F. REDONNER UN SENS À LA PEINE D'EMPRISONNEMENT
La seule intervention d'une décision de justice ne suffit pas à rendre justice : il est nécessaire pour cela que ladite décision soit exécutée dans un délai raisonnable. Aussi, afin d'améliorer la qualité du service public de la justice, votre mission considère-t-elle indispensable de réformer le système français d'exécution des décisions de justice pénale.
Or force est de constater que le système français d'exécution des peines d'emprisonnement est affaibli par sa complexité, son hypocrisie, son manque d'évaluation. Votre mission juge donc nécessaire de redonner un sens à la peine d'emprisonnement, en réformant ce système.
1. Exécuter plus rapidement les peines d'emprisonnement
a) Remettre en ordre le système d'exécution des peines d'emprisonnement pour mettre fin à l'hypocrisie
L'exécution des peines en France apparaît aujourd'hui confrontée à une crise profonde.
Cette crise résulte en premier lieu de la complexité des règles juridiques et des pratiques régissant le droit de l'exécution des peines.
Aux termes des articles 707 et 707-1 du code de procédure pénale, les peines prononcées par les juridictions pénales doivent être mises à exécution « de façon effective et dans les meilleurs délais » sous le contrôle du ministère public et des parties. L'exécution des peines privatives et restrictives de liberté est sous-tendue par l'objectif d'insertion ou de réinsertion des personnes condamnées et celles-ci sont censées bénéficier d'aménagements de peine afin d'éviter les « sorties sèches », c'est-à-dire les remises en liberté sans accompagnement à la sortie.
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Article 707 du code de procédure pénale I. - Sur décision ou sous le contrôle des autorités judiciaires, les peines prononcées par les juridictions pénales sont, sauf circonstances insurmontables, mises à exécution de façon effective et dans les meilleurs délais. II. - Le régime d'exécution des peines privatives et restrictives de liberté vise à préparer l'insertion ou la réinsertion de la personne condamnée afin de lui permettre d'agir en personne responsable, respectueuse des règles et des intérêts de la société et d'éviter la commission de nouvelles infractions. Ce régime est adapté au fur et à mesure de l'exécution de la peine, en fonction de l'évolution de la personnalité et de la situation matérielle, familiale et sociale de la personne condamnée, qui fait l'objet d'évaluations régulières. III. - Toute personne condamnée incarcérée en exécution d'une peine privative de liberté bénéficie, chaque fois que cela est possible, d'un retour progressif à la liberté en tenant compte des conditions matérielles de détention et du taux d'occupation de l'établissement pénitentiaire, dans le cadre d'une mesure de semi-liberté, de placement à l'extérieur, de placement sous surveillance électronique, de libération conditionnelle ou d'une libération sous contrainte, afin d'éviter une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire. IV. - Au cours de l'exécution de la peine, la victime a le droit : 1° De saisir l'autorité judiciaire de toute atteinte à ses intérêts ; 2° D'obtenir la réparation de son préjudice, par l'indemnisation de celui-ci ou par tout autre moyen adapté, y compris, s'il y a lieu, en se voyant proposer une mesure de justice restaurative ; 3° D'être informée, si elle le souhaite, de la fin de l'exécution d'une peine privative de liberté, dans les cas et conditions prévus au présent code ; 4° À la prise en compte, s'il y a lieu, de la nécessité de garantir sa tranquillité et sa sûreté. L'autorité judiciaire est tenue de garantir l'intégralité de ces droits tout au long de l'exécution de la peine, quelles qu'en soient les modalités. |
Sauf exceptions 368 ( * ) , seules les peines définitives peuvent être mises à exécution, c'est-à-dire lorsque sont expirés tous les délais d'opposition, d'appel ou de pourvoi en cassation.
Or la détermination des peines définitives fait intervenir plusieurs calculs complexes : il convient d'abord de déterminer les délais maximaux pendant lesquels les différentes voies de recours peuvent être exercées. Celles-ci diffèrent selon que le jugement est contradictoire , c'est-à-dire que le prévenu était présent ou représenté aux débats, réputé contradictoire , lorsque le prévenu n'a pas comparu bien qu'il ait été régulièrement cité, ou rendu par défaut , lorsque le prévenu cité régulièrement n'a pas eu connaissance de la citation 369 ( * ) . Il s'agit ensuite pour le ministère public de s'assurer que la peine n'est pas prescrite 370 ( * ) .
Depuis la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, le rôle du ministère public a été fortement accru dans la mise à exécution des peines d'emprisonnement. Outre un important travail de vérification des pièces d'exécution, les modalités retenues pour la mise à exécution d'une peine d'emprisonnement dépendent de différents paramètres : le fait que le condamné soit détenu ou non, si cette détention résulte de la même affaire, si la personne est sans domicile fixe ou connu, etc.
Si le condamné est libre, majeur et que la durée de la peine d'emprisonnement prononcée est supérieure à deux ans - ou un an s'il est en récidive légale -, plusieurs pratiques sont constatées. Il peut être demandé au condamné de se constituer prisonnier auprès d'une maison d'arrêt désignée, en recourant au besoin à la force publique. Le ministère public peut également demander à faire déférer devant lui les condamnés arrêtés par les forces de l'ordre, afin de vérifier les pièces d'exécution.
Si le condamné est libre, majeur et que la durée de la peine d'emprisonnement prononcée est inférieure ou égale à respectivement deux ans ou un an s'il est en récidive légale, le code de procédure pénale distingue deux hypothèses.
Si le prévenu est présent à l'audience , une convocation devant le juge de l'application des peines sous trente jours et devant le service pénitentiaire d'insertion et de probation sous quarante-cinq jours lui est remise afin de déterminer les modalités d'exécution de la peine, c'est-à-dire la date d'incarcération, l'admission à la semi-liberté, à la libération conditionnelle ab initio , en placement extérieur, en placement sous surveillance électronique, à une suspension de peine, etc.
Si le prévenu est absent , le ministère public doit communiquer au juge de l'application des peines du domicile du condamné les extraits des actes à exécuter afin qu'il détermine les modalités d'exécution de la sanction et convoque devant lui le condamné dans un délai de trente jours, et devant le service pénitentiaire d'insertion et de probation dans un délai de quarante-cinq jours. La situation du condamné peut être examinée pendant un délai de quatre mois. En l'absence de réponse du juge de l'application des peines à l'issue de ce délai, le ministère public peut mettre à exécution la peine par l'incarcération.
L'obligation d'examen des peines d'une durée inférieure ou égale à deux ans d'emprisonnement - ou un an en état de récidive légale -, procédure définie à l'article 723-15 du code de procédure pénale, a formalisé une déconnexion entre le prononcé de la peine et son aménagement. En l'absence de mandat de dépôt décerné à l'audience, si le condamné est libre, sa peine ne sera pas exécutée avant plusieurs mois, voire plusieurs années. Des peines d'emprisonnement importantes peuvent également être intégralement aménagées très rapidement après le prononcé de la condamnation : comment le justiciable peut-il comprendre que la juste peine soit, par exemple, de dix-huit mois d'emprisonnement le jour du jugement et, un mois plus tard, de six mois sous placement sous surveillance électronique ? Votre mission considère qu'une telle situation n'est ni compréhensible ni acceptable. C'est en cela que notre système d'exécution des peines apparaît hypocrite.
Il serait certes exagéré d'affirmer que les condamnations à une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure à deux ans ne sont pas du tout exécutées. Pour autant, sauf exception, si le condamné n'est pas déjà incarcéré, aucune condamnation à une peine inférieure à deux ans d'emprisonnement ne sera réellement exécutée en établissement pénitentiaire pour toute la durée prononcée par la juridiction.
Ce que votre mission considère ainsi comme une hypocrisie du système se retrouve néanmoins tant dans le circuit obligatoire d'aménagement de la peine que dans les procédures de jugement qui n'impliquent pas suffisamment les magistrats dans l'exécution effective des peines qu'ils prononcent et ne leur permettent pas de disposer, au moment du prononcé de la peine, des éléments suffisants pour apprécier la personnalité du condamné et ses possibilités de réinsertion.
Les recherches sociologiques conduites dans les juridictions révèlent que les juges statuant en matière correctionnelle ont trop souvent une vision assez distante de l'exécution pratique de la peine qu'ils prononcent 371 ( * ) . Positionnés en « juges-arbitres », selon la classification de François Ost 372 ( * ) , ils estiment parfois ne pas devoir intégrer dans leur processus décisionnel des conditions matérielles telles que l'état éventuel de saturation des maisons d'arrêt et n'ont pas le temps d'apprécier de manière complète la personnalité du condamné. Cette situation avait justifié, dans la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, l'augmentation d'un an à deux ans du plafond des peines d'emprisonnement aménageables avant exécution. Pour cette raison, renonçant à porter remède aux difficultés liées aux conditions du prononcé de la peine 373 ( * ) , la loi comporte donc une procédure obligatoire permettant de transformer une peine d'emprisonnement ferme en une mesure alternative à l'incarcération.
La situation révèle aujourd'hui une étanchéité entre l'application du principe constitutionnel d'individualisation de la peine par les magistrats de la juridiction de jugement et l'application qui en est faite par les magistrats des juridictions de l'aménagement des peines qui, au titre de l'aménagement de la peine, peuvent la transformer profondément, celle-ci n'ayant plus alors qu'une valeur indicative.
En conséquence, votre mission juge nécessaire de refondre ce système complexe et inefficace pour lui redonner de la lisibilité et de la cohérence.
En premier lieu, il convient de réduire le seuil des peines aménageables ab initio, par les juridictions de jugement ou de l'application des peines, afin de restaurer la lisibilité et la crédibilité des peines d'emprisonnement.
Initialement applicables aux peines d'emprisonnement d'une durée maximale de six mois, les aménagements de peine ab initio ont été étendus aux peines d'un an, par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité organisée. Depuis la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, les aménagements peuvent s'appliquer à toute peine d'emprisonnement d'une durée inférieure à deux ans, ainsi qu'à toute peine pour laquelle il existe un reliquat d'emprisonnement ferme inférieur à deux ans. Ce délai est réduit à un an en cas de récidive légale.
Ce seuil très élevé a contribué à dénaturer le sens de la peine de prison. Une peine d'emprisonnement ferme supérieure à douze mois constitue une peine lourde, prononcée par la juridiction au regard de la gravité des faits et de la nécessité d'une sanction : dans ces conditions, l'aménagement est toujours malaisé pour les juridictions de l'application des peines.
De plus, ce seuil fixé en 2009 semble avoir encouragé les juridictions de jugement à augmenter leur quantum de peines d'emprisonnement ferme prononcées. En effet, puisque le sens de la peine a été dévoyé, les condamnations que les juridictions veulent voir effectivement exécutées telles qu'elles sont prononcées doivent donc dépasser le seuil des peines aménageables.
En conséquence, votre mission propose d'abaisser le seuil d'aménagement ab initio des peines d'emprisonnement de deux à un an.
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Proposition n° 119 : Supprimer l'examen obligatoire par le juge de l'application des peines pour les peines d'emprisonnement supérieures à un an, ou six mois en cas de récidive. |
En parallèle de tout aggiornamento du droit de l'exécution des peines, il est essentiel de rendre immédiatement lisibles les règles de l'aménagement ab initio des peines d'emprisonnement dit « ferme ». Cette lisibilité est indispensable pour restaurer la crédibilité de la peine d'emprisonnement.
Si une peine d'emprisonnement est prononcée, il faut exiger que le tribunal statue systématiquement sur la délivrance éventuelle d'un mandat de dépôt, sans qu'il soit nécessaire d'accroître les exigences de motivation des jugements.
Les juridictions doivent en effet justifier de la mise à exécution immédiate de la peine par la délivrance d'un mandat de dépôt ou d'un mandat d'amener, ou de sa mise à exécution différée sur décision du juge de l'application des peines dans un délai maximum de 45 jours.
La juridiction de jugement devrait également expliciter sous quelles conditions aura lieu la saisine du juge de l'application des peines et sous quel délai l'examen du service pénitentiaire d'insertion et de probation, en application des règles fixées par la loi quant à la détermination des peines aménageables.
Dans ce cas, votre mission recommande que la juridiction de jugement précise, dans le jugement de condamnation à une peine d'emprisonnement, que l'exécution de la peine s'effectuera « sous la réserve de la faculté laissée au juge de l'application des peines d'autoriser une autre modalité d'exécution de la peine », en application des articles 474 ou 723-15 du code de procédure pénale.
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Proposition n° 120 : Clarifier le régime des peines d'emprisonnement ferme de moins d'un an en distinguant explicitement dès le jugement les condamnations susceptibles de faire l'objet d'un aménagement avant incarcération et les condamnations entraînant la mise en détention immédiate du condamné. |
b) Simplifier et accélérer le circuit d'exécution des peines
Selon les termes de la décision n° 93-334 DC du 20 janvier 1994 374 ( * ) du Conseil constitutionnel, « l'exécution des peines privatives de liberté en matière correctionnelle et criminelle a été conçue, non seulement pour protéger la société et assurer la punition du condamné mais aussi pour favoriser l'amendement de celui-ci et préparer son éventuelle réinsertion ».
Ces objectifs semblent cependant compromis en cas d'exécution tardive des peines d'emprisonnement.
Votre mission n'a pas pu obtenir des services du ministère de la justice les délais de mise à exécution des peines d'emprisonnement. Les seules statistiques communiquées, remontant à 2012, sont présentées dans l'encadré ci-après.
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Le stock de peines prononcées en attente d'exécution Les derniers chiffres communiqués à la mission d'information correspondent à ceux de fin 2012 : 99 600 peines d'emprisonnement prononcées n'avaient pas encore été exécutées. En 2012, l'ensemble des juridictions a prononcé 129 300 peines exécutoires d'emprisonnement ferme et en a exécuté 128 900, soit un taux de couverture des entrées par les sorties proche de 100 % (128 900/129 300). Le taux de mise à exécution sur l'ensemble de l'année 2012, indicateur synthétique de la part des peines avec commencement d'exécution dans le total des peines à exécuter (celles « héritées » du passé et celles prononcées en cours d'année) s'élevait à 56,4% en 2012. S'agissant des seules peines exécutoires de 2012, 68,5 % ont été exécutées au cours de l'année. 99 % des peines en attente d'exécution sont constituées de peines aménageables (moins de deux ans d'emprisonnement) : - 13 % des peines en attente d'exécution sont des peines aménageables comportant un reliquat d'emprisonnement supérieur à six mois ; - 30 % des peines en attente d'exécution sont des peines aménageables comportant un reliquat d'emprisonnement égal ou inférieur à 6 mois, mais supérieur à trois mois ; - 56 % des peines en attente d'exécution sont des peines aménageables comportant un reliquat d'emprisonnement égal ou inférieur à 3 mois. Les peines non aménageables ont été exécutées en priorité : leur taux de mise à exécution en 2012 était de 77 %. Il ressort des données communiquées par les parquets dans le cadre des rapports de politique pénale pour l'année 2015 que le principal facteur d'allongement des délais d'exécution au niveau des services correctionnels et de l'exécution des peines tient aux vacances de postes de greffe . Les parquets doivent, au surplus, faire face à une charge de travail accrue due à la complexification constante du droit des peines et du développement quantitatif d'un important travail de vérifications . Enfin, le service de l'exécution des peines est largement dépendant d'acteurs sur lesquels il n'a que peu de prise, à savoir les services de police et de gendarmerie, la surpopulation carcérale, la charge de travail des juges de l'application des peines. Source : données communiquées par la chancellerie. |
Néanmoins, d'après les témoignages recueillis lors des déplacements de votre mission d'information, ces délais apparaissent notables. En conséquence, un stock important de peines en attente d'être exécutées s'accumule.
À la cour d'appel de Paris, par exemple, au 1 er mars 2017, le délai de traitement de mise à exécution des peines confirmées en appel est de 60 jours en moyenne, ce qui apparaît particulièrement efficace. Pourtant, alors que 643 arrêts ont été rendus par les chambres correctionnelles, les chambres de l'application des peines ou les cours d'assises, seules 474 condamnations individuelles ont été mises à exécution en 2017. En février 2017, le stock des condamnations restant à exécuter était de 743. En dépit d'une organisation efficace, le mécanisme d'exécution des peines est particulièrement complexe et coûteux en ressources humaines.
Conformément aux exigences de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le droit à être jugé dans un délai raisonnable est une composante du droit au procès équitable. Dans certains pays, comme en Allemagne, la loi fixe des délais maximaux pour l'exécution d'une décision pénale.
Au regard des retards accumulés par les juridictions, il semblerait utile d'imposer un délai raisonnable d'exécution des décisions de justice et de créer ainsi une obligation de la justice vis-à-vis des victimes, et donc de la société, et même une forme de droit pour les condamnés à l'exécution de leur propre peine dans ce délai raisonnable pour éviter que, dans certains cas, la peine soit exécutée alors que le condamné s'inscrit désormais dans un environnement stabilisé que l'emprisonnement va remettre en cause.
En effet, plusieurs personnes qualifiées entendues par votre mission d'information ont souligné le désarroi des personnes condamnées qui peuvent attendre parfois plusieurs années pour l'exécution de peine d'emprisonnement de quelques mois : des incarcérations trois à cinq ans après les faits peuvent être particulièrement destructrices quand la situation professionnelle et familiale de la personne a favorablement évolué.
L'accélération, et donc la simplification, des procédures d'exécution doit être une priorité pour la justice pénale. Cela permettrait par exemple aux juges ou aux juridictions de prononcer des peines d'emprisonnement courtes mais exécutables immédiatement : en effet, le choc carcéral peut être, dans certains cas, particulièrement adapté. Néanmoins, une telle politique pénale ne peut être réalisée sans un service efficace d'exécution des peines, un circuit simplifié et plus rapide d'application des peines mais également un parc pénitentiaire diversifié et adapté à ces courtes peines 375 ( * ) .
Aussi votre mission juge-t-elle nécessaire d'accroître les possibilités de mise à exécution immédiate d'une peine d'emprisonnement.
En l'état du droit 376 ( * ) , le ministère public peut mettre à exécution immédiate une peine d'emprisonnement « en cas d'urgence motivée soit par un risque de danger pour les personnes ou les biens établi par la survenance d'un fait nouveau, soit par l'incarcération de la personne dans le cadre d'une autre procédure, soit par un risque avéré de fuite du condamné » . Cette mise à exécution immédiate permet de ne pas saisir le juge de l'application des peines ou de ne pas attendre ses conclusions s'il est déjà saisi. Ce cadre contraint pourrait être assoupli et le ministère public pourrait être encouragé à avoir davantage recours à cette procédure.
De telles évolutions ne seront possibles qu'au fur et à mesure de l'accroissement des capacités pénitentiaires comme de l'augmentation et de l'adaptation des effectifs des services pénitentiaires d'insertion et de probation. Il faut cesser de modifier la loi pénale sans considérer les moyens à mobiliser pour mettre en oeuvre les innovations retenues par le législateur.
Au regard des délais important de traitement des affaires pénales en cas d'exercice des voies de recours, particulièrement en matière criminelle, il est également souhaitable de réviser le cadre d'exécution des peines à titre provisoire et d'apporter des atténuations au principe de l'effet suspensif de l'appel pour offrir plus de souplesse au ministère public.
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Proposition n° 121 : Faciliter l'exécution provisoire et immédiate des peines d'emprisonnement. |
À cet égard, la procédure de l'ajournement de la peine semble insuffisamment utilisée. Cette procédure consiste à statuer, dans un premier temps, sur la culpabilité de l'intéressé et à reporter la décision sur la peine à une audience ultérieure, une fois la juridiction suffisamment éclairée sur la situation personnelle du condamné, sa personnalité, ses facteurs de risque et de vulnérabilité, pour évaluer sa propension à la récidive et ses perspectives d'insertion. Cela permettrait de redonner aux juridictions de jugement le rôle d'individualisation de la peine, actuellement confié au juge de l'application des peines, et permettrait d'éviter des décisions contradictoires et peu lisibles entre juridiction de jugement et juge de l'application des peines.
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Proposition n° 122 : Encourager les juridictions à utiliser davantage la procédure de l'ajournement du prononcé de la peine. |
2. Remédier au double scandale de la vétusté et de la saturation des prisons par un vaste programme de création de places
La situation actuelle de surpopulation dans les prisons françaises 377 ( * ) nécessite une augmentation conséquente et une diversification du nombre de places dans les établissements pénitentiaires pour assurer aux détenus des conditions d'hébergement dignes et respectueuses des droits et améliorer les conditions de travail des personnels.
La loi n° 2002-1138 d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 avait prévu la construction de 13 200 nouvelles places de prison , accompagnées de la fermeture de 2 485 places, soit un solde net de 10 800 places. Révisé en 2012 par la garde des sceaux, il a été réduit à la création nette de 9 074 places, par l'ouverture de 11 629 places et la fermeture de 2 086 places. La mise en service du centre pénitentiaire de Draguignan au troisième semestre 2017 devrait clore ce programme.
En 2011 , a été lancé un nouveau programme de construction. Le « nouveau programme immobilier » (NPI) prévoyait la construction nette de 6 712 places, par l'ouverture de 14 282 places nouvelles dans 25 nouveaux établissements, par plusieurs extensions et réhabilitations, tout en fermant 7 570 places. Avec pour objectif d'atteindre une capacité carcérale de 70 400 places , ce programme visait à permettre un taux d'encellulement individuel de 95 % de la population hébergée et à mettre en oeuvre des régimes de détention différenciés, adaptés à la personnalité de chaque détenu. Il s'agissait de permettre à la fois un régime de détention dit « ouvert », fondé sur l'autonomie du détenu, l'autorisant à circuler librement au sein d'un quartier, et un régime fermé, classique, avec encadrement de tous les déplacements hors de la cellule. Profondément remanié en 2012, ce programme a vu son ambition sensiblement réduite, à l'instar de la fin du programme de 2002 dit « 13 200 », pour être ajusté à l'objectif d'un parc pénitentiaire de 63 500 places . Certaines opérations, comme la réhabilitation de la maison d'arrêt de Paris-La Santé, ont été maintenues dans le nouveau programme.
Un nouveau programme dit « 3 200 » a été lancé en 2015 , pour de nouvelles constructions s'échelonnant jusqu'en 2023. En septembre 2016 , prenant acte du « sous-investissement chronique » dans l'immobilier pénitentiaire, le garde des sceaux a annoncé la création de 10 000 à 16 000 places de prison d'ici 2025 , engagement qui s'est traduit par l'inscription au budget 2017 de 1,158 milliard d'euros d'autorisations d'engagement mais de seulement 2,6 millions d'euros de crédits de paiement 378 ( * ) .
Si votre mission salue les annonces récentes du garde des sceaux, ce programme de construction, aujourd'hui largement virtuel, n'apparaît pas suffisant pour faire face à l'augmentation de la population carcérale. Depuis 2001, l'augmentation du nombre de places dans le parc pénitentiaire reste moins rapide que celle du nombre des personnes détenues, la surdensité carcérale s'aggravant en conséquence.
L'augmentation substantielle de la capacité du parc carcéral apparaît nécessaire pour garantir une réponse pénale plus crédible : votre mission juge inconcevable que l'exécution des peines soit retardée en raison de la saturation des établissements pour peines. Il est tout aussi contestable que des prévenus, détenus « provisoires » qui bénéficient de la présomption d'innocence, soient incarcérés dans des conditions indignes en maison d'arrêt.
La prison doit jouer un double rôle de punition et de réinsertion. Il est donc nécessaire de disposer d'établissements offrant des conditions matérielles propices à la prévention de la récidive, permettant la réalisation de parcours pénitentiaires individualisés, entre unités, voire entre établissements plus ou moins sécurisés.
Dès lors, au-delà de la nécessaire augmentation du nombre de places, il convient de prévoir un programme équilibré de construction : si des établissements très sécurisés pour les détenus les plus dangereux, notamment radicalisés, sont nécessaires, des établissements à la sécurité adaptée, proches des villes pour favoriser la réinsertion et permettre un accès facilité à l'emploi, devraient également être construits pour préparer et accompagner de manière efficace les sorties des condamnés. Ce programme immobilier doit également créer des établissements de proximité qui, en raison de leurs conditions de sécurité allégée, pourront être mis en place plus rapidement et pour un moindre coût. Ces établissements auraient vocation à incarcérer les détenus condamnés à une courte peine dans des conditions permettant leur réinsertion rapide.
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Proposition n° 123 : Construire de nouveaux établissements pénitentiaires, permettant d'accroître le parc pénitentiaire d'au moins 15 000 places supplémentaires, en axant le programme principalement sur les maisons d'arrêt, notamment les centres pour courtes peines. |
3. Simplifier le régime de l'application des peines d'emprisonnement et renforcer le suivi post-libération des condamnés détenus
Le droit de l'aménagement des peines est un droit particulièrement complexe, applicable tant avant l'exécution de la peine qu'en cours de détention. Outre les travaux parlementaires, de nombreux rapports ont récemment proposé une clarification et une simplification de ces règles.
Ainsi le rapport Pour une refonte du droit des peines de M. Bruno Cotte, publié en décembre 2015 379 ( * ) , préconisait une simplification et une harmonisation des règles de procédure en matière d'exécution des peines. Par exemple, les règles de compétence des juridictions appelées à statuer apparaissent peu lisibles. De même, les conditions d'octroi des aménagements de peine ne sont pas unifiées, à l'instar des modalités d'instruction des requêtes contentieuses 380 ( * ) .
Votre mission propose d'aller plus loin que ces mesures de clarification nécessaires. En effet, certaines décisions qui relèvent des juridictions de l'application des peines pourraient faire l'objet d'une déjuridictionnalisation : certaines permissions de sortir, notamment lorsqu'une telle mesure a déjà été octroyée au détenu, pourraient être décidées par les directeurs des établissements pénitentiaires.
Poursuivant la réflexion engagée par l'actuel garde des sceaux sur le prononcé d'ordonnances d'incarcération provisoire en cas de violation des obligations du suivi post-libération, dans son rapport au Parlement du 21 octobre 2016 sur la mise en oeuvre de la loi n° 2014-896 du 15 aout 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales 381 ( * ) , votre mission considère nécessaire d'améliorer significativement le suivi post-libération.
Depuis plusieurs années, la volonté du législateur de renforcer le suivi post-libération s'est traduite par une forte extension du champ d'application de la peine de suivi socio-judiciaire, dont l'économie générale a été profondément modifiée, comme le relevait le rapport de M. Bruno Cotte précité. Cette peine, crée par la loi n° 98-468 du 17 avril 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles et à la protection des mineurs victimes, permet de soumettre le condamné, au-delà de sa peine d'emprisonnement, à certaines obligations. Pendant la durée du suivi, qui peut être illimitée, le juge de l'application des peines peut modifier les mesures de surveillance et les obligations.
Le rapport de M. Bruno Cotte avait proposé de fusionner le sursis avec mise à l'épreuve et le suivi socio-judiciaire en une seule peine, le suivi socio-judiciaire probatoire, qui serait une peine complémentaire susceptible d'être prononcée pour tous les crimes et les délits.
La difficulté du système actuel réside, en l'absence de dispositif ad hoc tel que le suivi socio-judiciaire pour les infractions sexuelles , dans l'impossibilité d'imposer au détenu un suivi judiciaire dont la durée excèderait la peine d'emprisonnement à laquelle il a été condamné. Une condamnation à deux ans d'emprisonnement est ainsi nécessaire pour permettre, à l'issue d'une incarcération d'un an, un aménagement de peine d'un an.
Considérant que « les sorties sèches » d'incarcération sont à bannir et que le système actuel d'aménagement des peines est illisible, votre mission propose de clarifier les peines complémentaires pouvant être prononcées par les juridictions en sus d'une peine d'emprisonnement ferme.
Elle propose également de permettre aux juridictions de jugement, indépendamment du champ d'application aujourd'hui limité du suivi socio-judiciaire, d'assurer un suivi efficace de tous les condamnés par les juridictions de l'application des peines et les services pénitentiaires d'insertion et de probation à l'issue de leur incarcération. Dès lors, elle propose de créer une mesure de suivi socio-judiciaire probatoire applicable à tous les délits et les crimes, dont la durée pourrait être fixée par la juridiction de jugement. Une nouvelle fois, une telle réforme ne pourra être mise en place sans l'assortir des moyens nécessaires à son application.
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Proposition n° 124 : Accompagner l'intégralité des sorties d'incarcération par un suivi socio-judiciaire probatoire. |
4. Corriger la réforme des extractions judiciaires
La réforme des extractions judiciaires illustre à nouveau la critique adressée au ministère de la justice d'une insuffisante évaluation des mesures qui la concernent et d'un pilotage déficient dans le dialogue interministériel.
À la suite d'une réunion interministérielle du 30 septembre 2010, il a été décidé de confier la prise en charge des missions d'extractions et de transfèrements judiciaires, par principe, à l'administration pénitentiaire, alors qu'elle était assurée par les forces de sécurité de la police et de la gendarmerie placées sous l'autorité du ministre de l'intérieur.
Une première phase de transfert des missions s'est déroulée entre septembre 2011 et décembre 2012 : l'administration pénitentiaire est devenue compétente pour assurer les extractions dans sept régions administratives (Lorraine, Auvergne, Basse-Normandie, Champagne-Ardenne, Picardie, Midi-Pyrénées, Franche-Comté) et trois départements de la cour d'appel de Versailles.
Interrompu pendant l'année 2013 en raison des difficultés de mise en oeuvre, le processus de transfert a repris à l'issue d'une réunion interministérielle du 12 novembre 2013 ayant confirmé que l'intégralité du transfert pour les régions métropolitaines devrait être achevé pour 2019 et qu'un total de 1 200 équivalents temps plein devrait être transféré des programmes budgétaires concernés relevant du ministère de l'intérieur vers le programme budgétaire concerné du ministère de la justice. En effet, le nombre d'équivalents temps plein nécessaire pour la mission a été progressivement réévalué chaque année 382 ( * ) .
À partir du 1 er mars 2015, l'administration pénitentiaire est devenue compétente pour exécuter toutes les missions ayant pour origine la région reprise, indépendamment de la région de destination. Cette modification a engendré une augmentation de 10,5 % du volume des missions d'extractions judiciaires à traiter.
Au cours de l'année 2015, la compétence de l'administration pénitentiaire a été étendue aux régions Alsace, Nord-Pas-de-Calais et Aquitaine, puis au cours de l'année 2016, aux régions Bretagne, Pays-de-la-Loire, Haute-Normandie, Centre, Limousin, Poitou-Charentes et Bourgogne.
Le transfert concernait 48 % du total des extractions judiciaires au 31 juillet 2016 et 52,27 % au 1 er janvier 2017. Ces missions sont accomplies par près de 700 personnels de l'administration pénitentiaire (AP), répartis entre les pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ), qui assurent la mission, et les autorités de régulation des extractions judiciaires (ARPEJ), qui organisent et planifient la mission.
En cas d'impossibilité pour l'administration pénitentiaire de réunir les moyens humains et matériels nécessaires pour assurer une mission requise par l'autorité judiciaire, les services des autorités de régulation des extractions judiciaires communiquent au magistrat ou à l'autorité requérante une « impossibilité de faire ». Le magistrat ou l'autorité requérante a alors la possibilité soit de déplacer la date de la mission 383 ( * ) , soit de mettre en oeuvre la mission par voie de visioconférence, soit, enfin, de saisir les forces de police ou de gendarmerie aux fins d'exécution de la mission.
En raison d'un niveau jugé insatisfaisant d'emplois transférés du ministère de l'intérieur au ministère de la justice pour opérer le transfert sur l'ensemble du territoire (1 200 équivalents temps plein travaillés), le taux d'« impossibilité de faire » opposé à l'autorité judiciaire s'est sensiblement accru tout au long de l'année 2015. Ce taux est ainsi passé de 4,18 % des missions requises pour l'année 2014 à 11 % à la fin de l'année 2015, soit une augmentation de près de 7 points. Au 1 er juillet 2016, le taux d'impossibilité de faire sur l'année 2016 est de 24 %.
Début 2016, dans le cadre du deuxième plan de lutte antiterroriste dit « PLAT 2 », il a été décidé de créer 450 emplois, en sus des emplois transférés du ministère de l'intérieur, au profit des missions d'extraction judiciaire dévolues à l'administration pénitentiaire pour pallier l'augmentation du nombre des impossibilités de faire. Cet apport de ressources humaines n'a cependant pas permis à l'administration pénitentiaire d'exécuter l'ensemble des missions d'extraction judiciaire requises par les services judiciaires.
Parce qu'un taux élevé d'« impossibilité de faire » restait prévisible, une nouvelle mission d'inspection interministérielle a été mandatée en mai 2016 pour réaliser un bilan d'étape de la reprise des extractions judiciaires par l'administration pénitentiaire.
Remis en octobre 2016, le rapport d'inspection a constaté le nombre insuffisant des agents dans les pôles de rattachement des extractions judiciaires, l'inadaptation de leur implantation géographique et l'insuffisant déploiement de moyens de visioconférence dans les établissements pénitentiaires (faible connexion, locaux inadaptés, créneaux d'audition réduits en raison des contraintes horaires de l'organisation de la détention). Outre une réorganisation profonde des méthodes d'organisation du travail de l'administration pénitentiaire dans la réalisation des extractions (escortes à deux, recours aux réservistes), le rapport encourage la rationalisation des extractions judiciaires, demande aux magistrats de signaler comme « sensibles » certaines réquisitions d'extractions dont l'exécution ne pourrait être reportée. Il préconise un moratoire de six mois dans le processus de reprise des extractions judiciaires par l'administration pénitentiaire.
Une nouvelle organisation des missions d'extraction judiciaire a été annoncée début mars 2017, par le garde des sceaux et le ministre de l'intérieur, avec la création d'une direction de projet dédiée, rattachée au secrétariat général du ministère de la justice, la création de comités de pilotage locaux dans les tribunaux de grande instance et les cours d'appel, afin de promouvoir la visioconférence et la rationalisation du nombre de réquisitions d'extractions, articulée avec une programmation optimale des audiences et autour des référents « extractions judiciaires » dans les juridictions 384 ( * ) .
Votre mission déplore le manque d'anticipation et de préparation de cette réforme, qui déstabilise l'ensemble de la chaîne pénale : des remises en liberté ont dû être ordonnées, notamment en raison du défaut de présentation dans les délais légaux, des procédures pénales ont dû être annulées en raison de l'absence de réalisation d'extractions judiciaires, ce que votre mission juge inacceptable.
Avec la mise en place d'un système demandant aux référents de hiérarchiser les extractions judiciaires, votre mission constate qu'une nouvelle fois, cette réforme aboutit à alourdir la charge des magistrats qui devront arbitrer entre deux extractions jugées prioritaires. Surtout, ce nouveau correctif à une réforme très problématique ne semble pas en mesure de permettre une résolution pérenne des difficultés.
Du point de vue du justiciable et de la qualité de la justice pénale, votre mission juge très problématique de considérer qu'une réquisition délivrée par un procureur de la République ne puisse être exécutée. Il est contraire au principe constitutionnel d'égalité devant la justice que des décisions judiciaires ne soient pas exécutées et que des remises en liberté soient prononcées, en raison du manque de moyens de l'administration pénitentiaire et des forces de sécurité intérieure.
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Proposition n° 125 : Réaffirmer la priorité de toutes les extractions judiciaires dont l'absence de réalisation perturbe l'organisation des juridictions et des procédures pénales. |
Les magistrats entendus par votre mission ont souligné les efforts effectués ces dernières années pour développer la visioconférence, et la privilégier notamment pour les prolongations de garde à vue. Néanmoins, sans une remise à niveau du matériel technique et une amélioration de sa disponibilité, il est illusoire de considérer que le seul développement de la visioconférence permettra d'éviter un nombre important d'extractions.
* 367 Pour de plus amples développements sur cette question, votre mission renvoie au référé du 6 septembre 2016 de la Cour des comptes sur l'agence, consultable à l'adresse suivante :
http://www.ccomptes.fr/Accueil/Publications/Publications/L-agence-de-gestion-et-de-recouvrement-des-avoirs-saisis-et-confisques
et au rapport d'information de la commission des finances n° 421 (2016-2017), présenté par M. Antoine Lefèvre, Pour que le « crime ne paie pas » : consolider l'action de l'AGRASC (Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués), consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/r16-421/r16-421.html
* 368 Les peines d'emprisonnement avec sursis et mise à l'épreuve (article 132-41 du code pénal), les suspensions de permis de conduire à titre complémentaire (article L. 224-13 du code de la route), les condamnations pénales prononcées par le juge des enfants ou le tribunal pour enfants (article 22 de l'ordonnance du 2 février 1945), ou encore les peines de semi-liberté prononcées ab initio par les juridictions de jugement (article 132-25 du code pénal) peuvent être mises provisoirement à exécution. En cas de mandat d'arrêt ou de dépôt décerné à l'audience, de maintien en détention d'un prévenu comparaissant détenu, il n'y a pas d'effet suspensif des voies de recours à l'exécution de la peine.
* 369 Une quatrième catégorie de jugement dit « itératif défaut » concerne les jugements rendus lorsque les prévenus ont fait régulièrement opposition à un précédent jugement rendu par défaut.
* 370 Le délai de prescription de la peine commence au jour où la décision devient définitive.
* 371 Christian Mouhanna, « Le New Public Management et ses limites dans les politiques publiques de justice pénale. Le cas de l'exécution des peines en France », Droit et société, 2/2015 (N° 90), pages 317 à 332.
* 372 François Ost, « Juge-pacificateur, juge-arbitre, juge-entraîneur. Trois modèles de justice », dans Philippe Gérard, Michel Van de Kerchove, François Ost (dir), Fonction de juger et pouvoir judiciaire : transformations et déplacements, Bruxelles, Facultés universitaires Saint-Louis, 1983.
* 373 Votre mission a pu constater les difficultés des juridictions de jugement, en particulier lors de procédures simplifiées telles que la comparution immédiate, à disposer du temps nécessaire pour individualiser véritablement la peine.
* 374 Conseil constitutionnel, décision n° 93-334 DC du 20 janvier 1994, sur la loi instituant une peine incompressible et relative au nouveau code pénal et à certaines dispositions de procédure pénale (cons. n° 12).
* 376 En application de l'article 723-16 du code de procédure pénale.
* 378 Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux, rapport au Parlement sur l'encellulement individuel, « En finir avec la surpopulation carcérale », 20 septembre 2016. Le rapport est consultable à l'adresse suivante : www.justice.gouv.fr/publication/rap_jj_urvoas_encellulement_individuel.pdf
* 379 Commission présidée par M. Bruno Cotte, rapport à Madame la garde des sceaux, ministre de la justice, Pour une refonte du droit des peines , décembre 2015. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.justice.gouv.fr/art_pix/rapport_refonte_droit_peines.pdf
* 380 Il s'agit par exemple des requêtes en réhabilitation, des requêtes en relèvement, des requêtes en dispense d'inscription au bulletin n° 2 du casier judiciaire, des requêtes en constatation d'identité, etc.
* 381 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.justice.gouv.fr/publication/rap_loi_15082014.pdf
* 382 Plusieurs facteurs n'avaient pas été pris en compte lors de l'évaluation du besoin en équivalent temps plein (ETP) : à la différence des forces de sécurité intérieure, les agents de l'administration pénitentiaire réalisent des escortes à trois personnes, travaillent 1 551 heures annuelles au lieu de 1 743 pour les forces de sécurité intérieure et n'ont pas de tâches annexes permettant une flexibilité dans l'organisation du temps de travail. Ainsi, les forces de sécurité intérieure ayant des tâches de voie publique et de déferrements, elles assuraient un maillage territorial plus fin.
* 383 Concrètement, il existe un planning partagé de l'ARPEJ concernée, sur lequel apparaissent les plages calendaires et horaires disponibles.