III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE DÉLÉGATION POUR DÉVELOPPER LA MUTUALISATION DES MOYENS DANS LE CADRE INTERCOMMUNAL
Votre délégation a examiné trois séries de pistes pour développer la mutualisation des moyens dans le cadre intercommunal :
- les pistes tendant à faciliter la mutualisation, via un dispositif juridique adapté, lui ont paru les plus porteuses dans le contexte actuel ;
- les pistes tendant à inciter à la mutualisation, dans la mesure notamment où elles supposeraient la mobilisation de nouveaux crédits de l'État, lui ont semblé en général plus difficiles à concrétiser. Néanmoins, l'une d'entre elles, dont le principe avait été proposé par notre collègue Philippe Dallier et dont vos rapporteurs se sont efforcés de préciser les modalités, pourrait être mise en oeuvre dans des conditions neutres pour le budget de l'État et présente donc un grand intérêt ;
- les pistes tendant à adopter des mesures contraignantes en matière de mutualisation lui ont paru soit prématurées (dans la mesure où il y aurait lieu de voir auparavant l'usage que feraient les responsables locaux des nouvelles facilités qui leur seraient procurées par une adaptation du dispositif juridique), soit contraires à l'esprit qui anime vos rapporteurs : la confiance dans les responsables communaux et intercommunaux qui seront toujours les mieux placés pour juger, en fonction des données locales, des voies et moyens de l'optimisation des dépenses publiques locales. Néanmoins, si l'édiction d'une véritable obligation de résultat a été exclue, il a été jugé opportun que le législateur se montre plus audacieux en termes d'obligations de moyens en exigeant des responsables locaux qu'ils se penchent régulièrement et collectivement sur les possibilités de mutualisation.
A. FACILITER LES MUTUALISATIONS PAR LA MISE EN PLACE D'UN DISPOSITIF JURIDIQUE SÉCURISANT ET RESPONSABILISANT
1. Élargir le champ des mutualisations purement conventionnelles pour les services fonctionnels
Comme il a été indiqué précédemment, les contacts pris avec des représentants des institutions européennes (Commission et Conseil) ont, d'une part, confirmé l'analyse du président Alain LAMBERT selon laquelle de nouvelles fenêtres avaient été ouvertes par les récentes évolutions du droit communautaire et, d'autre part, souligné le caractère encore incertain de leur portée réelle.
En d'autres termes, le champ des mutualisations purement conventionnelles peut très probablement être élargi, mais dans une mesure non encore déterminée .
Un équilibre devrait ainsi être trouvé entre :
- d'une part, le statu quo, qui reviendrait -sauf évolution de la jurisprudence nationale- à n'admettre que les mutualisations entre EPCI et communes membres (et à subordonner toutes les autres formes de mutualisation à la création d'un organe dédié) ;
- d'autre part, l'autorisation des mutualisations conventionnelles prévue par l'article 34 bis A du projet de loi portant réforme des collectivités territoriales, dans sa rédaction votée par le Sénat, jugée trop large par les services de la Commission européenne.
Deux clefs permettent de définir cet équilibre dans le respect des exigences du droit communautaire : la notion de « coopération » entre collectivités publiques et la notion de SNEIG (service non économique d'intérêt général) .
Selon la première , toute mutualisation entre personnes morales de droit public pour accomplir un service public serait conforme au droit communautaire de la commande publique dès lors qu'elle se traduirait par une véritable coopération entre les cocontractants .
Selon la seconde, cette condition de coopération n'aurait même pas à être formellement exigée (même si l'on peut penser qu'elle serait dans les faits souvent réalisée) pour les services publics entrant dans la catégorie des SNEIG, puisque ceux-ci sont exclus du champ d'application du droit communautaire. Même si les représentants de la direction générale du Marché Intérieur de la Commission se sont montrés fort restrictifs dans leur appréciation de la notion de SNEIG (considérant qu'elle se limitait quasiment aux seuls services régaliens), les autres interlocuteurs rencontrés à Bruxelles y ont vu un concept relatif : selon les circonstances (ses modalités d'organisation, de financement,...) une même activité pourrait être considérée ici comme un SNEIG et ailleurs comme un SEIG (service économique d'intérêt général). Cette notion de « circonstances » n'est pas sans rappeler les critères qui, en droit administratif français, servent à qualifier une activité de service public administratif (SPA) ou de service public industriel et commercial (SPIC) : objet du service, modalités d'organisation, modalités de financement. Elle les rappelle même à un point tel que l'on peut se demander si la distinction communautaire entre SNEIG et SEIG ne recouvre pas, peu ou prou, la distinction nationale entre SPA et SPIC .
Votre délégation estime à tout le moins que celle-ci, combinée à la première clef susmentionnée (à savoir la notion de coopération), pourrait servir de référence pour rechercher un dispositif qui élargirait le champ des mutualisations conventionnelles dans le respect du droit communautaire :
- ces mutualisations pourraient être autorisées, dans leur principe, pour accomplir des activités entrant dans la catégorie des SPA ou, plus précisément (pour utiliser une formule déjà consacrée par le droit français) pour « satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial » ;
- ces mutualisations pourraient être autorisées pour les autres services publics, à condition qu'elles consistent en une véritable coopération entre les collectivités concernées.
Il y aurait néanmoins lieu d'articuler ces orientations avec le souhait de votre délégation de définir un dispositif qui assure que la mutualisation soit complémentaire de l'intercommunalité. Il ne faudrait donc pas que des moyens qui auraient été purement et simplement transférés à un EPCI ne le soient finalement pas, car il aura été jugé plus simple de recourir à une mutualisation conventionnelle entre communes membres : la mutualisation doit compléter l'intercommunalité, elle ne doit ni la concurrencer, ni s'y substituer . Aussi votre délégation estime-t-elle préférable de restreindre les possibilités de mutualisation conventionnelle aux moyens difficilement transférables, ceux dont les communes auront toujours besoin même en cas de transfert de compétences : les services fonctionnels .
D'où les deux propositions suivantes :
|
Proposition n° 1 : Autoriser les mutualisations conventionnelles des services fonctionnels entre les communes ou leurs établissements publics pour la satisfaction spécifique de besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial . Proposition n° 2 : Autoriser les mutualisations conventionnelles des services fonctionnels entre les communes ou leurs établissements publics pour la satisfaction spécifique de besoins d'intérêt général ayant un caractère industriel ou commercial, à condition que ces mutualisations consistent en de véritables coopérations entre les cocontractants . |