Rapport d'information n° 495 (2016-2017) de M. Philippe BAS , Mme Esther BENBASSA , MM. Jacques BIGOT , François-Noël BUFFET , Mme Cécile CUKIERMAN , MM. Jacques MÉZARD et François ZOCCHETTO , fait au nom de la commission des lois, déposé le 4 avril 2017
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AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT
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LISTE DES PROPOSITIONS
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INTRODUCTION GÉNÉRALE
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I. LE CONSTAT PARTAGÉ D'UNE HAUSSE
RÉGULIÈRE DES MOYENS DE LA JUSTICE, SANS AMÉLIORATION
SIGNIFICATIVE DE SON FONCTIONNEMENT
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A. UNE HAUSSE RÉGULIÈRE ET SOUTENUE
DES MOYENS DE LA JUSTICE DEPUIS QUINZE ANS
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B. L'INSTITUTION JUDICIAIRE
DÉSTABILISÉE PAR L'ACCUMULATION DE RÉFORMES
LÉGISLATIVES
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C. UNE ACTIVITÉ JURIDICTIONNELLE LOURDE, DES
DÉLAIS DE JUGEMENT EXCESSIFS ET CROISSANTS
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D. UN SYSTÈME JUDICIAIRE FRANÇAIS
MOINS BIEN CLASSÉ QUE SES HOMOLOGUES EUROPÉENS
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E. UNE SITUATION CHRONIQUE DE SURPOPULATION
CARCÉRALE
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A. UNE HAUSSE RÉGULIÈRE ET SOUTENUE
DES MOYENS DE LA JUSTICE DEPUIS QUINZE ANS
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II. LES OBJECTIFS DU REDRESSEMENT DE LA
JUSTICE
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III. LES VOIES DU REDRESSEMENT DE LA JUSTICE :
PROPOSITIONS DE RÉFORME ET D'AMÉLIORATION DE L'ORGANISATION ET DU
FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE
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A. RENFORCER LES CAPACITÉS DE PILOTAGE DU
MINISTÈRE DE LA JUSTICE
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1. Sanctuariser le budget de l'autorité
judiciaire
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2. Améliorer la gestion des ressources
humaines, pour une réelle gestion prévisionnelle des emplois et
des compétences
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a) Résoudre le phénomène
récurrent des vacances de postes de magistrats et de fonctionnaires, qui
ralentit et altère le cours de la justice
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b) Améliorer l'évaluation
qualitative et quantitative des magistrats et des fonctionnaires
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c) Mettre en oeuvre une politique de
mobilité plus harmonieuse pour les magistrats et les
fonctionnaires
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d) Mieux garantir la réussite d'une
politique de diversification du recrutement du corps de la magistrature
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e) Mettre à niveau les effectifs des
services pénitentiaires pour un véritable suivi des
détenus
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a) Résoudre le phénomène
récurrent des vacances de postes de magistrats et de fonctionnaires, qui
ralentit et altère le cours de la justice
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3. Améliorer la programmation et le
financement de l'immobilier judiciaire
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4. Adapter l'organisation du ministère de
la justice, pour en faire une administration plus moderne et efficace
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a) Renforcer le rôle de coordination
stratégique du secrétariat général
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b) Réaffirmer le rôle du
secrétariat général dans le pilotage transversal des
fonctions support
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c) Mieux articuler l'action des services
judiciaires du ministère sur le territoire
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d) Renforcer le niveau d'encadrement et
diversifier les compétences présentes au sein de la direction des
services judiciaires
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a) Renforcer le rôle de coordination
stratégique du secrétariat général
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5. Mettre à niveau la fonction de suivi
statistique et d'évaluation, pour améliorer la préparation
des réformes judiciaires
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a) Les nouvelles perspectives offertes par la
création récente de l'inspection générale de la
justice
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b) Rénover la fonction statistique et en
faire un véritable outil d'évaluation de l'activité des
juridictions
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c) Asseoir le rôle central du
ministère de la justice dans la production normative et le pilotage des
réformes
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a) Les nouvelles perspectives offertes par la
création récente de l'inspection générale de la
justice
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1. Sanctuariser le budget de l'autorité
judiciaire
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B. MODERNISER LE SERVICE PUBLIC DE LA JUSTICE EN
INNOVANT ET EN MAÎTRISANT LA RÉVOLUTION NUMÉRIQUE
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1. Accélérer la
dématérialisation des procédures judiciaires, pour
simplifier l'accès et le fonctionnement de la justice
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2. Consolider la conduite des projets
informatiques au sein du ministère et organiser l'intégration des
innovations
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3. Maîtriser et tirer profit des
évolutions technologiques dans le domaine du droit et de la
justice
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a) Donner au ministère un rôle pilote
pour accompagner et intégrer les innovations dans le domaine du droit et
de la justice
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b) Maîtriser les risques d'ordre technique
et éthique liés aux innovations technologiques
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c) Utiliser les innovations au service d'une
meilleure qualité de la justice, notamment pour prévenir le
contentieux civil
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a) Donner au ministère un rôle pilote
pour accompagner et intégrer les innovations dans le domaine du droit et
de la justice
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1. Accélérer la
dématérialisation des procédures judiciaires, pour
simplifier l'accès et le fonctionnement de la justice
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C. RENDRE L'INSTITUTION JUDICIAIRE PLUS PROCHE DES
CITOYENS
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1. Traiter dans la proximité les litiges de
la vie courante, par la voie contentieuse ou par des voies alternatives
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2. Pour renforcer l'accessibilité de la
justice et sa proximité avec le justiciable, créer le tribunal
unique de première instance
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a) Les travaux récents sur l'idée de
tribunal unique de première instance
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b) Les bénéfices attendus du
tribunal de première instance : davantage de proximité pour
le justiciable, davantage d'efficacité pour la juridiction
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c) Le périmètre des juridictions
concernées : pour une juridiction de taille efficiente regroupant
tribunal de grande instance et tribunal d'instance
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d) La configuration du tribunal de première
instance, sans remise en cause des implantations judiciaires existantes
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e) Une démarche progressive, comportant
deux conditions préalables et assortie de garanties pour les personnels
comme pour les justiciables
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f) Le renforcement de la politique d'accès
au droit dans les territoires, corollaire de la création du tribunal de
première instance
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g) Des perspectives d'évolution pour le
tribunal de commerce et le conseil de prud'hommes, en dehors du tribunal de
première instance
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a) Les travaux récents sur l'idée de
tribunal unique de première instance
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3. Réaffirmer le rôle essentiel du
juge chargé des contentieux de proximité, en renforçant
ses capacités de conciliation
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a) La disparition des justices de paix : un vide
qui n'a pu être comblé
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b) L'échec des juridictions de
proximité, une répétition de l'histoire
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c) La nécessité de renforcer la
justice de proximité : le tribunal d'instance, puis le juge
chargé des contentieux de proximité au sein du tribunal de
première instance
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a) La disparition des justices de paix : un vide
qui n'a pu être comblé
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1. Traiter dans la proximité les litiges de
la vie courante, par la voie contentieuse ou par des voies alternatives
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D. AMÉLIORER L'ORGANISATION ET LE
FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS EN PREMIÈRE INSTANCE ET EN APPEL
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1. Renforcer l'autonomie de gestion des
juridictions
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a) Mieux prendre en compte les compétences
d'encadrement pour l'accès aux fonctions de chefs de cour et de
juridiction
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b) Conforter la responsabilité des chefs de
cour et de juridiction dans l'administration de la justice, appuyée sur
les directeurs de greffe
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c) Mettre à niveau les budgets de
fonctionnement courant des juridictions
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d) Accroître l'autonomie de gestion des
chefs de cour et de juridiction
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a) Mieux prendre en compte les compétences
d'encadrement pour l'accès aux fonctions de chefs de cour et de
juridiction
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2. Ouvrir le chantier de la réforme des
cours d'appel, un enjeu essentiel de l'organisation judiciaire
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a) Les objectifs et les principes de la
réforme des cours d'appel : pour un nouveau modèle de cour
d'appel plus efficace
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b) Une réévaluation
périodique de la carte judiciaire, sur la base de critères
rationnels et objectifs, pour maintenir l'exigence de proximité
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c) La nécessaire correspondance entre les
différentes cartes administratives du ministère de la
justice
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a) Les objectifs et les principes de la
réforme des cours d'appel : pour un nouveau modèle de cour
d'appel plus efficace
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3. Adapter les procédures d'appel et de
cassation, sans remettre en cause l'accès à la justice
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4. Imaginer de nouvelles méthodes de
travail au sein des juridictions, pour recentrer le juge sur son office
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5. Explorer les voies raisonnables de
déjudiciarisation et de dépénalisation
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6. Alléger la charge d'activité des
juridictions pénales
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1. Renforcer l'autonomie de gestion des
juridictions
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E. ACCROÎTRE LA MAÎTRISE DES
DÉPENSES DE JUSTICE
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1. Mobiliser de nouvelles ressources pour
contribuer au financement durable de l'aide juridictionnelle
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a) Des dépenses d'aide juridictionnelle en
augmentation constante
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b) Les pistes de financement
écartées
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c) Rétablir un « droit de
timbre » pour l'accès à la justice, modulable en
fonction du type d'instance
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d) Encourager la mise en oeuvre du dispositif
permettant de faire supporter le paiement de l'avocat à l'aide
juridictionnelle par la partie qui succombe
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e) Simplifier les circuits financiers de gestion
de l'aide juridictionnelle
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a) Des dépenses d'aide juridictionnelle en
augmentation constante
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2. Assurer un meilleur contrôle de
l'attribution de l'aide juridictionnelle
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3. Revoir le rôle de l'assurance de
protection juridique
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4. Développer les outils de maîtrise
des frais de justice
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1. Mobiliser de nouvelles ressources pour
contribuer au financement durable de l'aide juridictionnelle
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F. REDONNER UN SENS À LA PEINE
D'EMPRISONNEMENT
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1. Exécuter plus rapidement les peines
d'emprisonnement
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2. Remédier au double scandale de la
vétusté et de la saturation des prisons par un vaste
programme de création de places
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3. Simplifier le régime de l'application
des peines d'emprisonnement et renforcer le suivi post-libération des
condamnés détenus
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4. Corriger la réforme des extractions
judiciaires
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1. Exécuter plus rapidement les peines
d'emprisonnement
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A. RENFORCER LES CAPACITÉS DE PILOTAGE DU
MINISTÈRE DE LA JUSTICE
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IV. LA MÉTHODE DU REDRESSEMENT DE LA
JUSTICE : UNE LOI DE PROGRAMMATION POUR DÉFINIR LES RÉFORMES
ET RELEVER LES MOYENS DANS LA DURÉE
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A. UNE LOI DE PROGRAMMATION DES MOYENS ET DES
RÉFORMES DE LA JUSTICE SUR CINQ ANS
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B. LA NÉCESSITÉ DE LA CONCERTATION
SUR LES VOIES ET MOYENS DE LA RÉFORME, ASSORTIE D'ÉTUDES D'IMPACT
DIGNES DE CE NOM
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C. LE VOLET ORGANIQUE DE LA RÉFORME DE LA
JUSTICE
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D. LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE RELATIVE
AU STATUT DU PARQUET
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A. UNE LOI DE PROGRAMMATION DES MOYENS ET DES
RÉFORMES DE LA JUSTICE SUR CINQ ANS
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I. LE CONSTAT PARTAGÉ D'UNE HAUSSE
RÉGULIÈRE DES MOYENS DE LA JUSTICE, SANS AMÉLIORATION
SIGNIFICATIVE DE SON FONCTIONNEMENT
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CONTRIBUTION DE M. JACQUES BIGOT
AU NOM DU GROUPE SOCIALISTE ET RÉPUBLICAIN
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CONTRIBUTION DE MME CÉCILE CUKIERMAN
AU NOM DU GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN
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EXAMEN EN COMMISSION
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ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
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ANNEXE 2 - PROGRAMME DES
DÉPLACEMENTS
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ANNEXE 3 - LISTE DES CONTRIBUTIONS
ÉCRITES