Projet de loi portant réforme des retraites

Avis n° 727 (2009-2010) de M. Jean-Jacques JÉGOU , fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 septembre 2010

• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE PREMIER - LA REDÉFINITION DU FINANCEMENT DES RETRAITES PAR RÉPARTITION, UNE URGENCE
  
  • I. LE SCHÉMA DE FINANCEMENT CONSERVE UNE FORTE COMPOSANTE CONTRIBUTIVE
    
    • A. LES HYPOTHÈSES RELATIVES AUX BESOINS DE FINANCEMENT
      
      • 1. Les besoins de financement définis par le Conseil d'orientation des retraites (COR)
        
        • a) Un besoin de financement annuel compris entre 40 et 48 milliards d'euros en 2020 et entre 71 et 115 milliards d'euros en 2050
          
        • (1) Les besoins de financement annuels du système de retraite
          
        • (2) La crédibilité des hypothèses économiques retenues par le Conseil d'orientation des retraites
          
        • b) Les hypothèses retenues par le Gouvernement
          
      • 2. La ventilation des besoins de financement par régime
        
    • B. « L'ÉQUILIBRE FINANCIER » DE LA RÉFORME
      
      • 1. La mobilisation des capacités contributives des générations actives
        
        • a) Les mesures d'âge, un levier privilégié (titre II du projet de loi)
          
        • (1) Age d'ouverture des droits et âge d'annulation de la décote
          
        • (2) L'impact sur les comptes du système de retraite
          
        • (a) Le rendement brut
          
        • (b) Le rendement net
          
        • b) L'augmentation de l'effort contributif des fonctionnaires (titre III projet de loi)
          
        • c) Le basculement des cotisations chômage
          
        • (1) Un dispositif déjà envisagé en 2003
          
        • (2) Un pari raisonnable ?
          
      • 2. L'augmentation des recettes fiscales
        
        • a) Des nouvelles recettes à hauteur de 3,7 milliards d'euros en 2011
          
        • (1) La contribution des hauts revenus
          
        • (a) Les retraites chapeaux
          
        • (b) La modification du régime des stocks options
          
        • (2) La mise à contribution des revenus du capital
          
        • (3) Les prélèvements sur les entreprises
          
        • b) Des mesures non « restreintes » par le bouclier fiscal
          
        • c) Quelles modalités d'affectation ?
          
      • 3. L'importance de la participation de l'Etat
        
  • II. QUEL RETOUR À L'ÉQUILIBRE ?
    
    • A. UN ÉQUILIBRE GLOBAL, ATTEINT AU PLUS TÔT EN 2018 ET MAINTENU AU PLUS TARD JUSQU'EN 2020 ?
      
      • 1. Un équilibre au mieux global et ponctuel
        
      • 2. Un retour à l'équilibre hypothétique
        
        • a) Un taux ce chômage de 4,25 % impliquerait une forte diminution du taux de chômage structurel
          
        • b) Un taux de chômage de 7 % paraît réaliste mais probablement pas d'ici 2022
          
    • B. LES QUESTIONS CONNEXES
      
      • 1. La question de la « dette vieillesse » entre 2011 et 2018
        
        • a) Le montant des déficits cumulés entre 2011 et 2018 serait de 62,4 milliards d'euros
          
        • b) Les conditions de refinancement, à hauteur de 62 milliards d'euros des déficits de la branche vieillesse entre 2012 et 2018 par la CADES
          
      • 2. La question des « dépenses collatérales »
        
  • III. QUEL FINANCEMENT DE LA SOLIDARITÉ EN MATIÈRE DE RETRAITE ?
    
    • A. SOLIDARITÉ INTER-GÉNÉRATIONNELLE ET SOLIDARITÉ INTRA-GÉNÉRATIONELLE, DES ÉQUILIBRES À NE PAS NÉGLIGER
      
      • 1. Les objectifs de notre système de retraite par répartition
        
      • 2. Une dimension solidaire réaffirmée
        
        • a) La solidarité inter générationnelle
          
        • b) La solidarité intra-générationnelle
          
        • (1) Les mesures du projet de loi
          
        • (2) Les marges d'amélioration
          
    • B. LE FINANCEMENT DE LA SOLIDARITÉ EN MATIÈRE DE RETRAITE
      
      • 1. Préserver un lien significatif entre cotisations versées et pensions pour mieux financer la solidarité
        
      • 2. Continuer de clarifier le financement des prestations non contributives
        
        • a) Le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) prend en charge certains avantages vieillesse à caractère non contributif
          
        • b) La mission du FSV pourrait être complétée afin de mieux identifier les prestations relevant de la solidarité nationale financée
          
• CHAPITRE II - LES RÉGIMES DE LA FONCTION PUBLIQUE ET LES RÉGIMES SPÉCIAUX, DES MARGES DE PROGRÈS
  
  • I. UNE DOUBLE NÉCESSITÉ DE RÉFORME : POURSUIVRE LA CONVERGENCE DES SYSTÈMES DE RETRAITE ET ASSURER LA SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE DES RÉGIMES DE LA FONCTION PUBLIQUE
    
    • A. LES RÉFORMES DE 2003 ET 2008 : UN PREMIER PAS VERS LA CONVERGENCE
      
      • 1. La comparaison des régimes de retraite dans le secteur privé et la fonction publique, un exercice délicat
        
      • 2. Les principales mesures de convergence adoptées depuis 2003
        
        • a) Une convergence partielle et graduelle amorcée par la réforme « Fillon »
          
        • b) Les mesures mises en oeuvre dans le cadre du « rendez-vous 2008 »
          
      • 3. Un effet qui commence à être perceptible, mais des spécificités qui demeurent
        
        • a) L'âge moyen de départ à la retraite dans la fonction publique a certes augmenté, mais reste inférieur à celui constaté dans le secteur privé
          
        • b) Des spécificités qui demeurent
          
    • B. DÈS 2015, UN BESOIN DE FINANCEMENT ÉQUIVALENT À LA MOITIÉ DE CELUI DE L'ENSEMBLE DES SYSTÈMES DE RETRAITES
      
      • 1. Les dépenses de retraite, une composante dynamique des dépenses de l'Etat
        
        • a) Un équilibre apparent qui pèse directement sur le déficit de l'Etat
          
        • b) Une augmentation de la dépense annuelle de près de 4,8 % depuis 1990
          
        • c) Un poids croissant dans le budget général de l'Etat
          
      • 2. Un besoin de financement de près de 20 milliards d'euros dès 2015
        
        • a) Un triple choc pour les régimes de la fonction publique
          
        • b) L'augmentation continue de la part financée par l'Etat ne peut à elle seule constituer une réponse soutenable pour les finances publiques
          
      • 3. Le cas particulier de la CNRACL
        
        • a) Une caisse de retraite à part entière
          
        • b) Un résultat positif depuis 2003
          
        • c) Un régime déficitaire à compter de 2015
          
  • II. LES MESURES PROPOSÉES : UN NOUVEAU PAS VERS PLUS D'ÉQUITÉ
    
    • A. L'APPLICATION DU PRINCIPE GÉNÉRAL DU RELÈVEMENT DES BORNES DE DÉPART À LA RETRAITE
      
    • B. UN PAS DE PLUS, MAIS PROGRESSIF, VERS LA CONVERGENCE PUBLIC-PRIVÉ
      
      • 1. Une réflexion sur la mise en place d'une caisse de retraite des fonctionnaires (article 21 A)
        
      • 2. Un alignement des taux de cotisation (article 21)
        
        • a) Aujourd'hui, des taux de cotisation « faciaux » différents
          
        • b) Vers un taux identique
          
        • c) Un alignement « optique » ?
          
      • 3. Une étape dans la réforme des droits familiaux
        
        • a) Dans la fonction publique : la suppression du départ anticipé des fonctionnaires parents de trois enfants après quinze ans de service (article 23)
          
        • (1) Un dispositif qui présente aujourd'hui certaines limites
          
        • (2) Une phase de transition large
          
        • b) Dans le secteur privé : la suppression de la majoration de pension pour conjoint à charge (article 24 quater)
          
        • c) Une nécessaire réflexion plus approfondie sur les droits familiaux
          
      • 4. La convergence du mode d'attribution du minimum  garanti dans la fonction publique et du minimum contributif du régime général (article 24)
        
        • a) Un mode d'attribution du minimum garanti plus favorable par rapport à celui du minimum contributif
          
        • (1) Le minimum contributif
          
        • (2) Le minimum garanti
          
        • b) La modification des critères d'éligibilité au minimum garanti
          
        • c) Un calcul du minimum garanti qui demeure non linéaire et un montant toujours plus élevé
          
      • 5. Un début de remise en cause du système de bonification (articles 24 bis A, 24 bis et 24 ter)
        
        • a) Un réexamen des bonifications prévues à l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite (article 24 bis A)
          
        • b) La suppression des bonifications accordées à certains professeurs de l'enseignement technique (article 24 bis)
          
        • c) La modification des règles de surcote (article 24 ter)
          
        • d) La pertinence des bonifications pour dépaysement
          
      • 6. Les « titulaires sans droits à pension » (article 24 quinquies)
        
  • III. L'EXISTENCE DE MARGES DE PROGRESSION EN VUE D'UNE PLUS GRANDE ÉQUITÉ ENTRE COTISANTS
    
    • A. DES INÉGALITÉS QUI DEMEURENT ENTRE LA FONCTION PUBLIQUE ET LE SECTEUR PRIVÉ
      
      • 1. Un « bouclier retraite » pour les salariés du secteur privé ?
        
      • 2. Une refonte des règles de réversion
        
        • a) « Le caractère extrêmement touffu et complexe du cadre juridique de la réversion »
          
        • b) Vers une harmonisation des règles de réversion des régimes de fonctionnaires sur celles en vigueur dans le privé
          
      • 3. Un réexamen des « catégories  actives » de la fonction publique
        
    • B. LES RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE : L'IMPACT DIFFÉRÉ DE LA RÉFORME (ARTICLE 20)
      
      • 1. Une mosaïque de régimes spéciaux en déséquilibre démographique et financier
        
        • a) Les régimes de retraite dont l'équilibre financier est assuré par l'Etat
          
        • b) Les autres régimes spéciaux
          
      • 2. Un bilan provisoire de la première vague de réformes opérées en 2007 et 2008
        
      • 3. Un rapprochement des régimes qui ne se poursuivra, au mieux, qu'à partir de 2017 pour atteindre son plein effet en 2023
        
• CHAPITRE III - POLITIQUE DE L'EMPLOI ET RÉFORME DES RETRAITES
  
  • I. UNE NOUVELLE VOIE DE DÉPART EN RETRAITE POUR LES MÉTIERS PÉNIBLES
    
    • A. LES DIFFICULTÉS POSÉES PAR LA DÉFINITION DE LA NOTION DE « PÉNIBILITÉ »
      
      • 1. Une notion générique difficile à définir, comme en témoigne l'échec des négociations collectives de 2003
        
      • 2. Une notion pourtant ancienne
        
      • 3. La nécessité de s'appuyer sur les travaux d'un comité scientifique
        
    • B. UNE PROBLÉMATIQUE QUI NE RELÈVE PAS PRIORITAIREMENT DES SYSTÈMES DE RETRAITE
      
      • 1. La meilleure façon de lutter contre la pénibilité : la prévention et l'amélioration des conditions de travail
        
        • a) La traçabilité (article 25)
          
        • b) L'obligation de l'employeur de mener des actions de prévention, l'élargissement du rôle du CHSCT, la mise en place de sanctions (articles 25 bis, 25 ter et 27 sexies)
          
        • c) La redéfinition des services de santé au travail et leur gouvernance (articles 25 quater à 25 duodecies, 26 ter, 26 quater et 27 bis A)
          
        • d) L'aménagement des conditions de travail (articles 27 bis et 27 ter A)
          
      • 2. Une prise en compte partielle dans le calcul des droits à la retraite
        
        • a) La prise en compte d'une incapacité constatée à l'exclusion des incapacités à venir et de celles résultant des troubles psychosociaux (article 26)
          
        • b) Un champ de bénéficiaires potentiels réduit (articles 26 bis, 27 quater et 27 quinquies)
          
      • 3. Un bilan en 2012
        
    • C. UN FINANCEMENT PAR LA BRANCHE AT-MP
      
  • II. FAVORISER L'EMBAUCHE DES SENIORS
    
  • III. LES JEUNES GÉNÉRATIONS SONT-ELLES SUFFISAMMENT PRISES EN COMPTE ?
    
• CHAPITRE IV - DES MESURES VISANT À DYNAMISER L'ÉPARGNE RETRAITE
  
  • I. L'ÉPARGNE RETRAITE : UNE OFFRE VARIÉE À L'ESSOR MODESTE
    
    • A. UN PAYSAGE DE L'ÉPARGNE RETRAITE COMPLET MAIS COMPLEXE
      
    • B. UN ESSOR MODESTE
      
  • II. LES MESURES ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE DYNAMISATION DES FLUX ET UN ASSOUPLISSEMENT DE LA GESTION DES PRODUITS
    
    • A. UNE VOLONTÉ DE DYNAMISER L'ÉPARGNE RETRAITE
      
      • 1. L'alimentation du PERCO par les jours de congés non utilisés (article 32 bis)
        
      • 2. L'extension du nombre de jours transférables du compte d'épargne temps vers le PERCO ou le PERE (article 32 ter A)
        
      • 3. L'alimentation du PERCO par la participation (article 32 ter)
        
      • 4. L'obligation de négociation de branche pour la mise en place d'un PERCO, PERE ou GERP (article 32 quater)
        
      • 5. L'obligation d'institution d'un dispositif d'épargne retraite en cas de mise en oeuvre d'un régime de retraite dit « chapeau » (article 32 quinquies)
        
    • B. LA PRISE EN COMPTE DE L'INTÉRÊT DE L'ÉPARGNANT
      
      • 1. La gestion de l'épargne retraite au mieux des intérêts de l'épargnant (articles 32 ter B et 32 sexies)
        
        • a) L'encadrement de la gestion pilotée du PERCO (article 32 ter B)
          
        • b) La communication de l'estimation du montant de la rente viagère (article 32 sexies)
          
      • 2. L'assouplissement des régimes du Perp et des contrats d'assurance retraite d'entreprise à cotisations définies de « l'article 83 » (articles 32 septies et 32 octies)
        
        • a) La sortie partielle en capital d'un contrat Perp (article 32 septies)
          
        • b) Les versements facultatifs sur les contrats d'assurance retraite d'entreprise à cotisations définies de « l'article 83 » (article 32 octies)
          
  • III. LES MESURES PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UN ENRICHISSEMENT DE L'OFFRE DES PRODUITS D'ÉPARGNE RETRAITE CONFORME AUX BESOINS DES ÉPARGNANTS
    
    • A. L'ÉLARGISSEMENT DU CHAMP D'APPLICATION
      
      • 1. L'alimentation du PERE, des contrats de « l'article 83 » ou des Perp par les jours de congés non utilisés (article 32 bis)
        
      • 2. L'extension de l'obligation de négociation de branche aux contrats d'assurance retraite d'entreprise dit de « l'article 83 » (article 32 quater)
        
    • B. L'ÉLARGISSEMENT DES SOURCES D'ALIMENTATION
      
      • 1. L'alimentation par défaut du PERCO par le flux de l'intéressement à hauteur de 25 % (article additionnel après l'article 32 ter)
        
      • 2. La transformation de l'assurance vie en épargne retraite (article additionnel après l'article 32 octies)
        
    • C. L'ASSOUPLISSEMENT DES RÈGLES
      
      • 1. La simplification des règles de gouvernance du Perp (article additionnel après l'article 32 septies)
        
      • 2. L'élargissement des possibilités de sortie des produits en rente (article additionnel après l'article 32 septies)
        
      • 3. Les modalités de mise en oeuvre de l'obligation d'estimation de la rente (article 32 sexies)
        
    • D. LE RENFORCEMENT DE LA LISIBILITÉ DES PRODUITS D'ÉPARGNE RETRAITE
      
• CONCLUSION
  
• TRAVAUX DE LA COMMISSION
  
  • I. TABLE RONDE DU MERCREDI 28 AVRIL 2010
    
  • II. TABLE RONDE DU MERCREDI 2 JUIN 2010
    
• EXAMEN DU RAPPORT POUR AVIS
  
• AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION