6. Les « titulaires sans droits à pension » (article 24 quinquies)
L' article 24 quinquies du présent projet de loi, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, tend à répondre pour partie aux difficultés rencontrées par les « titulaires sans droit à pension » .
En effet, lorsqu'à la date de cessation définitive d'activité, le fonctionnaire ou le militaire n'a pas accompli 15 ans de services effectifs, il est affilié rétroactivement au régime général et à l'IRCANTEC dans le cadre d'une procédure de rétablissement comprenant à la fois le transfert des périodes d'assurance et le versement de cotisations rétroactives, part salariale et part employeur.
Comme le souligne le COR dans une étude de 2009 34 ( * ) , les difficultés posées par ce dispositif sont nombreuses :
- le processus est, tout d'abord, complexe : le rattachement au régime général d'un titulaire sans droit peut impliquer jusqu'à quatre acteurs : la dernière administration employeur, la CNRACL, le régime général et l'IRCANTEC ;
- la reconstitution de dossiers complets se traduit par des délais de traitement très longs ;
- le processus suscite, enfin, surtout une incompréhension chez les agents , liée aux appels de cotisations complémentaires de l'IRCANTEC et aux difficultés des titulaires sans droit à obtenir une estimation de leur future pension.
Depuis 2000, le flux annuel moyen des titulaires sans droit est d'environ 30 000 personnes . La carrière réalisée au sein des fonctions publiques par ces agents représente une durée moyenne de quatre ans. Il s'agit pour l'essentiel de fonctionnaires militaires et territoriaux .
En vue de faire le point sur les difficultés engendrées par ces transferts, le Gouvernement s'était engagé à installer un groupe de travail associant des représentants des fédérations syndicales ainsi que ceux des administrations concernées. Ce groupe de travail a été installé le 6 novembre 2008. Ses pré-conclusions, présentées dans les travaux du COR précités, retenaient plusieurs pistes de réforme :
- l'affiliation directe au régime général et à l'IRCANTEC pour certaines populations dont on sait qu'elles ne rempliront pas la condition de durée de stage (les réservistes, les entrées tardives dans la fonction publique) ;
- le transfert des périodes d'affiliation sans transfert de cotisations rétroactives ;
- la réduction de la condition de stage de quinze ans ;
- la suppression des transferts de droits et de cotisation : chaque régime conserve la charge de ses affiliés ;
- le financement par l'employeur des cotisations complémentaires dues par les salariés.
L' article 24 quinquies du présent projet de loi retient la réduction de la condition de stage .
Le I remplace ainsi la durée minimale de stage de 15 ans fixée par l'article L. 4 du code des pensions civiles et militaires de retraite par l'expression « une durée fixée par décret en Conseil d'Etat ». Selon l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, la durée minimale de carrière pour bénéficier d'une pension de fonctionnaire sera réduite à deux années par décret à compter du 1 er janvier 2011 .
Dès lors, les transferts de périodes d'assurance entre le régime de la fonction publique, d'une part, et le régime général, d'autre part, seront supprimés pour les périodes supérieures à deux ans et inférieures à quinze ans.
Le II précise que cette disposition ne s'appliquera qu'aux fonctionnaires radiés des cadres à compter du 1 er janvier 2011.
En « sens inverse », le III et le IV précisent, quant à eux, les modalités d'extinction progressive des transferts facultatifs de périodes validées au régime général dans le régime des fonctionnaires, en ce qui concerne les agents contractuels.
Le V ajoute que les bonifications prévues à l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite ne peuvent être prises en compte dans le calcul de la durée de cotisation que si le fonctionnaire a effectué quinze ans de service.
Le VI - introduit par un sous-amendement de notre collègue député Michel Heinrich - prévoit que pour les fonctionnaires ayant effectué une durée de stage comprise entre deux et quinze ans, le calcul du minimum garanti pour cette nouvelle catégorie de pensions est effectué selon les mêmes modalités qu'au régime général.
Votre rapporteur pour avis approuve cette mesure qui devrait simplifier la situation des actuels « titulaires sans droit à pension », ainsi que celle des services des régimes concernés.
Selon les informations du secrétariat d'Etat à la fonction publique, cette mesure serait neutre financièrement à la fois d'un point de vue des comptes publics car elle opère des transferts de charges entre le régime général et le budget de l'Etat ; du point de vue de l'Etat également car la suppression des titulaires sans droits à pension entre 2 et 15 ans de service est compensée par la suppression, en sens inverse, des transferts de validation au titre des agents contractuels du régime général vers le régime des fonctionnaires, les flux représentants, chacun, 400 millions d'euros par an.
* 34 COR, « La problématique des « titulaires sans droit à pension » dans les régimes de retraite de la fonction publique - février 2009.