Rapport d'information n° 72 (2022-2023) de M. Jean-François HUSSON , fait au nom de la commission des finances, déposé le 25 octobre 2022
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L'ESSENTIEL
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LISTE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
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AVANT-PROPOS
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PREMIÈRE PARTIE
UN IMPÉRATIF : DISPOSER D'ÉVALUATIONS FIABLES POUR MIEUX APPRÉCIER LES RÉSULTATS EN HAUSSE
DU CONTRÔLE FISCAL
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I. SI LES RÉSULTATS DU CONTRÔLE FISCAL
SONT EN HAUSSE DEPUIS 2018, IL EST DIFFICILE DE LES APPRÉCIER
PLEINEMENT EN L'ABSENCE D'ESTIMATIONS MÉTHODOLOGIQUEMENT FIABLES DE LA
FRAUDE FISCALE
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A. UNE AMÉLIORATION DES RÉSULTATS DU
CONTRÔLE FISCAL QU'IL CONVIENT TOUTEFOIS DE NUANCER
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B. UN DÉFAUT D'ÉVALUATION DU
PHÉNOMÈNE DE FRAUDE NOTAMMENT PRÉJUDICIABLE À LA
JUSTE APPRÉCIATION DES RÉSULTATS DU CONTRÔLE FISCAL
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A. UNE AMÉLIORATION DES RÉSULTATS DU
CONTRÔLE FISCAL QU'IL CONVIENT TOUTEFOIS DE NUANCER
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II. LA CONSTRUCTION D'UN ARSENAL NORMATIF
ETOFFÉ EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE S'EST
ACCOMPAGNÉE DU DÉVELOPPEMENT DE NOUVELLES TECHNIQUES POUR
DÉCELER LES INFRACTIONS
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A. L'ARSENAL NORMATIF MIS EN PLACE PAR LA FRANCE
POUR LUTTER CONTRE LA FRAUDE FISCALE S'EST FORTEMENT ETOFFÉ CES
DERNIÈRES ANNÉES
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B. L'ÉVOLUTION DES MOYENS MOBILISÉS
POUR LUTTER CONTRE LA FRAUDE FISCALE TÉMOIGNE DE LA PLACE CROISSANTE
OCCUPÉE PAR LES TECHNIQUES D'ANALYSE DES DONNÉES
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1. Une évolution des moyens consacrés
au contrôle fiscal traduisant l'ambition d'un meilleur ciblage des
contrôles
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a) Une mutation des moyens qui témoigne
d'une volonté de ciblage de la fraude à enjeu et de
développement d'une démarche partenariale entre l'administration
fiscale et les contribuables
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(1) Si la baisse des moyens humains
consacrés au contrôle fiscal doit être nuancée, elle
illustre néanmoins la volonté de cibler les dossiers à
fort enjeux et de développer les nouvelles technologies
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(2) Le développement d'une logique
partenariale entre l'administration et les contribuables
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b) La valorisation de la donnée, enjeu de
transformation pour le contrôle fiscal
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(1) Des flux de données de plus en plus
volumineux
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(2) Une transformation des outils du
contrôle fiscal en conséquence
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(3) Une montée en puissance dans la
programmation et les résultats du contrôle fiscal
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a) Une mutation des moyens qui témoigne
d'une volonté de ciblage de la fraude à enjeu et de
développement d'une démarche partenariale entre l'administration
fiscale et les contribuables
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2. La nécessité de mieux mesurer
l'apport du datamining dans les résultats du contrôle fiscal et
dans la détection des fraudes complexes
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1. Une évolution des moyens consacrés
au contrôle fiscal traduisant l'ambition d'un meilleur ciblage des
contrôles
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A. L'ARSENAL NORMATIF MIS EN PLACE PAR LA FRANCE
POUR LUTTER CONTRE LA FRAUDE FISCALE S'EST FORTEMENT ETOFFÉ CES
DERNIÈRES ANNÉES
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I. SI LES RÉSULTATS DU CONTRÔLE FISCAL
SONT EN HAUSSE DEPUIS 2018, IL EST DIFFICILE DE LES APPRÉCIER
PLEINEMENT EN L'ABSENCE D'ESTIMATIONS MÉTHODOLOGIQUEMENT FIABLES DE LA
FRAUDE FISCALE
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DEUXIÈME PARTIE
AMÉLIORER L'ARSENAL NORMATIF ERIGÉ POUR LUTTER CONTRE LA FRAUDE FISCALE ET ADAPTER LES MOYENS ET MÉTHODES AUX NOUVELLES PRATIQUES CONSTATÉES
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I. RENFORCER L'EFFICACITÉ DE LA
RÉPONSE PÉNALE À LA FRAUDE FISCALE PAR UNE FLUIDIFICATION
DES RELATIONS ENTRE L'ADMINISTRATION FISCALE ET LES AUTORITÉS
JUDICIAIRES
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A. TIRER LES CONSÉQUENCES DE
L'ASSOUPLISSEMENT DU « VERROU DE BERCY » ET DE L'AFFLUX DE
DOSSIERS INDUIT PAR CETTE RÉFORME POUR LES MAGISTRATS
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1. La réforme du « verrou de
Bercy » adoptée en 2018 à l'origine d'un quasi
doublement des dossiers de fraude fiscale transmis au parquet : un
équilibre à préserver
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a) Une augmentation de 75 % des dossiers
transmis au parquet sous l'effet principalement de l'instauration d'une
procédure de dénonciation obligatoire des dossiers les plus
graves en 2018
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(1) L'instauration de critères de
dénonciation obligatoire des dossiers
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(2) Une augmentation de 75 % des
dossiers transmis au parquet entre 2018 et 2021
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b) Un équilibre à
préserver
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(1) Réserver la réponse judiciaire
aux dossiers les plus graves
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(2) Le principe « non bis in
idem »
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(3) Des ambiguïtés à clarifier
à terme ?
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a) Une augmentation de 75 % des dossiers
transmis au parquet sous l'effet principalement de l'instauration d'une
procédure de dénonciation obligatoire des dossiers les plus
graves en 2018
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2. Développer les outils de
coopération entre l'administration fiscale et l'autorité
judiciaire et faciliter leurs échanges d'information
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a) Les instruments mis en place pour fluidifier la
coopération entre l'administration fiscale et l'autorité
judiciaire
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(1) Le déploiement des fiches
d'accompagnement des dénonciations obligatoires
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(2) Les réunions trimestrielles et
opérationnelles, un bon outil de coopération
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(3) Les
« soit-transmis »
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(4) Le suivi des plaintes de l'administration
fiscale
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b) Le rôle essentiel des assistants
spécialisés
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c) La coopération interministérielle
anti-fraude
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a) Les instruments mis en place pour fluidifier la
coopération entre l'administration fiscale et l'autorité
judiciaire
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3. Réduire le nombre de membres de la
commission des infractions fiscales compte tenu de la baisse de leur
activité
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4. Soutenir le déploiement des conventions
judiciaires d'intérêt public et de la procédure de
comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité
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a) Une extension saluée des CJIP et des
CRPC à la fraude fiscale, à l'initiative du Sénat
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(1) Les CJIP, réservées aux dossiers
les plus complexes
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(2) Les CRPC, un recours de plus en plus
fréquent dans les dossiers de fraude fiscale
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b) Des instruments de justice
négociée au service de la répression de la fraude
fiscale
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a) Une extension saluée des CJIP et des
CRPC à la fraude fiscale, à l'initiative du Sénat
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5. Maintenir le rétablissement de la
faculté transactionnelle de l'administration fiscale
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1. La réforme du « verrou de
Bercy » adoptée en 2018 à l'origine d'un quasi
doublement des dossiers de fraude fiscale transmis au parquet : un
équilibre à préserver
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B. ÊTRE EN CAPACITÉ DE DISPOSER
D'ENQUÊTEURS SUFFISAMMENT NOMBREUX ET SPÉCIALISÉS DANS LA
LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE : L'EXEMPLE DU SERVICE D'ENQUÊTE
JUDICIAIRE DES FINANCES
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A. TIRER LES CONSÉQUENCES DE
L'ASSOUPLISSEMENT DU « VERROU DE BERCY » ET DE L'AFFLUX DE
DOSSIERS INDUIT PAR CETTE RÉFORME POUR LES MAGISTRATS
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II. POURSUIVRE ET AMPLIFIER LES EFFORTS
DÉPLOYÉS POUR LUTTER CONTRE LA FRAUDE À LA TVA AU NIVEAU
NATIONAL COMME EUROPÉEN
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A. UNE FRAUDE QUI DEMEURE DYNAMIQUE, MALGRÉ
LES MESURES INTRODUITES PAR LE LEGISLATEUR CES DERNIÈRES
ANNÉES
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B. LA NÉCESSITÉ DE PROLONGER LES
AVANCÉES DE LA LOI RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE, EN
RENFORÇANT L'ÉCHANGE DE DONNÉES ENTRE ADMINISTRATIONS ET
EN SÉCURISANT CERTAINS MOYENS DE SANCTION
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C. PLAIDER POUR UNE COLLECTE PLUS EFFICACE DE LA
TVA AUX FRONTIÈRES DE L'UE
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D. SÉCURISER LES PRÉROGATIVES DE LA
DOUANE EN MATIÈRE DE « VISITE » DES MARCHANDISES,
DES MOYENS DE TRANSPORT ET DES PERSONNES
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A. UNE FRAUDE QUI DEMEURE DYNAMIQUE, MALGRÉ
LES MESURES INTRODUITES PAR LE LEGISLATEUR CES DERNIÈRES
ANNÉES
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III. ASSORTIR LES DISPOSITIFS D'ACCÈS AUX
DONNÉES DES GARANTIES JURIDIQUES NÉCESSAIRES POUR ASSURER LEUR
PLEINE EFFECTIVITÉ
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A. PROLONGER ET ÉTENDRE
L'EXPÉRIMENTATION VISANT À LUTTER CONTRE LES INFRACTIONS FISCALES
GRAVES PAR LA COLLECTE ET L'ANALYSE DES DONNÉES PUBLIÉES SUR LES
PLATEFORMES EN LIGNE
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1. Un dispositif adopté en loi de finances
pour 2020 mais dont la portée effective ne correspond pas aux
attentes initiales des services en charge du contrôle fiscal
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2. Étendre l'expérimentation aux
données « publiquement » accessibles et la proroger
pour deux ans
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a) Une distinction entre données «
librement » et « publiquement » accessibles qui
empêche le plein déploiement de la disposition
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b) Donner sa pleine portée à
l'article 154 de la loi de finances pour 2020, toujours à
titre expérimental, dans le respect de la vie privée des
personnes et de la protection des données personnelles
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a) Une distinction entre données «
librement » et « publiquement » accessibles qui
empêche le plein déploiement de la disposition
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1. Un dispositif adopté en loi de finances
pour 2020 mais dont la portée effective ne correspond pas aux
attentes initiales des services en charge du contrôle fiscal
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B. SÉCURISER LE DROIT D'ACCÈS AUX
DONNÉES DE CONNEXION
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A. PROLONGER ET ÉTENDRE
L'EXPÉRIMENTATION VISANT À LUTTER CONTRE LES INFRACTIONS FISCALES
GRAVES PAR LA COLLECTE ET L'ANALYSE DES DONNÉES PUBLIÉES SUR LES
PLATEFORMES EN LIGNE
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IV. RENFORCER LES OUTILS DE LUTTE CONTRE LES
MONTAGES FISCAUX ABUSIFS, AU LENDEMAIN DES DOSSIERS DE
« LEAKS » ET DE « PAPERS »
PUBLIÉS PAR LA PRESSE
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A. DES « PANAMA PAPERS » AUX
« PANDORA PAPERS » : QUELLE RÉPONSE DE
L'ADMINISTRATION FISCALE AUX AFFAIRES DE FRAUDE FISCALE INTERNATIONALE
DEVOILÉES PAR LA PRESSE ?
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B. LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER LES
EXIGENCES DE TRANSPARENCE À TOUS LES NIVEAUX POUR LUTTER CONTRE CES
MONTAGES ABUSIFS
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1. Des réflexions autour de
l'efficacité des dispositifs de « name and shame », qui
pourraient davantage être portées sur la qualité de la
coopération en matière d'échange d'informations entre
États
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2. Promouvoir une meilleure utilisation des
registres de bénéficiaires effectifs de
sociétés
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3. Promouvoir une meilleure responsabilisation des
intermédiaires impliqués dans des montages financiers abusifs
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1. Des réflexions autour de
l'efficacité des dispositifs de « name and shame », qui
pourraient davantage être portées sur la qualité de la
coopération en matière d'échange d'informations entre
États
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C. RÉVISER LES CONVENTIONS FISCALES POUR
PRÉVENIR LES ABUS : LE CAS EMBLÉMATIQUE DES
« CUMEX FILES »
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A. DES « PANAMA PAPERS » AUX
« PANDORA PAPERS » : QUELLE RÉPONSE DE
L'ADMINISTRATION FISCALE AUX AFFAIRES DE FRAUDE FISCALE INTERNATIONALE
DEVOILÉES PAR LA PRESSE ?
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I. RENFORCER L'EFFICACITÉ DE LA
RÉPONSE PÉNALE À LA FRAUDE FISCALE PAR UNE FLUIDIFICATION
DES RELATIONS ENTRE L'ADMINISTRATION FISCALE ET LES AUTORITÉS
JUDICIAIRES
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TRAVAUX DE LA COMMISSION
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
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LISTE DES DÉPLACEMENTS
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ANNEXE