Projet de loi de finances pour 2005 : Affaires étrangères

Avis n° 77 (2004-2005) de M. Jean-Guy BRANGER , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 25 novembre 2004

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N° 77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Par M. Jean-Guy BRANGER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert Del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 et 74 (annexe n° 1 ) (2004-2005)

Lois de finances .

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 3

I. UNE RESTRUCTURATION SOUHAITABLE DE NOTRE RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE 6

II. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT 12

III. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'INTERVENTION BÉNÉFICIE PRIORITAIREMENT À L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT 14

A. UNE CROISSANCE PAR TRANSFERTS 14

B. LES ORGANISMES DÉVOLUS À L'APD BÉNÉFICIENT DE CRÉDITS EN HAUSSE 16

C. LES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES DE LA FRANCE AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES ENREGISTRENT UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉÉ 18

D. LES SOMMES AFFECTÉES AUX CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES PÂTISSENT DE L'AMPLEUR CROISSANTE DES OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX (OMP) 20

IV. LES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT IMMOBILIER 22

A. UNE RESTAURATION DES MOYENS 22

B. UN PROJET OPPORTUN DE REGROUPEMENT DES SITES PARISIENS 24

V. LE PROJET DE LOI DE FINANCES 2005 SELON LA STRUCTURE DÉTERMINÉE PAR LA LOLF 24

CONCLUSION 28

EXAMEN EN COMMISSION 29

ANNEXE 1 - AUDITION DE M. MICHEL BARNIER, MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, SUR LES CRÉDITS DE SON MINISTÈRE POUR 2005 31

ANNEXE 2 - LETTRE DE MISSION A M. LE PRÉFET LE BRIS 35

ANNEXE 3 - EVOLUTIONS DU RESEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE D'ALLEMAGNE, DU ROYAUME-UNI, D'ESPAGNE, DES ETATS-UNIS ET D'ITALIE 36

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances pour 2005 attribue au ministère des affaires étrangères une somme de 4.408,59 millions d'euros, soit une progression de 4,43 % par rapport à la loi de finances 2004.

Cependant, ces crédits doivent être évalués à périmètre constant ; or, ils incluent le transfert des 150 millions d'euros que la France consacre au Fonds Mondial de Lutte contre le Sida, et des 15 millions d'Euros affectés à l'aide alimentaire.

Le projet de budget pour 2005, hors transfert, est donc en croissance de 50,51 millions d'euros, soit + 1,2 %.

Même si cette croissance est faible, et inférieure au taux prévisible de l'inflation, elle doit cependant être saluée, car elle marque le coup d'arrêt d'une constante dégradation des crédits du Ministère des affaires étrangères depuis 1995 , date à laquelle il représentait 1,57 % du budget de l'Etat. Cette part est remontée, après un point bas de 1,25 % dans le budget de 1999, à 1,49 % en 2004, et sera de 1,53 % en 2005. Par ailleurs, ce ministère a été exonéré, en 2004, des régulations budgétaires qui avaient considérablement perturbé le financement de ses actions en 2002 et 2003. C'est le Président de la République lui-même qui a donné cette consigne au Premier Ministre, par lettre en date du 10 mars 2004.

Par ailleurs, les  crédits non consommés à la fin de l'année 2003 ont pu être reportés à 2004.

Ainsi stabilisé financièrement, le ministère des affaires étrangères sera en meilleure posture pour poursuivre la stratégie ministérielle de réforme, entreprise l'an passé.

Au total, la part relative des crédits affectés au ministère des affaires étrangères au sein du budget de l'Etat passe de 1,49 % à 1,53 % , renouant ainsi avec les niveaux enregistrés il y a une dizaine d'années. Le tableau suivant décrit cette évolution depuis 1995.

EVOLUTION DU BUDGET DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
Années	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005 (PLF)
Budget MAE (en millions €)*	3425,4	3 402,8	3 229,8	3 189,4	3 172,8	3 196,1	3 365,5	3 630,0	3 738,0	4 221,3	4 408,6
Budget MAE(en M€) hors FED**	3425,4	3 402,8	3 229,8	3 189,4	3 172,8	3 196,1	3 365,5	3 411,5	3 291,6	3 656,3	3 780,6
Budget général de l'Etat en milliards d'euros	217,9	234,92	238,43	242,55	254,13	253,83	257,64	266,18	273,50	283,69	288,45
Part du budget du MAE (FED inclus) dans le budget général de l'Etat	1,57%	1,45%	1,35%	1,31%	1,25%	1,26%	1,31%	1,36%	1,37%	1,49%	1,53%
Part du budget du MAE (hors FED) dans le budget général de l'Etat	1,57%	1,45%	1,35%	1,31%	1,25%	1,26%	1,31%	1,28%	1,20%	1,29%	1,31%
*Données d'ordonnancement pour 2003
**Le Fonds européen de développement a été rattaché au budget du Ministère des Affaires étrangères en 2002.
Les contrats de désendettements (C2D) sont inscrits au budget du Ministère des Affaires étrangères depuis 2003 et inclus dans les budgets 2003 et 2004
Au PLF 2004, les crédits des C2D sont transférés vers le nouvel article 41-43-50 issu d'une fusion des articles 41-43-20, 41-43-30 et 41-43-40.

Certes, le budget du ministère des affaires étrangères ne représente pas la totalité des crédits attribués à l'action extérieure de la France, mais la fraction qu'il représente est en croissance depuis 2003, comme le décrit le tableau suivant :

EVOLUTION DU BUDGET D'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE DEPUIS 1995
(en milliards d'euros)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005 ^*
Affaires étrangères	3,49	3,40	3,23	3,19	3,17	3,19	3,37	3,63	4,11	4,22	4,41
Part MAE (en %)	29,42	39,57	38,82	36,24	37,45	38,21	39,49	39,32	40,17	43,91	52,42
Charges communes et Economie et finances	3,75	2,34	1,67	1,96	1,90	1,75	1,59	1,38	1,42	1,28	1,34
Comptes spéciaux du Trésor	2,50	1,11	0,70	1,02	0,90	0,76	0,64	0,91	1,56	1,38	0,89
Recherche	1,37	1,20	1,13	1,16	1,04	0,99	1,01	1,04	0,99	1,05	1,04
Autres ministères	0,76	0,55	0,59	0,59	0,65	0,74	0,73	0,99	0,90	0,88	0,81
Quote-part Union européenne	0,69	0,87	0,99	0,89	0,81	0,93	1,19	1,29	1,25	0,80	0,79
Total	12,56	9,47	8,32	8,80	8,47	8,37	8,52	9,23	10,24	9,61	9,27

^{* Prévisions}
Source : ministère des affaires étrangères

On ne peut que se féliciter que la part du ministère des affaires étrangères dans la maîtrise des crédits affectés à l'action extérieure de la France croisse progressivement, et en représente désormais plus de 50 %. Cependant, cette augmentation ne remédie pas à l'absence d'une mission interministérielle sur cette action extérieure, qui ne figure pas, malgré sa pertinence, dans la LOLF.

Cet avis, suivant la tradition de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, porte sur la dotation des affaires étrangères stricto sensu, les crédits d'intervention relevant de l'action culturelle extérieure et de l'aide au développement faisant l'objet des rapports pour avis de nos collègues Mesdames Monique Cerisier-ben Guiga et Paulette Brisepierre.

I. UNE RESTRUCTURATION SOUHAITABLE DE NOTRE RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE

J'avais évoqué, dans mon rapport précédent, la nécessité de faire évoluer notre réseau pour ne pas en être « prisonnier ». Son ampleur est certes un atout pour notre pays, qui compte, en 2004, 424 implantations de tous ordres (diplomatiques, consulaires et culturels) dans l'ensemble du monde . Mais ce nombre élevé découle plus de l'histoire que de la volonté politique. Il faut relever que les sept ambassades créées entre 1999 et 2004 (149 à 156) accompagnent l'évolution des pays créés à la suite de la disparition de l'Union soviétique ou de l'entité yougoslave.

Cependant, la stratégie ministérielle de réforme pour 2004 à 2007 intègre une rationalisation des moyens humains et matériels du ministère des affaires étrangères . Une mission de réflexion en ce sens a d'ailleurs été confiée au Préfet Le Bris ^{1 ( * )} par le Premier ministre.

Les conclusions, qui en seront rendues publiques au début de l'année 2005, contribueront à la réflexion engagée sur ce point.

Une comparaison entre les implantations françaises et celles de nos principaux partenaires occidentaux ne peut qu'inciter au mouvement.

RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE FRANÇAIS EN 2004

	EUROPE OCCIDENTALE, PECO ET NEI	ASIE ET OCÉANIE	AFRIQUE DU NORD ET MOYEN-ORIENT	AMÉRIQUE DU NORD ET DU SUD	AFRIQUE SUD DU SHAHARA	TOTAL
Ambassades	48	25	18	26	39	156
Postes consulaires	30	10	19	20	19	98

Source : « Jaune » : état récapitulatif des crédits affectés à l'action extérieure.

Ce réseau est complété par un ambassadeur itinérant en Erythrée (Asmara), deux antennes diplomatiques à Freetown (Sierra Leone) et à Lilongwe (Malawi) et deux bureaux de liaison à Banja-Luka et Pristina, en Bosnie. A ce réseau diplomatique bilatéral, il convient d'ajouter 17 représentations et 4 délégations permanentes auprès d'organisations internationales.

Par comparaison, le réseau de nos principaux partenaires est le suivant ^{2 ( * )} :

Allemagne	24	15	36	1	14		23	13	48	21
Grande-Bretagne	28	18	33	6	10	9	32	20	47	31
Espagne	23	30	20	13	8	2	15	5	29	34
Etats-Unis	28	21	43	4	16	6	29	23	49	30
Italie	21	28	25	10	12	2	18	7	43	48
	Représentations permanentes
Allemagne	12
Grande-Bretagne	14
Espagne	13
Etats-Unis	8
Italie	11

Un plan d'aménagement du réseau français s'étendant jusqu'en 2007 a été adopté en février 2004 et s'appuie sur les principes généraux de la réforme de l'Etat. Ceux-ci consistent en l'efficacité de la prestation, la réduction de l'emploi public, et le développement de l'administration électronique. Quatre axes ont été dégagés, ainsi présentés par le ministère des affaires étrangères :

- Adapter les missions des postes aux conditions de la diplomatie contemporaine : consulats d'influence déchargés de fonctions consulaires.

- Moderniser le service public consulaire : mise en réseau des postes, développement de l'administration électronique, assouplissement des règles de compétence territoriale pour limiter les déplacements de nos ressortissants, simplification des procédures consulaires.

- Réduire l'emploi public : 248 emplois de fonctionnaires de 2004 à 2007 et 99 emplois de recrutés locaux.

- Financer la stratégie ministérielle de réforme sur la même période 2004-2007.

La rationalisation des moyens existant a été privilégiée, s'appuyant sur des fusions de structures (postes mixtes remplissant des missions consulaires et culturelles, fusion d'instituts culturels et d'Alliances françaises) et la mise en place de formes souples et réactives de représentation (ambassades à effectifs réduits, vice-consulats, "antennes" d'ambassade, consulats "d'influence").

Cependant, l'aménagement du réseau ne conduit pas à une rétractation du dispositif français, mais permet son adaptation aux conditions contemporaines de la diplomatie nationale en tenant compte des contraintes budgétaires, et des mesures engagées en matière de réduction d'emploi public.

A la demande des hautes autorités de l'Etat, il ne sera pas procédé à des fermetures d'ambassades.

L'année 2004 a, quant à elle, été marquée par des évolutions restreintes : une ambassade a remplacé la section des intérêts français à Bagdad et le consulat de Lomé a été fermé.

Ce bilan est donc très limité. Cependant, des projets plus avancés existent en matière de restructuration consulaire au sein de l'Union européenne à quinze.

Le ministère des affaires étrangères les présente ainsi :

La refonte du réseau consulaire en Europe se fera selon un schéma visant à mettre en réseau les postes, assouplir les règles de compétence territoriale, adapter les missions des consulats de province au contexte européen contemporain.

Les mesures prévues dans ce cadre sont les suivantes:

1/ Décharger certains consulats de leurs tâches consulaires pour les doter de fonctions d'influence politique et culturelle : Hambourg (2004), Zurich (2005), Turin et Stuttgart (2006), Porto.

2/ Créer des pôles de compétences et regrouper les activités : regroupement de l'activité d'état-civil à Berlin pour l'ensemble des postes consulaires en Allemagne (progressivement entre 2004 et 2006) et à Bruxelles pour l'ensemble de postes consulaires en Belgique (2004), centralisation de la délivrance des visas pour l'Allemagne à Francfort, création de pôles régionaux de fabrication de passeports sécurisés à Bruxelles, Londres (2004).

3/ Constituer des réseaux régionaux en tenant compte des facilités d'accès : les Français résidant dans les circonscriptions consulaires d'Anvers et de Liège peuvent s'adresser indifféremment à leur poste consulaire de rattachement ou à Bruxelles. La même possibilité est offerte entre les postes de Stockholm et Copenhague.

4/ Créer des vice-consulats , structures légères permanentes ou occasionnelles à Palma de Majorque, Malaga, Venise.

5/ Fermer Sarrebruck, Düsseldorf, Gènes (2005) ;
ouvrir des consulats généraux à Berlin.

Ces évolutions sont d'autant plus souhaitables qu'elles seules permettront au ministère des affaires étrangères de dégager les marges de manoeuvre nécessaires à la satisfaction des nouvelles priorités qui se font jour, notamment en Asie.

Cette rapide présentation du réseau ne serait pas complète sans la mention des ambassadeurs en mission, dont les créations se sont développées depuis 1993.

LISTE DES AMBASSADEURS EN MISSION

- Ambassadeur délégué à la coopération régionale dans la zone de l'océan indien : création : 05/09/03 ;

- Ambassadeur délégué à la coopération régionale dans la zone Antilles-Guyane : création : décembre 2001 ;

- Ambassadeur en mission chargé du codéveloppement : création 19/12/02 ;

- Ambassadeur, représentant permanent de la France auprès de la Communauté du Pacifique : création : 1988 ;

- Ambassadeur itinérant délégué à l'environnement : création : octobre 2000 ;

- Ambassadeur itinérant, délégué aux investissements internationaux : création : février 1999 ;

- Ambassadeur chargé de la lutte contre le VIH-SIDA et les maladies transmissibles : création : 29/01/04

- Ambassadeur délégué pour le sommet mondial de la société de l'information : création : février 2002 ;

- Ambassadeur itinérant chargé de la dimension internationale de la Shoah, des spoliations et du devoir de mémoire : création : avril 2001 ;

- Ambassadeur chargé du processus euroméditerranéen de Barcelone : création : février 1996 ;

- Ambassadeur chargé de questions économiques internationales : création 25/06/04 ;

- Ambassadeur pour les droits de l'Homme : création : 2000 ;

- Ambassadeur chargé de la lutte contre la criminalité organisée : création : février 2000 ;

- Ambassadeur en mission, Haut Représentant pour la sécurité et la prévention des conflits : création : 26/07/04 ;

Cette formule permet de suivre des problématiques transversales, qui dépassent les frontières étatiques. Cependant, certains des thèmes évoqués semblent peu consistants. Par ailleurs, il est regrettable que le ministère des affaires étrangères soit dans l'incapacité de fournir des indications, même succinctes, sur les activités et le bilan de chacune de ces fonctions.

II. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT

Les crédits du Titre III diminuent en 20055 de 1,32 %, en indiquant les chapitres expérimentaux LOLF :

En euros

	LFI 2004	PLF 2005	Variation 2004/2005
Titre III porté en PLF 2005
	1 504 879 760	1 487 679 846	-1,14%
Titre III après retraitement des chapitres expérimentaux LOLF
	1 504 879 760	1 485 005 228	-1,32%

Comme l'an passé, ce sont les crédits de rémunération qui enregistrent la plus forte baisse, avec une diminution de 47,7 millions d'euros (- 8,83 %). Le chapitre 31-90 s'élèvera à 492,472 millions d'euros en 2005.

Cette réduction est le résultat des principales mesures suivantes :

- transfert interne de 14 emplois (3 secrétaires des affaires étrangères, 11 secrétaires de chancellerie de classe normale) au profit de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) pour - 316 366 € .

- transfert interne de 37 emplois (7 adjoints administratifs, 18 agents administratifs et 12 cadres contractuels au profit de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) pour - 755 063 € .

- mise en oeuvre de la première tranche de l'exercice de restructuration du réseau diplomatique, consulaire et culturel à l'étranger et se traduit par la suppression nette de 64 emplois expatriés au 1er janvier 2005 pour - 6 512 716 € sur le chapitre 31-90.

- économie de 76 727 € correspondant également à la mise en oeuvre de la première tranche de l'exercice de restructuration du réseau diplomatique, consulaire et culturel à l'étranger et se traduisant par la suppression de 4 emplois non budgétaires de volontaires internationaux.

- mise en oeuvre de la première tranche de l'exercice de restructuration du réseau diplomatique, consulaire et culturel à l'étranger et se traduit par la suppression nette de 46 emplois expatriés au 1 ^er septembre 2005 pour - 1 538 139 € sur le chapitre 31-90.

- + 985 811 € . Il s'agit d'une provision en vue de la réforme du corps des conseillers des affaires étrangères, qui se traduira par la fusion des 2 premières classes en une classe unique sur le modèle de la réforme du corps des administrateurs civils mise en oeuvre dans l'ensemble des autres ministères, et qui permettra de renforcer l'attractivité du Département

Cette dernière mesure est la plus importante pour la gestion du personnel d'encadrement du ministère des Affaires étrangères.

Par ailleurs, le ministère poursuit la réduction de ses emplois budgétaires, avec la suppression nette de 100 postes.

Comme pour le reste de la population salariée, le poids des charges de pensions augmente de 4,2 %, en passant de 73,8 millions d'euros à 76,9 millions d'euros.

Enfin, les indemnités et allocations diverses (chap. 31-12) restent, en 2005, globalement stables (- 0,68 %) à 42,62 millions d'euros. Cette pause est salutaire, après les fortes réactions suscitées au sein des personnels par les économies opérées l'an passé par la réforme des indemnités de résidence. Certes, cette réforme est opportune, mais il serait souhaitable qu'elle permette de rééquilibrer les rémunérations perçues respectivement à l'étranger et à l'administration centrale, dont les fonctions doivent être revalorisées.

Or, la majorité des économies effectuées l'an passé est revenue au budget général de l'Etat, ce qui a été mal perçu, à juste titre, par des agents qui ont déjà contribué plus que ceux d'autres ministères, à la rigueur budgétaire.

III. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'INTERVENTION BÉNÉFICIE PRIORITAIREMENT À L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

A. UNE CROISSANCE PAR TRANSFERTS

Le titre IV croît, optiquement, de 7,84 %, du fait du transfert des 150 millions d'euros affectés par la France au Fonds Mondial contre le Sida, auparavant inscrits au budget de la Direction du Trésor du Ministère des Finances. Ce titre a fait également l'objet d'un changement de périmètre dû à la création de quatre chapitres expérimentaux LOLF. A structure constante, le titre IV diminue en réalité de 0,45 %, suivant l'évolution ainsi décrite par le ministère des affaires étrangères.

L'évolution du titre IV de 2004 à 2005 est la suivante :

(en euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation 2004/2005
Titre IV porté en PLF 2005
	1 809 867 253	1 911 063 030	5,59%
Titre IV après retraitement chapitres expérimentaux LOLF
	1 809 867 253	1 951 704 648	7,84%

Le Bleu 2005 fait apparaître une augmentation de 5,59 % du titre IV par rapport à la LFI 2004.

Ce chiffre tient compte de la création des chapitres expérimentaux LOLF 39-01, 39-02, 39-03 et 59-01, lesquels regroupent des crédits transférés à partir de chapitres de titre III, IV et VI ^{3 ( * )} . Il convient donc, de manière à disposer d'éléments de comparaison cohérents, de réintégrer dans la base de comparaison les crédits de titre IV transférés sur les chapitre 39-02 (à hauteur de 10 143 618 € ^{4 ( * )} ) et d'en déduire les crédits de titre IV transférés sur le chapitre 59-01(à hauteur de 30 498 000 € ^{5 ( * )} ). Après retraitements dus aux chapitres expérimentaux LOLF, le titre IV présente une augmentation de 7,84%.

Cette augmentation découle du transfert de 150 millions d'euros au chapitre 42-32 au Fonds Mondial SIDA (+150 M€).

Un transfert du même ordre s'opérera au chapitre 42-26, qui passe de 16 787 504 € à 31 790 000 € en PLF 2005. Cette augmentation est le résultat du transfert des crédits que le ministère de l'Agriculture consacrait jusqu'à présent à l'achat de denrées (+ 15 002 496 €), le ministère des Affaires étrangères ne prenant auparavant en charge que le transport de l'aide alimentaire.

C'est désormais le ministère des Affaires étrangères qui aura la charge de l'ensemble de l'aide alimentaire, tant de l'achat des denrées que de leur transport.

Si ces transferts ne contribuent pas à accroître l'action extérieure de la France dans sa globalité, ils ont le mérite de renforcer le rôle de coordonnateur du ministère des affaires étrangères.

Quant aux crédits du chapitre 42-29 , ils font l'objet en 2005 d'une reconduction à l'identique par rapport à la dotation de la LFI 2004, et s'élèvent à 93 512 984 € . La répartition des crédits du 42-29 entre articles est cependant légèrement différente en PLF 2005 de celle de la LFI 2004. Cette nouvelle ventilation correspond au souci d'une adéquation actualisée des ressources budgétaires aux priorités de la politique de coopération militaire. Le détail du chapitre 42-29 est ainsi le suivant :

- article 10 « Coopération technique. Aide en personnel » : 50 800 000 € (- 700 000 € par rapport à la LFI 2004)

- article 20 « Formation des stagiaires étrangers » : 23 100 000 € (+ 600 000 € par rapport à la LFI 2004)

- article 40 « Appui aux projets de coopération : matériels, services et entretien d'infrastructures » : 18 110 000 € (- 150 000 € par rapport à la LFI 2004)

- article 50 « Appui aux coopérants militaires » : 1 102 984 € (inchangé en PLF 2005)

- article 60 «  Coopération militaire et de défense avec les organisations régionales » : 400 000 € (+ 250 000 € par rapport à la LFI 2004)

Chapitre 42-31 : « Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires) »

La dotation du chapitre 42-31 passe de 678 761 253 € à 678 787 000 €.

Chapitre 42-32 : « Participation de la France à des dépenses internationales (contributions volontaires) »

La dotation du chapitre 42-32 passe de 95 774 480 € à 244 554 888 €. Cette augmentation de 148 780 408 € est le résultat de deux mesures :

- article 20 « Autres organismes internationaux » : + 150 000 000 € au titre de la participation de la France au fonds SIDA

- article 40 « Francophonie - FMU » : transfert de la subvention au fonds de scolarisation des enfants francophones (- 1 219 592 €) vers le chapitre 36-30-10 (AEFE)

Chapitre 42-37 : « Autres interventions de politique internationale »

La dotation du chapitre 42-37 passe de 25 855 484 € à 30 000 000 €, soit une augmentation de 16 %. Cette hausse est le résultat de deux mesures :

- article 40 « interventions du ministre des Affaires européennes » : + 2 306 024 € pour les opérations de communication sur l'Europe qui auront lieu dans le cadre du référendum sur la constitution européenne

- article 90 « subvention d'exploitation pour la desserte aérienne de Strasbourg » : + 1 988 492 € au titre de la tranche 2005 du contrat triennal 2003-2005

Le chapitre 46-91 consacré aux « Frais de rapatriement » diminue en PLF de 146 483 €, et passe de 646 483 € à 500 000€ du fait de la baisse de 15 % des personnes rapatriées.

Cette évolution est, évidemment, antérieure aux graves perturbations survenues début novembre 2004 en Côte d'Ivoire.

Le prochain collectif devrait garantir les 6 millions d'euros qui ont été dégagés pour rapatrier ceux de nos compatriotes qui le souhaitaient.

Le chapitre 46-94 consacré à l' « Assistance aux Français à l'étranger et aux réfugiés en France » passe de 24 054 865 € à 24 200 000 € en PLF 2005. Cette évolution est le résultat de deux mesures :

- article 14 « Sécurité des Français à l'étranger » : mise à niveau des poste en matière de sécurité pour + 194 849 €

- article 52 « Assistance au réfugiés en France » : ajustement de - 49 714 € en prévision de l'activité 2005

B. LES ORGANISMES DÉVOLUS À L'APD BÉNÉFICIENT DE CRÉDITS EN HAUSSE

Les crédits d'intervention inscrits au Titre VI enregistrent une progression de 6,59 %, en C.P., alors que les AP régressent de 19,10 %. Comme pour le Titre IV, la création du chapitre « expérimental » 59-01, qui regroupe les crédits de solidarité à l'égard des pays en développement pour quatre d'entre eux complique un peu la lecture des évolution, ainsi présentées par le ministère des affaires étrangères :

En euros

	LFI 2004		PLF 2005		Variation 2004/2005
	AP	DO/CP	AP	DO/CP	AP	DO/CP
Titre VI porté en PLF 2005
	344 720 000	867 720 000	278 890 000	916 908 000	-19,10%	5,67%
Titre VI après retraitement chapitres expérimentaux LOLF
	344 720 000	867 720 000	278 890 000	924 880 000	-19,10%	6,59%

Le chapitre expérimental LOLF 59-01 regroupe des crédits transférés à partir de chapitres de titre III, IV et VI. Il convient donc de réintégrer dans la base de comparaison les crédits de titre VI transférés sur le chapitre 59-01 (à hauteur de 7 972 000 €6 ( * ) en CP. Après retraitements dus au chapitre 59-01, le titre VI, à périmètre constant LFI 2004 / PLF 2005, présente une diminution de 19,10 % en AP et une augmentation de 6,59 % en CP.

Le Titre VI regroupe des chapitres dont l'évolution est ainsi commentée par le ministère des affaires étrangères :

Chapitre 68-02 « Participation de la France au Fonds européen de développement »

Ce chapitre n'est pas doté en AP depuis son inscription au budget du MAE en 2002 car le stock transféré est suffisant pour couvrir les besoins encore en 2005.

La dotation en CP s'élevait à 565 M€ en 2004 et a été portée à 628 M€ en 2005.

Ces dotations sont inférieures aux prévisions d'appels de la Commission et des abondements en cours d'exercice et/ou en LFR sont nécessaires.

Chapitre 68-80 « Action extérieure et aide au développement. Subventions d'investissement »

- Article 10 « Aide à des projets de coopération »

Les crédits ont été reconduits en 2005 par rapport au PLF 2004. Ils s'élèvent à

300 000 € en AP=CP.

- Article 40 « Etablissements culturels et de coopération »

Les crédits ont été reconduits en AP à hauteur de 2 850 000 € les CP passant de 2 850 000 € en 2004 à 3 260 000 € pour 2005.

- Article 60 « Aide à des projets de coopération militaire »

Les crédits de l'article 68-80-60 ont été reconduits en PLF 2005 par rapport à la LFI 2004. Ils s'élèvent à 1,24 M€ en AP=CP

Chapitre 68-91 : « Fonds de solidarité prioritaire »

Les crédits affectés à ce chapitre s'élevaient à 171 M€ en AP et 140 M€ en CP en LFI 2004, au PLF 2005 ils sont de 104,5 M€ en AP et de 174,108 M€ en CP.

L'article 10 passe de 161 M€ en AP et 134 M€ en CP à 84,5 M€ en AP

et 164,108 M€ en CP.

L'article 30 , consacré aux pays sortant de conflits, passe de 10 M€ en AP

et 6 M€ en CP à 20 M€ en AP et 10 M€ en CP.

Il faut noter le transfert de 7,972 M€ de CP de l'article 10 au profit du chapitre expérimental 59-01, s'agissant de projets en cours il n'y a pas de transfert d'AP depuis la dotation 2005.

Chapitre 68-93 : « Dons destinés à financer des projets mis en oeuvre par l'Agence

française de développement »

Les crédits affectés à ce chapitre s'élevaient à 169 M€ en AP et 158 M€ en CP

en LFI 20004, au PLF 2005 ils sont de 170 M€ en AP et 110 M€ en CP.

Votre rapporteur prend acte du caractère lapidaire de la réponse apportée par le ministère des affaires étrangères à la question circonstanciée qu'il lui avait adressée dans le cadre du contrôle budgétaire, qui ne lui permet pas d'évaluer le bien-fondé des actions menées dans le cadre de la coopération militaire. La liste des matériels fournis par pays, celle des stagiaires étrangers fournis par pays, celle des stagiaires étrangers formés en France, ou dans leur pays d'origine, pas plus que l'indication des experts techniques mis à disposition de nos partenaires ne permet pas d'effectuer une évaluation de la pertinence de ces actions. L'établissement de critères de performance dans le cadre de la LOLF se révèle donc particulièrement opportun sur ce point.

C. LES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES DE LA FRANCE AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES ENREGISTRENT UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉÉ

Les contributions obligatoires, qu'elles soient destinées à l'ONU ou aux autres organismes internationaux, restent stables. Ainsi l'ONU reçoit 223,175 millions d'euros), de même celui sur les opérations de maintien de la paix (136,218 millions d'euros), l'Institut du Monde arabe (9,14 %) ^{7 ( * )} , le BCRD (144,29millions d'euros).

EVOLUTION DES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES ENTRE 2001 ET 2005

(en millions d'euros)

	2001	2002	2003	2004	2005
42-31-10 et 11 ONU	320,85	320,85	362,40	223,17	223,17
42-31-12 OMP de l'ONU	-	-	-	136,22	136,22
Sous-total ONU	-	-	-	359,39	359,39
42-31-20 Autres organisations internationales	76,53	76,50	89,48	83,483	83,483
42-31-33 Institut du monde arabe	9,14	9,14	9,14	9,14	9,14
42-31-34 Droit de dépaissance	0,06	0,06	0,06	0,06	0,06
42-31-52 BCRD	135,79	140,80	144,29	144,29	144,29
42-31-54 Autres*	65,99	65,99	73,38	82,38	82,40
TOTAL	608,39	613,34	678,76	678,61	678,78

* organisations à vocation scientifique.

Au total, en 2005, la France se situe au cinquième rang, derrière le Royaume-Uni, avec une quote-part de 6,08 % . Les Etats-Unis sont le premier contributeur avec 22 %, le Japon deuxième avec 19,51 % et l'Allemagne troisième avec 9,77 %. En 2004, la contribution française au a budget ordinaire de l'ONU s'est élevée à 86 millions d'euros.

La France appartient par ailleurs à toutes les institutions spécialisées de l'ONU.

Les opérations de maintien de la paix (OMP) comptent parmi les contributions obligatoires ne cessant de croître en nombre et en coût, du fait de l'augmentation des foyers d'instabilité dans le monde.

Le tableau suivant décrit la contribution financière française à ces OMP.

La France participe également aux OMP par une présence humaine.

Ainsi, le ministère des a ffaires étrangères indique :

« Au 30 juin 2004, la France, avec 540 perosnnels (398 soldats, 26 observateurs militaires, et 116 membres de police civils) sur un total de 56.261 engagés par l'ONU, se place au 23 ^ème rang des contributeurs aux opérations de maintien de la paix (OMP) sur 97 pays participant effectivement.

Elle contribue à 10 des 17 OMP déployées : la MINURSO (Sahara Occidental), la MINUSTAH (Haïti), la MONUC (RDC), la FINUL (Liban), la MINUEE (Ethiopie-Erythrée), la MINUK (Kosovo), la MONUL (Libéria), l'ONUCI (Côte d'Ivoire), la MONUG (Géorgie), l'ONUST (chargé de la surveillance de la trêve en Palestine).

Notre présence est notable à la FINUL, avec 203 hommes (sur 1.988) et à l'ONUCI avec 195 hommes (sur un total de 3.579), et significative à la MINUK avec 77 policiers (sur 3.603). Le reste est réparti sous forme d'observateurs militaires ou d'officiers d'état-major. »

D. LES SOMMES AFFECTÉES AUX CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES PÂTISSENT DE L'AMPLEUR CROISSANTE DES OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX (OMP)

L'évolution des contributions volontaires de la France aux différents fonds et programmes des Nations Unies est retracée par le ministère des affaires étrangères depuis 1994, dans le tableau suivant :

EVOLUTION DU CHAPITRE 42-32 ARTICLE 10 (LFI ET MOUVEMENTS )

1994	1995	1996	1997	1998
83 240 591	35 827 157	52 891 935	40 283 814	38 781 658
1999	2000	2001*	2002	2003
46 814 806	49 521 417	51 361 774	52 988 474	49 622 272

En 2004, ces contributions se sont élevées à 48,86 millions d'euros.

Les évolutions très contrastées enregistrées depuis 1994 se stabilisent progressivement autour de 50 millions d'euros depuis 2000. Les sommes croissantes attribuées aux OMP grèvent le montant des contributions volontaires, dans un contexte de stabilité globale des crédits du ministère des affaires étrangères.

Celui-ci décrit ainsi ces évolutions :

« Depuis 1998, le niveau des contributions volontaires a augmenté progressivement pour atteindre 53 M€ en 2002, grâce notamment à des mesures nouvelles en LFI (7,62 M€ en 1999, intégralement affectés au PNUD; 4,57 M€ en 2000, répartis pour l'essentiel entre le PNUD, le HCR et le Haut Commissariat aux droits de l'homme; 2,29 M€ en 2001, affectés intégralement au secteur humanitaire; 410.000 € en 2002, affectés principalement au CICR). Or, le financement est fondé, en réalité, exclusivement sur des contributions volontaires pour les institutions spécialisées. En effet, le plafonnement, depuis dix ans, du budget ordinaire des Institutions spécialisées sous la pression des plus gros contributeurs qui ont imposé le dogme de la « croissance nominale zéro », et du fait de la nécessité pour ces institutions de mobiliser des financements complémentaires pour les nouveaux programmes, de loin les plus valorisants (les budgets ordinaires ne finançant plus progressivement que la « machine » administrative). Dans les agences des Nations Unies, les donateurs peuvent exercer un contrôle politique et opérationnel sur l'utilisation de leurs contributions volontaires, notamment par le biais des contributions « affectées » et des opérations dites « bi-multi ».

La faiblesse de nos contributions volontaires ne nous permet pas de répondre aux nouvelles sollicitations des Institutions spécialisées et du secteur politique. Alors que la France est le 5ème contributeur obligatoire au système des Nations Unies, elle stagne en 2003, comme en 2002, au 13ème rang en moyenne en termes de contributions volontaires.

Une mesure nouvelle de 34,5 M€ a été présentée dans le cadre du projet de Loi de Finances 2004, premier volet d'un rattrapage en trois ans du niveau de contributions volontaires, afin de consacrer une part de l'accroissement de l'APD à l'augmentation des contributions au système des Nations Unies (qui représente 3,1 % de l'aide globale de la France et 10 % de son aide multilatérale), en sélectionnant celles des agences des Nations Unies qui interviennent dans des domaines ou des zones correspondant aux priorités françaises ». Ainsi, les Organisations oeuvrant particulièrement en Afrique et dans les secteurs de l'eau et de l'assainissement, de l'éducation, de la santé et de la lutte contre le SIDA, de l'agriculture et du développement rural et des infrastructures doivent être privilégiées. Il s'agit de l'UNRWA, du FENU, du PNUD, de l'OMS,du FNUAP, de l'UNICEF, d'ONUSIDA, du CICR et du PNUE.

Interrogé sur ce point, lors de sa venue dans la commission, le 26 octobre dernier, M. Xavier Darcos a rappelé que la France contribue pour plus de 25 % au financement du Fonds européen de développement, qui a trouvé un rythme plus efficace de décaissement. La maîtrise de notre pays sur les actions du FED est plus importante que celle exercée sur le PNUD. Cependant, la contribution française au PNUD, avec 18 millions d'euros par an, est la plus importante de celles consenties par notre pays aux divers organismes de l'ONU.

Par ailleurs, M. Michel Barnier a annoncé , lors de son audition par la Commission, le 28 octobre dernier, que le prochain collectif affecterait 20 millions d'euros aux contributions volontaires , reconnaissant ainsi leur financement un peu étroit dans le PLF 2005.

IV. LES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT IMMOBILIER

A. UNE RESTAURATION DES MOYENS

Les évolutions du chapitre 57-10 du budget du ministère des Affaires étrangères entre 2004 et 2005 figurent dans le tableau suivant :

	LFI 2004		PLF 2005		Variation 2004-2005
	AP	CP	AP	CP	AP	CP
Art. 11 Administration centrale	4 208 000	4 208 000	4 676 000	4 676 000	11,12%	11,12%
Art.21 Services à l'étranger	26 076 000	24 484 000	28 965 000	27 812 000	11,08%	13,59%
Art. 25 Logements à l'étranger	0	0	0	0	0%	0%
Art. 31 Etablissements d'enseignement	8 169 000	8 169 000	9 074 000	9 074 000	11,08%	11,08%
Art. 32 Instituts et centres culturels	3 128 000	1 720 000	3 474 000	2 019 000	11,06%	17,38%
Art. 61 Chiffre et communication	3 419 000	3 419 000	3 811 000	3 419 000	11,47%	0%
Art. 85 CERN	0	0	0	0	0%	0%
Art. 86 Aménagement d'ambassades étrangères à Paris	0	0	0	0	0%	0%
Total	45 000 000	42 000 000	50 000 000	47 000 000	11 11%	11 90%

Le très vaste réseau d'établissements de tous ordres que le ministère des affaires étrangères loue ou possède à l'étranger réclame des crédits élevés pour être correctement entretenu. C'est pourquoi les crédits affectés à l'immobilier sont toujours insuffisants, même s'ils retrouvent leur niveau de 2001, comme le décrit le tableau suivant :

EVOLUTION DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT (CHAPITRE 57-10) 1999-2003
(en millions d'euros)

Articles	1999	2000	2001	2002	2003		PLF 2004
	CP	CP	CP	CP	AP	CP	AP	CP
11- Administration centrale	2,04	2,88	3,05	4,57	2,00	3,09	4,2	4,2
21- Services à l'étranger	29,04	38,60	23,48	27,44	28,00	22,21	26,0	24,5
25- Logements à l'étranger	-	1,07	3,66	-	-	1,97	-	-
31- Etablissements d'enseignement	4,41	8,81	9,91	15,84	15,00	12,85	8,1	8,1
32- Instituts et centres culturels	4,68	5,78	3,28	2,45	10,00	2,88	3,1	1,7
61- Chiffre et communication	-	4,57	3,81	3,81	3,81	3,81	3,4	3,4
Total	43,38	60,67	47,18	54,12	58,81	46,81	45	42

Source : ministère des affaires étrangères

Aussi le ministère des affaires étrangères évoque-t-il, comme perspective prioritaire en matière de gestion du patrimoine immobiliser, la poursuite « d'une politique énergique de rationalisation du parc ».

Les principales données de cette politique sont ainsi présentées :

- Afrique :

En conséquence de la fusion opérée avec l'ancien ministère de la coopération, cession des locaux devenus inutiles (vente de logements à Dakar, Bamako, etc).

- Afrique du Nord-Moyen-Orient :

Vente de biens inutilisés (Maroc - un terrain à Fès et le bâtiment de l'ancien CCF à Marrakech -, Liban -des terrains-, Israël -des terrains),

Acquisition envisagée d'un terrain pour la chancellerie à Tripoli et de locaux pour l'Institut culturel français de Tel-Aviv.

- Europe :

L'aménagement du réseau consulaire en Allemagne, conduit à la vente des bâtiments des consulats généraux à Hambourg et Düsseldorf, de l'ancienne chancellerie à Bonn, et de logements à Berlin.

Vente également prévue des anciennes annexes de l'Institut français d'Athènes au Pirée et à Corfou ;

Acquisition de locaux pour le centre culturel à Tachkent.

- Amériques :

Cession des locaux de l'ancienne chancellerie à Guatemala.

A ces opérations diverses s'ajoutent deux projets dont le coût excède les capacités budgétaires du ministère des affaires étrangères :

LA COURNEUVE	Centre des archives	57.000.000	Etudes en cours. Recherche de partenariat pour les travaux
TOKYO	Construction ambassade	45.000.000	Recherche de montage innovant

Les transferts hors de Paris du Centre des archives diplomatiques, comme celui du service de la valise diplomatique, sont tout à fait opportuns ; ils s'intègrent d'ailleurs parfaitement au projet de restructuration des services dispersés au sein de la capitale. En effet, le volume requis par les dépôts d'archives, d'une part, et les mouvements de véhicules induits par l'activité du service de la valise, d'autre part, rendent leur implantation hors du centre de Paris souhaitable.

Le montant des financements à mobiliser -ce qui est également le cas à Tokyo, du fait du coût très élevé du foncier- rend nécessaire des montages ad hoc.

B. UN PROJET OPPORTUN DE REGROUPEMENT DES SITES PARISIENS

Le ministère des affaires étrangères a annoncé, en juin 2004, son intention de regrouper à terme les 3.058 agents répartis sur onze sites différents à Paris. Trois de ces sites sont loués, et huit autres appartiennent au ministère. Ce projet ne devrait pas conduire à une extension de la surface occupée par les différents services, car les 53.000 m ² sont suffisants, mais ils doivent être reconfigurés de façon plus fonctionnelle.

L'ambition est d'occuper ce regroupement à coût nul, grâce à la vente de locaux situés dans des quartiers de Paris où le prix de l'immobilier est très élevé.

V. LE PROJET DE LOI DE FINANCES 2005 SELON LA STRUCTURE DÉTERMINÉE PAR LA LOLF

L'action menée par le ministère des affaires étrangères sera regroupée au sein de la mission « Action extérieure de l'Etat », qui sera articulée en trois programmes, eux-mêmes répartis en actions, selon le schéma suivant :

PROGRAMMES ET ACTIONS DE LA MISSION

Action de la France en Europe et dans le monde

• Coordination de l'action diplomatique

• Action européenne

• Régulation de la mondialisation

• Contribution à la sécurité internationale

• Coopération militaire et de défense

• Soutien

Rayonnement culturel et scientifique

• Animation du réseau

• Promotion de l'usage de la langue française
et de la diversité culturelle

• Renforcement des échanges scientifiques, techniques
et universitaires

Français à l'étranger et étrangers en France

• Offre d'un service public de qualité aux Français
de l'étranger

• Service public d'enseignement à l'étranger

• Instruction des demandes de visa

• Garantie de l'exercice du droit d'asile

L'aide publique au développement relèvera d'une mission interministérielle, associant le ministère des affaires étrangères et le ministère des finances, avec l'articulation suivante :

PROGRAMMES ET ACTIONS DE LA MISSION

Aide économique et financière au développement

• Aide économique et financière multilatérale

• Aide économique et financière bilatérale

• Traitement de la dette des pays pauvres

Solidarité à l'égard des pays en développement

• Animation et coordination de l'aide au développement

• Affirmation de la dimension culturelle du développement

• Promotion de l'enseignement supérieur et recherche
au service du développement

• Aide en faveur du développement et éradication
de la pauvreté

• Participation aux débats sur les enjeux globaux
et aux dispositifs multilatéraux d'aide publique
au développement

• Aide aux populations touchées par les crises

Les crédits inscrits dans le PLF 2005 se répartiraient ainsi dans la grille « action extérieure de l'Etat » :

Mission	Programme	Action	Total action	Total programme	Total mission
Action extérieure de l'État	Action de la France en Europe et dans le monde	Coordination de l'action diplomatique	547.800.943	1.335.956.186	2.285.431.325
		Action européenne	70.172.379
		Régulation de la mondialisation	260.311.435
		Contribution à la sécurité internationale	212.222.978
		Coopération militaire et de défense	94.752.984
		Soutien	150.695.467
	Rayonnement scientifique et culturel	Animation du réseau	69.200.973	345.566.013
		Promotion de l'usage de la langue française et de la diversité culturelle	238.624.713
		Renforcement des échanges scientifiques, techniques et universitaires	37.740.327
	Français à l'étranger et étrangers en France	Offre d'un service public de qualité aux Français de l'étranger	145.770.927	603.909.126
		Service public d'enseignement à l'étranger	334.934.543
		Instruction des demandes de visas	74.648.726
		Garantie de l'exercice du droit d'asile	48.554.930

Cette structure offre une vision plus dynamique des dotations financières que l'actuelle répartition par titres budgétaires. La difficulté résidera dans la définition de critères de performances pour évaluer l'action des gestionnaires de programmes. Il faut relever que les contraintes inhérentes à cette nouvelle répartition ont permis deux clarifications importantes : le ministère des affaires étrangères a ainsi recensé les effectifs réellement financés par ses services, à des titres divers qui sont au nombre d'environ 23.000, soit un chiffre très différent des seuls emplois budgétaires, qui sont de 9.293 en 2004, dont 3.927 à l'administration centrale, et 5.366 dans les services à l'étranger.

L'ampleur de cette population, parmi laquelle les recrutés locaux constituent les éléments les plus stables, avec environ 6.000 personnes, pose évidemment le problème de la cohérence des différents modes de gestion de ces personnes vis-à-vis du ministère des affaires étrangères.

Par ailleurs, une évaluation des propriétés de l'Etat à l'étranger, dont celles relevant du ministère des affaires étrangères, est progressivement effectuée, et doit être établie d'ici au mois de janvier 2006 pour être intégrée dans les actifs patrimoniaux de ce département.

Cette nécessité a permis d'établir la liste des propriétés relevant du Ministère dans l'ensemble du monde, avec le type de liens juridiques les unissant au ministère, ce qui permet de disposer d'un tableau exhaustif des biens possédés en propriété ou loués.

Ces éléments d'information sont indispensables à une gestion dynamique de ces propriétés pour les ajuster aux besoins actuels du ministère des affaires étrangères.

CONCLUSION

Après avoir beaucoup contribué à la rigueur marquant les finances publiques, le ministère des affaires étrangères voit sa dotation enfin stabilisée dans le projet de loi de finances pour 2005.

Les restrictions financières qui l'ont affectées l'ont conduit, sous la contrainte, à accroître sa productivité et à réaliser les actions considérées comme prioritaires par redéploiement des moyens humains ou financiers.

Il était souhaitable qu'une pause intervienne pour permettre aux agents en poste, tant à l'administration centrale qu'à l'étranger, d'envisager l'avenir avec plus de sérénité.

C'est pourquoi la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères pour 2005.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport pour avis lors de sa séance du 24 novembre 2004.

A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, Mme Monique Cerisier-ben Guiga a déploré les insuffisances affectant les moyens d'intervention dont disposent nos personnels en ambassades, qui sont patentes lors de visites effectuées sur le terrain. Elle a regretté que les nombreux recrutés locaux, dont les effectifs avaient été mis en valeur par la prochaine application de la LOLF, ne disposent pas de véritables carrières, ni de couverture sociale. Evoquant le resserrement du réseau consulaire, elle s'est alarmée de la suppression de consulats, notamment en Europe, comme à Düsseldorf en Allemagne, ou à Edimbourg au Royaume-Uni, alors que nos consulats y jouent un rôle diplomatique et administratif important, parfois supérieur à celui des consulats dans les capitales.

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, a souligné que ce budget restait certes insuffisant au regard de nombreux besoins, mais avait le mérite d'enregistrer enfin une stabilisation de ses moyens. Il a rappelé que les recrutés locaux rendaient en effet de nombreux services, mais ne pouvaient être traités à égalité avec les fonctionnaires du ministère. Il a également jugé que notre réseau à l'étranger et, en particulier, nos consulats au sein de l'espace européen, devaient s'adapter aux nouvelles réalités politiques et internationales.

M. Michel Guerry a estimé que la situation dans les ambassades n'était pas en voie de détérioration, mais qu'il était en effet nécessaire de doter les recrutés locaux d'un statut mieux défini. Il s'est déclaré favorable à l'adaptation de notre réseau consulaire, souhaitant en particulier qu'une nette amélioration soit apportée à l'accueil des demandeurs de visas.

* *

*

Avant de procéder au vote des crédits du ministère des affaires étrangères pour 2005, M. Jean-Pierre Plancade a estimé que l'analyse des crédits démontrait, pour le groupe socialiste, que le « compte n'y était pas ». En dépit d'une progression dans certains domaines, la réduction des effectifs, celle des ressources de l'action culturelle extérieure illustrent encore la dégradation continue, depuis près de 10 ans, de la situation budgétaire du ministère. Ce ne sont pas, a-t-il précisé, les ministres successifs des affaires étrangères eux-mêmes qui sont en cause, dans la mesure où chacun d'eux s'est toujours fortement impliqué contre une tendance baissière qu'il importe de faire cesser. Il a indiqué que son groupe voterait contre les crédits du ministère des affaires étrangères pour 2005.

Puis la commission a adopté les crédits du ministère des affaires étrangères pour 2005.

ANNEXE 1 -
AUDITION DE M. MICHEL BARNIER,
MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES,
SUR LES CRÉDITS DE SON MINISTÈRE POUR 2005

&&Mardi 9 novembre 2004 - PJLF pour 2005 - Audition de M. Michel Barnier, ministre des affaires étrangères&&

M. Michel Barnier a ensuite présenté les grandes lignes du budget de son ministère pour 2005.

Il a d'abord relevé l'augmentation des crédits d'interventions et la maîtrise des coûts et a rappelé que le budget des affaires étrangères bénéficiait d'une augmentation de 4,3 % (4,408 millions d'euros) par rapport à la loi de finances initiale de 2004, notamment grâce à la priorité donnée à l'aide publique au développement. A périmètre constant, l'augmentation ne s'élève cependant qu'à 1,20 %, soit plus de 50 millions d'euros. Le ministère des affaires étrangères a largement pris sa part dans l'effort de réduction du train de vie de l'Etat depuis 10 ans, notamment en termes d'effectifs (10 % de baisse en 10 ans) et d'évolution du réseau, passé de 457 à 422 implantations de 1994 à 2004 (soit - 8,2 %), particulièrement par des fermetures d'établissements culturels et de consulats. Il était donc grand temps de stopper cette décrue des moyens alloués à notre diplomatie, la productivité du ministère ayant par ailleurs bénéficié de la réduction des coûts de structures.

Détaillant les priorités du budget 2005, le ministre des affaires étrangères a d'abord cité l'aide publique au développement qui, pour le ministère des affaires étrangères, passe de 2 044 à 2 233 millions d'euros (+ 9 %), l'objectif fixé par le Président de la République d'atteindre 0,5 % du PIB en 2007 sera donc tenu. Cette augmentation repose sur des transferts de charges : 150 millions d'euros provenant du ministère de l'économie et des finances pour le Fonds mondial contre le Sida et 15 millions de l'Agriculture pour l'aide alimentaire. Il s'y ajoute l'augmentation du FED (565 à 628 millions d'euros), celle des crédits alloués aux ONG et à la coopération décentralisée, enfin celle des bourses de coopération scientifique. Des financements manquent cependant à l'égard du FED (77 millions d'euros) ou pour améliorer les contributions volontaires de la France au système des Nations unies. A cet égard, sur 30 millions d'euros nécessaires, 20 millions devraient être obtenus dans le cadre de la prochaine loi de finances rectificative. Il manque enfin 104,5 millions d'euros en autorisations de programme pour garantir la progression de l'Aide publique au développement en cas de réduction des remises de dettes.

Le ministre des affaires étrangères a souligné par ailleurs la nécessité d'assurer une meilleure lisibilité de notre aide publique au développement : responsabilité principale en la matière conférée au ministre délégué qui préside un conseil d'orientation stratégique et de programmation ; présentation d'un document annuel récapitulant les crédits d'aide au développement ; sélectivité et concentration accrues de l'aide ; document-cadre de partenariat pour chaque pays ; enfin clarification des responsabilités entre le ministère des affaires étrangères et l'AFD.

Deuxième priorité, l'influence de la France en Europe : M. Michel Barnier, ministre des affaires étrangères , a évoqué la préparation d'une campagne ambitieuse de promotion de l'Europe et d'information sur le traité constitutionnel européen, la mise en place du service diplomatique européen ainsi que la mutualisation de nos réseaux consulaires, culturels et, éventuellement, diplomatiques avec les Etats qui le souhaitent, à commencer par les Allemands ou les Espagnols.

Troisième priorité, la préservation de nos moyens d'intervention afin de poursuivre dans l'état d'esprit d'action et d'initiative voulu par son prédécesseur. Il s'agit d'être présents dans les grandes enceintes internationales et d'ajuster le niveau de nos contributions obligatoires, à ce stade simplement reconduites.

Quatrième priorité, le financement de la réforme du droit d'asile : l'objectif, a précisé le ministre, est que la commission de recours des réfugiés traite les dossiers en trois mois d'ici fin 2005, ce qui suppose une augmentation de 18 % des crédits de l'OFPRA.

Enfin, M. Michel Barnier , ministre des affaires étrangères, a souligné l'effort du gouvernement pour l'enseignement français à l'étranger et pour la communauté des Français expatriés, leurs entreprises, leurs associations et leurs écoles étant des leviers indispensables de notre action extérieure ; l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ayant reconstitué son fonds de roulement, elle allait mettre en oeuvre l'année prochaine une politique d'investissements immobiliers grâce à une dotation de subventions en capital de l'ordre de 10 millions d'euros ; par ailleurs, 300 000 euros supplémentaires pourraient, en 2005, être consacrés aux bourses scolaires dont 19 200 enfants avaient déjà bénéficié en 2004.

Le ministère des affaires étrangères, a poursuivi le ministre, reste solidaire de l'effort global de maîtrise budgétaire, particulièrement à travers la réduction de l'emploi public, avec le non-renouvellement de 50 % des départs en retraite, la redynamisation de la politique immobilière, caractérisée par le rassemblement des actuelles implantations sur un site unique à Paris, réalisable à coût constant et générant des économies de structure. Une relance des sessions immobilières permettrait de dégager à terme quelque 50 millions d'euros. Enfin, la restructuration de nos réseaux à l'étranger avec nos partenaires européens participera aux efforts d'économies de fonctionnement.

Le ministre a conclu en soulignant que la présentation du budget selon le format LOLF permettrait de mettre à la disposition des parlementaires des indicateurs de performance clairs et simples et que cette loi serait aussi l'occasion de rationaliser les compétences budgétaires des ministères.

M. Jean-Guy Branger, rapporteur des crédits du ministère des affaires étrangères, a souhaité savoir dans quelle mesure la baisse des indemnités de résidence, décidée lors de la dernière loi de finances, avait permis une augmentation des primes des agents affectés en administration centrale. Il s'est interrogé sur la possibilité d'étendre à d'autres Etats européens que l'Allemagne les expériences de mutualisation de postes consulaires. Il a considéré que le regroupement des implantations du ministère des affaires étrangères sur un site unique à Paris devait pouvoir se faire sans moyens nouveaux. Il a enfin estimé que, s'agissant de l'influence extérieure de la France, il convenait de conforter la présence des parlementaires dans les assemblées internationales et singulièrement aux postes de responsabilité.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a évoqué la situation en Afghanistan, insistant sur le respect des engagements financiers pris par la communauté internationale et a fait part de son inquiétude devant le regain des tensions inter-ethniques.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga a regretté la diminution du nombre des emplois dans le réseau culturel. Elle s'est interrogée sur l'adéquation entre le discours et les moyens alors que les alliances françaises, censées se substituer dans certains cas aux centres culturels et aux instituts, ne disposent pas de moyens accrus. Les alliances subissent en effet une diminution de 2,7 millions d'euros et de 10 emplois. Rendant hommage à la mémoire de Serge Adda, président de TV5 Monde, récemment décédé, elle a souhaité que l'audiovisuel extérieur puisse bénéficier de crédits supplémentaires pour faire face aux défis technologiques et commerciaux à affronter.

M. Didier Boulaud a rappelé que la France n'était que le 23 ^e contributeur aux opérations humanitaires menées sous l'égide des Nations unies. Il a souhaité que notre pays rejoigne un rang plus conforme à ses ambitions. Evoquant les ventes immobilières projetées par le ministère, il a souhaité savoir si la résidence de l'ambassadeur de France à Bonn avait pu être vendue.

Mme Catherine Tasca a salué l'ambition du ministre de promouvoir l'influence de la France. Elle a cependant exprimé son inquiétude devant la décrue constante des moyens accordés au réseau culturel à l'étranger dont le rôle de promotion du dialogue des cultures est pourtant essentiel. A la veille du sommet de Ouagadougou, elle a par ailleurs regretté que les moyens dévolus à la francophonie, qui a servi de relais à l'engagement de la France pour la diversité culturelle, ne soient pas renforcés et s'est interrogée sur les perspectives à moyen terme.

M. Daniel Goulet a souligné la nécessaire adéquation des moyens budgétaires à l'ambition de la France sur la scène internationale, qui se trouve soumise à une vive concurrence. Il s'est interrogé sur les priorités géographiques de la diplomatie française, considérant que le ministère des affaires étrangères devait figurer au nombre des premières priorités du budget de l'Etat.

M. Yves Pozzo di Borgo a estimé que les sites parisiens du ministère mis sur le marché devaient contribuer à diminuer les tensions sur le marché immobilier de la capitale et non être transférés à d'autres acteurs institutionnels.

M. Jean-Pierre Plancade s'est dit déçu du budget du ministère des affaires étrangères, en dépit de quelques points positifs. Il s'est par ailleurs interrogé sur la répartition des compétences entre le ministère de la défense et celui des affaires étrangères en matière de coopération militaire.

M. Jean-Louis Carrère a évoqué les difficultés de la démarche d'adoption internationale.

M. Robert Del Picchia , considérant que le budget du ministère des affaires étrangères n'était pas si insatisfaisant, a estimé que les contributions volontaires, notamment humanitaires, devaient être abondées.

M. Michel Barnier a apporté les éléments de réponse suivants :

- une partie des crédits dégagés par la baisse des indemnités de résidence a pu être affectée à une revalorisation de 11 % des indemnités des agents affectés en administration centrale ; une nouvelle diminution des indemnités de résidence n'a pas été acceptée par le ministère pour l'année prochaine, compte tenu des difficultés réelles rencontrées par de nombreux agents ;

- l'instauration du paiement a priori pour les demandes de visas a fait baisser le nombre des demandes de 25 %, qui s'élèvent néanmoins à près de 2,5 millions ; de ce fait, le taux de refus opposé aux demandes de visas est passé de 30 à 20 % ;

- le ministère adapte sa stratégie de vente immobilière à l'état du marché local et aux perspectives d'évolution des implantations à moyen terme ; à Bonn, la résidence de l'ambassadeur n'a pas été vendue en raison de la dépression qui affecte actuellement le marché immobilier en Allemagne. D'une façon générale, le ministère des affaires étrangères récupère l'intégralité du produit des cessions immobilières réalisées. Le cas de cet immeuble à Karikal (Inde) sera vérifié ;

- en Afghanistan, l'engagement militaire français n'a pas baissé. La France soutient par ailleurs un projet de culture du coton. Elle participera à la coopération parlementaire ainsi qu'au développement du lycée français de Kaboul ;

- s'agissant des alliances françaises, dont le nouveau président est de nationalité belge, il convient de distinguer entre le site parisien, dont les ressources sont affectées par une baisse des inscriptions, et le réseau international dont les crédits sont stabilisés ;

- le niveau des contributions volontaires n'atteint que la moitié de ce qu'il était il y a dix ans. Le ministère a obtenu un abondement de crédits à hauteur de 20 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2004. Ce redressement devra être poursuivi ;

- la diminution apparente de certains chapitres de crédits d'intervention est imputable, pour l'essentiel, aux transferts liés aux expérimentations réalisées pour la mise en place de la LOLF ; à périmètre constant, les crédits d'intervention du chapitre 42.15 (coopération et assistance technique) progressent de 7,3 millions d'euros ;

- la priorité géographique est donnée à l'Europe et à l'Afrique sub-saharienne, mais le département réfléchit à une stratégie pour l'Asie en liaison avec les intérêts économiques de notre pays ;

- un des sites parisiens du ministère intéresse effectivement l'Assemblée nationale qui y trouvera le moyen de regrouper également ses implantations. Le ministère souhaite une vente au prix du marché pour l'ensemble des cessions projetées ;

- mille enfants français sont adoptables chaque année, pour 23 000 candidats à l'adoption et 8 000 nouveaux agréments délivrés chaque année ; 80 % des adoptions réalisées en 2003 ont été faites à l'étranger. La France a créé une agence française de l'adoption et souhaite accompagner les pays d'origine des enfants dans leurs démarches d'organisation des adoptions. Ce travail a été réalisé avec le Viêtnam et la Roumanie, il reste à effectuer avec le Cambodge ;

- les dotations consacrées à la coopération militaire ont été stabilisées. Il convient désormais de les renforcer.

En conclusion de ses propos, le ministre a rendu hommage à Serge Adda, pour son remarquable travail à la tête de TV5, soulignant qu'il s'appuierait sur le contenu de ses travaux pour poursuivre le développement de la chaîne.

ANNEXE 2 -
LETTRE DE MISSION
A M. LE PRÉFET LE BRIS
ANNEXE 3 -
EVOLUTIONS DU RESEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE D'ALLEMAGNE, DU ROYAUME-UNI, D'ESPAGNE, DES ETATS-UNIS ET D'ITALIE

ALLEMAGNE
Réseau diplomatique et consulaire		Ambassades : Afrique 36 Amérique 24 Proche et Moyen-Orient 14 Asie/Océanie 23 Europe/CEI 48 Consulats et consulats généraux : Afrique 1 Amérique 15 Proche et Moyen-Orient Asie/Océanie 13 Europe/CEI 21 Représentations permanentes : 12
Evolution depuis 1997		Le réseau diplomatique allemand est relativement stable: 145 postes actuellement, contre 149 en 1997. Les ambassades à Bangui, Port Moresby et Praia ont été fermées. L'ambassade de Freetown vient de rouvrir; La réouverture de l'ambassade de Bujumbura est prévue mais reste soumise à l'amélioration de la sécurité. Cependant, la stabilité du nombre d'ambassades bilatérales ne rend pas compte d'une expérience nouvelle de postes de taille très réduite où l'ambassadeur est le seul agent expatrié, et est épaulé sur place par un petit nombre de recrutés locaux, et à distance par une ambassade allemande de plus grande taille dans un pays voisin. Le réseau consulaire a sensiblement été modifié: de 71 postes en 1997, il n'en compte plus que 52 actuellement. Les postes fermés l'ont été essentiellement en Europe (-12 consulats) et en Afrique (-3). Le nombre de représentations permanentes reste inchangé (12). Dans le même temps, les implantations "ad hoc" (bureaux de représentation, chancelleries détachées, bureaux consulaires etc...) ont été multipliées. Des chancelleries détachées ont été crées en remplacement des consulats de Porto, Timisoara et Djeddah, d'autres ont été ouvertes à Banja Luka, Podgorica et Herat. En 1997, des bureaux consulaires ont été installés en remplacement les consulats généraux à Opole (Pologne), Séville, Las Palmas de Gran Canaria et Palma de Majorque. Le bureau consulaire de Tanger a été fermé.

Source: Ambassade de France en Allemagne

ROYAUME-UNI
Réseau diplomatique et consulaire		Ambassades : Afrique 33 Amérique 28 Proche et Moyen-Orient 10 Asie/Océanie 32 Europe/CEI 47 Consulats et consulats généraux : Afrique 6 Amérique 18 Proche et Moyen-Orient 9 Asie/Océanie 20 Europe/CEI 31 Représentations permanentes : 14
Evolution depuis 1997		Le réseau britannique compte actuellement 150 ambassades bilatérales (ou "High Comissions" dans les pay du Commonwealth). Quatre ambassades ont été fermées en 2003 à Bamako, Managua, San Salvador et Tegucigalpa. Depuis 1997, ont été ouverts: le bureau annexe à Banja Luka (1997), les ambassades de Lomé (1998), Asmara, Bamako, Conakry, Dili, Port au Prince, Tarawa, Tripoli et le bureau de Pristina (2000), Douchambé, Kaboul, Pyongyang (2001), le bureau annexe à Kaohchung et l'ambassade à Bagdad avec ses deux bureaux annexes à Basra et Kirkuk (2004). Un consulat aux attributions commerciales a été ouvert en 2000 à Denver. Trois consulats ont été fermés entre 1997 et 1999 à Barranquilla (Colombie), Cleveland et Séville. Les postes Zurich, Chiang Mai (Thaïlande) et Kuching (Malaisie) ont été transformés en consulats honoraires. Neuf sections consulaires ont été ouvertes à Camberra, Vienne, Pékin, Port Louis, Abuja, Varsovie, Doha, Pretoria et Kiev. Outre ses représentations permanentes auprès de 14 organisations internationales, le Royaume-Uni assure une présence permanente auprès de l'ONU (Nairobi), de l'OIAC, de la Banque africaine de développement en s'appuyant sur des structures telles l'ambassade bilatérale ou l'administration bancaire.

Source: Ambassade de France au Royaume-Uni

ESPAGNE
Réseau diplomatique et consulaire		Ambassades : Afrique 20 Amérique 23 Proche et Moyen-Orient 8 Asie/Océanie 15 Europe/CEI 29 Consulats et consulats généraux : Afrique 13 Amérique 30 Proche et Moyen-Orient 2 Asie/Océanie 5 Europe/CEI 34 Représentations permanentes : 13
Evolution depuis 1997		Le réseau diplomatique et consulaire espagnol comprend 95 ambassades, 84 consulats ou consulats généraux et 13 représentations permanentes. Depuis 1997, 10 ambassades ont été ouvertes, essentiellement en Europe, en Slovaquie, Bosnie-Herzegovine, Slovénie, Chypre, Estonie, Lithuanie, Lettonie. L'ambassade espagnole à La Valette avait été fermée en 1998 puis réouverte en 2003. L'Espagne est représentée par un ambassadeur non résident dans 84 pays. Depuis 1997, ont été fermés les consulats de Liège, Lille, Anvers, Alves (Portugal) et Berlin. Ont été ouverts les consulats de Moscou, Shangaï, Lagos, Quito, Lima et Monterrey.

Source: Ambassade de France en Espagne

ETATS-UNIS
Réseau diplomatique et consulaire		Ambassades : Afrique 43 Amérique 28 Proche et Moyen-Orient 16 Asie/Océanie 29 Europe/CEI 49 Consulats et consulats généraux : Afrique 4 Amérique 21 Proche et Moyen-Orient 6 Asie/Océanie 23 Europe/CEI 30 Représentations permanentes : 8
Evolution depuis 1997		Les réseaux diplomatiques et consulaires sont en expansion avec la création depuis cinq ans de onze consulats et consulats généraux et de cinq ambassades. Depuis 1997, ont été ouvertes les ambassades de Bagdad, Khartoum, Dili, Malabo et Kaboul. Des bureaux d'ambassade ont été installés à Astana, Banja Luka, Bouala, Mostar et Pristina. Le Bureau de Berlin a été fermé. En Afrique, l'ancienne ambassade du Nigeria à Lagos a été transformée en Consulat général à la faveur du transfert de l'ambassade de Lagos à Abuja. En Asie, le consulat général de Lahore a été déclassé en consulat. Un consulat général a été crée à Ho CHI MINH Ville. Des consulats ont été installés à Bordeaux, Rennes, Lille, Lyon, Toulouse, Podgorica, Izmir, Alexandrie, Nogales, Winnipeg. Le nombre des représentations permanentes américaines est passé de 9 à 8. Si une mission a été créée auprès de l'OSCE, celles placées auprès de l'OACI à Montréal et du FAO à Rome ont perdu leur statut de missions permanentes. Les Etats-Unis assurent en outre une présence à Cuba à travers une section des intérêts américains. En 2004, un bureau de liaison a été créé à Tripoli.

Source: Ambassade de France aux Etats-Unis

ITALIE
Réseau diplomatique et consulaire		Ambassades : Afrique 25 Amérique 21 Proche et Moyen-Orient 12 Asie/Océanie 18 Europe/CEI 43 Consulats et consulats généraux : Afrique 10 Amérique 28 Proche et Moyen-Orient 2 Asie/Océanie 7 Europe/CEI 48 Représentations permanentes : 11
Evolution depuis 1997		Le réseau italien n'a pas connu d'évolution fondamentale depuis 1997, les principales modifications du réseau diplomatique italien ayant eu lieu en 1992. Seuls dix consulats au sein de l'Union européenne ont été fermés. A l'heure actuelle, l'Italie entretient un réseau de 232 postes diplomatiques dans le monde.

Source: Ambassade de France en Italie

* ¹ On trouvera la lettre de mission en Annexe 2 à ce rapport.

* ² On trouvera à l'Annexe 3 les informations collectées par nos ambassades sur l'évolution respective des réseaux depuis 1997.

* ³ Uniquement pour le chapitre 59-01

* ⁴ Crédits transférés à partir du chapitre 42-15

* ⁵ Crédits transférés à partir du chapitre 42-15

* ⁶ Crédits transférés à partir du chapitre 69-91

* ⁷ Votre rapporteur déplore à ce sujet que la France contribue à hauteur de 70 % au fonctionnement de cet Institut. Certes, cette contribution est stable depuis 1998, mais la répartition entre notre pays et les pays arabes contributeurs est durablement déséquilibrée.