N° 77
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Par M. Jean-Guy BRANGER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert Del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 et 74 (annexe n° 1 ) (2004-2005)
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Lois de finances . |
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION 3
I. UNE RESTRUCTURATION SOUHAITABLE DE NOTRE RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE 6
II. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT 12
III. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'INTERVENTION BÉNÉFICIE PRIORITAIREMENT À L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT 14
A. UNE CROISSANCE PAR TRANSFERTS 14
B. LES ORGANISMES DÉVOLUS À L'APD BÉNÉFICIENT DE CRÉDITS EN HAUSSE 16
C. LES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES DE LA FRANCE AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES ENREGISTRENT UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉÉ 18
D. LES SOMMES AFFECTÉES AUX CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES PÂTISSENT DE L'AMPLEUR CROISSANTE DES OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX (OMP) 20
IV. LES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT IMMOBILIER 22
A. UNE RESTAURATION DES MOYENS 22
B. UN PROJET OPPORTUN DE REGROUPEMENT DES SITES PARISIENS 24
V. LE PROJET DE LOI DE FINANCES 2005 SELON LA STRUCTURE DÉTERMINÉE PAR LA LOLF 24
CONCLUSION 28
EXAMEN EN COMMISSION 29
ANNEXE 1 - AUDITION DE M. MICHEL BARNIER, MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, SUR LES CRÉDITS DE SON MINISTÈRE POUR 2005 31
ANNEXE 2 - LETTRE DE MISSION A M. LE PRÉFET LE BRIS 35
ANNEXE 3 - EVOLUTIONS DU RESEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE D'ALLEMAGNE, DU ROYAUME-UNI, D'ESPAGNE, DES ETATS-UNIS ET D'ITALIE 36
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de finances pour 2005 attribue au ministère des affaires étrangères une somme de 4.408,59 millions d'euros, soit une progression de 4,43 % par rapport à la loi de finances 2004.
Cependant, ces crédits doivent être évalués à périmètre constant ; or, ils incluent le transfert des 150 millions d'euros que la France consacre au Fonds Mondial de Lutte contre le Sida, et des 15 millions d'Euros affectés à l'aide alimentaire.
Le projet de budget pour 2005, hors transfert, est donc en croissance de 50,51 millions d'euros, soit + 1,2 %.
Même si cette croissance est faible, et inférieure au taux prévisible de l'inflation, elle doit cependant être saluée, car elle marque le coup d'arrêt d'une constante dégradation des crédits du Ministère des affaires étrangères depuis 1995 , date à laquelle il représentait 1,57 % du budget de l'Etat. Cette part est remontée, après un point bas de 1,25 % dans le budget de 1999, à 1,49 % en 2004, et sera de 1,53 % en 2005. Par ailleurs, ce ministère a été exonéré, en 2004, des régulations budgétaires qui avaient considérablement perturbé le financement de ses actions en 2002 et 2003. C'est le Président de la République lui-même qui a donné cette consigne au Premier Ministre, par lettre en date du 10 mars 2004.
Par ailleurs, les crédits non consommés à la fin de l'année 2003 ont pu être reportés à 2004.
Ainsi stabilisé financièrement, le ministère des affaires étrangères sera en meilleure posture pour poursuivre la stratégie ministérielle de réforme, entreprise l'an passé.
Au total, la part relative des crédits affectés au ministère des affaires étrangères au sein du budget de l'Etat passe de 1,49 % à 1,53 % , renouant ainsi avec les niveaux enregistrés il y a une dizaine d'années. Le tableau suivant décrit cette évolution depuis 1995.
|
EVOLUTION DU BUDGET DU
MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
|
|||||||||||
|
Années |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 (PLF) |
|
Budget MAE (en millions €)* |
3425,4 |
3 402,8 |
3 229,8 |
3 189,4 |
3 172,8 |
3 196,1 |
3 365,5 |
3 630,0 |
3 738,0 |
4 221,3 |
4 408,6 |
|
Budget MAE(en M€) hors FED** |
3425,4 |
3 402,8 |
3 229,8 |
3 189,4 |
3 172,8 |
3 196,1 |
3 365,5 |
3 411,5 |
3 291,6 |
3 656,3 |
3 780,6 |
|
Budget général de l'Etat en milliards d'euros |
217,9 |
234,92 |
238,43 |
242,55 |
254,13 |
253,83 |
257,64 |
266,18 |
273,50 |
283,69 |
288,45 |
|
Part du budget du MAE (FED inclus) dans le budget général de l'Etat |
1,57% |
1,45% |
1,35% |
1,31% |
1,25% |
1,26% |
1,31% |
1,36% |
1,37% |
1,49% |
1,53% |
|
Part du budget du MAE (hors FED) dans le budget général de l'Etat |
1,57% |
1,45% |
1,35% |
1,31% |
1,25% |
1,26% |
1,31% |
1,28% |
1,20% |
1,29% |
1,31% |
|
*Données d'ordonnancement pour 2003 |
|||||||||||
|
**Le Fonds européen de développement a été rattaché au budget du Ministère des Affaires étrangères en 2002. |
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|
Les contrats de désendettements (C2D) sont inscrits au budget du Ministère des Affaires étrangères depuis 2003 et inclus dans les budgets 2003 et 2004 |
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|
Au PLF 2004, les crédits des C2D sont transférés vers le nouvel article 41-43-50 issu d'une fusion des articles 41-43-20, 41-43-30 et 41-43-40. |
|||||||||||
Certes, le budget du ministère des affaires étrangères ne représente pas la totalité des crédits attribués à l'action extérieure de la France, mais la fraction qu'il représente est en croissance depuis 2003, comme le décrit le tableau suivant :
EVOLUTION DU BUDGET D'ACTION EXTÉRIEURE DE LA
FRANCE DEPUIS 1995
(en milliards d'euros)
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 * |
|
Affaires étrangères |
3,49 |
3,40 |
3,23 |
3,19 |
3,17 |
3,19 |
3,37 |
3,63 |
4,11 |
4,22 |
4,41 |
|
Part MAE (en %) |
29,42 |
39,57 |
38,82 |
36,24 |
37,45 |
38,21 |
39,49 |
39,32 |
40,17 |
43,91 |
52,42 |
|
Charges communes et
|
3,75 |
2,34 |
1,67 |
1,96 |
1,90 |
1,75 |
1,59 |
1,38 |
1,42 |
1,28 |
1,34 |
|
Comptes spéciaux du Trésor |
2,50 |
1,11 |
0,70 |
1,02 |
0,90 |
0,76 |
0,64 |
0,91 |
1,56 |
1,38 |
0,89 |
|
Recherche |
1,37 |
1,20 |
1,13 |
1,16 |
1,04 |
0,99 |
1,01 |
1,04 |
0,99 |
1,05 |
1,04 |
|
Autres ministères |
0,76 |
0,55 |
0,59 |
0,59 |
0,65 |
0,74 |
0,73 |
0,99 |
0,90 |
0,88 |
0,81 |
|
Quote-part
|
0,69 |
0,87 |
0,99 |
0,89 |
0,81 |
0,93 |
1,19 |
1,29 |
1,25 |
0,80 |
0,79 |
|
Total |
12,56 |
9,47 |
8,32 |
8,80 |
8,47 |
8,37 |
8,52 |
9,23 |
10,24 |
9,61 |
9,27 |
*
Prévisions
Source :
ministère des affaires étrangères
On ne peut que se féliciter que la part du ministère des affaires étrangères dans la maîtrise des crédits affectés à l'action extérieure de la France croisse progressivement, et en représente désormais plus de 50 %. Cependant, cette augmentation ne remédie pas à l'absence d'une mission interministérielle sur cette action extérieure, qui ne figure pas, malgré sa pertinence, dans la LOLF.
Cet avis, suivant la tradition de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, porte sur la dotation des affaires étrangères stricto sensu, les crédits d'intervention relevant de l'action culturelle extérieure et de l'aide au développement faisant l'objet des rapports pour avis de nos collègues Mesdames Monique Cerisier-ben Guiga et Paulette Brisepierre.
I. UNE RESTRUCTURATION SOUHAITABLE DE NOTRE RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE
J'avais évoqué, dans mon rapport précédent, la nécessité de faire évoluer notre réseau pour ne pas en être « prisonnier ». Son ampleur est certes un atout pour notre pays, qui compte, en 2004, 424 implantations de tous ordres (diplomatiques, consulaires et culturels) dans l'ensemble du monde . Mais ce nombre élevé découle plus de l'histoire que de la volonté politique. Il faut relever que les sept ambassades créées entre 1999 et 2004 (149 à 156) accompagnent l'évolution des pays créés à la suite de la disparition de l'Union soviétique ou de l'entité yougoslave.
Cependant, la stratégie ministérielle de réforme pour 2004 à 2007 intègre une rationalisation des moyens humains et matériels du ministère des affaires étrangères . Une mission de réflexion en ce sens a d'ailleurs été confiée au Préfet Le Bris 1 ( * ) par le Premier ministre.
Les conclusions, qui en seront rendues publiques au début de l'année 2005, contribueront à la réflexion engagée sur ce point.
Une comparaison entre les implantations françaises et celles de nos principaux partenaires occidentaux ne peut qu'inciter au mouvement.
RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE FRANÇAIS EN 2004
|
|
EUROPE OCCIDENTALE, PECO ET NEI |
|
AFRIQUE DU NORD ET MOYEN-ORIENT |
|
|
|
|
Ambassades |
48 |
25 |
18 |
26 |
39 |
156 |
|
Postes consulaires |
30 |
10 |
19 |
20 |
19 |
98 |
Source : « Jaune » : état récapitulatif des crédits affectés à l'action extérieure.
Ce réseau est complété par un ambassadeur itinérant en Erythrée (Asmara), deux antennes diplomatiques à Freetown (Sierra Leone) et à Lilongwe (Malawi) et deux bureaux de liaison à Banja-Luka et Pristina, en Bosnie. A ce réseau diplomatique bilatéral, il convient d'ajouter 17 représentations et 4 délégations permanentes auprès d'organisations internationales.
Par comparaison, le réseau de nos principaux partenaires est le suivant 2 ( * ) :
|
Allemagne |
24 |
15 |
36 |
1 |
14 |
23 |
13 |
48 |
21 |
|
|
Grande-Bretagne |
28 |
18 |
33 |
6 |
10 |
9 |
32 |
20 |
47 |
31 |
|
Espagne |
23 |
30 |
20 |
13 |
8 |
2 |
15 |
5 |
29 |
34 |
|
Etats-Unis |
28 |
21 |
43 |
4 |
16 |
6 |
29 |
23 |
49 |
30 |
|
Italie |
21 |
28 |
25 |
10 |
12 |
2 |
18 |
7 |
43 |
48 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Représentations permanentes |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Allemagne |
12 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Grande-Bretagne |
14 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Espagne |
13 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Etats-Unis |
8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Italie |
11 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
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|
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|
|
Un plan d'aménagement du réseau français s'étendant jusqu'en 2007 a été adopté en février 2004 et s'appuie sur les principes généraux de la réforme de l'Etat. Ceux-ci consistent en l'efficacité de la prestation, la réduction de l'emploi public, et le développement de l'administration électronique. Quatre axes ont été dégagés, ainsi présentés par le ministère des affaires étrangères :
- Adapter les missions des postes aux conditions de la diplomatie contemporaine : consulats d'influence déchargés de fonctions consulaires.
- Moderniser le service public consulaire : mise en réseau des postes, développement de l'administration électronique, assouplissement des règles de compétence territoriale pour limiter les déplacements de nos ressortissants, simplification des procédures consulaires.
- Réduire l'emploi public : 248 emplois de fonctionnaires de 2004 à 2007 et 99 emplois de recrutés locaux.
- Financer la stratégie ministérielle de réforme sur la même période 2004-2007.
La rationalisation des moyens existant a été privilégiée, s'appuyant sur des fusions de structures (postes mixtes remplissant des missions consulaires et culturelles, fusion d'instituts culturels et d'Alliances françaises) et la mise en place de formes souples et réactives de représentation (ambassades à effectifs réduits, vice-consulats, "antennes" d'ambassade, consulats "d'influence").
Cependant, l'aménagement du réseau ne conduit pas à une rétractation du dispositif français, mais permet son adaptation aux conditions contemporaines de la diplomatie nationale en tenant compte des contraintes budgétaires, et des mesures engagées en matière de réduction d'emploi public.
A la demande des hautes autorités de l'Etat, il ne sera pas procédé à des fermetures d'ambassades.
L'année 2004 a, quant à elle, été marquée par des évolutions restreintes : une ambassade a remplacé la section des intérêts français à Bagdad et le consulat de Lomé a été fermé.
Ce bilan est donc très limité. Cependant, des projets plus avancés existent en matière de restructuration consulaire au sein de l'Union européenne à quinze.
Le ministère des affaires étrangères les présente ainsi :
La refonte du réseau consulaire en Europe se fera selon un schéma visant à mettre en réseau les postes, assouplir les règles de compétence territoriale, adapter les missions des consulats de province au contexte européen contemporain.
Les mesures prévues dans ce cadre sont les suivantes:
1/ Décharger certains consulats de leurs tâches consulaires pour les doter de fonctions d'influence politique et culturelle : Hambourg (2004), Zurich (2005), Turin et Stuttgart (2006), Porto.
2/ Créer des pôles de compétences et regrouper les activités : regroupement de l'activité d'état-civil à Berlin pour l'ensemble des postes consulaires en Allemagne (progressivement entre 2004 et 2006) et à Bruxelles pour l'ensemble de postes consulaires en Belgique (2004), centralisation de la délivrance des visas pour l'Allemagne à Francfort, création de pôles régionaux de fabrication de passeports sécurisés à Bruxelles, Londres (2004).
3/ Constituer des réseaux régionaux en tenant compte des facilités d'accès : les Français résidant dans les circonscriptions consulaires d'Anvers et de Liège peuvent s'adresser indifféremment à leur poste consulaire de rattachement ou à Bruxelles. La même possibilité est offerte entre les postes de Stockholm et Copenhague.
4/ Créer des vice-consulats , structures légères permanentes ou occasionnelles à Palma de Majorque, Malaga, Venise.
5/ Fermer
Sarrebruck,
Düsseldorf, Gènes (2005) ;
ouvrir des consulats
généraux à Berlin.
Ces évolutions sont d'autant plus souhaitables qu'elles seules permettront au ministère des affaires étrangères de dégager les marges de manoeuvre nécessaires à la satisfaction des nouvelles priorités qui se font jour, notamment en Asie.
Cette rapide présentation du réseau ne serait pas complète sans la mention des ambassadeurs en mission, dont les créations se sont développées depuis 1993.
LISTE DES AMBASSADEURS EN MISSION
- Ambassadeur délégué à la coopération régionale dans la zone de l'océan indien : création : 05/09/03 ;
- Ambassadeur délégué à la coopération régionale dans la zone Antilles-Guyane : création : décembre 2001 ;
- Ambassadeur en mission chargé du codéveloppement : création 19/12/02 ;
- Ambassadeur, représentant permanent de la France auprès de la Communauté du Pacifique : création : 1988 ;
- Ambassadeur itinérant délégué à l'environnement : création : octobre 2000 ;
- Ambassadeur itinérant, délégué aux investissements internationaux : création : février 1999 ;
- Ambassadeur chargé de la lutte contre le VIH-SIDA et les maladies transmissibles : création : 29/01/04
- Ambassadeur délégué pour le sommet mondial de la société de l'information : création : février 2002 ;
- Ambassadeur itinérant chargé de la dimension internationale de la Shoah, des spoliations et du devoir de mémoire : création : avril 2001 ;
- Ambassadeur chargé du processus euroméditerranéen de Barcelone : création : février 1996 ;
- Ambassadeur chargé de questions économiques internationales : création 25/06/04 ;
- Ambassadeur pour les droits de l'Homme : création : 2000 ;
- Ambassadeur chargé de la lutte contre la criminalité organisée : création : février 2000 ;
- Ambassadeur en mission, Haut Représentant pour la sécurité et la prévention des conflits : création : 26/07/04 ;
Cette formule permet de suivre des problématiques transversales, qui dépassent les frontières étatiques. Cependant, certains des thèmes évoqués semblent peu consistants. Par ailleurs, il est regrettable que le ministère des affaires étrangères soit dans l'incapacité de fournir des indications, même succinctes, sur les activités et le bilan de chacune de ces fonctions.
* 1 On trouvera la lettre de mission en Annexe 2 à ce rapport.
* 2 On trouvera à l'Annexe 3 les informations collectées par nos ambassades sur l'évolution respective des réseaux depuis 1997.