Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir

MIEUX GÉRER, MIEUX ÉDUQUER, MIEUX RÉUSSIR

GOUTEYRON (Adrien), Président ; GRIGNON (Francis), Rapporteur ; CARLE (Jean-Claude) ; VALLET (André), Rapporteur adjoints

RAPPORT 328 (98-99), Tome 1 - commission d'enquête

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Table des matières

• INTRODUCTION
• CHAPITRE PREMIER :
  
  DES MOYENS CONSIDÉRABLES GÉRÉS
  SANS RIGUEUR APPARENTE
  • I. LA " PREMIÈRE PRIORITÉ NATIONALE " : DES MOYENS TRÈS IMPORTANTS
    • A. LE PREMIER BUDGET DE L'ÉTAT
      • 1. Le poids de l'enseignement scolaire dans le budget de l'Etat
        • a) Les masses budgétaires : près de 300 milliards de francs
        • b) L'évolution des masses budgétaires : une augmentation de 113 milliards de francs en dix ans
        • c) La part de l'enseignement privé sous contrat
      • 2. La dépense intérieure d'éducation (DIE) : une progression très supérieure à celle de la richesse nationale
        • a) L'évolution de la DIE
        • b) Les comparaisons internationales : la France dans une position moyenne
    • B. UNE DÉRIVE BUDGÉTAIRE CONTINUE
      • 1. La rigidité du budget de l'éducation nationale
        • a) Le poids des dépenses de personnels
        • b) L'importance des services votés
        • c) La faiblesse des mesures nouvelles
        • d) Les spécificités de la préparation du budget de l'éducation nationale
      • 2. La progression des recrutements : 43.500 emplois supplémentaires en dix ans
        • a) L'augmentation du nombre des emplois
        • b) La ventilation des effectifs
      • 3. L'impact des plans de revalorisation et d'intégration
        • a) Les principales mesures prises au titre des plans de revalorisation
        • b) Un impact budgétaire lourd
      • 4. Le poids des pensions
        • a) Les perspectives de départs en retraite des enseignants
        • b) L'explosion du coût des pensions
  • II. UNE DÉRIVE BUDGÉTAIRE APPELÉE À SE POURSUIVRE
    • A. UNE DÉCROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE SANS INCIDENCES BUDGÉTAIRES
      • 1. La baisse des effectifs des élèves : moins 317.000 depuis six ans
      • 2. Les projections démographiques pour les dix prochaines années
        • a) Dans le premier degré : moins 220.000 élèves
        • b) Dans le second degré : moins 393.000 élèves pour les huit ans à venir
      • 3. Le nombre moyen d'élèves par classe
        • a) Dans le premier degré
        • b) Dans le second degré
      • 4. Les incidences en terme de taux d'encadrement
      • 5. La nécessité de ne pas se contenter d'une logique purement quantitative
    • B. UNE SURESTIMATION TRADITIONNELLE DES BESOINS
      • 1. Un surcalibrage des concours résultant d'abord de la " peur de manquer " du ministère de l'éducation nationale
      • 2. Les conséquences : 10.000 surnombres
    • C. DES BESOINS NOUVEAUX
      • 1. La prise en compte de la gestion de l'hétérogénéité
        • a) La discrimination positive : les zones d'éducation prioritaires (ZEP)
        • b) Le souci de l'aménagement du territoire : l'école en milieu rural
      • 2. Des mesures nouvelles financées par des redéploiements
        • a) Les aides-éducateurs
        • b) L'intégration accélérée des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles
  • III. UNE DÉPENSE PUBLIQUE D'ÉDUCATION NON OPTIMISÉE
    • A. DES RÉSULTATS PARFOIS INQUIÉTANTS PAR RAPPORT AUX EFFORTS BUDGÉTAIRES DE LA NATION
      • 1. La non maîtrise des savoirs fondamentaux
      • 2. Des formations inadaptées
    • B. UNE AUTORISATION BUDGÉTAIRE VIDÉE DE SON SENS
      • 1. Une présentation budgétaire obscure
      • 2. Une " alchimie mystérieuse " qui vide l'autorisation budgétaire de son sens
    • C. UN CONTRÔLE EMBRYONNAIRE
      • 1. Le contrôle financier
        • a) Une situation non satisfaisante
        • b) L'ébauche du contrôle des emplois au niveau déconcentré
      • 2. Un contrôle local des emplois balbutiant
        • a) Les principes
        • b) Une mise en place très inégale
• CHAPITRE II :
  
  DES DYSFONCTIONNEMENTS GÉNÉRÉS PAR L'ÉDUCATION NATIONALE ELLE-MÊME
  • I. LES RIGIDITÉS DU SYSTÈME SCOLAIRE
    • A. UNE GESTION IMPARFAITE : UNE CENTRALISATION, FRUIT DE L'HISTOIRE ET UNE DÉCONCENTRATION MAL CONTRÔLÉE
      • 1. L'ancien mouvement centralisé
        • a) Le principe
        • b) Les inconvénients d'un mouvement centralisé
        • c) Les avantages attendus de la déconcentration
        • d) Les inconnues et les risques de la réforme
        • e) Les interrogations de la commission d'enquête
      • 2. Les conséquences du caractère national des programmes
      • 3. Le caractère national des concours
      • 4. Une gestion centralisée du système scolaire remise en cause par les autorités déconcentrées
    • B. LES CONTRAINTES STATUTAIRES DU SYSTÈME SCOLAIRE
      • 1. L'imbroglio des obligations de service selon les statuts d'enseignants
        • a) Le temps de service hebdomadaire des enseignants du premier degré
        • b)
        • d) Le développement du temps partiel chez les personnels enseignants
        • e) Le temps de service des non-enseignants
      • 2. Une évaluation difficile du temps de travail des enseignants
        • a) Du service d'enseignement devant les élèves au temps de travail réel
        • b) Les conclusions prudentes du rapport Roché
      • 3. Des aménagements indispensables à négocier avec les enseignants
        • a) Les aberrations nées d'une définition hebdomadaire du temps de service
        • b) Une annualisation du service vouée pour l'instant à l'échec
        • c) Vers un indispensable aménagement de l'obligation de service des enseignants
    • C. UNE SPÉCIALISATION DISCIPLINAIRE EXCESSIVE
      • 1. De l'école au collège : de la polyvalence à la spécialisation disciplinaire
        • a) Les conséquences pédagogiques de l'extinction du corps des PEGC
        • b) Vers un élargissement de la définition des champs disciplinaires au collège ?
      • 2. Le supermarché des options au lycée : une caricature de la spécialisation disciplinaire
        • a) Une sélection déguisée à travers la multiplication des options
        • b) Une nécessaire mutualisation des options
    • D. UN SYSTÈME DE REMPLACEMENT BAROQUE, PEU EFFICACE ET SOURCE DE GASPILLAGE
      • 1. Le système de remplacement dans le premier degré : un fonctionnement convenable mais coûteux
        • a) Une organisation convenable
        • b) Un système coûteux et encore perfectible
      • 2. Dans le second degré : un dispositif complexe, rigide et mal adapté aux besoins
        • a) Un dispositif de remplacement complexe
        • b) Un dispositif de remplacement imparfait parce que trop rigide
      • 3. Des exemples à méditer et des solutions à envisager
        • a) L'exemple de l'enseignement privé et de l'enseignement agricole
        • b) La nécessaire réforme du système de remplacement
  • II. LES DYSFONCTIONNEMENTS DU SYSTÈME
    • A. LES ABSENCES
      • 1. Les absences liées aux enseignants eux-mêmes
        • a) Les congés maladie-maternité
        • b) Les congés pour formation continue
      • 2. Les absences liées au fonctionnement du système scolaire
        • a) Le constat
        • b) Les premières solutions mises en oeuvre selon les orientations du rapport Bloch
    • B. DES " PERTES EN LIGNE "
      • 1. Des décharges de service justifiées : les directeurs d'école
      • 2. Les conséquences d'une gestion paritaire du système scolaire : les décharges syndicales et les autorisations d'absence
        • a) Le dispositif réglementaire existant : un régime de droit commun amplifié par l'effet de masse
        • b) Un dispositif difficile à contrôler et aux conséquences lourdes pour l'organisation scolaire
        • c) Les conséquences négatives de la gestion paritaire sur l'organisation scolaire
      • 3. Les détachements : plus de 15.000 enseignants
      • 4. Les mises à disposition : 1.150 enseignants ?
        • a) Les mises à disposition statutaires
        • b) Les mises à disposition " clandestines "
      • 5. L'estimation globale des " pertes en ligne " par la commission
        • a) Une exploitation difficile des documents transmis
        • b) Des réponses peu fiables
        • c) Des justifications surprenantes
        • d) Une certaine désinvolture à l'égard de la représentation nationale
        • e) L'estimation générale des " pertes en ligne "
    • C. UN ENCADREMENT " ADMINISTRATIF " INSUFFISANT ET PEU EFFICACE
      • 1. Une évaluation insuffisante des enseignants
        • a) La notation et une évaluation sans incidences véritables sur la gestion des personnels
        • b) Des chefs d'établissement dépourvus de moyens adéquats pour remplir leurs missions
        • c) Une évolution souhaitable du rôle des inspections territoriales
        • d) Le rôle des inspections générales.
      • 2. Un sous-encadrement des établissements
        • a) Le manque de moyens des chefs d'établissement
        • b) Des personnels ATOS en nombre insuffisant
        • c) Une insuffisance préoccupante des personnels médico-sociaux
      • 3. Un sous-encadrement des administrations déconcentrées
        • a) Des interrogations sur la mise en oeuvre du mouvement déconcentré
        • b) Une mise en place incertaine du contrôle financier local des emplois
• CHAPITRE III :
  
  LES RIGIDITÉS DU SYSTÈME NÉCESSITENT UN RECOURS EXCESSIF À DES VARIABLES D'AJUSTEMENT QUI RENDENT ENCORE PLUS COMPLEXE LA GESTION DU SYSTÈME ÉDUCATIF
  • I. LES MAÎTRES AUXILIAIRES : UNE FORMULE D'AJUSTEMENT COMMODE MAIS UNE SOURCE DE DYSFONCTIONNEMENTS DIFFÉRÉS
    • A. LE RÉEMPLOI MASSIF DES MAÎTRES AUXILIAIRES À LA RENTRÉE DE 1997
      • 1. Des raisons sociales
      • 2. Un réemploi massif aux effets perturbateurs
      • 3. Une interdiction contournée par la plupart des académies
    • B. LA FIN DES MAÎTRES AUXILIAIRES : UNE FICTION ?
      • 1. Les perspectives de titularisation par voie de concours spécifiques
      • 2. Les conséquences pour les concours de droit commun : une rupture du principe d'égalité
      • 3. Les obstacles à la titularisation des maîtres auxiliaires : le refus d'une mobilité dans le cadre du mouvement
      • 4. Les maîtres auxiliaires " structurels "
    • C. UNE UTILISATION TRÈS DIVERSE QUI DOIT ÊTRE CONTRÔLÉE
      • 1. Des affectations pourtant définies avec précision
      • 2. Des affectations plus contestables
      • 3. Un nécessaire contrôle
  • II. LE RECOURS À D'AUTRES CATÉGORIES DE NON TITULAIRES
    • A. DU FAIT DE L'INTERDICTION DE RECRUTER DE NOUVEAUX MAÎTRES AUXILIAIRES
      • 1. Les professeurs contractuels : un détournement de la formule
      • 2. Les vacataires
    • B. LES CONDITIONS D'UNE EXPÉRIENCE RÉUSSIE : L'EXEMPLE DE L'ACADÉMIE DE LYON
      • 1. Une sélection des vacataires
      • 2. Des candidats se destinant à l'enseignement
    • C. LES RÉSERVES FORMULÉES À L'ÉGARD DES VACATAIRES
      • 1. L'absence de formation pédagogique
      • 2. Un service limité à 200 heures
  • III. UNE VARIABLE TRADITIONNELLE : LES HEURES SUPPLÉMENTAIRES
    • A. LES DIVERSES CATÉGORIES D'HEURES SUPPLÉMENTAIRES
      • 1. Les heures supplémentaires années
      • 2. Les heures supplémentaires effectives
      • 3. Les heures supplémentaires spécifiques
      • 4. La répartition et l'utilisation des heures supplémentaires
    • B. LA GESTION ET LA RÉMUNÉRATION DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES
      • 1. Une gestion centralisée ou déconcentrée selon leur nature
      • 2. La réduction de la rémunération des heures supplémentaires
      • 3. Les dérives constatées par la commission dans la gestion des heures supplémentaires
    • C. UN VOLUME QUI RESTE IMPORTANT
      • 1. Une amorce de réduction depuis 1994
      • 2. Les limites d'une transformation en emplois
      • 3. Une variable d'ajustement nécessaire
    • D. UNE ATTITUDE AMBIVALENTE DES ENSEIGNANTS
      • 1. Des réticences dans le second degré au-delà des deux heures obligatoires : des difficultés pour les remplacements en interne.
      • 2. Un usage plébiscité dans les classes préparatoires
  • IV. LES AIDES ÉDUCATEURS : QUEL AVENIR ?
    • A. UNE UTILITÉ SOCIALE ET PÉDAGOGIQUE
      • 1. Un remède au chômage des jeunes diplômés
      • 2. Un partage des tâches avec les enseignants désormais accepté
      • 3. Vers une assistance aux enseignants dans les classes difficiles ?
      • 4. Une utilisation très diverse
    • B. LE POIDS DES EFFECTIFS
      • 1. Le nombre actuel des aides éducateurs
      • 2. Un recrutement suspendu
      • 3. Des revendications déjà pressantes
    • C. UN AVENIR INCERTAIN ET QUI RISQUE D'ÊTRE COÛTEUX EN TERMES BUDGÉTAIRES
      • 1. Le problème de leur formation complémentaire
      • 2. Des débouchés incertains
      • 3. Une source de financement compromise
      • 4. Vers une consolidation dans l'éducation nationale via des concours spécifiques ?
• LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE
• CONTRIBUTION DU GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN
• CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE
• COMPTE RENDU DES DÉPLACEMENTS
  DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE DANS LES ACADÉMIES DE MÉTROPOLE ET D'OUTRE-MER