B. UNE EUROPE DE LA PROTECTION CIVILE EN PLEINE MUTATION
1. Un soutien efficace de l'Union européenne en matière de protection civile
a) Le Mécanisme européen de protection civile : une construction progressive
Deux observations initiales méritent ici d'être faites :
- l'intervention de l'Union européenne dans le domaine de la protection civile, n'était pas prévue initialement par les traités, mais a répondu à des nécessités empiriques : à la suite de catastrophes, certains États membres lui ont demandé d'agir pour leur venir en aide ou compléter leurs moyens ;
- comme déjà indiqué supra, l'Union européenne intervient en appui des initiatives nationales dans la prévention, la préparation et la réponse aux catastrophes.
Cette intervention de l'Union européenne dans le domaine de la protection civile ne date véritablement que de 200138(*).
Elle prend la forme du Mécanisme de protection civile de l'Union européenne. Ce dernier reposait initialement sur un centre d'échanges d'information en cas de crise et sur un recensement des moyens des États membres susceptibles d'être mobilisés en cas de crise. Sur la base d'une réflexion menée par M. Michel Barnier en 2008 et des catastrophes subies sur le continent européen, le Mécanisme a ensuite été actualisé en 201339(*), 2019 et 2021.
Le rapport Barnier sur une force européenne de protection civile
En 2008, après plusieurs catastrophes naturelles de grande ampleur sur le sol européen et à l'extérieur, M. Michel Barnier, ancien ministre des affaires étrangères français et ancien commissaire européen, a remis un rapport à M. Juan Manuel Barroso, Président de la Commission européenne et à M. Wolfgang Schüssel, Président du Conseil européen, dans lequel il plaidait pour une « force européenne de protection civile » (Europe aid). Cette force, qui devait intervenir dans le respect des compétences des États membres et de leur organisation locale et être coordonnée par un centre opérationnel, obéissait à trois principes qui ont présidé au fonctionnement du mécanisme de protection civile actuel : la force devait reposer sur les contributions volontaires des États membres au regard de besoins pré-identifiés (bombardiers d'eau) et sur les moyens existants des États membres ; elle devait cependant permettre d'acquérir également des moyens additionnels confiés en gestion déléguée aux États membres ; en cas de crise, ces moyens devaient être affectés prioritairement au service d'une réponse européenne. Le rapport Barnier envisageait un financement de cette force par un prélèvement de 10 % sur le Fonds de solidarité européenne (FSE).
Aujourd'hui, le Mécanisme relève de l'autorité du commissaire européen à la gestion des crises, M. Janez Lenarcic, et s'appuie sur les moyens et l'expertise de la direction générale ECHO de la Commission européenne et des États participants, qui y contribuent par l'envoi d'experts nationaux détachés (END). À l'heure actuelle, la France y est ainsi représentée par le sous-préfet Guilaume Saour et par Mme Claire Kowalewski, colonel de sapeurs-pompiers.
Le Mécanisme, qui peut répondre à la demande d'intervention d'un État ou d'une organisation internationale, renforce la coopération en matière de protection civile entre les 27 États membres de l'UE mais aussi avec 10 pays partenaires : Albanie ; Bosnie-Herzégovine ; Islande ; Macédoine du nord ; Moldavie ; Monténégro ; Norvège ; Serbie ; Turquie ; Ukraine.
En pratique, le centre de coordination de la réaction d'urgence (ERCC), installé à Bruxelles, est en veille permanente sur les catastrophes et les crises humanitaires dans le monde entier.
Les principales missions du Mécanisme de protection civile sont les suivantes :
- aider les États membres à mieux préparer les crises en évaluant rigoureusement les risques, en élaborant des scenarii de catastrophes potentielles et en formant les acteurs de la protection civile ;
- soutenir les États membres dans leur réponse aux crises de protection civile ou dans leurs actions d'aide humanitaire.
Afin d'aider les États membres à prévenir et à préparer les catastrophes, plusieurs outils européens d'information et d'alerte précoces sont mobilisés au sein du Mécanisme.
Ainsi, grâce à ses cartes satellitaires40(*), la déclinaison du programme européen Copernicus (observation de la Terre) pour la gestion des urgences permet à l'ERCC d'anticiper les catastrophes naturelles (phénomènes météorologiques extrêmes) et de surveiller leur évolution en direct depuis l'espace. Il peut aussi évaluer leur impact et celui des dispositifs de secours.
Il se décline en plusieurs outils « sectoriels » qui permettent des alertes rapides : le système européen d'informations sur les inondations (European Flood Awareness System - EFAS) ; le système européen d'informations sur les feux de forêt (EFFIS) ou encore l'observatoire européen de la sécheresse (EDO).
Comme l'a souligné le sous-préfet Guillaume Saour, ces informations, cartes et alertes sont autant « d'aides à la décision » pour les autorités nationales chargées d'élaborer un plan de prévention ou de diriger une opération de secours.
La préparation suppose aussi une compréhension mutuelle entre acteurs de la protection civile et une compatibilité de leurs doctrines opérationnelles et de leurs matériels. Pour cela, le Mécanisme comprend un outil précieux : le réseau européen de connaissance en protection civile.
Ce réseau propose ainsi :
- un programme de formation pour préparer les experts de la protection civile à travailler ensemble dans les activités de prévention, de préparation et de réponse du Mécanisme (ex : communication de crise ; lutte contre les menaces NRBC...) ;
- en complément à ces formations, un programme d'exercices de protection civile, afin de tester personnels et équipements et évaluer la pertinence des procédures (ex : simulation d'interventions en situation d'inondations, d'incendies en milieu urbain) ;
- un programme d'échange d'experts qui permet aux acteurs de la protection civile de faire un stage dans le service compétent d'un autre État membre ou d'un pays tiers participant au Mécanisme ;
- un programme de retour d'expériences pour faciliter la diffusion des leçons tirées d'une catastrophe ou d'un savoir-faire utile.
Et, lorsqu'une catastrophe survient, le Mécanisme peut être enclenché pour soutenir les États bénéficiaires.
Le déclenchement du Mécanisme de protection civile de l'Union européenne en cas de catastrophe :
Dans cette hypothèse, la répartition des tâches est claire : l'ERCC coordonne la mise à disposition et le déploiement des équipes et matériels de secours, mais, sur place, ce sont les autorités de l'État concerné qui en disposent.
ERCC et autorités compétentes de protection civile communiquent alors via un système de communication dédié, qui leur permet de partager les alertes en temps utile (centre d'information de coordination d'urgence : CECIS).
La réserve européenne de protection civile est alors sollicitée. Elle consiste en une réserve de capacités de réaction affectées au préalable et à titre volontaire par les États participants (équipes de secours en montagne ; laboratoires mobiles ; moyens d'évacuation sanitaire aérienne ; équipements de purification de l'eau...).
Équipes de secours et matériels font l'objet d'une procédure de certification et d'enregistrement prouvant qu'ils répondent aux critères d'efficacité les plus élevés et qu'ils peuvent être déployés sans délai.
En mars 2024, 27 États participants ont mis à disposition de la réserve 130 capacités de réaction spécialisées à disposition de la réserve. 95 d'entre elles sont certifiées et peuvent être déployées pour des opérations de réaction menées à l'intérieur ou l'extérieur de l'Union européenne et suivant une demande d'aide introduite par l'intermédiaire du Mécanisme.
La Commission européenne apporte alors un soutien financier aux capacités qui font partie de la réserve et sont mobilisées en opérations. Elle couvre ainsi 75 % des frais de transport et de déploiement des capacités de la réserve.
Un soutien financier est également disponible pour la mise à niveau ou la réparation des capacités de réaction engagées dans la réserve, dans le cadre de la préparation aux catastrophes. Enfin, des subventions « à l'adaptation » peuvent être octroyées pour des capacités déjà existantes au sein d'un État participant, en vue de garantir la possibilité d'un déploiement immédiat.
En outre, si les moyens nationaux de l'État demandeur d'une aide européenne et ceux de la réserve européenne ne suffisent pas alors que la catastrophe à laquelle ils font face est de grande ampleur, le dispositif RescEU, institué en 2019, peut aussi être mis en oeuvre.
RescEU est une réserve complémentaire de capacités européennes de protection civile, qui, elle, est totalement financée par l'Union européenne. Elle comprend :
- une flotte d'avions et d'hélicoptères bombardiers d'eau, un avion d'évacuation médicale ;
- une réserve d'articles médicaux et des hôpitaux de campagne permettant de faire face aux urgences sanitaires ;
- des abris, des équipements de transport et de logistique, ainsi que des systèmes d'approvisionnement en énergie.
Par ailleurs, des réserves sont en cours d'acquisition pour faire face aux risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques (NRBC) (équipements de décontamination et de détection ; contre-mesures médicales spécifiques à ces risques).
Ces moyens sont répartis sur le territoire des États membres qui s'engagent à les mettre « dans le pot commun » en cas d'urgence européenne ou de catastrophe à dimension transfrontalière.
Enfin, tirant les leçons des insuffisances de stocks stratégiques lors de la pandémie de covid 19, l'actualisation des règles du Mécanisme de 2021 a autorisé la Commission européenne, de sa propre initiative, à compléter, lorsque cela est nécessaire, les ressources disponibles pour répondre à une crise dans le domaine des transports et dans celui de la logistique.
L'ensemble de ces efforts, qui témoignent de la récurrence de ces crises et du souhait des États participants de mieux anticiper ces dernières, ont conduit à la hausse notable du budget européen consacré au Mécanisme de protection civile de l'Union européenne : ce budget est en effet passé de 574 millions d'euros dans la période 2014-2020 à 3,8 milliards d'euros entre 2021 et 2027. Un tel montant est toutefois à remettre en perspective au regard des dépenses de protection civile de la France (5,39 milliards d'euros pour les SDIS en 2021).
b) Une réussite opérationnelle
Comme le soulignait la résolution européenne du Sénat n° 140 du 13 juillet 201841(*), adoptée sur le rapport des sénateurs Jacques Bigot et André Reichardt, le Mécanisme de protection civile de l'Union européenne a démontré sa pertinence parce qu'il a été bâti en complémentarité et non en concurrence de l'action des États membres et constitue l'expression visible de la solidarité européenne face aux catastrophes.
M. Julien Marion, DGSCGC, a confirmé que ce Mécanisme était une réussite parce qu'il « incarnait la solidarité entre États membres de l'Union européenne appliquée au domaine de la sécurité civile. » La France est d'autant plus fière de ce bilan qu'elle en est la première contributrice.
Les opérations récentes ayant mobilisé la réserve européenne de protection civile en sont l'illustration :
*Les explosions sur le port de Beyrouth (2020) :
À la suite des explosions à Beyrouth au Liban et de l'activation du Mécanisme de protection civile de l'UE, le centre de coordination de la réaction d'urgence (ERCC) a coordonné le déploiement de plusieurs ressources de la réserve européenne de protection civile : des équipes de recherche et de sauvetage en milieu urbain venues d'Allemagne, de France, de Pologne, des Pays-Bas et de la République tchèque, ainsi qu'une équipe d'assistance technique finlandaise.
L'opération globale a également permis le déploiement d'autres personnels médicaux et experts en risques NRBC, ainsi que la fourniture de matériel et équipements médicaux nécessaires d'urgence.
*La pandémie de covid 19 (2020-2022) :
Lors de la pandémie de COVID-19, l'UE a contribué à coordonner et à financer la fourniture de matériel médical et de produits associés en Europe et dans le monde. Le Mécanisme de protection civile de l'UE a été activé à 260 reprises entre 2020 et 2022 en raison de la crise sanitaire liée à la COVID-19, ce qui représente le nombre d'activations le plus élevé de son histoire.
*Les feux de forêt de 2023 en Grèce et à Chypre :
Lors des incendies de forêt qui ont frappé Chypre début août 2023, la Grèce est venue à son aide en lui apportant un soutien aérien. À la même période, la Grèce a elle aussi été confrontée à d'importants incendies et activé le Mécanisme de protection civile de l'UE. Le 20 août 2023, le pays a émis une demande de soutien aérien et au sol pour lutter contre les feux.
Suite à cette demande, plusieurs capacités de la réserve européenne de protection civile ont été déployées en Grèce. La France y a envoyé des capacités de soutien aérien à la lutte contre les incendies. La Pologne et la Bulgarie ont envoyé deux équipes de pompiers ainsi que des véhicules, tandis que l'Espagne a dépêché une équipe d'évaluation des incendies de forêt.
*Les inondations en Italie (2023) :
En mai 2023, plusieurs régions d'Italie ont subi de graves inondations et glissements de terrain qui ont eu lieu suite aux fortes précipitations. Le 20 mai 2023, l'Italie a activé le Mécanisme de protection civile de l'UE pour demander l'envoi de quatre pompes de grande capacité.
La France, la Slovénie, la Belgique et la Slovaquie ont répondu à cet appel à l'aide de l'Italie et lui ont envoyé des stations de pompage de grande capacité, mises à disposition par le biais de la réserve européenne de protection civile.
*Le séisme en Turquie (2023) :
Le 6 février 2023, la Turquie a été frappée par un séisme d'une magnitude de 7,8. Le même jour, le pays a activé le Mécanisme de protection civile de l'UE, demandant à ce que soient envoyées des équipes de recherche et de secours en milieu urbain et des équipes médicales d'urgence.
À la suite à cette demande, 12 États membres participant au Mécanisme ont déployé un vaste éventail de capacités par le biais de la réserve européenne de protection civile : ont été envoyées en Turquie des équipes de recherche et de secours en milieu urbain, des équipes médicales d'urgence et une équipe de soutien technique.
Il faut souligner que la France, qui a été à l'initiative de la création du Mécanisme de protection civile européen, prend une part déterminante à son fonctionnement, mobilisant très fréquemment ses secouristes et ses matériels au profit de ce Mécanisme.
De surcroît, lorsqu'elle est confrontée à des catastrophes naturelles dépassant ses moyens, elle-même fait désormais appel au Mécanisme de protection civile de l'Union européenne. Ce fut le cas pour la première fois lors de la saison estivale 2022, marquée par la multiplication d'incendies simultanés et débordant leur aire géographique « habituelle » (Pyrénées orientales ; Gironde ; Maine-et-Loire ; Aveyron ; centre Bretagne...). En effet, lors de l'été 2022 déjà évoqué, notre flotte aérienne de sécurité civile est apparue « largement sous-dimensionnée » pour affronter plusieurs incendies majeurs simultanés dans notre pays. La sollicitation maximale des moyens à disposition - « à la limite capacitaire » - avait conduit la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) à réquisitionner en urgence huit hélicoptères et à faire appel au Mécanisme42(*).
En conséquence, les services de secours français furent épaulés par des renforts de sapeurs-pompiers venus d'Allemagne, de Pologne, d'Autriche et de Roumanie, ainsi que par deux bombardiers d'eau du dispositif RescEU stationnés en Grèce et en Suède.
La France a ensuite déclaré vouloir bénéficier de RescEU pour moderniser sa flotte aérienne de sécurité civile. L'objectif est de permettre à notre pays de renouveler intégralement sa flotte actuelle de Canadair (12 appareils), d'acheter deux avions complémentaires sur budget national et d'en acquérir deux de plus par le programme RescEU, qui financerait intégralement ces deux avions, afin de disposer de 16 appareils de manière pérenne. En principe, le premier appareil devait être livré en 2028, mais aujourd'hui, ce calendrier semble incertain.
En effet, comme l'a expliqué la colonel Claire Kowaleski, experte nationale détachée par la France auprès de la DG ECHO de la Commission européenne, la chaîne de production des Canadair avait été arrêtée par son propriétaire d'alors (l'avionneur Bombardier), faute de perspectives de commandes suffisantes. L'entreprise De Havilland, nouveau propriétaire, a accepté de relancer la production de Canadair dès lors qu'elle aurait 20 commandes fermes d'avions. Or, si certains contrats d'achat ont été signés (la Grèce, pour 7 appareils, la Croatie, pour 2 appareils), d'autres sont encore en cours de négociation. Néanmoins, les négociations avec la France semblent bien avancées.
De même, comme l'a rappelé le sous-préfet Guillaume Saour, pour faire face aux inondations à répétition dans le Pas-de-Calais, en 2023 et début 2024, la France a sollicité le Mécanisme européen de protection civile et a obtenu la mise à disposition de huit pompes destinées à évacuer les eaux venues de Belgique, des Pays-Bas, de Slovaquie et de République tchèque.
2. D'une protection civile opérationnelle à une gestion uniformisée de toutes les crises ?
a) La nécessaire montée en puissance de la réponse européenne pour faire face aux catastrophes
La France est régulièrement touchée par des catastrophes naturelles. Ainsi, entre 1982 et 2023, 17 500 évènements ont été à l'origine de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Et 5 700 communes sont concernées chaque année en moyenne. Dans 56 % des cas, il s'agissait d'inondations.
Cependant, comme l'a déclaré M. Julien Marion, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) du ministère de l'intérieur, aux rapporteurs de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les capacités d'anticipation et d'adaptation de notre modèle de protection et de sécurité civiles43(*) au sujet des catastrophes naturelles issues du dérèglement climatique, « nous devons collectivement nous habituer à voir l'exception devenir la norme. » Sa direction générale a d'ailleurs mené une réflexion prospective afin d'identifier et d'anticiper les effets géographiques, matériels et humains des risques naturels à échéance 205044(*).
Le premier risque naturel en France est le risque inondation, soit du fait de débordement de cours d'eau, soit du fait de submersions marines. En pratique, 18 millions d'habitants sont exposés, en France, au risque d'inondation par des cours d'eau et 1,5 million, au risque de submersion marine. Ce qui représente 11,8 millions de logements au total.
Et du fait du dérèglement climatique (qui entraîne une hausse des précipitations l'hiver pour l'ensemble du territoire, accélère la fonte du manteau neigeux et élève le niveau de la mer), le rythme de ces inondations s'intensifie.
Des inondations à répétition
2010 : tempête Xynthia en Charente-Maritime, en Gironde et en Vendée. 53 morts ;
Mai-juin 2016 : inondations en régions Centre et Ile-de-France. La Seine atteint un niveau de 6,10 mètres. 5 morts ;
Octobre 2018 : crues de l'Aude. 15 morts ;
Octobre 2020 : inondations du Var dans les vallées de la Tinée, de la Vésubie et de la Roya. 10 morts et 8 disparus ;
Automne 2023 - début 2024 : le Pas-de-Calais, le Nord, la Moselle, la Charente-Maritime, la Charente, le Gard, l'Yonne, les Alpes-de-Haute-Provence et les Hautes-Alpes, ont ainsi été durement frappés par les crues.
Une mission conjointe de contrôle sur les réponses actuelles mises en oeuvre face à ce risque naturel est d'ailleurs en cours au Sénat. Elle a été confiée à la commission des finances et à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Ses rapporteurs sont les sénateurs Jean-François Rapin et Jean-Yves Roux.
Il est urgent d'adapter les dispositifs de sécurité civile : en effet, selon ce rapport de la DGSCGC, dans le nord, l'ouest et l'est du pays, à horizon 2050, les inondations dues à des épisodes de précipitations extrêmes connaîtraient une hausse allant de 50 à 75 %.
Le risque de feux de forêt devrait également connaître une augmentation sensible d'ici à 2050 (en France, en moyenne, 26 400 hectares sont brûlés annuellement dans de tels feux et 6 870 communes sont exposées), non seulement dans l'aire méditerranéenne mais également dans des zones jusqu'alors épargnées (zones de montagne marquées par le retrait du manteau neigeux ; massifs forestiers du centre de la France, d'Ile-de-France...). Comme le précisait le rapport du Sénat sur les feux de forêt et de végétation paru en 202245(*), le réchauffement global des températures (hivers doux), la multiplication des épisodes de sécheresse (assèchement des sols ; raréfaction de la ressource en eau) mais aussi la déprise agricole (friches) et les nouveaux modes d'agriculture favorisant un continuum de végétation, sont autant de facteurs qui doivent contribuer à cette augmentation.
Troisième grand risque naturel, les tempêtes touchent notre pays chaque année, sur une grande partie du territoire, occasionnant de nombreux sinistres. Entre 1980 et 2021, la France métropolitaine a ainsi été frappée par 360 tempêtes, donnant lieu à près de 30 milliards d'euros d'indemnisation. Après une phase plus calme dans les années 2000, le nombre et l'intensité des tempêtes repartent à la hausse depuis 2017.
Quatrième risque naturel recensé, les mouvements de terrain qui prennent trois formes différentes :
- des phénomènes de rétrécissement et de gonflement des sols argileux (48 % du territoire métropolitain et 10,4 millions de maisons individuelles exposées) ;
- des glissements de terrain, chutes de blocs, éboulements, coulées de boue... (65 200 évènements entre 1900 et 2019) ;
- des séismes (36 séismes de magnitude supérieure à 4 entre 1962 et 2020).
Selon le rapport « Adaptation de la sécurité civile » précité, la hausse des températures en milieu montagneux devrait favoriser la fonte de la couverture neigeuse, les glissements de terrain et les chutes de blocs.
Soulignons également que les départements et collectivités d'Outre-mer sont exposés à des risques naturels spécifiques (cyclones ; éruptions volcaniques aux Antilles ou à La Réunion).
Enfin, ce rapport souligne le risque d'un « effet domino » sur les réseaux d'électricité et les infrastructures de transport (pluies torrentielles ; sécheresse prolongée...). Ains, à l'automne 2020, la tempête « Alex » avait détruit 50 kilomètres de routes dans les vallées de la Tinée et de la Vésubie, et coupé totalement les télécommunications. Quant au risque industriel, le recours massif à l'électricité, à l'hydrogène, au gaz méthanisé et aux batteries de lithium, va accroître très sensiblement le risque d'incendie-explosion sur l'ensemble du territoire national.
Cette nécessité d'adapter les dispositifs de secours et la coopération européenne à ces perspectives préoccupantes est largement admise par la France, l'Allemagne, la Belgique, l'Italie.
b) Une actualisation de la préparation aux crises visant la protection des réseaux et des infrastructures critiques, liée à la pandémie de covid 19 et à l'agression russe en Ukraine
En complément de l'activation réussie du Mécanisme de protection civile, l'Union européenne, tout comme la France, « ont pris conscience de leur insertion dans un monde de réseaux », pour reprendre l'expression du préfet Nicolas de Maistre, chef du service Justice Affaires intérieures à la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, et de la nécessité de protéger réseaux et infrastructures critiques à partir des retours d'expérience de la pandémie de covid 19 et de l'agression russe en Ukraine.
En effet, déjà soumis aux risques naturels (inondations ; séismes...), ces réseaux et infrastructures critiques sont, de plus, régulièrement l'objet d'attaques physiques ou cyber (incendies volontaires de pylônes de télécommunication ; tentatives d'intrusions dans les centrales électriques ; cyberattaques contre des hôpitaux...). En outre, la guerre en Ukraine a mis à jour la fragilité des infrastructures critiques lors de conflits à haute intensité (exemple des gazoducs Nordstream I et II ou du barrage ukrainien de Kakhovka, détruit pour « raisons tactiques » par l'armée russe).
L'Union européenne a donc, en urgence, actualisé et réhaussé la protection de ces réseaux et infrastructures par l'adoption de trois textes complémentaires, fin 2022 :
*La directive (UE) 2022/2557 sur la résilience des infrastructures critiques (REC) du 14 décembre 2022 énumère d'abord les secteurs « critiques » : énergie ; transports ; secteur bancaire ; infrastructures des marchés financiers ; santé ; eau potable ; eaux résiduaires ; infrastructures numériques ; services fournis par l'administration publique ; secteur de l'espace ; secteurs de la production, de la transformation et de la distribution de denrées alimentaires.
La directive, qui doit être transposée dans le droit national des États membres au plus tard le 17 octobre 2024, impose à ces derniers d'adopter une stratégie nationale et de procéder à des évaluations régulières des risques, d'identifier les entités qui fournissent des services essentiels à la société, à l'économie, à la santé et à la sécurité publiques ou à l'environnement, d'aider les entités critiques identifiées à conforter leur résilience -anglicisme synonyme de résistance et de robustesse face aux crises de tous types - avec, par exemple, des documents d'orientation, des exercices, des conseils et des formations.
Les États membres doivent aussi veiller à ce que leurs autorités nationales disposent des pouvoirs, des ressources et des moyens nécessaires pour réaliser leurs missions de surveillance sur ces infrastructures et les sanctionner en cas de non-respect de leurs obligations.
De leur côté, les entités critiques doivent elles-mêmes procéder à des évaluations des risques pour identifier les risques qui pourraient perturber leur capacité à fournir des services essentiels, prendre des mesures techniques, de sécurité et organisationnelles pour renforcer leur résilience et notifier les incidents de perturbation importants aux autorités nationales.
*La directive (SRI 2) (UE) 2022/2555 concernant les mesures destinées à assurer un niveau élevé commun de cybersécurité dans l'ensemble de l'Union du 14 décembre 202246(*) : adoptée sous l'impulsion de la France, et devant être aussi transposée en droit national avant le 17 octobre 2024, cette directive définit les secteurs et entités critiques considérés comme « entités essentielles »47(*) ou comme « entités importantes »48(*), soumis à ce titre à des obligations de cybersécurité, de contrôle et d'information renforcées. En cas de manquement constaté, les autorités nationales compétentes peuvent également leur infliger des amendes administratives49(*) et des sanctions (ces dernières devant être définies par le droit national).
Elle exige de chaque État membre la désignation d'une ou de plusieurs autorités compétentes pour veiller à la bonne application de la réforme et de centres de réponse aux incidents de sécurité informatique (CSIRT) pour surveiller et analyser les cybermenaces et les incidents au niveau national et pour apporter, en cas d'incident, une assistance aux entités essentielles attaquées. Elle met aussi en place un groupe de coopération européen50(*) pour donner des orientations stratégiques aux autorités compétentes et faciliter l'échange d'informations entre États membres dans le domaine de la cybersécurité.
Ce cadre juridique, cependant, s'applique « sans préjudice de la responsabilité des États membres en matière de sauvegarde de la sécurité nationale et de leur pouvoir de garantir d'autres fonctions essentielles de l'État » et ne s'applique pas « aux entités de l'administration publique qui exercent leurs activités dans le domaine de la sécurité nationale, de la sécurité publique, de la défense ou de l'application de la loi, y compris la prévention et la détection des infractions pénales, ainsi que les enquêtes et les poursuites en la matière. »
*Le règlement (UE) 2022/2554 et la directive (UE) 2022/2556 sur la résilience opérationnelle numérique du secteur financier (DORA) du 14 décembre 2022 :
Le « paquet » de textes DORA tend à renforcer l'endurance opérationnelle de l'ensemble du secteur financier de l'Union européenne (nécessité pour les opérateurs de disposer de processus et de systèmes robustes face aux cyberattaques, aux pannes de réseau...), à améliorer la protection des données des clients contre les violations et les vols de données, et à étendre le rôle des autorités de surveillance.
Son dispositif repose sur cinq piliers : la gestion des risques informatiques ; la notification des incidents liés aux technologies de l'information et de la communication ; des tests de résistance opérationnelle ; la gestion des risques liés aux prestataires ; le partage d'informations lié aux incidents
c) Les réflexions en cours sur une « défense globale » pour une Europe plus « résiliente »
Le préfet de Nicolas de Maistre et le colonel Olivier Pezza, responsable du secteur protection civile à la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, ont confirmé que des réflexions étaient en cours dans les institutions européennes pour étendre la nature et le champ de compétences du Mécanisme de protection civile de l'Union européenne, afin d'améliorer la résilience de l'Union européenne face aux crises de tous types.
Pour rappel, ce concept est tiré de l'article 3 du traité fondateur de l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN), dans lequel « les parties, agissant individuellement et conjointement, d'une manière continue et effective, par le développement de leurs propres moyens et en se prêtant mutuellement assistance » s'engagent à « maintenir et à accroître leur capacité individuelle et collective de résistance à une attaque armée. »
En France, on lui a longtemps préféré la notion de défense civile, posée par l'article 17 de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense (aujourd'hui abrogée) et désormais inscrite dans le code de la défense51(*). Cette dernière recouvre trois piliers complémentaires :
- la sécurité publique, qui recouvre le maintien de l'ordre public et la lutte contre les diverses formes de criminalité et de délinquance et qui est assurée par les forces de police et de gendarmerie ;
- la sécurité civile ;
- la défense économique, qui comprend deux volets distincts : d'une part, celui strictement défensif de la préservation de la continuité des fonctions et des flux économiques essentiels à la vie de la Nation (eau ; énergie ; transports...) et, d'autre part, l'intelligence économique.
Depuis le Livre blanc 2008, néanmoins, la France a fait sien le concept de « résilience », défini comme « la volonté et la capacité d'un pays, de la société et des pouvoirs publics à résister aux conséquences d'une agression ou d'une catastrophe majeure, puis à rétablir rapidement leur capacité de fonctionner normalement, ou à tout le moins dans un mode socialement acceptable. Elle concerne non seulement les pouvoirs publics, mais encore les acteurs économiques et la société tout entière. » À compter de 2013, il a été retenu dans la stratégie française de défense et de sécurité nationale.
La réflexion en cours sur l'opportunité de confier un rôle de gestion multicrises à la Commission européenne résulte d'abord de l'opération de secours coordonnée en Ukraine par le Mécanisme européen de protection civile depuis le début de l'invasion russe, en février 2022.
Rappelons en effet que l'Union européenne a fourni ou mobilisé 143 milliards d'euros pour l'Ukraine depuis le début de la guerre et que 2,2 milliards d'euros d'aide humanitaire ont été versés à l'Ukraine en 2022-2023. L'Ukraine est devenue membre du Mécanisme européen de protection civile en avril 2023. Dans ce cadre, l'intervention du Mécanisme en Ukraine est devenue « la plus importante et la plus longue » de l'histoire du Mécanisme, selon la Commission européenne. Les 27 États membres y participent. Le Mécanisme a permis :
- le déploiement sur place de sapeurs-pompiers, de secouristes et d'un hôpital mobile ;
- des évacuations médicales de patients ukrainiens nécessitant d'urgence un traitement et l'ouverture d'un pôle médical spécial à Rzeszów (Pologne) ;
- l'envoi de plus de 88 000 tonnes d'équipements vitaux, de denrées alimentaires et de médicaments en Ukraine ;
- l'envoi de 1 000 générateurs électriques, entièrement financés par l'UE. Cette dernière action a été autorisée par l'extension du mandat du Mécanisme en 2021, qui permet à la Commission européenne de compléter seule les moyens de transport et de logistique nécessaires à des opérations de protection civile ou d'aide humanitaire.
Ce rôle croissant de la Commission européenne dans la gestion des crises est demandé par l'ensemble des États membres riverains de l'Ukraine et de la Russie (Suède, Finlande, États baltes, Pologne, Roumanie...), qui ont aussi intégré le concept de défense civile ou de « défense totale » dans leur politique de protection des populations et qui anticipent les conséquences d'un éventuel conflit direct avec la Russie.
Dans ce contexte, en mars dernier, la présidente de la Commission européenne a confié une mission de réflexion à l'ancien Président de la République de Finlande, M. Sauli Niinistö, qui est, de longue date, un ardent partisan de ce concept de « défense totale ». En pratique, cette dernière est déjà mise en oeuvre dans les pays nordiques. Le rapport intérimaire de M. Niinistö devrait être présenté en juillet et son rapport définitif, en octobre prochain.
Et simultanément, des échanges prospectifs ont lieu dans les enceintes spécialisées du Conseil en charge de la protection civile et des infrastructures critiques.
La « défense totale » en Suède
Un an après que la Russie eut envahi illégalement la Crimée en 2014, la Suède a adopté une loi de défense qui augmentait les crédits militaires pour la première fois depuis vingt ans avant de rétablir le service militaire obligatoire en 2017. Simultanément, ce pays réactivait le concept de « défense totale », utilisé pendant la Guerre Froide, qui implique que l'armée et, plus généralement, toute la population, doivent se préparer au pire des scénarios : une attaque armée contre la Suède.
Alors que la Suède a intégré l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN), en mars dernier, ses autorités redoublent d'efforts pour que les Suédois se « préparent mentalement à la guerre » comme l'a affirmé le commandant en chef des forces armées suédoises, le général Micael Byden.
Dans cette hypothèse, le pays devrait pouvoir compter sur ses seules forces pendant une durée estimée à trois mois, non seulement pour se défendre militairement mais aussi pour assurer le fonctionnement des services essentiels, pendant que les citoyens, mobilisés par l'effort de guerre, devraient aussi être en capacité de pourvoir seuls à leurs besoins élémentaires pendant certaines périodes.
Ce concept implique, en amont de la crise, de renforcer les moyens de protection civile et de recenser les besoins, afin de planifier des évacuations, de construire des abris (le gouvernement a annoncé qu'il allait consacrer 33 millions d'euros à cette tâche en 2024), et de constituer des stocks stratégiques (eau potable ; médicaments ; nourriture...).
De fait, si, comme cela est probable, le rapport « Niinistö » plaide pour une « défense totale » de l'Union européenne et pour une gestion centralisée des crises, la Commission européenne souhaite transformer l'actuel centre de coordination et de réaction d'urgence (ERCC) en centre de gestion de toutes les crises.
Mme Maria Zuber, actuelle responsable de l'ERCC, explique que cette ambition pourrait conduire le centre à coordonner, comme aujourd'hui, la mise à disposition de moyens de protection civile et d'aide humanitaire, mais aussi à prendre en main la protection des infrastructures critiques « européennes », la lutte contre les menaces hybrides (désinformation, drones, instrumentalisation de migrants...) ou encore la sécurité économique...
En outre, si elle était de nouveau désignée à la tête de la Commission européenne, Mme Von der Leyen envisagerait aussi de nommer un vice-président de la Commission européenne en charge de la gestion des crises.
* 38 Décision 2001/792/CE, Euratom du Conseil.
* 39 Décision 1313/2013/UE du 17 décembre 2013.
* 40 Ayant remplacé en 2012, l'initiative européenne de surveillance globale pour l'environnement et la sécurité (GMES), le programme Copernicus, mis en place par l'Agence spatiale européenne (ESA), s'appuie sur une constellation de satellites Sentinelles et de moyens mis à disposition par les États membres pour suivre l'évolution de l'occupation des sols, caractériser les variables bio-géophysiques sur les terres émergées, prévoir l'état des océans, apporter une aide à la gestion de crise sur des zones affectées par des catastrophes naturelles ou industrielles, suivre la composition chimique et la qualité de l'air, ré-analyser des variables climatiques essentielles et développer des outils pour la mise en place de services climatiques.
* 41 Résolution européenne n° 140 (2017-2018) sur le Mécanisme de protection civile de l'Union européenne.
* 42 Voir l'avis budgétaire n° 134 (2023-2024) sur le programme 161 « Sécurité civile » du projet de loi de finances pour 2024 de Mme Françoise Dumont, rapporteur pour avis de la commission des lois du Sénat, 23 novembre 2023.
* 43 Rapport d'information précité, p 118.
* 44 Rapport « Adaptation de la sécurité civile face aux défis climatiques à l'horizon 2050 », direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises du ministère de l'intérieur, mars 2023.
* 45 « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean Bacci, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Pascal Martin et Olivier Rietmann, au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques du Sénat, en date du 3 août 2022.
* 46 Directive (UE) 2022/2555 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 concernant les mesures destinées à assurer un niveau élevé commun de cybersécurité dans l'ensemble de l'Union, modifiant le règlement (UE) n° 910/2014 et la directive (UE) 2018/1972, et abrogeant la directive (UE) 2016/1148 (directive SRI 2).
* 47 Les « entités essentielles » sont les fournisseurs d'énergie (électricité ; gaz ; pétrole...), les entreprises gestionnaires des infrastructures de transport, les fournisseurs de réseaux publics de communications électroniques publics ou services publics de communications, le secteur bancaire et les marchés financiers, le secteur de la santé, les fournisseurs et distributeurs d'eau potable, les centres de traitement des eaux usées, les infrastructures numériques, les prestataires des services de confiance (= qui se soumettent aux exigences du règlement « eIDAS » n° 910/2014 du 23 juillet 2014 pour pouvoir délivrer, valider et conserver des certificats qualifiés de signature électronique, de cachet électronique ou d'authentification de sites internet), lorsqu'ils constituent au moins des moyennes entreprises, ainsi que l'administration publique.
* 48 Les « entités importantes » sont celles des secteurs énumérés en note précédente qui, du fait de leur trop petite taille, ne sont pas considérées comme des « entités essentielles » et ainsi que les services postaux, les entreprises de gestion des déchets, les entreprises chimiques, les entreprises du secteur agro-alimentaire et les entreprises de fabrication (dispositifs médicaux ; produits informatiques ; véhicules...).
* 49 Le montant de ces amendes peut être fixé jusqu'à 10 millions d'euros ou 2 % du chiffre d'affaires annuel mondial d'une entité essentielle et jusqu'à 7 millions d'euros ou 1,4 % du chiffre d'affaires annuel mondial d'une entité importante.
* 50 Ce groupe de coopération est constitué de représentants des États membres, de la Commission européenne (qui assurerait son secrétariat) et de l'agence européenne de cybersécurité (ENISA).
* 51 Articles L. 1321-1 à L. 1324-1 du code de la défense.