MISSION « AGRICULTURE,
PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES » ET
COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE
ET RURAL »
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial
I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION EN 2010 27
A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 28
1. L'exécution 2010 révèle d'importantes sous-budgétisations 28
2. Des programmations pluriannuelles peu réalistes ? 30
3. Des reports de charges en nette amélioration 31
B. UN SUIVI DE LA PERFORMANCE À AMÉLIORER 31
1. La couverture budgétaire des indicateurs 31
2. Des moyens de suivi en baisse 32
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES 32
A. PROGRAMME 154 « ECONOMIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DES TERRITOIRES » 32
1. D'importantes ouvertures de crédits en cours d'exercice 32
2. Une performance du programme insuffisante 33
B. PROGRAMME 149 « FORÊT » 34
1. Une exécution encore marquée par la tempête Klaus 34
2. Des résultats en apparence satisfaisants mais fondés sur de simples estimations 35
C. PROGRAMME 206 « SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION » 36
1. Une exécution enfin normalisée ? 36
2. Des résultats faibles et peu significatifs 37
D. PROGRAMME 215 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE » 37
1. L'exécution du programme « support » de la mission 37
2. Une performance déficiente mais à rapprocher d'objectifs souvent exigeants 38
III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » (PROGRAMMES 775 ET 776) 39
A. 2010 : DEUXIÈME EXERCICE SANS SOUS-ÉVALUATION DES RECETTES 39
B. DES DÉPENSES QUI SUIVENT UNE LOGIQUE D'ABONNEMENT AUX AIDES ? 40
C. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE ENCORE ET TOUJOURS EN CONSTRUCTION 41
I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION EN 2010
Sur l'exercice 2010, la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (APAFAR) , portée par le ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire (MAAPRAT), regroupe comme précédemment quatre programmes 16 ( * ) .
La mission APAFAR se caractérise par la prédominance des dépenses d'intervention en faveur du monde agricole, qui représentent plus de la moitié des crédits de paiement (2,27 milliards d'euros sur 4,33 milliards d'euros consommés en 2010). Ces dépenses sont souvent associées aux aides communautaires mises en oeuvre dans le cadre de la PAC (environ 10 milliards d'euros par an). A ce sujet, votre rapporteur spécial déplore une fois de plus l'absence d'information concernant les crédits de l'Union européenne consacrés à l'agriculture, à la pêche et à la forêt en France .
Par ailleurs, il relève l'ampleur des dépenses fiscales de la mission. Leur montant est difficile à évaluer et le RAP ne les présente que partiellement 17 ( * ) . Selon la note d'exécution budgétaire pour 2010 de la Cour des Comptes, l'évaluation de ces dépenses, qui s'élèveraient à environ 3 milliards d'euros , reste toujours « sujette à caution ».
Votre rapporteur spécial précise enfin que la mission « Développement agricole et rural », qui correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR », fait l'objet d'un commentaire en troisième partie de la présente contribution.
A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
1. L'exécution 2010 révèle d'importantes sous-budgétisations
En 2010, ainsi que l'illustre le tableau de la page suivante, la principale caractéristique de l'exécution budgétaire au sein de la mission APAFAR est la majoration considérable en cours de gestion des dotations votées en loi de finances initiale (LFI). La synthèse des mouvements de crédits fait ainsi apparaître une ouverture nette de 793,19 millions d'euros en AE et de 816,65 millions d'euros en CP , soit une augmentation respective de 21,72 % et 22,62 % par rapport aux dotations prévues en LFI 18 ( * ) . Cette évolution est particulièrement sensible sur les programmes 154 et 149 19 ( * ) .En dépit de leur caractère considérable, les responsables de programme ont absorbé ces nouvelles ouvertures de crédits : en effet, le taux de consommation global des crédits pour la mission est élevé, puisqu'égal à 98,5 % en AE et 98,6 % en CP.
Ce phénomène d'abondement en cours d'exercice ne concerne que les crédits hors dépenses de personnel 20 ( * ) , accrus en gestion de 814 millions d'euros en AE (+ 30,41 %) et de 837,48 millions d'euros en CP (+ 31,78 %). Il résulte principalement d'ouvertures en lois de finances rectificatives 21 ( * ) (ouverture nette de 610 millions d'euros en AE et 563,40 millions d'euros en CP), dont les motifs seront exposés au sein de l'analyse par programme. Au total, le nombre de mouvements de crédits législatifs et réglementaires est sur 2010 équivalent à 2009 22 ( * ) . Alors que la mission se caractérise par une grande sensibilité aux aléas climatiques, sanitaires ou conjoncturels, votre rapporteur spécial regrette cette absence de budgétisation réaliste , à l'image du fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) non doté en LFI ou de mouvements ex post pour couvrir les refus d'apurement communautaires . Alors qu'ils ont nécessité en 2010 170,5 millions d'euros en CP , ils n'ont, une fois de plus, fait l'objet d'aucune dotation en LFI 23 ( * ) .
Tableau de synthèse des ouvertures et des
mouvements de crédits intervenus en 2010
pour la mission
« Agriculture, pêche, alimentation forêt et affaires
rurales »
(en euros)
Source : commission
des finances, d'après le rapport 2010 du contrôleur
budgétaire et comptable ministériel
* 16 Pour mémoire, leur contenu a été modifié en 2009 : d'une part, le programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » a été fusionné avec le programme 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » au sein d'un nouveau programme 154, désormais intitulé « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » ; d'autre part, le programme 206 « sécurité et qualité de l'alimentation », issu de l'ancienne mission « sécurité sanitaire », et renommé « sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » a été adjoint à la présente mission. C'est pour cette raison que la mission s'intitule depuis 2009 « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». A côté de ces deux programmes, demeurent inchangés les programmes 149 « Forêt » et 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ».
* 17 Outre son absence de consolidation à l'échelle de la mission, l'évaluation des dépenses fiscales n'est pas fiable, comme l'indique le RAP dans la présentation de ces dépenses pour chaque programme. Elle ne prend pas en compte les dispositifs d'un montant inférieur à 0,5 million d'euros et lorsqu'une dépense fiscale est non chiffrable, soit le dernier chiffrage connu est utilisé, soit une valeur nulle est retenue.
* 18 Il s'agissait en 2009 d'une ouverture nette de 935 millions d'euros en AE et de 837,71 millions d'euros en CP, soit une augmentation respective de 29 % et 24,1 % par rapport aux dotations prévues en LFI.
* 19 Le premier connaît un accroissement net de 700,59 millions d'euros en AE (+ 36,91 %) et de 665,49 millions d'euros en CP (+ 35,75 %). Le second est pour sa part majoré de 40,40 millions d'euros en AE (+ 11,04 %) et de 107,24 millions d'euros en CP (+ 31,65 %).
* 20 Entre la LFI pour 2010 et l'exécution effective, les crédits du titre 2 connaissent à l'inverse une baisse globale de 2,14 % en AE et en CP.
* 21 Lois n° 2010-237 du 9 mars 2010, n° 2010-463 du 7 mai 2010 et n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificatives pour 2010.
* 22 La Cour des Comptes observe cependant dans sa note d'exécution budgétaire que la gestion de la mission APAFAR a été au total moins cohérente en 2010 qu'en 2009 : « puisqu'une part plus importante des ouvertures est compensée par des annulations. Alors qu'en 2009, 1,3 % des AE et 2,4 % des CP ouverts en cours d'année étaient annulés, 9,7 % des AE et 6,1 % des CP ouverts en supplément de la LFI sont, en 2010, compensés par des annulations ».
* 23 Suite à une enquête sur ces refus d'apurement confiée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF, votre rapporteur spécial a rédigé un rapport sur cette question (« Politique agricole commune : la France à l'amende », n° 93, 2008-2009).