CHAPITRE II - LES RÉGIMES DE LA FONCTION PUBLIQUE ET LES RÉGIMES SPÉCIAUX, DES MARGES DE PROGRÈS
Le financement des pensions des fonctionnaires constitue aujourd'hui un enjeu majeur pour les finances publiques . Ces dernières sont en effet prises en charge par le budget de l'Etat pour les pensions des fonctionnaires civils et militaires, et par des caisses de retraite - la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC) -, pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers et les agents non-titulaires.
Selon les données de la direction du budget, transmises à votre commission des finances à l'occasion de sa table-ronde « Rendez-vous 2010 pour les retraites » 14 ( * ) , le montant des pensions versées par les régimes des trois fonctions publiques - fonction publique d'Etat, territoriale et hospitalière - a représenté, en 2008 15 ( * ) , 55 milliards d'euros , soit 22 % du total des prestations vieillesse versées cette année-là (régimes de base et régimes complémentaires).
Le seul régime de retraite de la fonction publique d'Etat comptait, à la fin de l'année 2009, 2,2 millions de pensionnés, soit une dépense de pensions de 43,5 milliards d'euros, dont 34,7 milliards au titre des pensions civiles. Le régime de retraite de la fonction publique d'Etat constitue ainsi le deuxième régime de retraite en France par le nombre de pensionnés et par la masse financière totale versée chaque année.
La réforme des systèmes de retraite de la fonction publique apparaît aujourd'hui doublement nécessaire :
- d'une part, par mesure d'équité car si la réforme de 2003 a permis une amorce de la convergence entre les secteurs public et privé, des spécificités demeurent encore dans la fonction publique ;
- d'autre part, pour des raisons de soutenabilité financière : les projections actualisées du COR font en effet apparaître un besoin de financement pour les régimes de retraite de la fonction publique de près de 20 milliards d'euros en 2015, soit environ la moitié du besoin de financement total des systèmes de retraites (régime général, fonction publique et indépendants). L'augmentation continue de la part financée par l'Etat ne peut, à elle seule, constituer une réponse soutenable pour les finances publiques.
Les mesures proposées par le titre II (mesures d'âge) et le titre III (mesures de rapprochement entre régimes) 16 ( * ) du présent projet de loi apportent des éléments de réponse à ces deux problématiques. Cependant, des marges d'amélioration en vue d'une plus grande équité entre assurés demeurent . En particulier, votre rapporteur pour avis déplore, d'une part, que les catégories dites « actives » de la fonction publique ne fassent pas l'objet d'un réexamen et, d'autre part, que la présente réforme ne doive s'appliquer que de façon différée aux régimes spéciaux de retraite.
I. UNE DOUBLE NÉCESSITÉ DE RÉFORME : POURSUIVRE LA CONVERGENCE DES SYSTÈMES DE RETRAITE ET ASSURER LA SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE DES RÉGIMES DE LA FONCTION PUBLIQUE
A. LES RÉFORMES DE 2003 ET 2008 : UN PREMIER PAS VERS LA CONVERGENCE
1. La comparaison des régimes de retraite dans le secteur privé et la fonction publique, un exercice délicat
Comme le soulignent les travaux du COR, la comparaison des régimes de retraite dans le secteur privé et la fonction publique est un exercice complexe.
Dans son premier rapport publié en 2001 17 ( * ) , le COR n'abordait ainsi qu'avec réticence la question de la comparaison de l'effort contributif des différents régimes de retraite. Il soulignait notamment que les taux de cotisation ne sont pas directement comparables, dans la mesure où ils ne s'appliquent pas aux mêmes assiettes de rémunération - les primes accordées dans la fonction publique ne sont que partiellement prises en compte - et ne couvrent pas les mêmes périmètres - certains régimes couvrent, outre le risque vieillesse, le risque d'invalidité et de cessation d'activité.
De manière plus générale, une simple comparaison des règles appliquées dans le secteur privé et la fonction publique ne permet pas une appréciation fine des disparités de situation des assurés. D'autres indicateurs, notamment l'espérance de vie ou le profil de carrière, doivent également être pris en compte.
Aussi le COR conclut-il dans un document de travail de juin 2009 18 ( * ) , consacré aux travaux les plus récents réalisés en France sur les différences de situation au regard de la retraite des salariés du secteur privé et des fonctionnaires : « Compte tenu de la multiplicité des indicateurs mobilisés et de la difficulté à comparer des situations effectivement comparables entre salariés du secteur privé et salariés du secteur public, il est délicat de tirer des conclusions définitives de ces différents travaux . Il en ressort néanmoins que, si des différences de situation existent, elles peuvent apparaître à l'avantage des fonctionnaires. Ces différences ne résulteraient d'ailleurs pas seulement ou nécessairement de différences de règles en matière de retraite, mais pourraient renvoyer à des écarts d'âge d'entrée dans la vie active, de salaire ou d'espérance de vie ».
Ces derniers travaux ne tiennent pas compte des effets de la réforme de 2003.
* 14 Audition de Philippe Josse, directeur du budget, et Jean-Yves Raude, trésorier payeur général, directeur du service des retraites de l'Etat, à l'occasion de la table ronde « Rendez-vous 2010 pour les retraites », le 2 juin 2010, reproduite en annexe au présent rapport.
* 15 Seuls les chiffres de 2008 de l'ensemble des régimes obligatoires de base et complémentaires sont disponibles.
* 16 L'article 22 du titre III (dispositif « carrières longues ») est examiné dans le cadre de la première partie du présent rapport.
* 17 Conseil d'orientation des retraites, « Retraites : renouveler le contrat social entre les générations », décembre 2001.
* 18 Conseil d'orientation des retraites, « Situation des assurés au regard de la retraite : éléments de comparaison entre salariés des secteurs public et privé », juin 2009.