Un nouvel atout pour les collectivités territoriales : la mutualisation des moyens

Rapport d'information n° 495 (2009-2010) de MM. Alain LAMBERT , Yves DÉTRAIGNE , Jacques MÉZARD et Bruno SIDO , fait au nom de la Délégation aux collectivités territoriales, déposé le 25 mai 2010

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• INTRODUCTION
  
• LA PROBLÉMATIQUE GÉNÉRALE DE LA MUTUALISATION DES MOYENS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES (RAPPORT DE M. ALAIN LAMBERT)
  
  • I. GÉNÉRALEMENT ABORDÉE SOUS LE SEUL ANGLE DE SES MODALITÉS, LA MUTUALISATION SE HEURTE SOUVENT AUX IMPÉRATIFS DU DROIT COMMUNAUTAIRE DE LA COMMANDE PUBLIQUE
    
    • A. LA DIALECTIQUE DROIT COMMUNAUTAIRE/MUTUALISATION EST GÉNÉRALEMENT ABORDÉE SOUS L'ANGLE DES MODALITÉS SELON LESQUELLES CELLE-CI EST ORGANISÉE
      
    • B. AINSI ABORDÉE, LA MUTUALISATION SE HEURTE SOUVENT AUX IMPÉRATIFS DU DROIT COMMUNAUTAIRE
      
  • II. UNE « NOUVELLE DONNE COMMUNAUTAIRE » PERMET D'APPRÉHENDER ÉGALEMENT, ET PEUT-ÊTRE MÊME AVANT TOUT, LA MUTUALISATION AU REGARD DE SON OBJET
    
    • A. LES FENÊTRES OUVERTES PAR LA JURISPRUDENCE EUROPÉENNE : LA MUTUALISATION DES MOYENS POUR LES « TÂCHES D'INTÉRÊT PUBLIC » OU POUR « LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC »
      
    • B. LES FENÊTRES OUVERTES PAR L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU TRAITÉ DE LISBONNE : LA MUTUALISATION DES MOYENS POUR LES SERVICES NON ÉCONOMIQUES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL
      
  • III. CETTE « NOUVELLE DONNE COMMUNAUTAIRE », DONT TOUTE LA PORTÉE N'A PAS ENCORE ÉTÉ DÉTERMINÉE, OUVRE NÉANMOINS DE RÉELLES PERSPECTIVES À LA MUTUALISATION
    
    • A. 1ÈRE PISTE : APPLIQUÉE À DES SNEIG, LA MUTUALISATION DES MOYENS PEUT ÊTRE RÉALISÉE SANS CONDITIONS PARTICULIÈRES
      
    • B. 2E PISTE : POUR LES AUTRES ACTIVITÉS QUE LES SNEIG, LA MUTUALISATION DES MOYENS PEUT ÊTRE RÉALISÉE SOUS RÉSERVE DE RESPECTER CERTAINES CONDITIONS
      
• CONCLUSION
  
• LA MUTUALISATION DES MOYENS DANS LE CADRE INTERCOMMUNAL (RAPPORT DE MM. YVES DÉTRAIGNE ET JACQUES MÉZARD)
  
  • I. INTERCOMMUNALITÉ ET MUTUALISATION : DEUX NOTIONS SIAMOISES
    
    • A. SUR LE PLAN CONCEPTUEL : DEUX NOTIONS AU SERVICE DES MÊMES OBJECTIFS ET COMPLÉMENTAIRES
      
      • 1. Intercommunalité et mutualisation poursuivent des objectifs identiques
        
      • 2. Intercommunalité et mutualisation sont appelées à se nourrir l'une l'autre
        
    • B. SUR LE PLAN JURIDIQUE : DEUX NOTIONS AUX DESTINS LIÉS
      
      • 1. Intercommunalité et mutualisation : un lien consacré par le législateur par l'organisation de la mutualisation verticale
        
        • a) Le principe de la mutualisation ascendante et ses limites
          
        • b) La possibilité d'une mutualisation descendante
          
      • 2. Intercommunalité et mutualisation : un lien quasiment exclusif du fait de la faible place offerte à la mutualisation horizontale
        
    • C. SUR LE PLAN POLITICO-ÉCONOMIQUE : DEUX DÉMARCHES QUI SE HEURTENT AUX MÊMES OBSTACLES
      
      • 1. Les contraintes financières
        
      • 2. Les contraintes politiques et psychologiques
        
        • a) Les craintes liées à une forme d'« impérialisme » de la part de la ville centre
          
        • b) La dimension interpersonnelle
          
        • c) La crainte d'une perte de pouvoir
          
  • II. LE CONTEXTE ACTUEL PLACE INTERCOMMUNALITÉ ET MUTUALISATION À LA CROISÉE DES CHEMINS
    
    • A. UNE NÉCESSAIRE SÉCURISATION JURIDIQUE DANS LE CADRE D'UNE NOUVELLE DONNE COMMUNAUTAIRE
      
    • B. DES CARTES SUR LE POINT D'ÊTRE REBATTUES PAR LA RÉFORME DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
      
      • 1. La recherche d'un développement de l'intercommunalité
        
      • 2. Le souhait de donner un nouvel élan à la mutualisation
        
        • a) L'objectif initial du Gouvernement : faciliter la mutualisation, dans le cadre intercommunal
          
        • b) L'élargissement, par le Sénat, du débat à toutes les formes de mutualisation entre collectivités publiques locales
          
      • 3. L'annonce d'une clarification des compétences
        
    • C. UN CONTEXTE FINANCIER AUX EFFETS AMBIVALENTS SUR LA MUTUALISATION ET L'INTERCOMMUNALITÉ
      
      • 1. Un contexte qui érige l'objectif d'optimisation des dépenses locales au rang d'impératif catégorique
        
        • a) Des dépenses locales soumises à la nécessité de répondre à l'attente des citoyens en matière de création ou d'amélioration de certaines prestations
          
        • b) Une évolution incertaine des ressources des collectivités territoriales
          
        • c) L'impératif de solidarité territoriale : le couple intercommunalité/ mutualisation et la péréquation
          
      • 2. Un contexte qui ne permet plus de compter sur les incitations financières de l'État
        
  • III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE DÉLÉGATION POUR DÉVELOPPER LA MUTUALISATION DES MOYENS DANS LE CADRE INTERCOMMUNAL
    
    • A. FACILITER LES MUTUALISATIONS PAR LA MISE EN PLACE D'UN DISPOSITIF JURIDIQUE SÉCURISANT ET RESPONSABILISANT
      
      • 1. Élargir le champ des mutualisations purement conventionnelles pour les services fonctionnels
        
      • 2. Autoriser les mutualisations des services opérationnels des communes dans l'attente de leur transfert à l'EPCI
        
      • 3. Réfléchir à l'édiction d'une règle « de minimis » en deçà de laquelle une mutualisation serait dispensée des règles communautaires de la commande publique
        
    • B. METTRE EN PLACE UN DISPOSITIF FINANCIER À LA FOIS INCITATIF ET NEUTRE POUR LE BUDGET DE L'ÉTAT
      
    • C. LA CONTRAINTE AU SERVICE DE LA MUTUALISATION ?
      
• LA MUTUALISATION DES MOYENS DES CONSEILS GÉNÉRAUX (RAPPORT DE M. BRUNO SIDO)
  
  • I. DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE CONTRAINT ET FACE AU DÉSENGAGEMENT DE L'ÉTAT, LES CONSEILS GÉNÉRAUX APPARAISSENT COMME L'ÉCHELON DE LA SOLIDARITÉ TERRITORIALE
    
    • A. LA SITUATION BUDGÉTAIRE ACTUELLE DES CONSEILS GÉNÉRAUX
      
      • 1. La baisse des ressources fiscales des départements
        
        • a) La chute des droits de mutation à titre onéreux (DMTO)
          
        • b) Les incertitudes liées à la suppression de la taxe professionnelle
          
        • c) Une faible croissance des dotations budgétaires de l'État
          
      • 2. Une croissance soutenue des dépenses départementales
        
        • a) Des dépenses d'aide sociale en augmentation constante
          
        • b) Des perspectives sociodémographiques préoccupantes
          
      • 3. L'hypothèque financière des SDIS
        
        • a) Le financement de missions d'État par les départements
          
        • b) La part croissante des départements dans le budget des SDIS
          
    • B. UNE SOLIDARITÉ TERRITORIALE AUX MULTIPLES FACETTES
      
      • 1. La territorialisation des services départementaux : les maisons territoriales des conseils généraux
        
      • 2. Des relations entre l'État et les conseils généraux complexes et parfois peu rationnelles
        
      • 3. La création d'organismes « satellites » par les départements
        
        • a) Premier exemple : les comités départementaux de tourisme (CDT)
          
        • b) Deuxième exemple : les comités d'architecture, d'urbanisme et d'environnement (CAUE)
          
  • II. L'OPTIMISATION DES DÉPENSES PAR LA MUTUALISATION : DE QUELQUES EXEMPLES ÉCLAIRANTS
    
    • A. LA MUTUALISATION ENTRE LES CONSEILS GÉNÉRAUX ET LES AUTRES NIVEAUX DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
      
      • 1. Le portail « 276 » : un instrument de gestion commune des TOS entre les conseils généraux de l'Eure, de la Seine-Maritime et de la région Haute-Normandie
        
      • 2. Un marché public en matière de diagnostic d'accessibilité pour les communes du Val-d'Oise
        
      • 3. Le dispositif Multitud' : un dispositif commun d'information des usagers des transports en commun en Rhône-Alpes
        
    • B. LA MUTUALISATION ENTRE LES CONSEILS GÉNÉRAUX ET LEURS ORGANES PÉRIPHÉRIQUES
      
      • 1. Avec les SDIS
        
        • a) La gestion des bâtiments du SDIS par les services du conseil général : l'exemple du conseil général de la Manche et du SDIS de la Manche
          
        • b) La mutualisation de l'entretien des véhicules entre le SDIS et le parc départemental de l'Équipement : l'exemple du conseil général du Rhône
          
        • c) La formule du groupement d'achat : l'exemple du conseil général de la Manche
          
      • 2. Entre les SDIS : la mutualisation d'équipements de formation (l'exemple du SDIS de la Sarthe)
        
  • III. LES PISTES DE VOTRE DÉLÉGATION POUR DÉVELOPPER LA MUTUALISATION DES MOYENS DES CONSEILS GÉNÉRAUX
    
    • A. ÉLARGIR ET SÉCURISER LE CHAMP DES MUTUALISATIONS CONVENTIONNELLES
      
      • 1. Entre le conseil général et d'autres personnes morales de droit public locales
        
        • a) Les mutualisations entre conseils généraux
          
        • b) Avec les SDIS
          
        • c) Avec les autres collectivités territoriales
          
      • 2. Entre les conseils généraux et les services de l'État
        
      • 3. L'édiction d'une règle « de minimis » en deçà de laquelle une mutualisation entre conseils généraux et autres personnes morales de droit public serait dispensée des règles communautaires de la commande publique
        
    • B. INCITER LES CONSEILS GÉNÉRAUX À RECOURIR À DES REGROUPEMENTS
      
      • 1. Les regroupements opérationnels : l'exemple des groupements de commandes
        
        • a) Entre conseils généraux
          
        • b) Avec les SDIS
          
        • c) Entre les SDIS
          
      • 2. Les regroupements organisationnels avec les satellites départementaux
        
• ANNEXES
  
• ANNEXE I - LISTE DES PROPOSITIONS
  
• ANNEXE II - EXAMEN DU RAPPORT PAR LA DÉLÉGATION
  
• ANNEXE III - AUDITION DE MM. GILLES CARREZ ET MICHEL THENAULT, CO-PRÉSIDENTS DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LA MAÎTRISE DES DÉPENSES LOCALES
  
• ANNEXE IV - EXEMPLES DE MUTUALISATION DES MOYENS AU NIVEAU INTERCOMMUNAL
  
• ANNEXE V - GLOSSAIRE