Projet de loi de simplification de la vie économique

Rapports législatifs

Rapport n° 634 (2023-2024), déposé le 28 mai 2024

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER : SIMPLIFIER L'ORGANISATION
DE L'ADMINISTRATION

Article 1er
Suppression de comités, de commissions, de conseils et d'observatoires

L'article 1^er vise à supprimer cinq instances consultatives : le Conseil stratégique de la recherche, le Conseil supérieur de l'aviation civile, la Commission chargée d'apprécier l'aptitude à exercer les fonctions d'inspecteur général ou de contrôleur général, la Commission supérieure du numérique et des postes et le Comité national de la gestion des risques en forêt.

Souscrivant aux objectifs de simplification et de rationalisation du paysage administratif français, la commission spéciale a adopté quatre amendements dont l'un du rapporteur visant à rétablir la Commission supérieure du numérique et des postes, dont le projet de suppression relève davantage d'une volonté d'affaiblissement du contrôle parlementaire.

1. Dans la continuité des précédents efforts de simplification, une volonté renouvelée de simplifier le paysage administratif

1.1. Des efforts antérieurs pour lutter contre la « comitologie à la française »

Face à l'augmentation du nombre d'instances consultatives créées au cours des dernières décennies, plusieurs mesures ont été adoptées pour infléchir cette évolution, notamment :

- le principe selon lequel les commissions consultatives créées par décret le sont pour une durée maximale de cinq ans, leur reconduction devant faire l'objet d'une étude préalable de nécessité^1(*) ;

- le principe du « 1 pour 1 » selon lequel toute création, par voie législative ou réglementaire, d'une nouvelle commission consultative doit être assortie d'une suppression concomitante d'une commission existante^2(*), voire de deux commissions^3(*) ;

- le principe selon lequel les commissions administratives consultatives qui n'ont pas tenu de réunions au cours des deux dernières années doivent être supprimées^4(*) ;

- l'obligation pour le Gouvernement de présenter chaque année au Parlement, en annexe du projet de loi de finances initial, la liste des commissions et des instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre, des ministres ou de la Banque de France et dont la création est prévue par une mesure législative ou règlementaire^5(*). Cette annexe évalue le coût de fonctionnement de ces organismes en milliers d'euros lors des trois années précédentes, indique le nombre de leurs membres et le nombre de leurs réunions tenues lors des trois années précédentes, mentionne les commissions et instances créées ou supprimées dans l'année, et présente une justification de l'évolution des coûts de fonctionnement ;

- le principe selon lequel les administrations devront justifier le maintien des structures dont la taille n'excède pas 100 ETP - pour les 1 200 agences et opérateurs de l'État - et proposer des regroupements ou des suppressions^6(*).

Depuis, le nombre d'instances consultatives a fortement diminué. Alors que près de 700 commissions étaient recensées en 2010 et encore plus de 400 en 2017, le jaune budgétaire annexé en loi de finances initiale en recensait 394 en 2019, 340 en 2020, 317 en 2021, 314 en 2022 et 313 pour 2023.

En 2020, l'adoption de la loi d'accélération et de simplification de l'action publique^7(*), dite « loi ASAP », a contribué à amplifier cet effort de rationalisation du paysage administratif avec la suppression d'une vingtaine d'instances consultatives ayant une base légale au sein de son titre Ier. Ce projet de loi s'inscrit dans sa continuité avec une volonté renouvelée de poursuivre les efforts engagés en faveur de la simplification du paysage administratif.

Source : commission spéciale, à partir des données publiques.

1.2. Une volonté réitérée de simplifier le paysage administratif

Dans son discours de politique générale du 30 janvier 2024, le Premier ministre Gabriel Attal, annonçant l'examen à venir d'un projet de loi dédié à la simplification, a déclaré : « Simplifier pour éviter la gabegie, c'est possible, et je vous annonce une règle générale simple : tous les organes, organismes, comités ou autres, qui ne se sont pas réunis ces 12 derniers mois, seront supprimés automatiquement ». Ainsi, l'article 1^er de ce projet de loi s'inscrit tant dans la continuité de ce discours de politique générale et des efforts des Gouvernements précédents pour simplifier le paysage administratif français.

2. Dans le cadre de ce projet de loi, le Gouvernement souhaite supprimer cinq instances consultatives qui ne se réunissent presque plus ou dont le rôle est jugé obsolète ou redondant avec d'autres organes déjà existants

2.1. La suppression du Conseil stratégique de la recherche

Le Conseil stratégique de la recherche, placé auprès du Premier ministre ou, par délégation, du ministre chargé de la recherche, a été créé par la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche^8(*) afin de mettre en oeuvre et d'évaluer la stratégie nationale en matière de recherche. Cette mission était précédemment assurée par le Conseil supérieur de la recherche et de la technologie créé en 1982, puis par le Comité d'orientation stratégique créé en 1995, le Conseil national de la science créé en 1998 et le Haut Conseil de la science et de la technologie créé en 2006.

Il est composé de 13 à 23 personnalités qualifiées pour leurs compétences dans les domaines de la recherche, de l'économie ou de l'innovation ainsi que d'un membre du bureau exécutif de Régions de France, y siègent également un député et un sénateur.

Au regard de l'étude d'impact du projet de loi ainsi que des informations transmises à la commission spéciale, il s'avère que cette instance ne s'est pas réunie depuis 2015 alors qu'elle est censée se réunir au moins une fois par an, que sa composition n'a pas été renouvelée depuis 2019 et que son activité apparaît redondante avec celle du Conseil présidentiel de la science dont la création a été annoncé le 7 décembre 2023 par le président de la République.

Par ailleurs, la suppression du Conseil stratégique de la recherche constitue la première proposition du rapport de Philippe Gillet remis le 15 juin 2023 à la Ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche^9(*).

2.2. La suppression du Conseil supérieur de l'aviation civile

Le Conseil supérieur de l'aviation civile, placé auprès du ministre chargé de l'aviation civile, peut être consulté par ce dernier sur toute question intéressant le transport aérien.

Composé d'un conseiller régional, d'un conseiller départemental, de six représentants de l'État, de trois représentants des entreprises de transport aérien, de deux représentants d'exploitants d'infrastructures aéroportuaires, de quatre représentants de salariés, de trois représentants de clients et de quatre personnalités, y siègent également un député et un sénateur depuis la loi du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement^10(*).

Au regard de l'étude d'impact du projet de loi ainsi que des informations transmises à la commission spéciale, il s'avère que cette instance ne s'est pas réunie depuis 2016.

2.3. La suppression de la Commission chargée d'apprécier l'aptitude à exercer les fonctions d'inspecteur général ou de contrôleur général

La Commission chargée d'apprécier l'aptitude à exercer les fonctions d'inspecteur général ou de contrôleur général a été institué par la loi du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public^11(*), dont les dispositions ont été modifiées par l'ordonnance du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique d'État^12(*).

Au regard des dispositions du code général de la fonction publique^13(*), les statuts particuliers des corps d'inspection et de contrôle de la fonction publique d'État peuvent recruter par la voie dite du « tour extérieur » afin de pourvoir aux vacances d'emploi, mais seulement après consultation d'une commission chargée d'apprécier l'aptitude des intéressés à exercer les fonctions d'inspecteur général ou de contrôleur général, en tenant compte de leur expérience et de leurs fonctions antérieures.

Cette commission est présidée par un conseiller d'État et comprend notamment un conseiller maître de la Cour des comptes, un directeur général de l'administration et de la fonction publique, un inspecteur général chef d'un service d'inspection ainsi que deux inspecteurs généraux en activité^14(*).

Or, la récente réforme de la fonction publique d'État a mis en extinction de nombreux corps d'inspection générale et de contrôle, ce qui fait désormais obstacle au recrutement par tour extérieur. Ces corps sont listés dans l'étude d'impact du projet de loi : inspection générale des finances (IGF), inspection générale de l'administration (IGA), inspection générale des affaires sociales (IGAS), inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGESR), inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD), conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), inspection générale de l'agriculture (IGAG), inspection générale des affaires culturelles (IGAC), le Contrôle général économique et financier (CGEFI), etc.

Par ailleurs, l'étude d'impact relève également que les agents ne relevant pas du code général de la fonction publique tels que les militaires exerçant des responsabilités au sein des inspections générales des armées et de la gendarmerie nationale (IGGN) ou du contrôle général des armées, ainsi que d'autres services d'inspection et de contrôle existants tels que les inspections générales des affaires étrangères (IGAE), des affaires maritimes (IGAM) et de la police nationale (IGPN) ou encore le Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGE) ne sont pas concernés.

Par conséquent, le Gouvernement estime que cette commission peut être supprimée car étant devenue sans objet.

2.4. La suppression de la Commission supérieure du numérique et des postes

La Commission supérieure du numérique et des postes (CSNP) est issue de la Commission supérieure du service public des postes et des télécommunications (CSSPPT) créée par la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990, relative à l'organisation du service public des postes et télécommunications^15(*), au moment du changement de statut de La Poste et de France Télécom.

Depuis la loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle^16(*), ses missions ont été élargies aux communications électroniques, la CSSPPT ayant alors été renommée Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques (CSSPPCE).

Depuis la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique^17(*), la CSSPPCE est devenue la Commission Supérieure du Numérique et des Postes (CSNP). Composée de sept sénateurs, de sept députés et de trois personnalités qualifiées, la CSNP est actuellement présidée par le sénateur Damien Michallet et composée d'Henri d'Agrain, personnalité qualifiée ; de Xavier Batut, député ; de Jeanne Bretecher, personnalité qualifiée ; de Sophia Chikirou, députée ; de Mireille Clapot, députée ; de Bernard Delcros, sénateur ; de Patricia Demas, sénatrice ; de Patrick Guillemot, personnalité qualifiée ; d'Anne Le Henanff, députée ; d'Audrey Linkenheld, sénatrice ; d'Aurélien Lopez-Liguori, député ; d'Angélique Ranc, députée ; de Christian Redon-Sarrazy, sénateur ; de Jean-Yves Roux, sénateur ; de Denise Saint-Pé, sénatrice et de Stéphane Travert, député.

Au gré des différentes évolutions législatives, plusieurs missions ont été confiées à la CSNP^18(*), notamment :

- veiller à l'évolution équilibrée des secteurs des postes et des communications électroniques et étudier les questions relatives à la neutralité de l'Internet ;

- émettre des avis sur les projets de législation applicables à ces secteurs, de cahier des charges de La Poste, de contrats de plan de La Poste et aux opérateurs chargés du service universel des communications électroniques ;

- émettre des avis sur les projets de directives communautaires relatives à ces secteurs ;

- émettre des avis sur saisine de l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) et des commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ;

- saisir l'Arcep en matière de contrôle et de sanction du respect, par les opérateurs, des obligations de service public et de service universel qui leur sont applicables ;

- transmettre un rapport annuel au Parlement et au Premier ministre sur le service public des postes et celui des communications électroniques.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, le rôle de la CSNP est considéré comme redondant avec les missions attribuées à l'Arcep, autorité indépendante chargée de la régulation des secteurs des postes et des communications électroniques, et au Conseil national du numérique (CNNum), institué dès 2011^19(*) pour rendre des avis et des recommandations sur toute question relative à l'impact du numérique sur la société et l'économie.

Par ailleurs, la suppression de la CSNP est présentée comme une mesure d'allègement budgétaire, puisque 2 ETP sont mis à disposition par le ministère de l'Économie et des Finances, contre 6 ETP lors de sa création, que les coûts de fonctionnement s'élevaient en 2023 à 18 231 euros auxquels il convient d'ajouter le coût d'indemnisation des personnalités qualifiées de 16 453 euros pour cette même année.

2.5. La suppression du Conseil national de la gestion des risques en forêt

Le Comité national de la gestion des risques en forêt a été créé par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche du 27 juillet 2010^20(*), dite « loi MAP ». Ce Comité, placé sous la responsabilité du ministre chargé de la forêt, de l'environnement, de l'économie ou des outre-mer, peut être consulté sur la connaissance des risques sanitaire, climatologique, météorologie, incendie ou lié à la forêt, ainsi qu'aux instruments appropriés pour la gestion de ces risques^21(*). Son avis demeure obligatoire pour la détermination des surfaces forestières considérées comme assurables contre le risque de tempête^22(*).

Présidé par un conseiller d'État ou par un conseiller maître à la Cour des comptes, ce Comité est également composé de quatre représentants de l'État, de quatre représentants des organisations de propriétaires fonciers, de deux représentants d'entreprises d'assurance, d'un représentant des entreprises de réassurance et d'un représentant des entreprises bancaires. Toutefois, sa composition est régulièrement contestée, en particulier en raison de l'absence de représentation des interprofessions, des usagers de la forêt et de l'Office nationale des forêts (ONF).

Au regard de l'étude d'impact du projet de loi ainsi que des informations transmises à la commission spéciale, il s'avère que cette instance ne s'est pas réunie depuis 2017 et qu'elle ne se serait réunie que trois fois depuis sa création, ne prenant pas part aux travaux ministériels sur la forêt ni à l'élaboration des mesures fiscales dédiées à l'assurance des surfaces forestières dans le cadre de l'examen des lois de finances.

3. La commission spéciale a estimé que la suppression de la Commission supérieure du numérique et des postes n'était pas justifiée, au contraire de la suppression des quatre autres instances consultatives

3.1. La suppression de la Commission supérieure du numérique et des postes apparaît avant tout comme une volonté du Gouvernement d'affaiblir le travail de contrôle parlementaire

La commission spéciale a adopté l'amendement COM-313, identique aux amendements COM-235 rectifié et COM-291 du rapporteur visant à rétablir la Commission supérieure du numérique et des postes (CSNP), dont le projet de suppression relève davantage d'une volonté d'affaiblissement du travail de contrôle parlementaire que d'une mesure de simplification du paysage administratif.

Alors qu'un projet de suppression de la CSNP avait déjà été débattu en 2020 lors de l'examen de la loi d'accélération et de simplification de l'action publique, cette suppression n'avait finalement pas été acceptée par le Parlement, qui estimait indispensable d'exercer un contrôle resserré sur les missions de service public assurées par le groupe La Poste et les opérateurs de télécommunications.

Par ailleurs, alors que les autres dispositions de l'article 1^er suppriment des instances consultatives ne se réunissant plus depuis plusieurs années ou étant devenues sans objet, l'activité de la CSNP, seule instance bicamérale, permanente et transpartisane dédiée au contrôle des secteurs des postes et des communications électroniques, demeure particulièrement active. Ainsi, selon les informations transmises à la commission spéciale, la CSNP a publié 10 avis l'an dernier et s'est réunie plus de 130 fois sous forme de réunions de travail, d'auditions, de séances plénières, de déplacements ou de participations à des évènements thématiques. Or, le Premier ministre avait annoncé la suppression des instances consultatives ne s'étant pas réunies depuis au moins un an, ce qui est loin d'être le cas de la CSNP.

3.2. La suppression des quatre autres instances consultatives poursuit bel et bien un objectif de rationalisation du paysage administratif

Concernant les quatre autres instances consultatives visées, la commission spéciale estime que leur projet de suppression est justifié et n'a pas formulé d'observations particulières à ce sujet.

Elle a également adopté l'amendement COM-212 visant à parachever la transformation de la Commission de concertation du commerce en Conseil national du commerce.

La commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

* ¹ Circulaire du Premier ministre n° 5975/SG du 24 octobre 2017 relative à la modernisation des procédures de consultation préalable.

* ² Ibid.

* ³ Circulaire du Premier ministre n° 6038/SG du 12 septembre 2018 relative à la poursuite de la modernisation des procédures de consultation préalable et à la réduction du nombre des commissions consultatives.

* ⁴ Circulaire du Premier ministre n° 5975/SG du 24 octobre 2017 relative à la modernisation des procédures de consultation préalable.

* ⁵ Article 179 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* ⁶ Circulaire du 5 juin 2019 relative à la transformation des administrations centrales et aux nouvelles méthodes de travail.

* ⁷ Loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique.

* ⁸ Article 95 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, codifié à l'article L. 120-1 du code de la recherche.

* ⁹ Philippe Gillet, Mission sur l'écosystème de la recherche et de l'innovation, Juin 2023.

* ¹⁰ Article 10 de la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination, codifié à l'article L. 6441-1 du code des transports.

* ¹¹ Article 8 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public, codifié à l'article L. 326-7 du code général de la fonction publique.