Délinquance des mineurs (rapport)

Rapport de commission d'enquête n° 340 (2001-2002) de MM. Jean-Claude CARLE et Jean-Pierre SCHOSTECK , fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 27 juin 2002

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• PRÉSIDENT
  
  • M. Jean-Pierre SCHOSTECK,
    
• RAPPORTEUR
  
• M. JEAN-CLAUDE CARLE,
  

• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE PREMIER
  LA DÉLINQUANCE DES MINEURS
  N'EST PAS UN FANTASME
  OU UN SENTIMENT
  
  • I. UNE ÉVOLUTION PRÉOCCUPANTE
    
    • A. UN PHÉNOMÈNE ÉTERNEL ?
      
    • B. UNE DÉLINQUANCE QUI AUGMENTE ET SE MODIFIE
      
      • 1. L'augmentation de la délinquance des mineurs
        
      • 2. Des mineurs délinquants plus jeunes et plus violents
        
        • a) Un rajeunissement incontestable
          
        • b) L'aggravation des actes de délinquance
          
      • 3. Une délinquance concentrée : la théorie des 5 %
        
      • 4. La délinquance d'exclusion : trafics et ghettos
        
      • 5. Les « incivilités », dévaluation de la délinquance ?
        
    • C. UNE DÉLINQUANCE SOUS-ESTIMÉE ET MAL APPRÉHENDÉE
      
      • 1. Une appréhension parcellaire de la délinquance
        
      • 2. Une grande partie de la délinquance reste ignorée de la police
        
    • D. L'OPPRESSION QUOTIDIENNE
      
      • 1. Les mineurs, premiers responsables du sentiment d'insécurité et d'exaspération de la population
        
      • 2. Le désert des adultes
        
  • II. QUI SONT LES MINEURS DÉLINQUANTS ?
    
    • A. UNE DÉLINQUANCE LARGEMENT MASCULINE
      
    • B. MINEUR DÉLINQUANT, MINEUR VICTIME
      
      • 1. Les victimes des mineurs sont souvent des mineurs
        
      • 2. Les mineurs délinquants sont souvent des victimes
        
    • C. UN ÉTAT SANITAIRE DÉPLORABLE
      
      • 1. Délinquants par « absence d'être » ?
        
      • 2. Délinquance et usage de drogues
        
    • D. UNE SURDÉLINQUANCE DES JEUNES ISSUS DE L'IMMIGRATION
      
    • E. UNE PROBLÉMATIQUE SPÉCIFIQUE : LES MINEURS ÉTRANGERS ISOLÉS
      
• CHAPITRE 2
  EN PREMIÈRE LIGNE : LA FAMILLE ET L'ÉCOLE
  
  • I. LA FAMILLE : UNE INSTITUTION RELÉGUÉE
    
    • A. FAMILLES DE DÉLINQUANTS, FAMILLES DÉLIQUESCENTES ?
      
      • 1. Des parents qui ne jouent pas leur rôle
        
        • a) Des parents en difficulté et qui parfois craquent
          
        • b) Des parents au comportement déviant
          
      • 2. Des « proches » à l'influence équivoque
        
        • a) Les fratries
          
        • b) Les groupes de pairs
          
        • c) Les adultes référents
          
        • d) Les médias
          
    • B. DES FAMILLES INSUFFISAMMENT ACCOMPAGNÉES
      
      • 1. Soutien et sanction : les familles face à leurs responsabilités
        
        • a) Les obligations
          
        • b) Les soutiens
          
        • c) Les sanctions pénales et administratives
          
      • 2. Des dispositifs à l'application incertaine
        
        • a) Le contrôle de l'obligation scolaire est peu ou pas mis en oeuvre
          
        • b) L'accompagnement ne touche pas toujours sa cible et les mesures sous contrainte sont contestées
          
        • c) Les dispositifs pénaux restent des armes d'exception.
          
  • II. L'ÉCOLE, UNE DIGUE FISSURÉE
    
    • A. LA FIN D'UN SANCTUAIRE
      
      • 1. La transmission du savoir déstabilisée
        
        • a) Une autorité qui s'effrite
          
        • b) L'entrée en force de la délinquance à l'école
          
      • 2. La délinquance en germe dans l'échec scolaire
        
        • a) Un lien indiscutable
          
        • b) Collège unique, collège utopique ?
          
        • c) La concurrence de l'école de la rue
          
    • B. UNE INSTITUTION QUI PEINE À TROUVER DES SOLUTIONS
      
      • 1. Le malaise des personnels
        
      • 2. Une hiérarchie parfois inerte
        
      • 3. Des réponses à renforcer
        
        • a) Les réponses traditionnelles : politique de zonage et campagne d'information
          
        • b) La lutte contre le décrochage à compléter d'urgence
          
        • c) Des initiatives à encourager
          
• CHAPITRE 3
  LES POLITIQUES DE PRÉVENTION :
  EMPILEMENT ET CONFUSION
  
  • I. LE RÔLE CLEF DU DÉPARTEMENT
    
    • A. LES DISPOSITIFS DE PRÉVENTION DÉPARTEMENTAUX AU MILIEU DU GUÉ
      
      • 1. La PMI peut devenir un instrument de prévention psychosociale et médicale précoce
        
        • a) Historique de la PMI
          
        • b) Missions de la PMI
          
        • c) Quelle extension possible de la PMI ?
          
      • 2. La prévention spécialisée à redécouvrir
        
        • a) La prévention spécialisée : un regain d'intérêt
          
        • b) La prévention spécialisée : une action préventive véritablement complémentaire
          
        • c) Après avoir réalisé des progrès, la prévention spécialisée doit être dynamisée
          
    • B. L'AIDE SOCIALE À L'ENFANCE : DES RAPPORTS À PACIFIER AVEC SES PARTENAIRES
      
      • 1. La double face de l'aide sociale à l'enfance
        
      • 2. Un rapport conflictuel avec les parents
        
      • 3. Un système de protection de l'enfance dévoyé ?
        
        • a) La judiciarisation des interventions de l'aide sociale à l'enfance nuit à la protection administrative
          
        • b) La confusion de la procédure d'assistance éducative et de la procédure pénale
          
  • II. UNE POLITIQUE DE LA VILLE DONT L'EFFICACITÉ RESTE À PROUVER
    
    • A. UNE POLITIQUE DE LA VILLE DONT L'INCAPACITÉ À SE REFORMER EST DÉMONTRÉE
      
      • 1. Historique de la politique de la ville
        
      • 2. Des travers de plus en plus stigmatisés
        
        • a) Les alertes du rapport Sueur
          
        • b) Le rapport de la Cour des Comptes, véritable livre noir de la politique de la ville
          
    • B. LA PRÉVENTION « MAL AU CoeUR » DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
      
      • 1. Une prolifération anarchique
        
        • a) L'élargissement des axes de travail
          
        • b) La multiplication des outils
          
        • c) Le fourmillement des métiers de la ville
          
      • 2. « Catalogues » et « ping-pong », un système illisible et inefficace
        
        • a) Une source de chevauchement, de lacunes et de concurrence
          
        • b) Un système qui épuise ses acteurs...
          
        • c) ...Et reste difficile à évaluer
          
• CHAPITRE 4
  UNE JUSTICE DES MINEURS
  INCOMPRÉHENSIBLE POUR LES MINEURS
  
  • I. L'ORDONNANCE DE 1945 : TOTEM ET TABOU
    
    • A. L'ÉVOLUTION DU DROIT APPLICABLE AUX MINEURS
      
    • B. MODERNITÉ DES PRINCIPES DE L'ORDONNANCE DE 1945
      
      • 1. La primauté de l'éducation sur la répression
        
      • 2. La spécialisation des juridictions
        
      • 3. L'excuse atténuante de minorité
        
    • C. DE NOMBREUSES MODIFICATIONS AU FIL DU TEMPS
      
    • D. LES « OUTILS » OFFERTS PAR L'ORDONNANCE DE 1945
      
      • 1. Responsabilité pénale et discernement
        
      • 2. Les mesures provisoires
        
      • 3. Le jugement par le juge des enfants
        
      • 4. Le jugement par le tribunal pour enfants
        
    • E. DES DISPOSITIONS PERFECTIBLES
      
      • 1. L'opposition mesures éducatives-peines
        
      • 2. L'insuffisance des mesures pouvant être prononcées à l'égard des mineurs de moins de seize ans
        
        • a) Les mineurs de moins de treize ans
          
        • b) Les mineurs âgés de treize à seize ans
          
      • 3. Rigidités et mesures obsolètes
        
  • II. LA CHAÎNE PÉNALE ET SES DÉRAILLEMENTS
    
    • A. LA POLICE ET LA GENDARMERIE : UN RÔLE ESSENTIEL
      
      • 1. Des taux d'élucidation qui restent faibles
        
      • 2. Une spécialisation insuffisante
        
      • 3. La répartition des forces de sécurité sur le territoire
        
      • 4. Une présence encore insuffisante de la police dans les quartiers difficiles
        
      • 5. Les difficultés de la police judiciaire
        
    • B. L'AFFIRMATION DU PARQUET ET SES LIMITES
      
      • 1. La montée en puissance du parquet : une évolution majeure de la justice des mineurs
        
      • 2. Les réponses du parquet
        
        • a) L'avertissement et le rappel à la loi
          
        • b) La médiation
          
        • c) L'injonction thérapeutique
          
      • 3. La réparation : une mesure à encourager
        
      • 4. Les autres missions du Parquet
        
      • 5. Les limites du « tout-parquet »
        
        • a) Des moyens insuffisants
          
        • b) Un risque de déresponsabilisation
          
    • C. DES JURIDICTIONS POUR MINEURS SATURÉES
      
      • 1. Les attributions étendues du juge pour enfants
        
        • a) L'assistance éducative
          
        • b) La délinquance des mineurs
          
        • c) Les autres attributions
          
        • d) La double compétence en question
          
      • 2. Des moyens insuffisants, une organisation peu cohérente
        
      • 3. Une justice trop lente
        
        • a) Des délais de jugement excessifs
          
        • b) Des tentatives d'accélération aux résultats contrastés
          
        • c) Une comparution immédiate pour les mineurs ?
          
        • d) Une solution pragmatique
          
      • 4. Des décisions incohérentes
        
    • D. LE VRAI SCANDALE DE LA JUSTICE DES MINEURS : LA MISE EN oeUVRE DES PEINES ET MESURES
      
      • 1. Des retards considérables d'exécution
        
      • 2. Un suivi insuffisant
        
  • III. L'ENFERMEMENT DES MINEURS : EN PARLER QUAND MÊME !
    
    • A. L'INCARCÉRATION DES MINEURS : FIN DE PARCOURS ?
      
      • 1. Les mineurs détenus sont des prévenus
        
      • 2. Quelques progrès dans les conditions de détention
        
        • a) Une prise en charge mieux adaptée
          
        • b) Des pratiques innovantes
          
        • c) Le renforcement du rôle de l'Education nationale
          
      • 3. Une détention qui reste peu éducative
        
        • a) Des décisions d'incarcération qui ne font pas sens
          
        • b) Des conditions de détention précaires
          
        • c) L'absence d'aménagements de peines
          
    • B. REPENSER L'ENFERMEMENT DES MINEURS
      
      • 1. Créer des établissements spécialisés pour les mineurs
        
      • 2. Développer la notion de parcours éducatif
        
• CHAPITRE 5
  PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE :
  TOUT CHANGE ET POURTANT RIEN NE CHANGE
  
  • I. LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE : TROP DE MISSIONS POUR UNE TOUTE PETITE ADMINISTRATION ?
    
    • A. HISTORIQUE : DE L'ÉDUCATION SURVEILLÉE À LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
      
    • B. DES MISSIONS DIVERSES
      
      • 1. Les missions : protection et éducation sur mandat judiciaire
        
      • 2. Les structures
        
      • 3. Deux secteurs distincts
        
    • C. DES MOYENS FINANCIERS MAL RÉPARTIS ET PARFOIS MAL UTILISÉS
      
      • 1. Un rattrapage récent fait suite à des moyens financiers longtemps insuffisants
        
      • 2. Des crédits sous-consommés ou mal utilisés
        
      • 3. Un patrimoine immobilier coûteux et mal géré
        
    • D. UN CONTRÔLE INSUFFISANT DU SECTEUR ASSOCIATIF HABILITÉ
      
    • E. QUI PILOTE LA PJJ ?
      
      • 1. L'administration centrale : organisation inadaptée et trop faible déconcentration
        
      • 2. Un sous-encadrement aggravé par la réticence envers l'autorité hiérarchique
        
      • 3. La PJJ entre immobilisme et agitation permanente ?
        
  • II. UNE EXÉCUTION TRÈS IMPARFAITE DES DÉCISIONS DE JUSTICE
    
    • A. LA MAUVAISE INSERTION DE LA PJJ DANS LE SYSTÈME JUDICIAIRE
      
      • 1. La dégradation des relations avec les magistrats
        
      • 2. La réforme annoncée des SEAT : une fausse solution
        
    • B. LE TRI DES MESURES EN MILIEU OUVERT
      
      • 1. Priorité à l'assistance éducative au détriment du pénal
        
      • 2. Des normes de prise en charge arbitraires
        
      • 3. Retard dans l'exécution des mesures et des peines
        
    • C. L'« ALLERGIE » À L'ÉVALUATION DU TRAVAIL ÉDUCATIF
      
      • 1. L'obsession de l'autonomie de l'acte éducatif
        
      • 2. Une Inspection des services ni indépendante ni dotée des moyens suffisants
        
      • 3. Les difficultés de l'évaluation du travail éducatif
        
      • 4. Une méconnaissance alarmante de la prise en charge effective
        
  • III. UNE PRISE EN CHARGE DES MINEURS DÉLINQUANTS PEU ADAPTÉE AUX BESOINS
    
    • A. DEPUIS 10 ANS, LE SECTEUR PUBLIC DE LA PJJ SE RECENTRE SUR SON PUBLIC PRIORITAIRE, AU PRIX DE DOULOUREUSES ADAPTATIONS
      
    • B. L'HÉBERGEMENT TRADITIONNEL FAIT DÉFAUT
      
      • 1. Un manque de places en hébergement paradoxalement conjugué à une sous-utilisation des structures
        
      • 2. Le refus de certains établissements d'hébergement habilités d'assumer leur mission au pénal
        
      • 3. Une prise en charge minimaliste ?
        
    • C. QUELLE CONTINUITÉ DE L'ACTION ÉDUCATIVE ?
      
      • 1. L'absence de complémentarité entre hébergement et milieu ouvert, activités de jour, formation professionnelle
        
      • 2. L'abandon des grandes structures s'est accompagné d'un déclin des activités de formation professionnelle
        
      • 3. Des partenariats multiformes
        
    • D. L'ÉDUCATION RENFORCÉE : L'AVENIR DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE ?
      
      • 1. Historique des UEER
        
      • 2. La faible réalisation du programme des CER
        
      • 3. En 2002, les défauts repérés en 1997 n'ont pas tous disparu
        
    • E. OÙ SONT LES CPI ?
      
      • 1. Les CPI réalisés dans la précipitation et au détriment des foyers existants
        
      • 2. Un personnel peu motivé pour exercer dans les CPI
        
      • 3. Les CPI utilisés à contre-emploi ?
        
      • 4. De trop nombreux échecs
        
  • IV. QUELS ÉDUCATEURS POUR DEMAIN ?
    
    • A. UNE ÉVOLUTION DU RECRUTEMENT PROBLÉMATIQUE
      
      • 1. Un recrutement massif faisant suite à dix années sans recrutement déstabilise l'institution
        
      • 2. Des lauréats surdiplômés et manquant d'expérience, une féminisation accrue
        
      • 3. De nouveaux modes de recrutement : concours exceptionnels et troisième voie
        
    • B. LA FORMATION DES PERSONNELS DE LA PJJ TARDE À S'ADAPTER À L'ÉVOLUTION DES MÉTIERS
      
      • 1. Le centre de formation est dépassé par l'ampleur des besoins
        
      • 2. La difficulté à former les nouveaux éducateurs
        
        • a) Le cas particulier des éducateurs des concours exceptionnels
          
        • b) Une formation morcelée dont les contenus sont à revoir
          
        • c) Mauvaise articulation entre formation et affectation dans un poste
          
    • C. GESTION DES PERSONNELS ET AFFECTATION DANS LES DIFFÉRENTS POSTES
      
      • 1. Absence de déconcentration et faible mobilité
        
      • 2. De trop nombreuses vacances de postes et un fort absentéisme
        
    • D. CONDITIONS DE TRAVAIL : PEUT-ON ÊTRE FONCTIONNAIRE ET ÉDUCATEUR ?
      
      • 1. La PJJ traverse une véritable crise d'identité.
        
      • 2. Une ARTT menée dans l'urgence sans prendre en compte les besoins
        
• CHAPITRE 6
  LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE :
  ÉDUQUER EN SANCTIONNANT,
  SANCTIONNER EN ÉDUQUANT
  
• CONTRIBUTION DES SÉNATEURS DU GROUPE SOCIALISTE
  MEMBRES DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE
  
• CONTRIBUTION DES SÉNATEURS
  DU GROUPE COMMUNISTE, RÉPUBLICAIN ET CITOYEN
  MEMBRES DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE