TITRE XI : ASSURER UNE SIMPLIFICATION DURABLE
La commission a adopté l'amendement COM-363 de la rapporteure visant à modifier l'intitulé du titre XI et le mettre en cohérence avec l'objet de l'article 27.
Article 27
Évaluation des conséquences des projets de loi
pour les PME
L'article 27 tend à rendre obligatoire par l'administration l'évaluation des conséquences pour les petites et moyennes entreprises (PME) des projets de loi qui les concernent, ce que l'exposé des motifs désigne sous le nom de « test PME ».
Souscrivant au principe d'une telle évaluation, la commission a souhaité apporter plusieurs modifications à l'article afin de :
- clarifier la procédure du « test PME » ;
- l'inscrire au sein d'une procédure systématique d'évaluation des conséquences sur les entreprises des projets de loi et des projets de texte réglementaire ;
- confier à une nouvelle commission consultative ce rôle d'évaluation a priori ainsi qu'un rôle d'évaluation a posteriori.
Ce faisant, la commission a souhaité réaffirmer les dispositions de la proposition de loi n° 96 (2023-2024) visant à rendre obligatoires les « tests PME », déposée par Olivier Rietmann le 12 décembre 2023 et adoptée par le Sénat le 26 mars 2024 sur le rapport d'Elsa Schalck fait au nom de la commission des lois.
À l'initiative d'Olivier Rietmann, la commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.
1. Face aux conséquences de l'inflation normative sur la compétitivité des entreprises, l'enjeu de la simplification
1.1. Les conséquences préjudiciables de l'abondance, de la complexité et de l'instabilité normatives sur la compétitivité des entreprises françaises
Le nombre de normes, législatives et réglementaires, applicables aux entreprises semble aujourd'hui avoir atteint un sommet.
Depuis 2002, les trois principaux codes normatifs utilisés par les entreprises - le code de commerce, le code de la consommation et le code de l'environnement - ont ainsi augmenté en volume, respectivement, de 364 %, 311 % et 653 %. Le code du travail ne comporte pas moins de 11 176 articles, le code de commerce, 7 008 articles, et le code de l'environnement, 6 898 articles247(*).
Or, il ne fait nul doute que l'excès de normes et leur instabilité pèsent négativement sur l'activité et la compétitivité des entreprises françaises.
Le coût macroéconomique correspondant a ainsi été « évalué a minima par le Gouvernement à 3 % du produit intérieur brut (PIB), soit 60 milliards d'euros par an »248(*) ; il s'élèverait même à 80 milliards d'euros par an selon l'estimation de la Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (iFRAP). En conséquence, la diminution du nombre de normes de 25 % induirait un gain potentiel de 20 à 25 milliards d'euros pour les entreprises.
1.2. Depuis quinze ans, de nombreuses initiatives publiques en matière de simplification de normes, qui demeurent inabouties s'agissant des entreprises
Face à ce constat, le Gouvernement a mis en place successivement plusieurs instances visant à simplifier les normes, aussi bien de manière générale que pour deux catégories d'acteurs en particulier : les collectivités territoriales et les entreprises.
En 2008, a ainsi été installée la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) pour les collectivités territoriales249(*), qui est devenue le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) par la loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013250(*).
Par une circulaire en date du 6 juillet 2010, le Premier ministre a instauré un moratoire applicable à l'adoption de mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics. L'entrée en vigueur de ce moratoire a conduit à la désignation, auprès du secrétaire général du Gouvernement (SGG), d'un commissaire à la simplification.
En 2012, la mission de lutte contre l'inflation normative dans la perspective d'un « choc de simplification » est confiée au ministre de la Réforme de l'État, avant d'être transférée en 2014 à un secrétariat d'État auprès du Premier ministre.
En janvier 2014, le Conseil de la simplification pour les entreprises voit le jour, pour une durée de trois ans, prolongée ensuite de quelques mois251(*).
Depuis 2017, les actions de simplification à destination des entreprises ont été intégrées dans les missions du secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), devenu ensuite la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), placée sous l'autorité du ministre de la transformation et de la fonction publiques.
Par ailleurs, depuis l'adoption de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, qui a introduit l'obligation, pour le Gouvernement, de joindre aux projets de loi, dès leur transmission au Conseil d'État, une étude d'impact, le secrétariat général du Gouvernement (SGG) est chargé d'accompagner les ministères dans l'élaboration des études d'impact. Comme indiqué par le SGG, cette mission a fait l'objet, depuis 2009, de plusieurs circulaires du Premier ministre pour préciser les modalités d'évaluation des projets de loi à l'égard des collectivités territoriales et des entreprises, entre autres.
Si le huitième alinéa de l'article 8 de la loi organique impose à l'étude d'impact d'exposer avec précision « l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue », il faut noter qu'en droit, cette évaluation ne doit pas spécifiquement porter sur les conséquences (et en particulier le coût) pour les entreprises.
En pratique, la plupart des études d'impact comportent bel et bien une sous-rubrique « impacts sur les entreprises » ; mais force est de constater que les informations qui y figurent reflètent une évaluation très perfectible dans ses aspects tant qualitatifs que quantitatifs.
Des études d'impact insuffisantes
s'agissant de leur volet « entreprises » : deux
exemples récents
> L'article 8 du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture, déposé le 23 novembre 2022252(*), relatif à la transposition de la directive « Corporate Sustainability Reporting Directive », dite « CSRD »
L'étude d'impact relative à cet article indiquait, aussi bien dans la rubrique « impacts macroéconomiques » que dans celle intitulée « impacts sur les entreprises », qu'« aucun impact n'[était] attendu de l'habilitation proposée », se contentant de souligner les éléments positifs suivants :
- « les dispositions qui en seront issues conduiront les entreprises à fournir davantage de données dans le cadre de l'exercice de transparence imposé par la directive, et faire certifier les informations par un tiers indépendant. Cet exercice s'élargira aussi à de nouvelles entreprises » ;
- « l'augmentation des exigences et leur harmonisation fourniront un cadre clair aux entreprises et permettront de mieux répondre aux demandes des investisseurs » ;
- « ces obligations doivent également constituer une opportunité pour les entreprises [...] de s'engager dans une démarche de durabilité » ;
- « pour les entreprises financières, l'accès à l'information sera facilité concernant les données des sociétés européennes » ;
- « les décisions d'investissement et de financement seront facilitées »253(*).
> L'article 2 du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, déposé le 23 janvier 2023254(*), relatif à l'obligation de publication d'indicateurs relatifs à l'emploi des salariés âgés
Aucune des trois sous-rubriques « impact financier global », « impacts économiques, sociaux, environnementaux », « impacts de la mise en oeuvre pour les différents acteurs concernés » n'évalue, ni même ne mentionne, une quelconque incidence pour les entreprises255(*).
Par ailleurs, les projets de texte réglementaire ayant une incidence sur les entreprises doivent être assortis, en application de la circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales, d'une fiche d'impact.
Pour autant, il n'existe plus, depuis 2017, d'instance spécifiquement chargée d'évaluer l'impact, pour les entreprises, des normes, et de proposer des mesures de simplification.
Cette situation contraste avec celle observable à l'échelle des institutions de l'Union européenne et dans de nombreux pays voisins.
1.3. L'évaluation de l'impact des normes pour les entreprises : la longueur d'avance de plusieurs pays européens
Dans le cadre du programme « Mieux légiférer », la Commission européenne a mis en place un test relatif à l'incidence de la disposition sur les petites et moyennes entreprises, ou « test PME », qui, depuis 2021, constitue un aspect systématique de l'analyse d'impact devant être faite en amont de l'édiction de tout nouvel acte législatif européen. Dans sa communication COM (2023) 535 en date du 12 septembre 2023, la Commission a indiqué son intention de renforcer ce test.
À l'échelle nationale, le « test PME » est d'ores et déjà pratiqué dans au moins quatre pays voisins de la France : l'Allemagne, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suisse. Si le champ des textes concernés par ce test diffère d'un pays à l'autre (textes législatifs et/ou réglementaires), certaines constantes apparaissent : en particulier, ces quatre pays sont dotés d'une instance chargée spécifiquement de l'évaluation et du contrôle des normes.
L'évaluation de l'impact des normes pour les entreprises en Europe
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Allemagne |
Pays-Bas |
Royaume-Uni |
Suisse |
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Autorité en charge et liens avec l'administration |
Conseil national de contrôle des normes (NKR) -concours de l'Office fédéral de la statistique |
Comité consultatif pour l'évaluation de la charge réglementaire (ATR) |
Better Regulation Executive (structure administrative du ministère des affaires et du commerce) |
Offices fédéraux |
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Test PME |
Depuis 2016 |
Depuis 2019 |
Depuis 2015 |
Depuis 1999 |
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Méthodologie du test PME |
- |
Panel de PME-types proposées par l'association professionnelle des PME |
« Small and micro business assessment » pour les entreprises de moins de 10 salariés |
Douzaine de PME Test qualitatif |
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Évaluation du flux |
Projets de lois et décrets fédéraux (pas ceux des Länder256(*)) |
Projets de lois et de règlements |
Textes réglementaires |
Projets de loi touchant au moins 10 000 entreprises |
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Évaluation du stock |
Non |
Règlements |
Règlements |
- |
Source : commission des lois257(*) à partir
du
rapport d'information n° 743 (2022-2023) de la
délégation aux entreprises
En France, les annonces faites par l'ancienne Première ministre en novembre 2023 en faveur de l'instauration d'un « test PME »258(*) n'ont pas été suivies d'effet avant le dépôt du présent projet de loi de simplification de la vie économique, le 24 avril 2024.
2. L'article 27 vise à rendre obligatoire par l'administration l'évaluation des conséquences pour les petites et moyennes entreprises des projets de loi les concernant
L'article 27 du projet de loi vise à contraindre l'administration à évaluer les conséquences prévisibles pour les petites et moyennes entreprises des projets de loi les concernant.
Il s'agirait d'une évaluation ex ante, devant passer, selon l'exposé des motifs, par « l'instauration d'un test PME »259(*), qui permettrait de « mesurer effectivement l'impact de ces normes sur les TPE-PME et si nécessaire de les adapter avant le dépôt du projet au Parlement »260(*).
L'exposé des motifs précise, en outre, que cette disposition législative « sera complétée par des méthodes d'évaluation de l'impact financier et extra-financier de la norme envisagée » ; l'évaluation quantitative de la norme envisagée doit en effet non seulement être adaptée « à la situation des TPE-PME », mais également « complétée par une évaluation qualitative de la norme en termes d'impact extra-financier »261(*).
Enfin, l'exposé des motifs indique que la réalisation de ce « test PME » prendra place « dans le cadre de l'évaluation préalable obligatoire de l'impact des projets de lois sur les entreprises prévue par l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 »262(*).
3. Jugeant la portée de la disposition de l'article 27 bien en deçà de l'ambition affichée par le titre XI du projet de loi, la commission a estimé nécessaire d'aller plus loin en réaffirmant les dispositions adoptées par le Sénat en mars 2024 dans le cadre de la proposition de loi visant à rendre obligatoires les « tests PME »
3.1. La commission souscrit à l'objectif de l'article 27, tout en soulignant les limites de la rédaction retenue par le projet de loi
La commission juge pertinente l'instauration d'un « test PME » obligatoire en amont de tout projet de loi ayant une incidence sur les entreprises.
En mars 2024, le Sénat s'est d'ailleurs prononcé en faveur d'une telle procédure à l'occasion de l'adoption de la proposition de loi n° 96 (2023-2024) visant à rendre obligatoires les « tests PME »263(*).
La commission souligne toutefois que, telle que prévue à l'article 27 du projet de loi, la disposition paraît à la fois insuffisante et inopérante.
D'une part, si l'exposé des motifs présente l'article 27 comme l'instauration d'un « test petites et moyennes entreprises », celui-ci n'apparaît pas en tant que tel dans la lettre de l'article, pas plus qu'il n'y est clairement défini.
D'autre part, l'articulation entre ce « test PME » et l'étude d'impact semble incertaine. À ce titre, la mention, dans l'exposé des motifs, selon laquelle « l'article impose au Gouvernement la réalisation d'un test PME dans le cadre de l'évaluation préalable obligatoire de l'impact des projets de lois sur les entreprises prévue par l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 »264(*) ne paraît guère suffisante au regard de la hiérarchie des normes : toute disposition relative au contrôle de la qualité de l'étude d'impact ou au contenu attendu de celle-ci - par exemple, pour y intégrer l'évaluation des conséquences sur les entreprises en particulier - nécessiterait en effet de modifier l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, ce qui ne pourrait se faire que par le biais d'une proposition de loi organique ou d'un projet de loi organique.
Dans son avis du 22 avril 2024 sur le projet de loi de simplification, le Conseil d'État souligne d'ailleurs qu'ainsi rédigée, la mesure de l'article 27 relève « d'une loi organique s'il s'agit de préciser le contenu des études d'impact dont l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution prévoit qu'elles "exposent avec précision : (...) / - l'évaluation des conséquences économiques (...) des dispositions envisagées pour chaque catégorie (...) de personnes (...) morales intéressées" »265(*).
De manière générale, la commission s'étonne du décalage entre l'ambition affichée par le titre XI du projet de loi d' « assurer une simplification durable » au bénéfice des entreprises, et la portée de l'unique article y figurant, qui se borne à prévoir que l'administration évalue les conséquences prévisibles pour les PME des projets de loi les concernant.
Afin de poursuivre l'objectif de simplification des normes dont sont destinataires les entreprises, et en particulier les petites et moyennes entreprises, la commission juge nécessaire d'aller plus loin en prévoyant une procédure systématique d'évaluation de l'incidence, sur les entreprises, des projets des textes (législatifs comme réglementaires), telle que le Sénat l'a votée dans le cadre de la proposition de loi n° 96 (2023-2024) visant à rendre obligatoires les tests PME.
3.2. La commission a souhaité clarifier la procédure du « test PME » et l'inscrire au sein d'une procédure systématique d'évaluation des conséquences sur les entreprises des projets de loi et de texte réglementaire
Il ne fait aujourd'hui nul doute que l'abondance, la complexité et l'instabilité des normes (européennes comme nationales, législatives comme réglementaires) qui concernent les entreprises entraînent un surcoût administratif et financier pour celles-ci - et notamment pour les plus petites d'entre elles -, pesant sur leur compétitivité.
Dans ce contexte, il convient, comme y a invité la délégation aux entreprises du Sénat à l'occasion du son rapport d'information n° 743 (2022-2023) du 15 juin 2023266(*), de mieux anticiper l'effet des normes pour les entreprises, et de simplifier et alléger le « flux » normatif, de manière à éviter autant que possible les conséquences préjudiciables pour le fonctionnement et la compétitivité des entreprises.
Tel était précisément l'objectif de la proposition de loi n° 96 (2023-2024) visant à rendre obligatoires les tests PME, adoptée par le Sénat le 26 mars 2024 sur le rapport d'Elsa Schalck fait au nom de la commission des lois267(*).
Afin de réaffirmer les dispositions de ce texte, la commission a adopté l'amendement COM-112 d'Olivier Rietmann visant à modifier l'article 27.
Ainsi, la commission a souhaité clarifier la procédure du « test PME » et l'inscrire au sein d'une procédure systématique d'évaluation des conséquences sur les entreprises des projets de loi et de texte réglementaire, dont l'acteur central serait un nouveau conseil chargé de la simplification des normes pour les entreprises.
a) Le statut, la composition et le fonctionnement du Haut Conseil
Ce Haut Conseil à la simplification pour les entreprises, au statut de commission consultative rattachée au Premier ministre, comprendrait neuf membres :
- son président, désigné en Conseil des ministres ;
- cinq représentants du monde des entreprises, désignés par le Premier ministre, sur proposition des organisations professionnelles représentatives au niveau national et interprofessionnel268(*) ;
- un député et un sénateur, désignés respectivement par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat ;
- un membre du Conseil d'État, désigné par le Premier ministre, sur proposition du vice-président du Conseil d'État.
Pour son fonctionnement, le Haut Conseil à la simplification pour les entreprises s'appuierait sur les services du Premier ministre, qui en assureraient le secrétariat permanent. Il bénéficierait également du concours de l'ensemble des administrations.
Le président du Haut Conseil serait doté des attributions particulières suivantes :
- il serait informé des actions de simplification conduites par les administrations ;
- il assurerait, sur un plan interministériel, la promotion des méthodes d'évaluation préalable ainsi que des modes alternatifs à la réglementation ;
- il animerait un réseau de correspondants dans les administrations centrales.
b) Le rôle du Haut Conseil
Le Haut Conseil serait doté d'un double rôle consultatif, à la fois ex ante et ex post.
i. Le rôle ex ante
En amont de la production normative, le Haut Conseil serait obligatoirement consulté par le Gouvernement pour trois types de projets de texte :
- les projets de loi ayant un impact technique, administratif ou financier sur les entreprises, assortis de leur étude d'impact ;
- les projets de textes réglementaires ayant un impact technique, administratif ou financier sur les entreprises ;
- et les projets d'acte de l'Union européenne ayant un impact technique, administratif ou financier sur les entreprises.
En outre, le Haut Conseil pourrait être consulté, dans certaines conditions, par les présidents des assemblées parlementaires sur les propositions de loi ayant un impact technique, administratif ou financier sur les entreprises déposées par l'un de leurs membres.
L'ensemble de ces avis comporteraient obligatoirement un « test PME », explicitement défini comme l'« analyse de l'impact attendu des normes concernées sur les petites et moyennes entreprises ».
En outre, le Haut Conseil pourrait proposer, dans ces mêmes avis, des mesures d'application différée dans le temps, selon les catégories d'entreprises, des projets de normes qui lui sont soumis.
Il lui reviendrait, de plus, d'alerter, le cas échéant, sur la transposition de normes européennes dans le droit français.
ii. Le rôle ex post
L'action sur le « flux » normatif constitue assurément la priorité de toute politique d'évaluation et de simplification ; elle peut néanmoins être utilement complétée d'une action sur le « stock ».
Le Haut Conseil pourrait effectuer, à la demande du Gouvernement, des commissions permanentes des assemblées parlementaires ainsi que de son propre chef, une mission d'évaluation des normes législatives et réglementaires applicables aux entreprises. Sur le fondement de cette évaluation, le Haut Conseil pourrait ensuite proposer des mesures d'adaptation, de simplification ou encore d'abrogation.
Par ailleurs, la publicité des avis rendus par le Haut Conseil dans le cadre de ses missions d'évaluation ex ante, aussi bien qu'ex post, est essentielle : c'est elle qui permettra d'assoir l'instance dans le paysage institutionnel et politique, et lui offrira un moyen de pression sur le Gouvernement. Il deviendra ainsi de plus en plus difficile pour le Gouvernement de ne pas tenir compte des avis du Haut Conseil, favorisant, à terme, un changement de paradigme dans la façon de produire les normes, voire d'élaborer les études d'impact.
La remise d'un rapport public annuel au Premier ministre et aux présidents des deux assemblées parlementaires contribuerait elle aussi à la visibilité des travaux du Haut Conseil et favorisera le dialogue avec le Parlement.
Il reviendrait à un décret en Conseil d'État de préciser les modalités d'application des articles relatifs au Haut Conseil à la simplification pour les entreprises.
Enfin, afin de s'assurer que le Haut Conseil dispose de moyens humains et financiers à la hauteur de ses missions, une dotation serait destinée à couvrir ses frais de fonctionnement.
La commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.
* 247 Exposé des motifs de la proposition de loi n° 192 (2023-2024) d'Olivier Rietmann et plusieurs de ses collègues, déposée au Sénat le 12 décembre 2023, p. 1.
* 248 Exposé des motifs de la proposition de loi, p. 3.
* 249 Créée par la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 au sein du Comité des finances locales (CFL).
* 250 Codifiée aux articles L. 1212-1 à 1212-4 du code général des collectivités territoriales.
* 251 Décret n° 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises et décret n° 2016-1342 du 11 octobre 2016, qui proroge celui-ci jusqu'au 1er juin 2017.
* 252 Devenu l'article 12 dans la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023.
* 253 Étude d'impact, p. 95.
* 254 Les dispositions de cet article ont été déclarées non conformes à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel n° 2023-849 DC du 14 avril 2023.
* 255 Étude d'impact, pp. 21 et 22.
* 256 Trois Länder se sont toutefois dotés d'un organisme comparable.
* 257 Rapport n° 420 (2023-2024) du 13 mars 2024, p. 18.
* 258 Dans son discours prononcé le 30 novembre 2023 à l'ouverture du salon Impact PME, organisé par la confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), Élisabeth Borne a indiqué : « j'ai entendu votre demande de mettre en place un “test PME” pour évaluer en amont l'impact des normes sur les PME. C'est une mesure de bon sens. Je vous annonce que nous la mettrons en oeuvre ».
* 259 Exposé des motifs du projet de loi, p. 392.
* 260 Exposé des motifs du projet de loi, p. 393.
* 261 Ibidem.
* 262 Ibidem.
* 263 Adoptée le 26 mars 2024 ; voir le dossier législatif à l'adresse : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl23-192.html
* 264 Exposé des motifs du projet de loi, p. 393.
* 265 Avis du Conseil d'État sur le projet de loi de simplification NOR : ECOM2409377L/Verte-1, p. 16.
* 266 Rapport d'information n° 743 (2022-2023) du 15 juin 2023 fait au nom de la délégation aux entreprises par Gilbert-Luc Devinaz, Jean-Pierre Moga et Olivier Rietmann.
* 267 Rapport n° 420 (2023-2024) déposé le 13 mars 2024, accessible à l'adresse : https://www.senat.fr/rap/l23-420/l23-420.html
* 268 Un représentant des grandes entreprises ; un représentant des entreprises de taille intermédiaire ; un représentant des petites et moyennes entreprises ; un représentant des microentreprises.