a définitivement adopté la proposition de loi sénatoriale relative à la protection de l'enfant.
Entretien avec sa rapporteure, Michelle MEUNIER et Philippe MOUILLER afin de comprendre les enjeux du texte.

 Lecture définitive à l'Assemblée nationale (1er mars 2016)

Mardi 1er mars 2016, l'Assemblée nationale a définitivement adopté la proposition de loi sénatoriale relative à la protection de l'enfant.

Adoption en nouvelle lecture au Sénat (18 février 2016)

Jeudi 18 février 2016, le Sénat a examiné en nouvelle lecture la proposition de loi relative à la protection de l'enfant adoptée en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale.

Au cours de cet examen, ils ont notamment :

  • supprimé la désignation d'un médecin référent "protection de l'enfance" dans chaque département (suppression de l'art 4) ;
  • confirmé le principe, adopté en commission, selon lequel lorsqu’un enfant est confié à l’aide sociale à l’enfance (ASE), l’allocation de rentrée scolaire (ARS) due à la famille pour cet enfant est versée à ce service (rejet des amts 16 du Gvt  et 8– art 5 ED) ;
  • autorisé l’utilisation de test osseux à des fins de détermination de l’âge uniquement sur décision d’un juge des enfants (amt 14 – art 21 ter) ;
  • confirmé la mise en place, réintroduite en commission, d’un comité d’éthique dans chaque département pour statuer sur la minorité ou la majorité du jeune (rejet des amts 4 et 10 – art 21 ter) ;
  • inséré dans la proposition de loi la prise en compte de la capacité réelle et actualisée des structures d’aide sociale à l’enfance accueillant tous les mineurs (étrangers ou non)  (réparties entre le Ministère de la justice et chaque Département) (amt 6 – art 22 quater).

Les sénateurs ont ensuite adopté la proposition de loi par 187 voix pour et 28 voix contre.

 Nouvelle lecture, examen en commission au Sénat (10 février 2016)

Mercredi 10 février, la commission des affaires sociales a examiné le rapport de Michelle MEUNIER (Soc - Loire-Atlantique) sur la proposition de loi relative à la protection de l'enfant. Sur la cinquantaine d’articles qui composent la proposition de loi, une vingtaine est encore en discussion au stade de la nouvelle lecture ; pour une demi-douzaine d’entre eux, les divergences entre l’Assemblée nationale et le Sénat sont purement rédactionnelles.

La commission des affaires sociales a adopté un texte en nouvelle lecture, en modifiant le texte de l’Assemblée nationale par l’adoption de 18 amendements, afin notamment de :

  • supprimer le conseil national de la protection de l’enfance (amts COM-6 et COM-13 - art 1er) ;
  • supprimer l’obligation d’information du directeur d’établissement d’enseignement aux collectivités territoriales et aux autorités concernées par la protection de l’enfance des mesures prises dans l'établissement scolaire contre l'absentéisme et le décrochage scolaire (amts COM-3 de la rapporteure et COM-14 - suppr. art 2 ter) ;
  • étendre, à défaut de médecin, à l’ensemble des professionnels de santé la fonction de "référent" (COM-15 rect. - art 4) ;
  • poser le principe selon lequel lorsqu’un enfant est confié à l’aide sociale à l’enfance (ASE), l’allocation de rentrée scolaire (ARS) due à la famille pour cet enfant est versée à ce service (amts COM-9, COM-17 et COM-25 - art 5 ED) ;
  • créer dans chaque département un comité d’éthique qui, en cas de doute sur la minorité d’un individu, pourra statuer sur la majorité ou la minorité de l’intéressé, en complément des tests médicaux, osseux notamment (amt COM-4 - art 21 ter).

- Les amendements déposés en vue de l’élaboration du texte commission
- Le rapport de Michelle MEUNIER
- Le texte de la commission

Adoption en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale (27 janvier 2016)

Mercredi 27 janvier, l'Assemblée nationale a adopté en nouvelle lecture la proposition de loi relative à la protection de l'enfant.

Echec de la réunion de la commission mixte paritaire (12 janvier 2016)

Mardi 12 janvier, la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à la protection de l'enfant s'est réunie. Elle n'est pas parvenue à un accord.

 Adoption en deuxième lecture à l'Assemblée nationale (18 novembre 2015)

Mercredi 18 novembre, l'Assemblée nationale a adopté avec modifications, en deuxième lecture, la proposition de loi relative à la protection de l'enfant.

 Adoption en deuxième lecture au Sénat (12, 13 octobre 2015)

- Discussion générale (12 octobre 2015)

Les sénateurs ont procédé à la discussion générale.

- Examen des articles (12 et 13 octobre 2015)

Les sénateurs ont ensuite examiné les articles de la proposition de loi. Au cours de cet examen, ils ont notamment :

  • supprimé le Conseil national de protection de l’enfance (amt 23 rect. – art 1er) ;
  • étendu à l’ensemble des professionnels de santé et non pas seulement aux médecins, la fonction de "référent" dans chaque département, afin de répondre aux difficultés rencontrées par certains départements, compte tenu de la démographie médicale, à recruter un médecin (amt 18 rect. bis– art 4) ;
  • supprimé l’article qui dispose que les jeunes majeurs pris en charge par l'Ase se voient proposer un accompagnement afin de leur permettre de terminer l'année scolaire ou universitaire engagée. Les auteurs de l’amendement estiment en effet que la prise en charge des majeurs relèvent de l’Etat et non du département (amt 26 rect. – art 5 EA) ;
  • souhaité que le versement de l’allocation de rentrée scolaire due au titre d'un enfant placé soit fait au bénéfice du service auprès duquel il est confié, et non sur un compte bloqué à la Caisse des dépôts et consignations. Ce versement au service qui a la charge de l’enfant avait été approuvé par le Sénat à une très large majorité lors de la première lecture et est conforme au texte adopté en commission en deuxième lecture (rejet par 203 voix contre et 120 pour les amts 37 du Gvt et 43 – art 5 ED) ;
  • supprimé l'article 6 bis qui précise que la décision du juge aux affaires familiales relative à l'organisation d'un droit de visite dans un espace de rencontre spécifique doit être spécialement motivée (amdt 3, au nom de la commission des lois - art 6 bis), ainsi qu'à l'article 6 ter la précision selon laquelle la suspension provisoire de tout ou partie de l’exercice du droit de correspondance ou du droit de visite et d’hébergement des parents de l’enfant placé peut "notamment" être prononcée par le juge "dans les situations de violences commises par l’un des parents sur la personne de l’autre parent ou de l’enfant" (amdt 4, au nom de la commission des lois, et s/amdt 57 rect. bis du Gvt- art 6 ter) ;
  • supprimé l'examen annuel du projet pour l'enfant par une commission pluridisciplinaire. Les auteurs de l’amendement considèrent en effet que ce dispositif "va entraîner une "asphyxie des services"" et risque de ralentir les procédures et de créer une charge supplémentaire pour les conseils départementaux" (amt 27 rect. - suppr l’art 7) ;
  • conservé, pour l’audition de l’enfant au cours de la procédure d’adoption qui le concerne, le seul critère de sa "capacité de discernement" (amdt 6, au nom de la commission des lois - art 15) ;
  • donné à l’administration fiscale la possibilité exceptionnelle de remettre gracieusement des droits d’enregistrement, dans les cas où le décès de l’adoptant est intervenu avant la date d’entrée en vigueur de la présente loi. Cette possibilité ne porte que sur les personnes qui, après contrôle de l’administration, ne peuvent pas payer, parce qu’elles sont surendettées : elles ont fait l’objet d’un redressement pendant leur minorité, alors qu’elles ne peuvent être tenues pour responsables, parce qu'elles étaient mineures à l’époque des faits (amt 2 rect., 14 rect. et 15 rect. ter - art 16) ;
  • décidé qu’est considéré comme juridiquement délaissé par ses parents, l’enfant dont les "parents n’ont pas entretenu avec lui les relations nécessaires à son éducation ou à son développement pendant l’année qui précède l’introduction de la requête, sans que ces derniers en aient été empêchés par quelque cause que ce soit" (amt 41 du Gvt – art 18) ;
  • réservé au service de l'Ase l’action en retrait d’autorité parentale (amt 48 - art 21 bis A) ;
  • maintenu, s’agissant de l’introduction de la notion d’inceste dans le code pénal, la définition adoptée en commission des affaires sociales en deuxième lecture qui supprime la condition d'autorité de droit ou de fait pour les membres de la famille visés par le texte ; exclu de la qualification d'inceste les actes commis par le tuteur ou le délégataire de l'autorité parentale et exclut les anciens conjoints, concubins ou partenaires des personnes visées (rejet de l'amt 50 du Gvt par 316 voix contre l'amt et 1 voix pour - art 22) ;
  • remplacé la fixation par le ministère de la justice d’objectifs de répartition sur le territoire des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille par une évaluation des capacités d’accueil de chaque département (amt 7 au nom de la commission des lois – art 22 quater).

- Vote sur l'ensemble (13  octobre 2015)

Le 13 octobre, à l'issue des explications de vote, les sénateurs se sont prononcé sur l'ensemble du texte qu'ils ont adopté.

 Deuxième lecture au Sénat, examen en commissions  (septembre-octobre 2015)

- Adoption en commission des affaires sociales (7 octobre 2015)

Mercredi 7 octobre, la commission des affaires sociales a examiné, en deuxième lecture, le rapport de Michelle MEUNIER et le texte de la commission sur la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, relative à la protection de l'enfant. Le texte, adopté par le Sénat en première lecture, avait été fortement enrichi par les travaux de l’Assemblée nationale, passant de 16 à 50 articles.

Au cours de ses travaux, la commission des affaires sociales a adopté 54 amendements, modifiant 22 articles afin d’améliorer le dispositif proposé, en lien avec la commission des lois et adopté 19 articles sans modification. La commission a notamment :

  • supprimé 9 articles, dont les articles 5 AA (amdt COM-75), 5 AB (amdt COM-21) et 5 EC (amdt COM-79) qui lui ont semblé entrer excessivement dans le détail de l’organisation des services départementaux de l’aide sociale à l’enfance ;
  • souhaité que l’allocation de rentrée scolaire due au titre d’enfants placés soit versée au service auquel l’enfant est confié  : le texte transmis par l’Assemblée nationale prévoyait son versement sur un compte bloqué à la Caisse des dépôts et consignations (amdt COM-70 - art 5 ED) ;
  • à propos du délaissement parental réintroduit le caractère volontaire de l'abandon (amdt COM-36 - art 18) ;
  • estimé que la qualification d’inceste devait être appliquée aux agressions et atteintes sexuelles commises par le frère ou la sœur de la victime même en l’absence de lien d’autorité de droit ou de fait sur cette dernière (amdt COM-42 - art 22) ;
  • supprimé la mention des anciens conjoints, concubins ou partenaires de ces membres de la famille (amdt COM-44 - art 22) ainsi que du tuteur de l’enfant (amdt COM-43 - art 22) ;

- Le communiqué de presse (8/10/2015)
- Le texte de la commission
- Le rapport de Michelle MEUNIER

- Rapport pour avis de la commission des lois (30 septembre 2015)

Mercredi 30 septembre, la commission des lois a examiné, en deuxième lecture, le rapport pour avis de François PILLET sur la proposition de loi modifiée par l'Assemblée nationale relative à la protection de l'enfant.

Adoption en première lecture à l’Assemblée nationale (12 mai 2015)

Mardi 12 mai, l'Assemblée nationale a adopté avec modifications la proposition de loi relative à la protection de l'enfant.

Première lecture au Sénat (11 décembre 2014, 28 janvier et 11 mars 2015)

- Discussion générale (11 décembre 2014 et 28 janvier 2015)

Jeudi 11 décembre 2014 et mercredi 28 janvier 2015, les sénateurs ont procédé à la discussion générale. 

 - Discussion des articles (28 janvier et 11 mars 2015)

Les sénateurs ont ensuite examiné les articles de la proposition de loi. Au cours de cet examen, ils ont notamment :

  • supprimé l’article 1er relatif à la création d’un Conseil national de la protection de l’enfance (amdt n°20), les auteurs de l’amendement estimant "illusoire" qu’une nouvelle instance nationale pilote ce dispositif décentralisé, et de la compétence des départements depuis plus de 30 ans ;
  • adopté l’article 2 qui confie aux observatoires départementaux de la protection de l'enfance une mission supplémentaire, relative aux programmes de formation continue des professionnels de la protection de l'enfance ;
  • inséré un article additionnel avant l’article 5 qui ajoute dans les missions de l’ASE la mission de veiller à la stabilité du parcours de l’enfant (amdt n° 47 du Gouvernement) ;
  • adopté l’article 5 qui tend à préciser le contenu et les modalités d'élaboration du projet pour l'enfant (PPE) ;
  • adopté l’article 13, dans une nouvelle rédaction afin de préciser qu’il relève de la responsabilité du président du Conseil général de proposer, dans l’intérêt de l’enfant, un accompagnement du parent auquel il est restitué un enfant né sous le secret ou devenu pupille de l’État (amdt n° 57, au nom de la commission des affaires sociales) ; 
  • inséré un article additionnel après l’article 21 relatif aux enfants recueillis en kafala (amdt n° 38 rect. ter, et sous-amdt n° 45 rect. ter) ;
  • supprimé l’article 22 qui introduisait l’inceste dans le code pénal, les sénateurs estimant qu’il y avait un risque de censure constitutionnelle (amdt n° 11).

- Vote sur l'ensemble (11 mars 2015)

Mercredi 11 mars 2015 les sénateurs, à l'issue des explications de vote, ont adopté la proposition de loi à l'unanimité.

 Première lecture, examen en commissions au Sénat (3 décembre 2014)

- Adoption du texte commission (3 décembre 2014)

La commission des affaires sociales s’est réunie pour examiner le rapport de Michelle MEUNIER le 3 décembre 2014. Elle a adopté la proposition de loi visant à renforcer la protection de l’enfance avec modifications.

S’agissant de la gouvernance, la proposition de loi crée un Conseil national de la protection de l’enfance chargé de promouvoir la convergence des politiques menées au niveau local. Afin de rompre l’isolement du médecin libéral et d’améliorer le repérage des enfants en danger, elle prévoit la désignation dans chaque département d’un médecin référent "protection de l’enfance" chargé d’établir des liens de travail réguliers entre les services départementaux et tous les professionnels de santé (médecine de ville, hôpital, santé scolaire).

La commission des affaires sociales a adopté, à l’initiative de sa rapporteure, un amendement qui prévoit la mise en place d’un référentiel commun pour définir le contenu du "projet pour l’enfant", aujourd’hui très inégalement mis en œuvre par les départements.

Dans l’objectif de sécuriser le parcours de l’enfant placé, les sénateurs proposent que lorsque le service social à l’enfance (ASE) envisage de modifier les conditions de prise en charge d’un enfant, il en informe le juge. Si l’intérêt de l’enfant le justifie, celui-ci pourra ordonner le maintien de l’enfant dans son lieu d’accueil.

Sur proposition commune des deux rapporteurs, la commission a adopté un amendement qui prévoit qu’au-delà d’une certaine durée de placement, l’ASE examine l’opportunité d’autres mesures susceptibles de garantir la stabilité des conditions de vie de l’enfant.

Les dispositions de la proposition de loi qui limitaient la révocabilité de l’adoption simple et qui permettaient qu’un enfant déjà adopté mais devenu pupille de l’État puisse faire l’objet d’une seconde adoption plénière ont été supprimées, suivant l’avis de la commission des lois.

Afin de reconnaître la spécificité des violences endurées par les enfants victimes d’inceste, la proposition de loi reconnaît l’inceste comme une infraction pénale à part entière. Toutefois, à l’invitation du rapporteur pour avis, la commission a jugé opportun de supprimer les dispositions du texte initial érigeant l’inceste en circonstance aggravante de la peine principale.

- Désignation du rapporteur (5 novembre 2014)

La commission des affaires sociales a nommé Michelle MEUNIER (Soc - Loire-Atlantique), rapporteure de la proposition de loi.

- Dépôt du texte (11 septembre 2014)

Le texte de la proposition de loi a été déposé sur le Bureau du Sénat le 11 septembre 2014.

 Comprendre les enjeux

Dans un rapport publié le 25 juin 2014, la commission des affaires sociales a qualifié la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance de "bonne loi, qui a permis au dispositif de gagner en lisibilité et en efficacité", mais dont le "déploiement connaît des retards et des inerties". Après un état des lieux de l’application de la loi, les rapporteures Michelle MEUNIER (Soc - Loire-Atlantique) et Muguette DINI (alors sénatrice UDI-UC du Rhône) ont formulé cinquante propositions visant à répondre à trois objectifs : améliorer la gouvernance nationale et locale de la protection de l’enfance, rendre le dispositif plus efficace à tous les stades et sécuriser le parcours de l’enfant protégé.

À la suite de la publication de ce rapport, Michelle MEUNIER (Soc - Loire-Atlantique), et Muguette DINI ont déposé le 11 septembre 2014 une proposition de loi qui reprend les propositions relevant du domaine législatif.

Ce texte vise à "compléter la loi précitée et [à] rappeler que, dans tous les cas, l'intérêt de l'enfant doit être la préoccupation centrale du dispositif de protection de l'enfance".

Il prévoit notamment :

  • la création d'un Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE) chargé de proposer au Gouvernement les grandes orientations nationales de la protection de l'enfance, de formuler des avis et d'évaluer la mise en œuvre des orientations retenues (article 1er) ;
  • la désignation, dans chaque service départemental de protection maternelle et infantile (PMI), d'un médecin référent pour la protection de l'enfance chargé d'établir des liens de travail réguliers entre les différentes parties prenantes (article 4) ;
  • la réécriture de l'article du code de l'action sociale et des familles relatif au projet pour l'enfant (PPE) afin d'en faire un véritable instrument au service de l'intérêt supérieur du mineur (article 5) ;
  • la possibilité pour l'assistant familial de pouvoir pratiquer, de sa propre initiative, un certain nombre d'actes quotidiens, précisément listés dans le projet pour l'enfant (article 6) ;
  • la réforme de l'adoption simple, afin de lever certains freins juridiques et de la rendre irrévocable durant la minorité de l'adopté, sauf sur demande du ministère public pour motifs graves (article 12) ;
  • l'extension des cas de ré-adoptabilité aux enfants adoptés et admis en qualité de pupilles de l'État (article 14) ;
  • la systématisation de la désignation par le juge des enfants d'un administrateur ad hoc, indépendant du service de l'aide sociale à l’enfance (ASE), chargé de représenter les intérêts du mineur dans la procédure d'assistance éducative, lorsque ces derniers sont en opposition avec ceux des titulaires de l'autorité parentale (article 17) ;
  • la réforme de la procédure de la déclaration judiciaire d'abandon, requalifiée de "déclaration judiciaire de délaissement manifeste" (article 18) ;
  • le retrait automatique de l'autorité parentale pour un parent condamné pour des crimes ou délits commis contre son enfant ou coupable d'un crime sur la personne de l'autre parent (article 20) ;
  • la qualification d'inceste pour certaines agressions sexuelles et viols, qui constitue alors une circonstance aggravante de diverses infractions (article 22).

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Photo © Flickr / cc / Martine

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