N° 700
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024
Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 juin 2024
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la proposition de résolution européenne en application de l'article 73 quinquies du Règlement, visant à reconnaître la spécificité de l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à renforcer le dispositif européen de protection civile,
Par Mme Gisèle JOURDA et M. Cyril PELLEVAT,
Sénatrice et Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Rapin, président ; MM. Alain Cadec, Cyril Pellevat, André Reichardt, Mme Gisèle Jourda, MM. Didier Marie, Claude Kern, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Georges Patient, Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Louis Vogel, Mme Mathilde Ollivier, M. Ahmed Laouedj, vice-présidents ; Mme Marta de Cidrac, M. Daniel Gremillet, Mmes Florence Blatrix Contat, Amel Gacquerre, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jean-Michel Arnaud, François Bonneau, Mme Valérie Boyer, M. Pierre Cuypers, Mmes Karine Daniel, Brigitte Devésa, MM. Jacques Fernique, Christophe-André Frassa, Mmes Annick Girardin, Pascale Gruny, Nadège Havet, MM. Olivier Henno, Bernard Jomier, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Ronan Le Gleut, Mme Audrey Linkenheld, MM. Vincent Louault, Louis-Jean de Nicolaÿ, Teva Rohfritsch, Mmes Elsa Schalck, Silvana Silvani, M. Michaël Weber.
Voir les numéros :
|
Sénat : |
608 et 701 (2023-2024) |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
À l'occasion de ce rapport, les rapporteurs du Sénat souhaitent d'abord remercier l'ensemble des acteurs de la sécurité civile, au premier rang desquels les sapeurs-pompiers, pour leur courage et pour leur engagement au service de l'intérêt général, parfois, au péril de leur vie.
La proposition de résolution européenne n° 608 (2023-2024) soumise à la commission des affaires européennes qui leur a confié le soin de l'examiner vise à reconnaître la spécificité de l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à renforcer le dispositif européen de protection civile. Déposée par le sénateur Cyril Pellevat le 21 mai 2024, elle s'inscrit dans un contexte renouvelé de réflexion collective sur les vulnérabilités des sociétés européennes face aux catastrophes naturelles et d'origine humaine, et sur la nécessité d'y apporter la réponse la plus efficace possible.
Ces vulnérabilités sont d'autant plus prégnantes aujourd'hui que la France et l'Union européenne sont insérées dans un « monde de réseaux » (réseaux d'eau, d'électricité, voies de transport, câbles sous-marins...) particulièrement exposé aux risques naturels (glissements de terrain) et d'origine humaine (actions malveillantes...).
La pandémie de covid 19 a également été un terrible révélateur de ces vulnérabilités en démontrant la dépendance importante du continent européen à l'égard de pays tiers pour l'approvisionnement en médicaments, en contre-mesures médicales (gants, masques...) etc...
L'agression russe en Ukraine, à compter du 24 février 2022, a également obligé les États membres de l'Union européenne à actualiser leurs procédures de secours, et à organiser, souvent dans l'urgence, une « chaîne de solidarité » en matière de secours à personne, de prise en charge médicale...
Enfin, sur le long terme, le dérèglement climatique, qui accroît le rythme des catastrophes naturelles (inondations ; feux de forêt ; séismes ; éruptions volcaniques...) et intensifie leur violence, dans l'Union européenne comme dans le reste du monde, impose une actualisation des procédures et un renforcement de la coopération.
Pour la seule France, rappelons, à titre d'exemple, les inondations torrentielles du Var à l'automne 2021 et celles de 2023 et 2024 dans le Pas-de-Calais et en Moselle, ou la terrible saison estivale 2022, marquée par la destruction de plus de 72 000 hectares brûlés.
Pour prévenir et répondre à ces catastrophes, la France, comme d'autres de ses partenaires européens, a fondé ses dispositifs de protection de la population sur l'engagement volontaire et, le plus souvent bénévole, des citoyens. Bien sûr, des moyens professionnels les appuient en cas de crise nécessitant une expertise ou de menace de grande ampleur. Mais elle considère que la sécurité civile est bien « l'affaire de tous ». Présents dans la plupart des centres de secours et conjuguant leur engagement civique avec leurs vies familiale et professionnelle, les sapeurs-pompiers volontaires sont la « colonne vertébrale » de cette organisation des secours : ainsi, 79 % des sapeurs-pompiers de notre pays sont des volontaires.
Or, pleine de bonnes intentions (renforcer la santé des travailleurs), la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), dans un arrêt du 3 février 2018, a décidé d'assimiler ces volontaires à des « travailleurs » au sens de la directive 2003/88/CE. Mais cette solution n'est pas adaptée car elle contribuerait en pratique à négliger l'engagement civique qui est au coeur du volontariat, à mettre en péril les finances des services d'incendie et de secours, et à menacer la pérennité de notre organisation des secours.
La présente proposition de résolution vise donc à demander la présentation et l'adoption d'un nouveau texte européen qui préserverait les volontaires de cette assimilation à des « travailleurs » et formaliserait la reconnaissance, par l'Union européenne, de l'importance de leur engagement.
Ce texte émet également plusieurs recommandations pour progresser dans la coopération européenne en matière de protection civile, en renforçant l'harmonisation des formations et de la doctrine opérationnelle des acteurs de la sécurité civile au niveau européen ou en confortant les expertises et les matériels mis à disposition des États membres par l'Union européenne en cas de crise majeure.
Ce faisant, cette proposition tend à consolider l'une des plus belles réussites de l'Union européenne, à savoir une solidarité européenne qui sauve des vies en additionnant les bonnes pratiques et les bonnes volontés, tout en respectant le principe de subsidiarité, impératif dans ce domaine afin de permettre aux dispositifs de secours les plus proches d'une crise d'y répondre en priorité.
Cette proposition a été examinée le jeudi 20 juin 2024 par la commission des affaires européennes.
À l'issue de cette réunion, la commission des affaires européennes a adopté, sur le rapport de Mme Gisèle JOURDA et de M. Cyril PELLEVAT, la proposition de résolution européenne n° 608 (2023-2024) modifiée visant à reconnaître la spécificité de l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à renforcer le dispositif européen de protection civile.
I. LES DÉFIS EUROPÉENS DE LA SÉCURITÉ CIVILE
A. LA FRANCE DISPOSE D'UN MODÈLE DE SÉCURITÉ CIVILE AUJOURD'HUI FRAGILISÉ PAR LA REMISE EN CAUSE EUROPÉENNE DU VOLONTARIAT SAPEUR-POMPIER
1. La sécurité civile, une compétence essentielle des États membres, qui se décline en différents modèles nationaux avec un soutien européen
a) Sécurité civile et protection civile : la protection des populations face aux catastrophes naturelles et d'origine humaine
Comme le rappelle en France, l'article premier de la loi de modernisation de la sécurité civile, qui a posé le premier cadre législatif d'ensemble dans ce domaine1(*), « la sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en oeuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l'État, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées. Elle concourt à la protection générale des populations, en lien avec la sécurité intérieure (...). »
Au niveau européen, le terme privilégié est celui de protection civile mais son contenu est quasiment identique.
En effet, aux termes de sa définition en droit européen, la protection civile « porte en premier lieu sur les personnes mais également sur l'environnement et les biens, y compris le patrimoine culturel, contre toute catastrophe naturelle ou d'origine humaine, notamment les conséquences d'actes de terrorisme, de catastrophes technologiques, radiologiques ou environnementales, de la pollution marine, du déséquilibre hydrogéologique et des urgences sanitaires graves survenant dans ou en dehors de l'Union. Dans le cas de conséquences d'actes de terrorisme ou de catastrophes radiologiques, le mécanisme de l'Union ne peut couvrir que les mesures concernant la préparation et la réaction. »2(*)
b) Une responsabilité première des États membres, une compétence d'appui de l'Union européenne
Comme le rappelle la Cour des comptes, « la sécurité civile est l'une des missions premières des pouvoirs publics »3(*). Et, aux termes de la loi de modernisation de la sécurité civile, l'État est « garant de la cohérence de la sécurité civile ». Les textes européens confirment que cette responsabilité première « en matière de prévention, de préparation et de réaction face aux catastrophes naturelles et d'origine humaine » incombe aux États membres.
En complément de cette dimension nationale, depuis toujours, en cas de catastrophe transfrontalière ou de grande ampleur, la solidarité entre États membres voisins ou ayant des liens privilégiés a joué et a conduit des sapeurs-pompiers ou des secouristes français à aller aider leurs collègues et « frères de feu » des États faisant face à une crise.
Enfin, depuis 2001 et la décision 2001/792/CE/Euratom du 23 octobre 2001 prévoyant une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours4(*), l'Union européenne s'affirme toujours plus comme un soutien à « la coopération entre les États membres afin de renforcer l'efficacité des systèmes de prévention des catastrophes naturelles ou d'origine humaine et de protection contre celles-ci. » Ce rôle est fixé à l'article 196 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
Cet article 196 précise ainsi que « l'Union (européenne) encourage la coopération entre les États membres afin de renforcer l'efficacité des systèmes de prévention des catastrophes naturelles ou d'origine humaine et de protection de celles-ci. »
Dans ce cadre, « l'action de l'Union vise :
a) à soutenir et à compléter l'action des États membres aux niveaux national, régional et local portant sur la prévention des risques, sur la préparation des risques, sur la préparation des acteurs de la protection civile dans les États membres et sur l'intervention en cas de catastrophes naturelles ou d'origine humaine à l'intérieur de l'Union ;
b) à promouvoir une coopération opérationnelle rapide et efficace à l'intérieur de l'Union entre les services de protection civile nationaux ;
c) à favoriser la cohérence des actions entreprises au niveau international en matière de protection civile. »
En conséquence, « le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, établissent les mesures nécessaires pour contribuer à la réalisation des objectifs visés [objectifs a, b et c ci-dessus], à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres. »
En outre, les États membres de l'Union européenne sont liés, aux termes de l'article 222 du TFUE, par une « clause de solidarité ». Ainsi, en cas d'attaque terroriste comme en cas de catastrophe naturelle dans un État membre, les autres États membres « lui portent assistance à la demande de ses autorités politiques. À cette fin, les États membres se coordonnent au sein du Conseil5(*). »
2. Quelques exemples d'organisation des secours dans l'Union européenne
a) En Allemagne
La protection civile (Bevölkerungsschutz) est en principe une compétence de l'État fédéral6(*). En pratique, le ministre de l'intérieur en a la charge, appuyé par deux structures fédérales :
- l'Office fédéral pour la protection des populations et l'assistance en cas de catastrophes (BBK), qui informe et alerte la population, organise des exercices simulant des catastrophes, et planifie les réponses au risques potentiels
- et l'Agence fédérale de secours technique (THW), placée sous le contrôle des ministres de l'intérieur et de la défense. Composée de 86 000 personnes, des volontaires pour l'essentiel, elle peut déployer ses moyens pour venir en soutien des Länder et des communes pour renforcer les secours (sauvetage ; médecine d'urgence ; déblayage de débris...). Elle peut aussi être déployée à l'étranger.
En pratique, une part des compétences de prévention des catastrophes et de réponse de protection civile sont déléguées aux 16 Länder et villes-États (lutte contre les inondations, les feux de forêts...), qui disposent chacun d'un corps de sapeur-pompier (Feuerwehren).
Ces services comptent une écrasante majorité de sapeurs-pompiers volontaires (1,03 million), qui épaulent 34 850 professionnels.
Les missions des sapeurs-pompiers sont nombreuses : extinction des incendies ; assistance technique en cas d'accident ; secours en cas d'accident de marchandises dangereuses ; sauvetage d'humains et d'animaux ; protection de l'environnement et des biens matériels ; secours en cas de catastrophe ; premiers secours.
Adoptée le 13 juillet 2022, afin de tirer les leçons des inondations catastrophiques de l'été 2021 au cours desquelles plus de 40 personnes avaient péri, et de la guerre en Ukraine, la Stratégie allemande de renforcement de la résilience face aux catastrophes (Resilienzstrategie) a institué pour la première fois un cadre stratégique fédéral avec des mesures intersectorielles de prévention, de préparation et de gestion des catastrophes ainsi que de relèvement post-catastrophe. Elle tend à mieux coordonner l'action de l'État fédéral et celle des Länder par un centre de coordination (GMLZ).
Les secours reposent également sur cinq grandes associations de protection civile : Arbeiter-Samariter-Bund (alliance des travailleurs samaritains) ; Deutsche Lebens-Rettungs-Gesellschaft (société allemande de sauvetage) ; Deutsches Rotes Kreuz (Croix Rouge allemande) ; Johanni-ter-Unfall-Hilfe (Ordre protestant de St Jean) ; Malteser Hilfsdienst (Sauveteurs de l'Ordre de Malte).
b) En Italie
Le système national de sécurité civile a été créé en 1992. Sous la direction du Président du Conseil, il mène une action de prévention et de planification des risques et coordonne les secours en cas de catastrophe d'ampleur nationale. Ces derniers se déclinent à l'échelon des communes, des provinces autonomes (Trente et Bolzano), des régions et de l'État et se coordonnent en appliquant le principe de subsidiarité.
Ce système s'appuie sur le Corps National des sapeurs-pompiers (C.N.V.F Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco) qui est une structure de l'État à statut civil, qui fait partie du ministère de l'intérieur. Il est constitué de 48 930 sapeurs-pompiers, professionnels (28 870) et volontaires (20 060). Ce corps, qui dispose d'environ 8 500 centres de secours situés sur l'ensemble du territoire national, garantit le secours des personnes, des animaux et des biens, contre les menaces NRBC (nucléaire, radiologique, bactériologique et chimique), et assure la prévention des incendies et l'extinction des feux sur le territoire national. Des équipes spécialisées prennent en charge le secours en mer ou en montagne.
En complément, les secours sont assurés par les groupes communaux de protection civile (GCPC), groupes de volontaires organisés par les communes, et par le corpo nazionale soccorso alpino et speleologico (CNSAS), corps de sauveteurs spécialisés dans le secours en montagne.
Le risque majeur est le risque volcano-sismique. Ainsi, en avril et mai derniers, environ 150 séismes ont été enregistrés dans la zone des Champs Phlégréens, un volcan sur lequel résident un demi-million de personnes, près de Naples.
c) En Pologne
Le ministère de l'intérieur est responsable de la défense civile et de la protection de la population face aux risques majeurs. Il supervise les réponses aux crises.
Le réseau national des sapeurs-pompiers et des secours (KSRG) regroupe les différents acteurs en charge de la réponse opérationnelle.
Le plus important de ces acteurs est le service national des sapeurs-pompiers de la République de Pologne (Pañstwowa Stra Poarna, PSP), qui a en charge la prévention des risques et la réponse quotidienne des secours. Il compte une majorité de volontaires (505 520 selon le comité international de prévention et d'extinction de feu (CTIF)) et 30 240 professionnels.
En cas de crise sanitaire ou de catastrophe naturelle de grande ampleur, le centre gouvernemental de crise (Radoté Centrum Bezpieczeñstwa) coordonne la réponse opérationnelle, sous l'autorité du Premier ministre.
L'organisation territoriale des secours se décline aux niveaux des 16 régions (województwo), des 335 districts (powiaty) et des 500 centres communaux (gminy).
3. Le modèle français d'organisation des secours, menacé par une sursollicitation
En France, la loi de modernisation de la sécurité civile précitée rappelle que « l'État est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et coordonne ses moyens. Il évalue en permanence l'état de préparation aux risques et veille à la mise en oeuvre des mesures d'information et d'alerte des populations. »
Toutefois, en pratique, en France, la protection de la population est partagée avec d'autres acteurs et, pour des raisons d'efficacité opérationnelle, déclinée sur différents échelons territoriaux.
Comme l'a rappelé aux rapporteurs le directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises du ministère de l'intérieur, M. Julien Marion, l'organisation française est un « modèle qui fonctionne bien et qui sert de référence à nos partenaires européens. »
a) Les différents niveaux d'intervention
L'organisation française de la sécurité civile, comme celle des États membres qui viennent d'être évoqués, s'articule autour de différents niveaux d'intervention.
a1) La sécurité civile est l'affaire de tous :
Le modèle français de sécurité civile repose d'abord sur l'engagement civique. La loi de modernisation de la sécurité civile précitée, codifiée à l'article L. 721-1 du code de la sécurité intérieure, affirme que « toute personne concourt par son comportement à la sécurité civile. En fonction des situations auxquelles elle est confrontée et dans la mesure de ses possibilités, elle veille à prévenir les services de secours et à prendre les premières dispositions nécessaires. »
a2) Le niveau communal ou intercommunal :
En raison de ses pouvoirs de police et de sa proximité avec les habitants de sa commune, depuis 1789, le maire est le premier responsable de la sécurité civile. Il doit d'ailleurs désigner un adjoint ou un conseiller municipal en charge de cette mission. À défaut, un correspondant incendie et secours est désigné.
Dans le cadre de ses pouvoirs de police, il lui revient ainsi d'élaborer et de faire adopter un plan communal de sauvegarde (PCS), obligatoire dans les communes à risque. Ce plan comprend l'identification des risques principaux pour la commune, recense les personnes vulnérables, précise les modalités d'alerte et d'information de la population, établit la liste des moyens communaux pouvant être mobilisés en cas de crise et prévoit les actions complémentaires à celles des secours pouvant être mises en oeuvre etc...
Pour mener ces actions complémentaires (déblayage de routes ; pompage de zones inondées...), les communes ont la possibilité de constituer une réserve communale de sécurité civile.
Et lorsqu'une catastrophe, naturelle, industrielle ou technologique..., survient, le rôle du maire est triple :
- alerter et informer la population (envoi de SMS en cas de catastrophe ; déclenchement des sirènes d'alerte...) et les autorités compétentes ;
- appuyer concrètement les services d'urgences (réquisition de salles opérationnelles ou de centres d'hébergement ; sollicitation des agents et matériels municipaux pour renforcer les équipes de secours, pour déblayer les routes...) ;
- soutenir les populations sinistrées (hébergement, ravitaillement...).
Souvent, les communes, en intégrant des intercommunalités, ont aussi transféré ces compétences à leur établissement public de coopération intercommunale.
a3) En cas de crise majeure (= qui concerne plusieurs communes d'un département ou qui submerge les capacités d'intervention locales), c'est le préfet du département concerné qui « prend la main » pour coordonner les secours. Il peut alors mobiliser et coordonner l'ensemble des services de protection de la population (sapeurs-pompiers ; SAMU ; police nationale ; gendarmerie nationale...) et les moyens publics et privés dans le cadre du plan ORSEC (pour Organisation de la Réponse de Sécurité Civile).
Ajoutons qu'en amont des crises, le préfet de département commande l'élaboration du schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) par le service départemental d'incendie et de secours (SDIS)compétent ;
a4) Si la crise dépasse les limites d'un département, le préfet de zone, qui est responsable d'une zone de défense et de sécurité (il en existe 7 en France métropolitaine), prend le relais. Auprès de lui, un état-major interministériel de zone (EMIZ) exerce les missions suivantes :
- prévention et planification de défense et de sécurité civile, intérieure et économique ;
- veille opérationnelle permanente et gestion de crises ;
- mise en oeuvre des mesures de coordination et d'information routières ;
- coordination interdépartementale lors des événements opérationnels impactant plusieurs départements et envoi des renforts zonaux ou nationaux demandés.
Source : data.gouv.fr
a5) Enfin, lorsque la crise devient nationale, elle nécessite une réponse globale de l'État. Le Premier ministre peut décider d'activer la cellule interministérielle de crise (CIC) afin de mettre en commun l'ensemble des ressources ministérielles en matière de recherche et d'analyse de l'information, d'anticipation, de communication et de décision. Toutefois, pour des raisons d'efficacité opérationnelle, chaque ministère concerné va alors mettre en place son centre de crise (santé, transports...).
Le COGIC, centre opérationnel de gestion interministérielle des crises, est alors l'instance de commandement de gestion des crises de la sécurité civile, sous la tutelle du ministère de l'Intérieur. Il analyse et gère les catastrophes naturelles et technologiques, assure la remontée d'informations ainsi que l'interface avec les centres opérationnels des autres ministères.
b) Une multitude d'acteurs
Comme le rappelle l'article L. 721-2 du code de la sécurité intérieure, les missions de sécurité civile sont assurées « principalement par les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires des services d'incendie et de secours ainsi que par les personnels des services de l'État et les militaires des unités qui en sont investis à titre permanent. »
À cet égard, il convient de rappeler que l'État dispose de moyens nationaux, déployés régulièrement en soutien aux sapeurs-pompiers (flotte aérienne de la sécurité civile) ou en cas de crise majeure.
Les moyens nationaux de la sécurité civile
a) Les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC) : Formations militaires de l'Armée de Terre spécialisées dans la lutte contre les sinistres majeurs. Composées de sapeurs-sauveteurs, elles ont vocation à épauler les services de secours lors d'une catastrophe naturelle ou technologique particulièrement périlleuse ou complexe. Elles disposent de compétences et de matériels adaptés à des risques spécifiques (séismes ; NRBC pour nucléaire, radiologique, biologique et chimique). Pour l'heure au nombre de trois et bientôt quatre, à échéance 2027, elles sont stationnées à Nogent-le-Rotrou, Brignoles et Corte et comptent 2 848 militaires ;
b) Les moyens aériens de la sécurité civile, une flotte aérienne polyvalente comprenant :
- une flotte d'avions spécialisée dans la lutte contre les feux de forêt : cette flotte comprend, à titre permanent, 12 bombardiers d'eau Canadair C415, qui peuvent larguer 6 000 litres d'eau et se ravitailler en vol en frôlant la surface d'un plan d'eau mais également 8 avions « multi-rôles » Dash 8, qui peuvent emporter 10 000 litres d'eau ou de « produit retardant », et 3 avions Beechcraft B 200, qui coordonnent les opérations en vol.
Ces moyens permanents sont désormais régulièrement renforcés par des appareils loués pour la saison estivale : pour la saison estivale 2024, l'État a prévu la location de 6 avions supplémentaires ;
- une flotte d'hélicoptères : 33 « Dragons » EC 145, appareils polyvalents acquis entre 2002 et 2011 et mis à la disposition de la sécurité civile, du SAMU, de la police et de la gendarmerie nationale pour des missions de secours d'urgence et de sauvetage, ainsi que 4 H145 achetés entre 2021 et 2022, qui peuvent être sollicités pour du secours à personne comme dans la lutte contre les feux de forêt.
En 2024, cette flotte permanente sera complétée par la location de 10 hélicoptères.
Enfin, le 23 janvier dernier, un nouveau marché vient d'être notifié entre le ministère de l'Intérieur et des Outre-mer et l'entreprise AIRBUS pour la livraison de 42 nouveaux appareils H145 (dont 36 pour la sécurité civile, ce qui portera le nombre total d'hélicoptères de la sécurité civile à 40) entre 2024 et 2028 ;
c) Les établissements de soutien opérationnel et logistique (ESOL) gèrent les stocks de la réserve nationale (tentes, couvertures, sanitaires...) et mettent à disposition des équipements spécifiques (station de pompage...) ;
d) Composé de 370 agents, le service du déminage neutralise et détruit les munitions des deux derniers conflits mondiaux, détecte, neutralise et détruit les objets suspects, sécurise les grandes manifestations officielles et assiste les services d'intervention (GIGN, RAID...) dans leurs opérations.
Concourent également à l'accomplissement de ces missions « les militaires des armées et de la gendarmerie nationale », « les personnels de la police nationale et les agents de l'État, de collectivités territoriales et d'établissements et organismes publics ou privés appelés à exercer des missions se rapportant à la protection de populations ou au maintien de la continuité de la vie nationale, les membres des associations ayant la sécurité civile dans leur objet social, ainsi que les réservistes de la sécurité civile. »
On peut citer :
- les unités de policiers secouristes ou de gendarmerie spécialisées dans certains secours périlleux, à l'exemple des 21 pelotons de gendarmerie de haute montagne (PGHM), qui chaque année, effectuent plus de 1 000 interventions dans les Alpes, dans les Pyrénées, en Corse et à La Réunion ;
- les comités communaux feux de forêt (CCFF), qui répondent à la nécessité de prévenir le risque de feux de forêt. Créés par décision du maire, après délibération du conseil municipal, ils assurent des patrouilles dans les massifs forestiers pour surveiller les zones à risques, surtout l'été, sensibilisent population locale et touristes sur les bons comportements à adopter afin d'éviter tout départ de feu et, en cas d'incendie, soutiennent les sapeurs-pompiers par une aide logistique et opérationnelle ;
- au nombre de 679, les réserves communales de sécurité civile ont été instituées par la loi de modernisation de la sécurité civile en 2004, à l'instigation du rapporteur du Sénat, le sénateur Jean-Pierre Schosteck. Ces réserves souffrent aujourd'hui d'un défaut de notoriété et de règles d'engagement trop contraignantes (un réserviste ne pouvant s'engager plus de quinze jours par an). La réserve communale de sécurité civile constitue pourtant un outil susceptible d'intéresser les maires pour épauler les services de secours lors de catastrophes naturelles ou d'origine humaine par l'accomplissement d'actions complémentaires au secours en cas de crise (déblayage de routes ; pompage de locaux inondés ; rétablissement des activités...) ;
- la loi Matras de 20217(*) a ajouté un nouvel échelon en instaurant des réserves citoyennes des services d'incendie et de secours au niveau départemental. Elles sont créées par les services d'incendie et de secours qui le souhaitent. Leur objet principal est de développer la culture de sécurité civile et de promouvoir l'image des sapeurs-pompiers ;
- enfin et surtout, les 100 000 personnes actives dans les associations agréées de la sécurité civile8(*) : Croix Rouge française ; Fédération nationale de protection civile... Elles financent elles-mêmes leurs équipements et tirent le plus souvent leurs ressources des dons et de la rémunération des formations au secourisme qu'elles prodiguent à la population. Leur importance est réelle : à titre d'exemple, la Société nationale de Sauvetage en Mer (SNSM), seule association agréée pour le sauvetage en mer, et ses 11 000 sauveteurs bénévoles répartis dans 208 stations de sauvetage, assurent plus de 55 % des interventions de secours en mer.
c) Les services d'incendie et de secours sont les premiers acteurs des missions de sécurité civile
En principe, chaque département doit disposer d'un service départemental d'incendie et de secours (SDIS), présidé par le président du conseil départemental ou son représentant et organisé en services et en centres d'incendie et de secours. Ils sont composés de sapeurs-pompiers professionnels (au nombre de 41 800, soit 16,5 % des effectifs de sapeurs-pompiers) et de sapeurs-pompiers volontaires (197 800, soit 78,25 % des effectifs).
Cependant, cette règle compte deux exceptions :
- tout d'abord, certains centres de première intervention relèvent de l'autorité des communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;
- par ailleurs, plusieurs zones du territoire national relèvent de la compétence de services d'incendie et de secours militaires : Paris et les trois départements de la Petite Couronne9(*) relèvent de la compétence des 8 650 sapeurs-pompiers de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), qui ont effectué 495 397 interventions10(*) soit environ 1357 par jour (1 départ toutes les minutes), en 2023 ; la ville de Marseille11(*) relève des 2 554 personnels du Bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM), qui ont effectué 128 000 interventions, dont 81 % pour du secours à personne.
Sollicités par le maire ou le préfet dans l'exercice de leurs pouvoirs de police, les SDIS12(*) :
- sont chargés de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies ;
- concourent, avec d'autres acteurs et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours et aux soins d'urgence.
Dans ce cadre, les services d'incendie et de secours assument les missions suivantes :
a) La prévention et l'évaluation des risques de sécurité civile ;
b) La préparation des mesures de sauvegarde et l'organisation des moyens de secours ;
c) La protection des personnes, des animaux, des biens et de l'environnement ;
d) Les secours et les soins d'urgence aux personnes ainsi que leur évacuation, lorsqu'elles :
- présentent des signes de détresse vitale ;
- présentent des signes de détresse fonctionnelle justifiant l'urgence à agir.
Selon la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), en 2022, les sapeurs-pompiers ont effectué 4 968 500 interventions (6,2 % de plus qu'en 2021) pour les motifs suivants : 286 600 incendies ; 4 284 900 secours d'urgence aux personnes, dont 299 500 accidents de circulation ; 53 500 risques technologiques ; 343 500 opérations diverses.
Enfin, les SDIS sont financés13(*) :
- par les départements. Ce rôle résulte de la départementalisation des services d'incendie et de secours (loi du 3 mai 1996). En 2022, la contribution des départements s'élevait à 2,8 milliards d'euros et représentait 55,5 % des ressources totales de fonctionnement des SDIS. Cette contribution, qui représente désormais 5 % des dépenses des départements, augmente très vite (elle a doublé entre 2002 et 2022) ;
- par les communes et EPCI du département concerné. La progression de cette contribution est plafonnée par la loi14(*). En 2021, elle s'élevait toutefois à 2,08 milliards d'euros et représentait 40,4 % des ressources de fonctionnement des SDIS.
L'État verse quant à lui une part de la taxe sur les conventions d'assurance (TSCA) aux départements en contrepartie d'une diminution de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cette part, qui s'élevait à 1,2 milliard d'euros en 2021, est en partie mobilisée pour financer les SDIS. L'état finance aussi le régime d'indemnisation des sapeurs-pompiers volontaires (12 millions d'euros en 2021) et co-finance par ailleurs les services d'incendie et de secours militaires (pour 93 millions d'euros au titre de la BSPP et 10 millions d'euros au titre du BMPM).
Évolution des dépenses totales des SDIS (fonctionnement et investissement) entre 2002 et 2021 (en millions d'euros)
|
2002 |
2005 |
2008 |
2011 |
2014 |
2017 |
2021 |
Évolution 2002-2021 |
|
|
SDIS Métropole |
3 149 |
3 736 |
4 378 |
4 727 |
4 695 |
4 745 |
5 161 |
+ 64 % |
|
SDIS Outre-mer* |
97 |
117 |
161 |
177 |
188 |
206 |
228 |
+ 134 % |
|
Total |
3 246 |
3 853 |
4 539 |
4 904 |
4 883 |
4 951 |
5 389 |
+ 66 % |
Source : rapport de l'IGA sur le financement des services d'incendie et de secours (janvier 2023). Hors BSPP et BMPM. *À compter de 2014 : Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique et Mayotte.
Ces dépenses sont très importantes : en 2021, en France, les dépenses des services d'incendie et de secours s'élevaient à 6,5 milliards d'euros, dont 5,39 milliards d'euros pour les SDIS, 0,5 milliard d'euros pour les services d'incendie et de secours militaires et 0,6 milliard d'euros pour les dépenses de l'État hors SDIS et hors part de la taxe sur les conventions d'assurance reversée à ces services (administration territoriale de l'État, prévention des risques...).
Elles sont de plus en forte augmentation, concernant les SDIS : elles sont en effet passées de 3,24 milliards d'euros en 2002 à 5,39 milliards d'euros en 2021.
En conséquence, comme l'ont confirmé les représentants de « Départements de France » en audition (MM. Christophe Guilloteau, vice-président en charge du volontariat sapeur-pompier et président du conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, et André Accary, président de la « commission SDIS »), il est aujourd'hui urgent de limiter les charges, d'éviter de nouveaux coûts indus et de trouver de nouvelles sources de financement pour les SDIS.
d) Un modèle « à la croisée des chemins » car sursollicité
Si le modèle français de sécurité civile a fait preuve de son efficacité et sert toujours de référence dans l'Union européenne comme dans le reste du monde, il n'en est pas moins éprouvé et « sous tension », pour reprendre la formule du DGSCGC, M. Julien Marion.
Ce dernier en a expliqué sans ambiguïté les raisons, qui sont cumulatives.
Tout d'abord, le cadre législatif et réglementaire remonte à la loi de départementalisation des services d'incendie et de secours (1996)15(*) et à la loi de modernisation de la sécurité civile (2004)16(*). Même partiellement actualisé, il mériterait d'être mis à jour pour prendre en considération plusieurs évolutions structurelles.
De fait, les acteurs de la sécurité civile (sapeurs-pompiers ; moyens nationaux de la sécurité civile ; associations agréées...) sont de plus en plus sollicités pour des interventions.
En cause : les conséquences du dérèglement climatique (évoqués en détail en partie II,B),2)a)), à savoir des catastrophes naturelles répétées, sur une aire géographique plus étendue (ex : les feux de forêt « remontent » vers le nord en France métropolitaine) et d'une intensité inédite. Ainsi, les inondations survenues en novembre 2023 dans le nord du pays arrivent statistiquement une fois par siècle. Or, dès les semaines suivantes, de nouvelles inondations encore plus fortes paralysaient de nouveau une partie du Pas-de-Calais.
Autre facteur de « sursollicitation » des sapeurs-pompiers : les fragilités actuelles du système de santé français. En effet, comme l'a souligné le rapport sénatorial sur l'offre d'accès aux soins paru il y a deux ans17(*), nombre de collectivités territoriales sont désormais à l'écart de l'offre médicale : 30 % des Français vivaient dans un « désert médical » en 2022. Cette situation, bien identifiée depuis des années, est à l'origine de retards de prise en charge des personnes malades ou blessées et, dans les cas les plus graves, de pertes de chance.
Elle a également pour conséquence l'intervention croissante des services d'incendie et de secours en tant que « substituts » au service d'aide médicale urgente (SAMU), centre d'appels et de régulation médicale intervenant pour les prises en charge préhospitalières, et aux structures mobiles d'urgence et de réanimation (SMUR).
Selon le droit en vigueur18(*), « les secours et les soins d'urgence aux personnes ainsi que leur évacuation lorsqu'elles : a) sont victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes ; b) présentent des signes de détresse vitale ; c) présentent des signes de détresse fonctionnelle justifiant l'urgence à agir » relèvent des missions propres des services d'incendie et de secours. » Elles fondent le départ en intervention des sapeurs-pompiers en « prompt secours », quelle que soit par ailleurs la régulation médicale établie par le « 15 » (numéro d'appel du SAMU).
Les deux services sont donc amenés à coopérer et à coordonner leurs efforts. Cependant, au cours des dernières années et de manière croissante, un certain nombre d'interventions demandées aux SDIS par le SAMU ne relèvent pas de leurs missions, au premier rang desquelles on compte les transports effectués par les sapeurs-pompiers en cas d'indisponibilité d'ambulanciers privés (« carences ambulancières »), qui représentent 17 % des missions comptabilisées au titre du secours à personne, ou les « relevages » de personnes19(*).
Certes, la loi n° 2021-1520 du 25 novembre 202120(*) a en principe permis aux SDIS de ne procéder qu'aux opérations de secours qui se rattachent à leurs missions et, a contrario, pour les opérations que ne relèvent pas de cette catégorie, de les différer, de les refuser, ou de demander à ce titre, une compensation financière21(*). Mais la tendance de fond demeure et s'accentue.
Il y a 15 ans, le secours à personne représentait 50 % de l'activité des SDIS, il en représente désormais 84 %. Cette évolution pèse évidemment sur les autres activités des services d'incendie et de secours.
Enfin, l'augmentation des dépenses des SDIS vient d'être rappelée. Pour le DGSCGC, la loi de 1996 a permis la « départementalisation » des services d'incendie et de secours et une réponse de qualité en tous points du territoire. Mais elle a été adoptée à une époque où les départements et communes, principaux contributeurs aux budgets des SDIS, ne connaissaient pas la même pression financière qu'aujourd'hui. Et le financement de ces services subit désormais un « effet de ciseau » entre certaines dépenses inflationnistes et des ressources limitées. Cette situation n'est pas tenable.
D'autant que cette fragilisation financière concerne également les associations agréées de sécurité civile (Croix Rouge française...) qui, en principe, ne dépendent pas de subventions de l'État mais financent leurs activités de secours par des dons, par des formations aux premiers secours rémunérées etc...
En conséquence, le ministre de l'intérieur, le 23 avril dernier, a lancé le « Beauvau de la sécurité civile », exercice de concertation et de réflexion de tous les acteurs concernés pour revoir l'organisation actuelle de la sécurité civile, avec trois « lignes rouges » formulées par le ministre :
- le modèle français de sécurité civile doit continuer à reposer sur une collaboration entre l'État et les collectivités territoriales ;
- néanmoins, au regard de l'évolution des risques, la politique de publique sécurité civile sera de plus en plus régalienne et portée par le ministère de l'intérieur ;
- enfin, le système doit continuer à reposer sur l'action de personnels professionnels et de volontaires et bénévoles car cette complémentarité permet d'assurer la continuité des secours.
En pratique, ce processus qui a suscité une mobilisation importante des acteurs concernés lors de ses premières réunions, devrait s'étendre jusqu'à la fin 2024, et pourrait aboutir à la présentation de textes législatifs en 2025.
4. Dans ce contexte déjà tendu, le volontariat des acteurs de la sécurité civile se trouve fragilisé par la jurisprudence européenne
a) La disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires : socle essentiel du modèle français de sécurité civile
Pour M. Julien Marion, DGSCGC, les « sapeurs-pompiers volontaires sont indispensables à notre modèle de sécurité civile. » De fait, les 197 800 sapeurs-pompiers volontaires, qui représentent 78,25 % des effectifs, constituent « l'ossature » du modèle français de sécurité civile.
En effet, dans une société française qui vieillit et où les déséquilibres démographiques et géographiques se renforcent, les sapeurs-pompiers volontaires, présents dans les centres de première intervention, garantissent un maillage territorial de proximité par les services de secours. Comme le relevait déjà la « mission volontariat » demandée par M. Gérard Collomb, alors ministre de l'intérieur, ils sont également, grâce à leur présence et à leur disponibilité, « la dernière force mobilisable en cas d'évènement exceptionnel. »22(*)
En pratique, les sapeurs-pompiers volontaires sont des citoyens âgés d'au moins 16 ans, Français ou résidant légalement en France, jouissant de leurs droits civiques, ayant rempli leurs obligations au titre du service national ainsi que des conditions d'aptitude médicale et physique, qui décident librement de donner du temps pour accomplir, aux côtés des sapeurs-pompiers professionnels, les missions de sécurité civile confiées aux services d'incendie et de secours.
Ces volontaires, qui, pour la plupart ont également une activité professionnelle, sont prêts à partir sans délai en intervention sur déclenchement de leur « bip » (récepteur individuel d'alerte).
Et, dans le cadre des opérations, s'ils obéissent à une chaîne de commandement opérationnel, ils ne sont pas placés à son égard dans un lien de subordination hiérarchique.
L'indemnisation des volontaires est constituée de vacations horaires incessibles, insaisissables et non imposables, d'un montant variant selon leur grade (ex : 8,61 euros par heure pour un sapeur-pompier volontaire de premier grade)23(*). Ils bénéficient également d'un régime de reconnaissance et de fidélisation24(*).
Le code de la sécurité intérieure le rappelle en effet : « l'activité de sapeur-pompier volontaire, qui repose sur le volontariat et le bénévolat, n'est pas exercée à titre professionnel mais dans des conditions qui lui sont propres. »25(*)
b) Le « choc » de l'arrêt « Matzak » de la CJUE qui ébranle ce socle
b1) Pour la CJUE, le sapeur-pompier volontaire est un « travailleur » comme les autres
Comme expliqué plus haut, l'activité des services d'incendie et de secours est en forte augmentation et ils sont devenus le « premier acteur du secours d'urgence aux personnes »26(*), ce qui implique une sollicitation croissante des effectifs de sapeurs-pompiers, au premier rang desquels les volontaires, qui effectuent en moyenne, 67 % des interventions et la quasi-totalité des astreintes27(*) .
Or, dans ce contexte, le modèle du volontariat sapeur-pompier doit faire face à un écueil majeur, celui-ci d'ordre juridique : dans son arrêt « Ville de Nivelles contre Rudy Matzak », en date du 3 février 2018 (C-518/15), la Cour de justice de l'UE (CJUE) a considéré qu'un sapeur-pompier volontaire effectuant des gardes était un « travailleur » au sens de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail (directive dite « temps de travail »).
La directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 dite « temps de travail »
Comme l'a rappelé en audition M. Sylvain Humbert, conseiller juridique à la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, cette directive, négociée avec l'appui de la France, répond à un objectif d'intérêt général : celui de « la protection de la sécurité et de la santé » de tous les « travailleurs ».
En outre, la directive s'applique « à tous les secteurs d'activité, privés ou publics »28(*).
Dans son article 2, elle a défini le « temps de travail » comme « toute période durant laquelle le travailleur est au travail, à la disposition de l'employeur et dans l'exercice de son activité ou de ses fonctions, conformément aux législations et/ou pratiques nationales. »
Elle a ensuite défini une « période de repos » comme « toute période qui n'est pas du temps de travail ».
À titre principal, la directive a imposé aux États membres :
- de fixer une période minimale de onze heures de repos consécutives au cours de chaque période de vingt-quatre heures ;
- d'autoriser un temps de pause (défini par conventions collectives ou par la loi) au bénéfice de tout travailleur ayant un temps de travail quotidien supérieur à six heures ;
- de prévoir une période minimale de repos hebdomadaire sans interruption de vingt-quatre heures ;
- de ne pas imposer une durée maximale hebdomadaire du travail, supérieure à 48 heures ;
- de faire bénéficier tout travailleur d'un temps de congé annuel égal au moins à quatre semaines.
Les États membres qui le souhaitaient ont cependant pu inscrire des dérogations à ces règles au profit de certaines activités. Ainsi, l'article 17 de la directive prévoit qu'il peut être dérogé aux dispositions précitées pour les « activités caractérisées par la nécessité d'assurer la continuité du service », comme celles de « sapeur-pompier ou de protection civile ».
Le litige résulte de la démarche contentieuse menée par M. Matzak, alors sapeur-pompier volontaire de la ville de Nivelles, afin d'obtenir de celle-ci le dédommagement de ses services de garde à domicile, qu'il considérait comme du « temps de travail ». Saisie en appel de ce litige, la cour d'appel de Bruxelles a décidé d'interroger la CJUE sur le bien-fondé d'une assimilation des gardes à domicile à du temps de travail.
En réponse à cette question préjudicielle, la Cour a :
a) affirmé que les États membres ne pouvaient pas déroger à la directive 2003/88/CE relativement aux définitions du « temps de travail » et de la « période de repos » concernant les sapeurs-pompiers volontaires ;
b) considéré que le temps de garde d'un sapeur-pompier volontaire effectué à domicile avec l'obligation de répondre aux appels de son employeur dans un délai de huit minutes, restreignait « très significativement les possibilités d'avoir d'autres activités » et devait être considéré comme un « temps de travail » au sens de la directive.
b2) L'arrêt Matzak : Un triple « choc » pour la sécurité civile française
Il faut constater que six ans après ce jugement, la France semble encore sous le « choc » de l'arrêt Matzak, pour reprendre l'expression retenue par le rapport de l'IGA et de l'IGSC de décembre dernier sur le volontariat sapeur-pompier29(*) : un choc juridique, politique et « existentiel », d'autant plus important que, par la suite, la Cour a également reconnu que la directive 2003/88/CE était applicable au temps de travail des militaires30(*). Ce qui a conduit le Conseil d'État français à examiner la compatibilité de l'organisation du temps de travail dans la gendarmerie départementale avec la directive 2003/88/CE et à affirmer l'exigence constitutionnelle de libre disposition de forces armées pour assurer les intérêts fondamentaux de la Nation31(*).
Un choc juridique d'abord, parce que l'application de la directive 2003/88/CE aux sapeurs-pompiers volontaires ne semble pas avoir été anticipée par la France.
Comme le souligne le rapport précité, « les conséquences de la directive pourrait avoir sur le volontariat sapeur-pompier ne semblent pas avoir été perçues à l'époque de sa rédaction, y compris par la France, promoteur de ce texte inspiré par le souci de protection des travailleurs »32(*).
Ce choc est ainsi devenu « politique » avec l'évaluation peu optimiste des conséquences de l'arrêt Matzak sur la pérennité du volontariat et des services d'incendie et de secours : des interrogations publiques ont été exprimées par les principaux acteurs et les autorités compétentes sur la possibilité de concilier ses effets avec les exigences de la disponibilité opérationnelle.
Au titre de l'évaluation des conséquences de la jurisprudence de la Cour sur les militaires, celui qui était alors chef d'état-major de l'armée de Terre et qui allait devenir un mois plus tard le chef d'état-major des armées, le général Thierry Burkhard, estimait que l'application de la directive 2003/88/CE aux militaires constituait « un péril mortel pour notre armée »33(*), fondée sur les principes de disponibilité et d'engagement.
Concernant les sapeurs-pompiers volontaires, la « mission volontariat » précitée rappelait que « l'application du statut de travailleur aux sapeurs-pompiers volontaires et du droit commun relatif au temps de travail à l'ensemble des personnels des SDIS entraînerait, si l'ensemble des volontaires devaient être « engagés » comme agents publics à temps partiel, une augmentation des dépenses considérable, en raison des rémunérations et de la compensation des temps de repos par des rotations plus sévères entre les sapeurs-pompiers. Elle constituerait en outre un biais important dans l'engagement altruiste que souscrivent les sapeurs-pompiers volontaires entraînant, au regard de conditions budgétaires tendues des collectivités, une diminution des effectifs et du maillage territorial, c'est-à-dire une profonde dégradation de la réponse des secours, alors que la population en a de plus en plus besoin, au quotidien et en temps de crise. »34(*)
Pressentant les effets potentiellement négatifs de l'arrêt Matzak sur l'activité des sapeurs-pompiers volontaires, la commission des affaires européennes du Sénat, dès 2018, avait joué le rôle de « lanceur d'alerte ».
En effet, dans son avis politique adopté le 15 novembre 2018 sur le rapport des sénateurs Jacques Bigot et André Reichardt, la commission :
- réaffirmait son « fort attachement à la préservation d'un dispositif permettant aux sapeurs-pompiers volontaires d'effectuer des interventions à titre volontaire et bénévole leur assurant d'exercer les mêmes activités que les sapeurs-pompiers professionnels et contribuant aux missions de sécurité civile » ;
- observait que « l'article 17 de la directive 2003/88/CE relatif aux dérogations comporte un 3. c) iii) visant spécifiquement les sapeurs-pompiers lorsqu'il s'agit d'assurer la continuité du service » ;
- considérait que l'arrêt Matzak de la CJUE était « susceptible de produire des effets pouvant compromettre la pérennité du dispositif français de la sécurité civile (...) » ;
- demandait « instamment, par conséquent, que la Commission européenne prenne une initiative législative visant à modifier l'article 17 de la directive 2003/88/CE de manière à élargir le champ d'application des dérogations au repos journalier, au temps de pause, au repos hebdomadaire, à la durée du travail de nuit et aux périodes de référence afin que ces dérogations assurent la préservation du volontariat et du bénévolat des interventions des sapeurs-pompiers. »
Dans la foulée, le Président du Sénat faisait part au Président de la Commission européenne, alors M. Jean-Claude Juncker, des inquiétudes du Sénat sur les conséquences potentielles de l'arrêt Matzak pour l'activité des sapeurs-pompiers volontaires. En réponse, ce dernier rappelait que :
- si cet arrêt s'imposait à tous, sa portée devait être précisée car il concernait un cas spécifique lié à l'interprétation de la directive de 2003 ;
- la directive offrait une certaine flexibilité dans son application, avec des dérogations prévues dans ses articles 17 et 22 ;
- la révision de la directive 2003/88/CE lui semblait en revanche difficile, tant pour des raisons juridiques que d'opportunité35(*).
Par la suite, le Gouvernement, à plusieurs reprises, a affirmé entendre les inquiétudes des sapeurs-pompiers :
- en 2020, M. Christophe Castaner, alors ministre de l'intérieur, annonçait la volonté du Gouvernement de porter la demande d'une nouvelle directive sur l'engagement citoyen dans le contexte des élections européennes de 2020 ;
- en 2021, dans plusieurs réponses à des questions parlementaires, le Gouvernement confirmait partager les préoccupations des sapeurs-pompiers volontaires et des élus et travailler à protéger notre système de secours. Il évoquait deux pistes : d'une part, « via une démarche auprès des autorités européennes pour consacrer le caractère spécifique de l'activité des sapeurs-pompiers volontaires. D'autre part, une transposition de la directive 2003/88/CE « afin d'en exploiter les larges facultés de dérogation » et « de se prémunir de tout effet préjudiciable qu'entraînerait une application directe de l'arrêt « Matzak »36(*) ».
Ce « choc » a enfin été « existentiel » pour les sapeurs-pompiers, les interrogeant sur le sens et les exigences de leurs missions et sur leur place dans la société.
En premier lieu, l'arrêt Matzak a, de fait, entraîné une profonde scission du monde des sapeurs-pompiers :
- d'une part, les organisations représentatives des sapeurs-pompiers professionnels ont salué l'arrêt Matzak au nom de la sécurité et de la santé des sapeurs-pompiers, et travaillent à sa pleine application, le cas échéant par la voie de recours contentieux. Cette position a été soutenue par la Cour des comptes qui, en 2019, recommandait « la mise en conformité de l'organisation du temps d'activité des sapeurs-pompiers volontaires avec le droit européen »37(*) ;
- d'autre part, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF), « porte-parole » des sapeurs-pompiers volontaires, a, dès 2018, déclaré craindre une remise en cause de la sécurité civile française et demandé l'élaboration d'une directive spécifique aux forces de sécurité et de secours d'urgence, conjointement avec ses homologues allemande, autrichienne et néerlandaise. Avant d'interpeller les candidats aux élections européennes à ce sujet, en 2020.
En second lieu, comme le relève le rapport précité de décembre 2023 sur l'activité des sapeurs-pompiers volontaires, les volontaires eux-mêmes ont pu avoir des réactions différentes face à ce nouvel état des lieux. En effet, à titre individuel, comme M. Matzak en Belgique, quelques sapeurs-pompiers volontaires ont pu être à l'origine de démarches contentieuses visant à faire reconnaître leurs temps de garde comme « temps de travail » afin d'obtenir un complément de rémunération.
Toutefois, dans leur très grande majorité, les volontaires refusent cette assimilation à la catégorie des « travailleurs », très attachés au caractère altruiste et généreux de leur engagement, avec sa part non négligeable de bénévolat. En outre, leur « professionnalisation » contrainte résultant de l'interprétation de la directive 2003/88/CE donnée par l'arrêt Matzak les mettrait paradoxalement en difficulté au regard de cette même directive !
En effet, s'ils cumulaient un emploi de sapeur-pompier professionnel avec leur activité préexistante, les intéressés seraient bien en peine de respecter les plafonds de travail fixés par la directive (comme l'interdiction d'une durée maximale hebdomadaire du travail, supérieure à 48 heures).
Au regard de ces constats, M. Julien Marion, DGSCGC, s'est voulu à la fois raisonnablement confiant et prudent :
- en précisant que l'arrêt Matzak concernait une situation individuelle. Rappelons toutefois qu'une décision de la CJUE doit être appliquée à toute situation semblable dans les 27 États membres ;
- en réaffirmant que, pour le ministère de l'intérieur, un sapeur-pompier volontaire n'était pas un « travailleur » au sens de la directive 2003/88/CE ;
- en indiquant que, sollicitée par le ministère, la Commission européenne avait confirmé sa lecture de l'arrêt Matzak ;
- en soulignant toutefois qu'il convenait de travailler à limiter les situations dans lesquelles les volontaires pourraient se voir appliquer l'arrêt Matzak.
* 1 Loi n° 2004-811 du 13 août 2004.
* 2 Article premier du Règlement (UE) 2021/836 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2021 modifiant la décision n° 1313/2013/UE relative au mécanisme de protection civile de l'Union.
* 3 Rapport « Les personnels des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et de la sécurité civile : Des défis à relever, des perspectives à redéfinir », mars 2019.
* 4 Décision du Conseil du 23 octobre 2001 instituant un mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile.
* 5 Les modalités de mise en oeuvre de cette clause par l'Union européenne sont définies par une décision du Conseil, adoptée sur proposition de la Commission européenne et du Haut-représentant de l'Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.
* 6 Article 73 de la Lo fondamentale. Et loi sur la protection civile et l'aide en cas de catastrophe du 25 avril 1997 (Zivilschutz -und Katastrophenhilfegesetz -ZSKG).
* 7 Loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et à valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels.
* 8 Cet agrément prévu à l'article L. 725-1 du code de la sécurité intérieure, qui peut être délivré à l'échelon départemental, interdépartemental ou national, va définir les missions de ces associations : intervention dans le cadre d'opérations de secours ; actions de soutien aux populations sinistrées (accueil ; écoute ; ravitaillement...) et encadrement des bénévoles dans de telles actions ; tenue de postes de secours dans les rassemblements de personnes.
* 9 124 communes des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint Denis et du Val-de-Marne comprenant environ 7 millions d'habitants.
* 10 Ces interventions étaient relatives, à 82 %, à du secours à personne, à 8,4 %, à des interventions diverses, à 5,2 %, à des accidents de la circulation, à 3 %, à des incendies.
* 11 Sont également couverts l'aéroport de Marseille-Provence, les ports de Fos-sur-mer et de Port-de-Bouc, ainsi que le site d'Airbus hélicoptères.
* 12 Article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
* 13 Éléments fournis par la DGSCGC. Source : rapport d'information n° 245 (seizième législature) de M. Didier Lemaire, député, au nom de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les capacités d'anticipation et d'adaptation de notre modèle de protection et de sécurité civiles, 3 avril 2024.
* 14 Elle ne peut en effet excéder celle de l'indice des prix à la consommation hors tabac.
* 15 Loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours.
* 16 Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.
* 17 « Rétablir l'équité territoriale en matière d'accès aux soins : agir avant qu'il ne soit trop tard », rapport d'information n° 589 de M. Bruno Rojouan au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, déposé le 29 mars 2022.
* 18 Article 1424-2 du code général des collectivités territoriales.
* 19 Rapport « Le financement des services d'incendie et de secours : réalisations - défis -perspectives », Inspection générale de l'administration, octobre 2022.
* 20 Loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels.
* 21 Article 1424-42-1 du code général des collectivités territoriales.
* 22 « Mission volontariat, tous volontaires », rapport de Mme Catherine Troendlé et de MM. Fabien Matras, Olivier Richefou, Éric Faure et Pierre Brajeux à l'attention de M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur, 16 mai 2018.
* 23 Rapport sur l'activité des sapeurs-pompiers volontaires, établi conjointement par l'Inspection générale de l'administration (IGA) et l'Inspection générale de la sécurité civile (IGSC), décembre 2023.
* 24 En pratique, ce dernier donne lieu à des versements sous forme de rentes à la fin de leur service.
* 25 Article L. 723-5 du code de la sécurité intérieure.
* 26 Rapport « Mission volontariat » précité, p 26.
* 27 L'astreinte est une période pendant laquelle le sapeur-pompier volontaire, sans être à disposition permanente et immédiate, a l'obligation de demeurer à son domicile, sur son secteur d'intervention (secteur d'astreinte du centre de secours) ou à proximité immédiate, afin d'être en mesure d'intervenir. Selon le rapport précité de l'IGA et de l'IGC sur l'activité des sapeurs-pompiers volontaires, les sapeurs-pompiers volontaires effectuent 96 % de astreintes de jour et 98 % des astreintes de nuit.
* 28 Article premier de la directive.
* 29 « Le choc de la jurisprudence Matzak », p 27 du rapport.
* 30 CJUE, 15 juillet 2021, Ministrvo za obrambo (C-742/19). Cet arrêt affirme que les militaires sont des « travailleurs » au sens de la directive 2003/88/CE mais indique que dans plusieurs cas, leur activité de garde n'entre pas dans son champ d'application : si la garde intervient pendant la formation initiale, un entraînement opérationnel ou une opération militaire, ou quand elle représente une « activité à ce point particulière qu'elle ne se prête pas à un système de rotation des effectifs », ou encore quand elle est exécutée dans le cadre d'évènements exceptionnels dont la gravité et l'ampleur nécessitent l'adoption de mesures indispensables à la protection de la vie, de la santé et de la sécurité de la collectivité et dont la bonne exécution serait compromise si l'ensemble des règles énoncées par la directive devaient être respectées, ou, enfin, lorsque l'application de ladite directive (...) ne pourrait se faire qu'au détriment du bon accomplissement des opérations militaires proprement dites.
* 31 Conseil d'État, Assemblée, n° 437125.
* 32 p. 25 du rapport précité.
* 33 Audition devant la commission de la défense nationale de l'Assemblée nationale, 23 juin 2021.
* 34 Rapport précité de la « mission volontariat » (p 33).
* 35 Éléments de réponse rappelés dans la lettre de M. le Président du Sénat, Gérard Larcher, au sénateur Jean Bizet, alors président de la commission des affaires européennes du Sénat, en date du 18 décembre 2018.
* 36 Réponse du ministre de l'intérieur (12 mars 2019) à la question écrite n° 13190 du 9 octobre 2018 transmise par Mme Frédérique Lardet, députée.
* 37 « Les personnels des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et de la sécurité civile », rapport public thématique, mars 2019.