EXAMEN DES ARTICLES
Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine se compose de quatre titres qui concernent respectivement :
- la politique de la ville et la rénovation urbaine (titre Ier) ;
- le développement économique des quartiers prioritaires (titre II) ;
- la procédure de rétablissement personnel (titre III) ;
- et enfin des dispositions diverses (titre IV).
TITRE IER -
POLITIQUE DE
LA VILLE ET RÉNOVATION URBAINE
Le premier titre du projet de loi comprend quatre chapitres, consacrés :
- à la réduction des inégalités dans les zones urbaines sensibles (ZUS) (chapitre Ier) ;
- au programme national de rénovation urbaine (PNRU) (chapitre II) ;
- à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) (chapitre III) ;
- et à la sécurité dans les immeubles collectifs à usage d'habitation et aux copropriétés en difficulté (chapitre IV).
CHAPITRE IER
-
RÉDUCTION DES INÉGALITÉS DANS LES ZUS
Cinq articles (1 er à 5) composent le premier chapitre du titre Ier et concernent, outre la détermination de principes généraux, la fixation d'objectifs de résultat, la création d'un Observatoire des ZUS, l'organisation de débats dans les collectivités locales et la préparation d'un rapport du Gouvernement au Parlement.
Article 1er -
Principes
généraux
Texte du projet de loi initial
Cet article fixe les principes généraux relatifs à la réduction des inégalités entre les ZUS et les autres territoires . Il prévoit qu'en vue de diminuer les inégalités sociales et les écarts de développement entre les territoires, l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics élaborent et mettent en oeuvre, par décision concertée ou par voie de convention, des programmes d'action dans les ZUS, dont le régime résulte du 3°) de l'article 42 de la loi n° 95-115 modifiée du 4 février 1995. Ces programmes d'action fixent, pour chaque ZUS et pour cinq ans, des objectifs de résultat chiffrés relatifs :
- à la réduction du chômage ;
- au développement économique ;
- à la diversification et à l'amélioration de l'habitat ;
- à la restructuration ou à la réhabilitation des espaces et équipements collectifs ;
- au renforcement des services publics ;
- à l'amélioration de l'accès au système de santé ;
- à l'amélioration du système d'éducation et de formation professionnelle ;
- et au rétablissement de la tranquillité et de la sécurité publiques.
L'exécution de ces programmes fait l'objet d'évaluations périodiques sur la base d'indicateurs figurant à l'annexe 1. Le dernier alinéa dispose qu'un décret détermine, en tant que de besoin, les modalités d'application de l'article 1 er .
L'annexe 1 du projet de loi fixe, quant à elle, des objectifs en ce qui concerne :
- le développement économique en visant à réduire les disparités territoriales et à améliorer l'accès à l'emploi ;
- l'amélioration de l'habitat et de l'environnement urbains par la réalisation du Programme national de rénovation urbaine ;
- le développement de la prévention et de l'accès aux soins dans le domaine de la santé ;
- l'amélioration de la réussite scolaire ;
- le renforcement de la sécurité et de la tranquillité publiques ;
- et enfin la mobilisation des services publics.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
a) Amendements de la commission des affaires économiques
A cet article, la commission a adopté un amendement rédactionnel et un amendement de précision.
b) Modifications adoptées en séance publique
Outre les amendements de la commission, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements tendant à :
- prévoir qu'outre l'Etat, les collectivités territoriales et leurs EPCI, les programmes d'action dans les ZUS sont mis en oeuvre avec « tous les acteurs concernés » ;
- préciser que les objectifs à atteindre au niveau national sont définis à l'annexe 1 ;
- ajouter au nombre des objectifs de résultat chiffrés fixés par les programmes d'action l'« accompagnement social ».
Modifications proposées par votre commission
A cet article, votre commission vous propose, par un amendement , de supprimer la référence à « tous les acteurs concernés » qui est dépourvue de caractère normatif. Elle vous présente également plusieurs amendements rédactionnels à l'annexe 1.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 2 -
Coordination
des objectifs locaux et nationaux
Texte du projet de loi initial
Le deuxième article du projet de loi prévoit que les objectifs locaux de résultat fixés pour la mise en oeuvre des programmes d'action dans les ZUS sont déterminés , pour chacune d'entre elles, « en concordance » avec les objectifs nationaux qui figurent à l'annexe 1 du projet de loi et qui tendent à réduire, de façon significative, les écarts en matière d'emploi, de formation scolaire, d'accès au système de santé et de sécurité publique, entre les ZUS et l'ensemble du territoire national.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
La commission des affaires économiques n'a adopté qu'un amendement de précision à cet article, que l'Assemblée nationale a également voté.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 3 -
Observatoire
national des zones urbaines sensibles (ZUS)
Texte du projet de loi initial
Cet article prévoit la création d'un Observatoire national des ZUS , chargé de mesurer l'évolution de la situation urbaine, sociale et économique dans chacune des zones urbaines sensibles, de suivre la mise en oeuvre des politiques publiques en leur faveur, de mesurer les moyens exceptionnels mis en place et d'en évaluer les effets en fonction des objectifs et des indicateurs de résultat mentionnés à l'annexe 1.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
a) Amendements de la commission des affaires économiques
Outre deux amendements de précision et un amendement rédactionnel, la commission a adopté un amendement qui soumet l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics à l'obligation de communiquer à l'Observatoire national des ZUS les éléments nécessaires à l'accomplissement de sa mission.
b) Modifications adoptées en séance publique
Outre un amendement rédactionnel et les amendements de la commission, l'Assemblée nationale a ajouté, au nombre des objectifs poursuivis par l'Observatoire, la mesure de l'évolution de la situation du développement durable dans les ZUS.
Modifications proposées par votre commission
La commission des affaires économiques vous propose, outre trois amendements rédactionnels, deux amendements à cet article.
Par coordination avec l'article 1 er du projet de loi, qui prévoit que les programmes d'action dans les ZUS visent à « réduire les inégalités sociales et les écarts de développement » entre les territoires, il vous est proposé que l'Observatoire national soit chargé de suivre l'évolution de ceux-ci plutôt que de faire référence, comme le propose l'Assemblée nationale, à l'évolution de « la situation urbaine, sociale, économique et de développement durable dans chacune des zones urbaines sensibles ». Il vous est également suggéré de faire référence au suivi, par l'Observatoire, des moyens « spécifiques » mis en oeuvre plutôt qu'aux moyens « exceptionnels ».
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 4 -
Débat
organisé par les collectivités où est située une
ZUS
Texte du projet de loi initial
Cet article modifie l'article L. 1111-2 du code général des collectivités locales qui détermine les compétences générales des communes, des départements et des régions, en précisant que les collectivités territoriales sur le territoire desquelles sont situées une ou plusieurs ZUS organisent chaque année , au sein de leur assemblée délibérante, un débat sur les actions menées dans ces zones, les moyens qui y sont affectés et l'évolution des indicateurs de réduction des inégalités.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
A l'article 4, l'Assemblée nationale a adopté les amendement de la commission à savoir, outre un amendement rédactionnel, deux amendements tendant à étendre aux groupements intercommunaux l'obligation d'organiser un débat annuel sur les actions menées dans les ZUS et faire suivre ce débat d'une délibération des collectivités locales concernées, lesquelles comprennent les groupements intercommunaux.
Modifications proposées par votre commission
Votre commission vous présente un amendement pour prévoir qu'à l'occasion du rapport du préfet ou du débat d'orientation budgétaire, un rapport sur la politique de la ville sera présenté devant l'assemblée délibérante des collectivités territoriales intéressées et de leurs EPCI compétents et, par coordination, supprimer l'obligation de prendre des engagements par délibération sur ce sujet, considérant qu'il est inutile que les collectivités concernées décident, par voie unilatérale, d'engagements sur des matières qui font, d'ores et déjà, l'objet de nombre de conventions telles que les contrats de ville.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 5 -
Rapport du
Gouvernement sur les ZUS et les ZFU
Texte du projet de loi initial
Cet article prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, chaque année, un rapport détaillé par ZUS présentant, pour chacune d'elles, l'évolution des différents facteurs d'inégalité constatés entre ces zones et le reste du territoire.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
a) Amendements de la commission des affaires économiques
La commission saisie au fond et la commission des finances ont précisé, par deux amendements à cet article, que le rapport sur l'évolution des inégalités serait remis au Parlement par le Gouvernement dans l'année qui suit la publication de la loi et qu'il sera déposé au plus tard le premier jour ouvrable du mois d'octobre.
b) Modifications adoptées en séance publique
A cet article, outre les amendements de ses commissions, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui prévoit que le rapport du Gouvernement donnera lieu à un débat d'orientation au sein de chacune des deux assemblées et qu'un rapport sera établi sur les ZFU.
Proposition de votre commission
Votre commission vous présente un amendement rédactionnel à cet article.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
CHAPITRE II
-
PROGRAMME
NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE
Article 6 -
Objectifs du programme national de rénovation urbaine
(PNRU)
Texte du projet de loi initial
Cet article définit les objectifs et les modalités du programme national de rénovation urbaine (PNRU) . L'« objectif central » de ce programme est « la restructuration en profondeur des quartiers prioritaires de la politique de la ville au travers d'actions visant à l'aménagement des espaces publics, à la réhabilitation ou à la création d'équipements publics, à la réorganisation des réseaux de voirie et à la rénovation du parc de logements dans ces quartiers ».
Le premier objectif du PNRU est fixé pour la période 2004-2008. Il consiste dans la mise à disposition de 200.000 logements locatifs sociaux :
- soit par la remise sur le marché de logements vacants ;
- soit par la construction de nouveaux logements sociaux dans les zones urbaines sensibles ou dans les agglomérations dont elles font parties.
Le deuxième objectif déterminé pour la même période et relatif aux ZUS tend à :
- la réhabilitation de 200.000 logements locatifs sociaux ;
- la résidentialisation d'autant de logements locatifs sociaux ;
- la démolition de 200.000 logements locatifs sociaux ou copropriétés dégradées en cas de nécessité liée à la vétusté, à l'inadaptation à la demande ou à la mise en oeuvre du projet urbain, entendu comme le projet de restructuration du quartier concerné.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
a) Amendements de la commission des affaires économiques
A l'article 6, la commission a adopté, outre un amendement de coordination du rapporteur, plusieurs amendements tendant respectivement à :
- insérer, dans les objectifs du PNRU, les références au « développement durable » et à la « mixité sociale », et à substituer la notion de « quartiers classés en ZUS » ou « présentant des caractéristiques économiques analogues » à celle de « quartiers prioritaires de la politique de la ville » figurant dans le projet de loi initial ;
- étendre les objectifs du PNRU à « toute action concourant à la rénovation urbaine », dans un souci de coordination avec la rédaction de l'article 9 relative aux opération éligibles aux subventions de l'ANRU ;
- remplacer l'expression de « construction » de logements sociaux, par celle de « production » de ces logements, laquelle inclut les acquisitions et reconversions de logements existant.
b) Adoption en séance publique
Outre les modifications proposées par sa commission, l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement qui précise que le PNRU tend à restructurer les quartiers pour favoriser « l'adaptation des activités de commerce aux besoins des habitants ». Elle a également adopté, à cet article, diverses modifications à l'annexe 1 afin de :
- préciser que le PNRU sera financé, le cas échéant, par des subventions de l'Union européenne, notamment celles relevant de l'objectif 2 et du programme d'initiative communautaire URBAN ;
- prévoir que les contributions de solidarité versées par les organismes de HLM cités à l'article L. 452-4-1 du CCH pourront également financer ce programme ;
- faire référence, parmi les indicateurs nationaux d'accès aux soins, au ratio entre le nombre de titulaires de la couverture maladie universelle et la population totale ;
- préciser que figure au titre des objectifs d'amélioration de la réussite scolaire le rapprochement des résultats des établissements situés en ZUS de ceux des autres établissements scolaires ;
- insister sur le développement des transports collectifs.
Modifications proposées par votre commission
Votre commission vous propose trois amendements à cet article. Le premier prévoit que le ministre ne peut autoriser, à titre exceptionnel, la restructuration de quartiers qui ne sont pas situés en ZUS, que sous réserve de l'avis conforme du maire ou du président de l'EPCI compétent, et procède par ailleurs à l'harmonisation de la rédaction des articles 6 et 9. Les deux autres amendements ont une portée rédactionnelle.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 7 -
Crédits
affectés au PNRU
Cet article prévoit que le montant total des crédits consacrés par l'Etat au PNRU , ouverts en loi de finances, de 2004 à 2008, sera de 2,5 milliards d'euros , aucune dotation annuelle ne pouvant être inférieure à 465 millions d'euros. Ces crédits seront affectés à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, que créé l'article 9, dans des conditions fixées par les lois de finances. Tout comme la commission saisie au fond, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification, auquel votre commission vous présente deux amendements rédactionnels.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 8 -
Participation
de la Caisse des dépôts au financement du PNRU
Texte du projet de loi initial
Cet article détermine les modalités de participation de la Caisse des dépôts et consignations au financement du PNRU . Il prévoit l'octroi de prêts sur les fonds d'épargne dont la Caisse assure la gestion en application de l'article L. 518-1 du code monétaire et financier 11 ( * ) et la mobilisation de ressources propres dans le cadre d'un fonds dont elle est gestionnaire. Ce fonds sera destiné à :
- financer des avances aux investisseurs ;
- effectuer des prises de participation dans les opérations de rénovation urbaine ;
- accorder des aides à l'ingénierie ;
- contribuer par des subventions au financement de l'ANRU.
La cohérence des interventions du fonds avec les orientations du PNRU sera assurée par une convention conclue entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations, convention qui déterminera en outre le montant annuel des subventions à verser à l'ANRU.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
Comme le lui proposait la commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a supprimé la référence à un fonds regroupant des ressources propres de la Caisse des dépôts affectées au financement de l'ANRU, avant d'adopter deux amendements de coordination.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
CHAPITRE III -
AGENCE NATIONALE
POUR LA RÉNOVATION URBAINE
Le chapitre III du titre 1 er du projet de loi comprend six articles (9 à 14) qui déterminent le statut, les compétences et les moyens de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.
Article 9
-
Création de l'Agence nationale pour la rénovation
urbaine (ANRU)
Texte du projet de loi initial
Cet article prévoit la création de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine , sous la forme d'un établissement public national à caractère industriel et commercial. La mission de cette Agence est de « contribuer à la réalisation des politiques de rénovation urbaine dans les zones urbaines sensibles en accordant des subventions aux collectivités territoriales et aux organismes publics ou privés qui assurent la maîtrise d'ouvrage d'opérations de rénovation urbaine». Le versement des subventions s'effectuera, en règle générale, dans le cadre de conventions pluriannuelles , étant précisé que le conseil d'administration de l'Agence pourra déterminer, en fonction du montant des subventions ou du coût de l'opération financée, des seuils au-dessous desquels il ne sera pas nécessaire de conclure une convention.
Le champ d'intervention des subventions concernera des opérations de réhabilitation, de démolition et de construction de logements, des travaux de restructuration urbaine ou d'aménagement, ainsi que la création ou la réhabilitation d'équipements collectifs et l'ingénierie, l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, outre tout autre investissement qui concourt à la rénovation urbaine dans les ZUS.
L'Agence aura aussi compétence pour assumer la maîtrise d'ouvrage de tout ou partie des projets qu'elle financera, à la demande des conseils municipaux ou des organes délibérants des EPCI compétents et s'il n'existe pas de dispositif local apte à permettre leur mise en oeuvre.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
a) Amendements de la commission des affaires économiques
Outre cinq amendements de coordination, la commission saisie au fond a adopté deux amendements tendant à permettre aux EPCI de bénéficier des subventions de l'ANRU.
b) Modifications adoptées en séance publique
Outre les modifications que lui proposait sa commission, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements précisant que :
- la mixité sociale figure au nombre des objectifs assignés à l'ANRU ;
- les subventions de l'ANRU peuvent être destinées à « la redynamisation des activités commerciales » et à « la participation citoyenne et l'information des habitants ».
Modifications proposées par votre commission
Outre trois amendements rédactionnels, votre commission vous propose, à cet article, deux amendements . Le premier prévoit que ces subventions pourront être destinées au relogement des personnes qui conditionne la destruction des immeubles vétustes, précise que les subventions de l'ANRU pourront financer la concertation avec les habitants, souligne que les quartiers susceptibles de bénéficier des subventions sont tous ceux visés à l'article 6 , aussi bien dans les ZUS que les quartiers où l'on interviendrait « à titre exceptionnel », et enfin coordonne la rédaction du troisième alinéa avec celle de l'article 6. Le second indique, afin d'éviter toute ambiguïté, que l'ANRU, lorsqu'elle intervient en tant que maître d'ouvrage ou de maître d'ouvrage délégué, est soumise aux dispositions de la loi du 12 juillet 1985 , notamment en ce qui concerne les obligations de mise en concurrence.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 10 -
Organes de
l'ANRU
Texte du projet de loi initial
Cet article détermine la composition du Conseil d'administration de l'ANRU, lequel serait constitué, en nombre égal :
- de représentants de l'Etat ;
- et de représentants de l'Union d'économie sociale du logement (UESL), des organismes d'habitations à loyer modéré, de la Caisse des dépôts et consignations, de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat et de personnalités qualifiées.
Le dernier alinéa précise enfin que le préfet ou son représentant sera le délégué territorial de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
A l'article 10, l'Assemblée nationale a adopté, comme le lui proposait sa commission, outre un amendement de précision, un amendement qui prévoit la désignation de parlementaires et de représentants des communes et de leurs établissements publics au conseil d'administration de l'ANRU.
Propositions de votre commission
Votre commission vous propose un amendement tendant à préciser que les EPCI visés à cet article sont ceux qui sont compétents en matière de politique de la ville.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 11 -
Recettes de
l'ANRU
Texte du projet de loi initial
Cet article détermine la liste des recettes susceptibles d'être perçues par l'ANRU, à savoir :
- les subventions de l'Etat ;
- les contributions de l'UESL, conformément aux conventions conclues avec l'Etat en application du 2° de l'article L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation (CCH) 12 ( * ) ;
- les subventions de la CDC ;
- la contribution qui résulte d'une fraction des cotisations perçues par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), prévue au dernier alinéa de l'article L. 452-4-1 du CCH qu'introduit l'article 29 du projet de loi ;
- les emprunts ;
- la rémunération des prestations de services de l'Agence, les produits financiers, les produits de la gestion des biens entrés dans son patrimoine et le produit de la vente des biens et droits mobiliers et immobiliers ;
- enfin, les dons et legs.
Vote par l'Assemblée nationale
Tout comme sa commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a adopté cet article conforme.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 11 bis-
(Article
L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation) -
Contributions
versées
au titre de la participation des employeurs à l'effort
de construction
La Commission a adopté un amendement tendant à introduire un article additionnel après l'article 11 afin de modifier l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation pour permettre aux employeurs de contribuer au financement, d'une part, d'opérations de démolition et, d'autre part, de l'ANRU, dans le cadre de la participation des employeurs à l'effort de construction qui résulte du chapitre III du Titre I du Livre III du CCH. Votre commission vous propose un amendement de coordination à cet article.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 12 -
Régime
des subventions de l'ANRU
Texte du projet de loi initial
Cet article soumet les subventions versées par l'ANRU au régime prévu pour les subventions de l'Etat, notamment par le livre III du CCH qui fixe, outre le régime des aides diverses à la construction d'habitations et à l'amélioration de l'habitat, celui de l'aide personnalisée au logement. Il précise le régime juridique des subventions et des majorations ainsi que celui des montants, des taux et des modalités d'attribution des mêmes subventions. Les majorations de subventions peuvent être accordées par l'ANRU dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat.
Subventions et majorations sont assimilées aux aides de l'Etat pour l'octroi de prêts et pour l'attribution de l'aide personnalisée au logement au titre de la résidence principale, en application de l'article L. 351-2 du CCH. Les montants, taux et modalités d'attribution des subventions destinées à d'autres objets que ceux précités sont fixés par le conseil d'administration de l'ANRU dans le cadre des règles et orientations déterminées par l'Etat.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
Cet article ayant été adopté conforme par la commission saisie au fond, l'Assemblée nationale y a ajouté un alinéa additionnel pour prévoir que les subventions accordées par l'ANRU sont soumises « à l'exigence d'une signature préalable d'une annexe à la convention portant sur la gestion urbaine de proximité ».
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 12 bis -
Accueil
des gens du voyage
L'Assemblée nationale a adopté cet article pour prévoir que les communes de moins de 20.000 habitants dont la moitié de la population réside en ZUS peuvent être exclues, à leur demande, du champ d'application de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil des gens du voyage et, notamment, de l'obligation prévue à l'article 2 de cette loi qui dispose que les communes figurant au schéma départemental d'accueil des gens du voyage sont tenues, dans un délai de deux ans suivant la publication de ce schéma, de participer à sa mise en oeuvre en mettant à la disposition des gens du voyage une ou plusieurs aires d'accueil, aménagées et entretenues.
Outre un amendement rédactionnel, votre commission vous propose un amendement de clarification à cet article.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 13
-
Coordination
Texte du projet de loi initial
Cet article introduit, par coordination, dans plusieurs articles du code général des impôts, la référence aux subventions accordées par l'ANRU. Il prévoit que :
- les livraisons à soi-même de travaux d'amélioration de logements locatifs sociaux et de travaux d'amélioration, de transformation ou d'aménagement de logements qui ont fait l'objet d'une subvention de l'ANRU seront soumises à la TVA ( a et b du 7° bis de l'article 257 du CGI) ;
- les constructions neuves affectées à l'habitation principale financées à plus de 50 % par les subventions de l'ANRU seront exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties durant les quinze années qui suivent leur achèvement ( I de l'article 1384 A du CGI) ;
Il détermine enfin la valeur de l'ensemble immobilier pour le calcul de la taxe locale d'équipement applicable aux constructions qui ont bénéficié d'une subvention de l'ANRU (article 1585 D du CGI).
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
La commission a voté un amendement de précision à cet article, avant que l'Assemblée nationale y adopte, outre cet amendement, deux amendements de coordination.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 14 -
Décret
d'application relatif à l'ANRU
Texte du projet de loi initial
Cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera l'organisation et le fonctionnement de l'ANRU et précisera les conditions dans lesquelles cette agence peut assurer des missions de maîtrise d'ouvrage, dont l'article 9 fait état.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
a) Amendements de la commission des affaires économiques
Outre un amendement rédactionnel à cet article, la commission y a ajouté un alinéa précisant que le décret en Conseil d'Etat relatif à l'ANRU prévoira les modalités selon lesquelles cette agence coordonnera ses interventions avec celles de l'établissement public national pour l'Aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), dès lors qu'elle interviendra dans des ensembles immobiliers comportant des locaux commerciaux.
b) Adoption en séance publique
L'Assemblée nationale a adopté les deux amendements que lui proposait sa commission à cet article.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
CHAPITRE IV -
DISPOSITIONS
RELATIVES À LA SÉCURITÉ
DANS LES IMMEUBLES COLLECTIFS
À USAGE D'HABITATION
ET AUX COPROPRIÉTÉS EN
DIFFICULTÉ
Le chapitre IV contient des dispositions tendant à améliorer et à renforcer la sécurité des habitants dans les immeubles collectifs à usage d'habitation et plus particulièrement dans les copropriétés dégradées. Pour ce faire, le projet de loi donne aux maires le pouvoir des prescrire des travaux sur des équipements communs présentant des risques pour la sécurité des habitants.
Par ailleurs, le texte institue une procédure d'état de carence, permettant l'expropriation des immeubles les moins bien entretenus, qui complète les plans de sauvegarde créés par la loi de 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.
Article 15 -
(Articles
L. 129-1 à L. 129-6 (nouveaux) du code
de la construction
et de l'habitation) -
Sécurité des immeubles à
usage d'habitation
Cet article donne un pouvoir de police aux maires leur permettant de prescrire des travaux sur des équipements communs des immeubles collectifs à usage d'habitation, voire de se substituer aux propriétaires défaillants pour la réalisation de ces mesures.
Le droit en vigueur
Les grands principes du dispositif juridique relatif aux immeubles menaçant ruine ou insalubres, codifiées au titre Ier du livre cinquième du code de la construction et de l'habitation, ont été posés par des textes existant sous la monarchie et la période révolutionnaire. La loi du 21 juillet 1898, modifiée par le décret-loi du 30 octobre 1935, a repris ces grands principes, dont la mise en oeuvre a été précisée par une abondante jurisprudence du Conseil d'Etat.
Selon la procédure définie aux articles L. 511-1 à L. 511-4 du code de la construction et de l'habitation, qui confèrent au maire un pouvoir spécial de police, le maire peut prescrire la réparation ou la démolition des murs, bâtiments et édifices qui menacent ruine et qui pourraient compromettre la sécurité des personnes. Ces mesures doivent être adaptées au péril. La loi limite strictement le pouvoir d'intervention du maire au cas où l'état de l'édifice présente une menace réelle et actuelle pour la sécurité publique (décision du Conseil d'Etat du 15 avril 1996, Ville de Bordeaux). L'arrêté prescrivant la réparation ou la démolition du bâtiment est ensuite notifié aux propriétaires ou aux titulaires de droits réels immobiliers sur les locaux.
En conséquence, le propriétaire est mis en demeure d'effectuer, dans un délai fixé par l'arrêté, les travaux de réparation ou de démolition. Dans le cas où les mesures n'auraient pas été exécutées dans le délai imparti, sauf s'il y a péril imminent, le maire saisit le tribunal administratif, qui constate l'état d'insécurité de l'immeuble. Le maire a alors le droit de faire exécuter d'office, et aux frais du propriétaire, les mesures indispensables. Si la commune est amenée à avancer les frais liés à ces mesures, elle peut recouvrer les dépenses engagées comme en matière d'impôt.
Les pouvoirs de police spéciale dévolus au maire en matière d'édifices menaçant ruine ont pour contrepartie la responsabilité de la commune lorsque le maire, par négligence ou par carence, n'a pas fait usage de ses pouvoirs pour mettre fin au péril. Dans certains cas, cette responsabilité peut être atténuée, en particulier s'il s'avère que la victime du dommage a négligé de prévenir le maire des risques d'effondrement de l'immeuble voisin. Si le maire s'abstient de prendre les mesures destinées à permettre l'exécution d'office de travaux de réparation sur des désordres qui ne présentent pas un danger pour les personnes ou pour les biens, cela ne peut constituer une faute lourde, seule susceptible d'engager la responsabilité de la commune. Votre commission tenait à faire ce bref rappel des dispositions régissant la police des édifices afin de bien préciser les pouvoirs et les obligations des maires en la matière, les dispositions proposées par l'article 15 du projet de loi en constituant le prolongement.
Texte du projet de loi initial
En effet, l'objet de cet article est plus restreint car il vise uniquement les équipements communs des immeubles collectifs à usage d'habitation. Pour ce faire, il insère un nouveau chapitre, relatif à la sécurité et à la protection des immeubles, dans le chapitre IX du titre II du livre I er du code de la construction et de l'habitation, comprenant six articles ci-dessous présentés.
CHAPITRE IX
-
Sécurité des immeubles collectifs à usage
d'habitation
Article L. 129-1 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation -
Prescription de travaux sur des équipements communs
défectueux
Cet article prévoit une procédure nouvelle pour les équipements communs des immeubles collectifs à usage d'habitation qui présentent un fonctionnement défectueux ou un défaut d'entretien de nature à créer des risques pour la sécurité des occupants. Sont donc ainsi concernés les immeubles d'habitation en copropriété mais aussi les immeubles appartenant aux organismes HLM. En cas de menace, le maire aurait la possibilité de prescrire la remise en état ou le remplacement de ces équipements, en fixant le délai imparti pour l'exécution de ces mesures.
Les équipements communs visés par cet article sont constitués notamment par les équipements de chauffage ou les systèmes électriques. Leur liste précise sera fixée par décret en Conseil d'Etat.
Votre commission tient à souligner que l'article 79 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat prévoit un dispositif juridique très complet qui vise à remettre à niveau le parc français d'ascenseurs. Des systèmes de sécurité devront être mis en place dans ces appareils par les propriétaires dans des délais qui iront de cinq à quinze ans. Or, les ascenseurs sont les équipements communs qui présentent le plus de dangers pour les habitants des immeubles. Cette question a donc déjà reçu une réponse législative et il ne conviendrait pas que le législateur adopte des dispositions contradictoires avec celles qui ont été promulguées sur ce sujet il y a moins d'un mois. Il en va ainsi de la lisibilité du droit.
Si le maire décide de prescrire des travaux, il doit notifier aux propriétaires et aux titulaires de droits réels immobiliers sur les locaux, tels qu'ils figurent au fichier immobilier de la conservation des hypothèques, l'arrêté prescrivant les travaux. Le fichier immobilier, tenu par le service de la conservation des hypothèques, qui dépend du Ministère de l'économie et des finances, permet d'obtenir, par immeuble, conformément au décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière, la liste des copropriétaires, les actes de vente, les baux commerciaux et les états exacts des hypothèques de chacun des lots.
Dans le cas des immeubles qui sont la propriété de sociétés civiles, la notification doit être faite auprès du gérant de la société, tel qu'il figure au registre de commerce. Si les personnes concernées ne peuvent être identifiées ou s'il est impossible de trouver leur adresse, la notification est valablement effectuée par affichage à la mairie de la commune (ou de l'arrondissement pour les villes de Paris, Lyon et Marseille).
Article L. 129-2 (nouveau)
du code de la construction et de l'habitation -
Réalisation
d'une expertise en cas de contestation par les propriétaires
Si le propriétaire conteste les motifs qui ont conduit le maire à prescrire des travaux, il peut demander à un expert de procéder contradictoirement à la constatation de l'état des équipements communs et d'établir un rapport. Si, à l'expiration du délai imparti par l'arrêté, les mesures prescrites n'ont pas été réalisées et que le propriétaire n'a pas fait appel à un expert, le maire doit désigner un expert afin d'effectuer cette constatation.
La procédure contentieuse peut ensuite être ouverte devant le juge administratif. Ce dernier statue sur le litige d'expertise et décide des mesures à réaliser et du délai pour leur exécution. Il peut également autoriser le maire à procéder d'office, aux frais du propriétaire, aux travaux si l'exécution n'a pas eu lieu au terme du délai prescrit.
Article L. 129-3 (nouveau)
du code de la construction et de l'habitation -
Procédure
applicable en cas d'urgence ou de menace grave ou imminente
Si les équipements communs sont dans un état tel qu'ils pourraient constituer une menace grave ou imminente ou si leur remise en état revêt un caractère d'urgence, le maire, après avoir averti les propriétaires selon les modalités prévues aux deuxième et troisième alinéas de l'article L. 129-1, saisit le juge d'instance qui désigne un expert chargé examiner l'état des équipements dans les vingt-quatre heures suivant sa nomination. Si son rapport confirme l'état d'urgence ou la menace grave ou imminente, le maire doit ordonner les mesures provisoires nécessaires pour garantir la sécurité des occupants. Il peut notamment ordonner l'évacuation de l'immeuble.
Si l'on se réfère à la jurisprudence relative aux immeubles menaçant ruine, le danger doit alors être réel ou imminent pour justifier l'évacuation. L'urgence et l'imminence s'apprécient objectivement : le danger doit être réel, actuel et susceptible de provoquer, à brève échéance, des troubles graves. L'appréciation de l'urgence appartient à l'expert qui constate l'état des lieux. Cette appréciation est une question de pur fait et il n'appartient pas au maire de passer outre à ses conclusions. Par ailleurs, en cas de péril imminent, ces mesures ont pour objet de pallier un danger immédiat mais le maire ne peut, en aucun cas, exiger des travaux définitifs.
Article L. 129-4 (nouveau)
du code de la construction et de l'habitation -
Recouvrement des frais
pour les travaux exécutés d'office
Cet article précise que si le maire est conduit à faire exécuter d'office des mesures indispensables, le montant des frais liés à cette exécution doit être avancé par la commune. Il est ensuite recouvré comme en matière d'impôt direct.
La procédure visée par cet article, qui s'apparente à celle de l'article L. 511-4 du code de la construction et de l'habitation, est celle du recouvrement des produits communaux par le comptable public, en vertu d'un état rendu exécutoire par le maire. Les poursuites s'effectuent ensuite comme en matière de contributions directes. Pour le recouvrement de ces recettes, la loi confère à la commune le bénéfice du régime des poursuites qui, comme en matière de contributions directes, autorise le comptable public à utiliser toutes les voies d'exécution exorbitantes du droit commun, à l'exception de celles relevant du caractère privilégié de l'impôt.
Article L. 129-5 (nouveau)
du code de la construction et de l'habitation -
Dispositions
applicables à Paris
Cet article prévoit que les nouveaux pouvoirs de police du maire en matière d'équipements communs sont exercés par le préfet de police pour la ville de Paris.
Article L. 129-6 (nouveau)
du code de la construction et de l'habitation -
Modalités
d'application de ces dispositions
Cet article prévoit qu'un décret d'application déterminera les conditions d'application de l'article L.129-1. Ce décret précisera la nature des équipements communs qui pourront faire l'objet de prescriptions.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel visant à préciser que les dispositions du chapitre IX concernent les immeubles à usage principal d'habitation.
A l'article L. 129-1 du code de la construction et de l'habitation, elle a inséré la précision retenue dans le titre du chapitre. Elle a, par ailleurs, adopté deux amendements de clarification afin de préciser que le maire prescrit des travaux par arrêté et que ces prescriptions ont pour objet de remettre en état de fonctionnement les équipements communs. Elle a enfin adopté un amendement rédactionnel.
A l'article L. 129-2, elle a adopté un amendement de clarification rédactionnelle.
A l'article L. 129-3, la commission a adopté deux amendements rédactionnels et précisé que le maire pouvait, si nécessaire , procéder à l'évacuation de l'immeuble si le fonctionnement des équipements communs présente une menace grave et urgente pour la sécurité des habitants.
Enfin, à l'article L. 129-6, la commission a adopté un amendement de clarification.
L'Assemblée nationale a, en séance publique, adopté toutes les modifications proposées par sa commission.
Modifications proposées par votre commission
Votre commission souhaite attirer l'attention du Sénat sur les conséquences concrètes de l'adoption de ces dispositions pour la responsabilité des élus locaux et pour l'équilibre des finances des communes.
D'une part, elle estime qu'en donnant un pouvoir de police au maire sur les équipements communs des copropriétés privées, le projet de loi ouvre un champ très vaste qui pourrait avoir des conséquences financières très lourdes pour les collectivités locales. L'obligation qui est faite au maire d'ordonner des mesures provisoires si l'expert conclut à l'urgence ou à la menace grave ou imminente, pourrait conduire les collectivités locales à financer les travaux dans la grande majorité des cas. Même s'il est prévu que le maire peut ordonner l'évacuation de l'immeuble, ce qui constitue une procédure toujours délicate, voire impossible en pratique, à mettre en oeuvre, il sera difficile pour les collectivités qui feront exécuter les travaux d'office de recouvrir les frais engagés à cette occasion car ce sont souvent les copropriétés les plus en difficulté -et qui se trouvent à ce titre dans un état financier délicat- qui seront concernées.
Par ailleurs, les maires pourraient, avec ces nouveaux pouvoirs, voir leur responsabilité s'accroître. Votre commission craint ainsi que des maires puissent voir leur responsabilité mise en cause dans les cas où ils n'auraient pas agi, alors même que les dangers effectifs présentés par les équipements communs ne seraient pas avérés.
Or, dans les grandes agglomérations, la grande majorité de l'habitat est constituée de copropriétés. La police des édifices menaçant ruine peut déjà peser lourdement sur les finances des collectivités locales et mobilise souvent un grand nombre d'agents des municipalités. Ces dispositions élargiront le champ du contrôle à la charge des maires car il trouvera à s'appliquer sur tous les immeubles collectifs à usage d'habitation. De plus, ce contrôle paraît plus difficile à réaliser que celui des bâtiments menaçant ruine dans la mesure où il sera nécessaire de constater à l'intérieur même des copropriétés les dangers présentés par les équipements communs.
Toutefois, des maires de certaines communes, notamment celles sur le territoire desquelles se situent des copropriétés dégradées, souhaiteraient disposer de ces pouvoirs afin d'être en mesure d'apporter une réponse aux situations les plus dangereuses pour les habitants de ces immeubles.
En conséquence, votre commission vous propose, à l'article L. 129-1, d'encadrer ce nouveau pouvoir de police et de permettre aux maires des communes qui en font spécifiquement la demande de répondre à des cas bien identifiés de copropriétés dégradées. Ainsi, il serait nécessaire que le conseil municipal, par une délibération motivée, constate l'existence sur le territoire de la commune d'immeubles collectifs à usage principal d'habitation dont certains équipements communs présentent un fonctionnement défectueux ou un défaut d'entretien de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants. Votre commission vous propose également un amendement de précision réécrivant le début de la troisième phrase du deuxième alinéa de l'article L. 129-1 et un amendement de rédaction globale de l'article L. 129-3 afin d'en clarifier et d'en améliorer la rédaction. Par ailleurs, à l'article L. 129-6, votre commission vous propose de préciser que le décret établit la liste des équipements communs et non pas leur nature, afin de bien souligner que le pouvoir de police s'exerce sur une liste limitative d'équipements communs.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 16 -
(Article 29-1 de
la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965) -
Assistance de
l'administrateur provisoire par un tiers expert
Cet article complète l'avant-dernier alinéa de l'article 29-1 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. L'article 29-1 traite des procédures applicables aux copropriétés en difficulté. Il prévoit notamment que le président du tribunal d'instance peut, sur référé ou sur requête, nommer un administrateur provisoire si l'équilibre financier du syndicat des copropriétaires est gravement compromis ou si le syndicat est dans l'impossibilité de pourvoir à la conservation de l'immeuble. L'article 16 prévoit que l'administrateur provisoire exécute personnellement les missions qui lui sont confiées. En outre, il offre à ce dernier la possibilité, sur autorisation du président du tribunal de grande instance, de se faire assister par un tiers expert, si le bon déroulement de la procédure le requiert. L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.
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Votre commission renvoie l'examen de cet article à la commission des lois, saisie pour avis. |
Article 17 -
(Articles
L. 615-6 et L. 615-7 (nouveaux)
du code de la construction et de
l'habitation) -
Création d'un état de carence
Le droit en vigueur
La loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville a créé un nouvel outil juridique : les plans de sauvegarde (PSV). Ces plans ont vocation à permettre la restauration du cadre de vie des occupants des copropriétés en difficulté.
Ils ont notamment pour objectifs :
- de réaliser les travaux de conservation de l'immeuble ou tendant à la réduction des charges collectives de fonctionnement ;
- de rétablir le fonctionnement des instances de la copropriété et d'assainir sa gestion ;
- de clarifier et de simplifier les règles de structure et d'administration des ensembles immobiliers privés ;
- de mettre en oeuvre des démarches de portage immobilier ;
- de clarifier et d'adapter le statut des biens et équipements à usage public ;
- d'assurer l'information et la formation des occupants de l'immeuble ;
- d'organiser la mise en place de mesures d'accompagnement (amélioration du fonctionnement des services publics sur ces copropriétés, requalification de l'environnement urbain, ...), le cas échéant en relation avec les dispositions du contrat de ville.
Le PSV est mis en oeuvre par l'Etat. A son initiative ou sur proposition du maire de la commune concernée, d'associations d'habitants, de copropriétaires ou de riverains, le préfet crée, par arrêté, une commission chargée d'élaborer le projet de plan de sauvegarde. Cette commission, présidée par le représentant de l'Etat, comprend le président du Conseil général, le ou les maires concernés, des représentants des propriétaires ou des locataires concernés, et des représentants des services de l'Etat. La commission élabore ensuite un projet de plan de sauvegarde qui comprendra les différentes actions et mesures de sauvegarde envisagées, les engagements souscrits par les collectivités publiques, les organismes publics ou les personnes privées concernées, l'échéancier de ces mesures et leurs conditions de financement. Le projet de plan de sauvegarde ainsi élaboré est soumis à l'approbation du préfet. Après avis consultatif du maire, le préfet peut, par arrêté, approuver le projet en l'état ou demander des modifications sur certains points. La duré d'un plan de sauvegarde est fixée à cinq ans et le préfet nomme un coordonnateur, éventuellement parmi les membres de la commission, qui sera chargé de veiller au bon déroulement du plan de sauvegarde.
Texte du projet de loi initial
L'article 17 du projet de loi complète cette procédure en prévoyant la possibilité de déclarer la carence du gestionnaire de l'immeuble afin de permettre aux collectivités locales de mettre en oeuvre des actions de renouvellement urbain.
Article L. 615-6 (nouveau)
du code de la construction et de l'habitation -
Déclaration de
l'état de carence
Cette procédure vise les immeubles collectifs à usage d'habitation dans lesquels le syndicat de copropriétaires, la société d'attribution ou la société coopérative de construction est dans l'incapacité financière d'exercer ses missions de gestion ou qui présentent une menace grave pour la sécurité des occupants. En ce cas, sur saisine du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, après accord de l'un ou de l'autre, sur saisine du préfet, du procureur de la République, du syndic ou des copropriétaires représentant au moins 15 % des voix du syndicat, le président du tribunal de grande instance peut désigner un expert chargé de constater la nature et l'importance des travaux à mettre en oeuvre ainsi que le grave déséquilibre financier du syndicat.
Les résultats de l'expertise sont ensuite notifiés au syndicat des copropriétaires ou, s'il y a lieu, à l'administrateur provisoire, ou au gérant de la société d'attribution ou de la société coopérative de construction. Cette notification doit indiquer le délai dans lequel un rapport de contre-expertise pourra être présenté. En cas de désaccord, le président du tribunal statue sur les conclusions de l'expertise après avoir entendu les parties. A l'issue de cette procédure, le président du tribunal peut déclarer l'état de carence du syndicat ou de la société d'attribution ou de la société coopérative de construction. Cette décision doit être notifiée à ces mêmes personnes, à l'auteur de la saisine, à tous les copropriétaires et au maire de la commune ou au président de l'établissement de coopération intercommunale.
Article L. 615-7 (nouveau)
du code de la construction et de l'habitation -
Expropriation en cas de
déclaration d'état de carence
Si l'état de carence est déclaré, l'expropriation doit être déclarée, dans les conditions définies par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, au profit de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale, afin que ces derniers puissent mettre en oeuvre des actions ou opérations concourant à la réalisation d'objectifs de rénovation urbaine et de politique locale de l'habitat.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
a) Amendements de la commission des affaires économiques
La commission de l'Assemblée nationale a retenu un amendement de rédaction globale du premier alinéa de l'article L. 615-6 du code de la construction et de l'habitation visant à reformuler les conditions de déclenchement de la procédure de constatation de l'état de carence. Outre des modifications rédactionnelles, l'amendement précise que la saisine du président du tribunal de grande instance est réalisée compte tenu des difficultés financières ou de gestion et de la nature et de l'importance des travaux à mettre en oeuvre . Par ailleurs, il est précisé que la désignation de l'expert peut être faite si ces difficultés mettent le syndicat de copropriétaires, la société d'attribution ou la société coopérative de construction dans l'impossibilité d'assurer leur mission de gestion, d'assurer la conservation de l'immeuble ou compromettent gravement la sécurité des occupants . Enfin, la commission a précisé que l'expert devait constater le déséquilibre financier du syndicat ou du propriétaire de l'immeuble, afin de ne pas exclure les habitations gérées par les sociétés d'attribution ou les sociétés coopératives de construction.
La commission a également inséré un nouvel alinéa dans cet article pour préciser que si le responsable de la gestion de l'immeuble ne peut être identifié, la notification informant de la saisine du président du tribunal peut être valablement effectuée par affichage en mairie.
b) Modifications adoptées en séance publique
Le premier amendement de la commission se rapportant à l'article L. 615-6 a été sous-amendé à la marge à l'initiative du Gouvernement, dans un souci de clarification.
Modifications proposées par votre commission
Votre commission vous propose , afin d'éviter toute ambiguïté, de préciser aux articles L. 615-6 et L. 615-7 que le président de l'établissement public de coopération intercommunale ne peut saisir le président du tribunal de grande instance que si l'EPCI est compétent en matière de logement . En effet, l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales dispose que pour les communautés de communes, la compétence logement est facultative. Il convient donc, dans le cadre de la procédure d'état de carence, de préciser que seuls les EPCI compétents en matière de logement peuvent mettre en oeuvre cette procédure afin d'éviter les conflits de compétences avec les communes. Par ailleurs, la commission vous propose de simplifier la rédaction du premier alinéa de l'article L. 615-6 afin de bien préciser que c'est le grave déséquilibre financier du syndicat des copropriétaires ou de la société assurant la gestion de l'immeuble, empêchant en conséquence d'en assurer la bonne conservation, qui peut motiver la saisine du juge. Il vous est enfin proposé de simplifier la rédaction du troisième alinéa de l'article L. 615-6 pour que le président du tribunal de grande instance puisse, au vu des conclusions de l'expertise et après avoir entendu les parties, déclarer l'état de carence du gestionnaire de l'immeuble, même en l'absence de désaccord entre les parties.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 18 -
(Article
L. 21-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique)
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Expropriation en cas de déclaration de l'état de
carence
Cet article complète l'article L. 21-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique pour permettre la cession de gré à gré et la concession à des personnes de droit privé ou de droit public dans le cas d'une expropriation effectuée en application de l'article L. 615-7 du code de la construction et de l'habitation (nouveau) créé par l'article 17 du projet de loi. L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
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Votre commission renvoie l'examen de cet article à la commission des lois, saisie pour avis. |
Article 19 -
(Article 2 de la
loi n° 91-467 du 10 juillet 1991) -
Conditions de
délivrance de l'aide juridique
Cet article complète l'article 2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique afin d'étendre aux syndicats des copropriétaires le bénéfice de l'aide juridictionnelle lorsque l'immeuble est situé dans un plan de sauvegarde ou une opération programmée de l'habitat (OPAH). Le syndicat bénéficiaire pourra ainsi intenter des actions en justice contre les copropriétaires défaillants dans les situations où les pouvoirs publics interviennent pour restaurer ou améliorer le cadre de vie des habitants. Le coût de cette extension de l'aide juridictionnelle est estimé à 1,8 million d'euros. L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement qui encadre les possibilités pour les syndicats de copropriétaires de bénéficier de cette aide.
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Votre commission renvoie l'examen de cet article à la commission des lois, saisie pour avis. |
TITRE II -
DÉVELOPPEMENT
ÉCONOMIQUE
DES QUARTIERS PRIORITAIRES
Composé initialement de sept articles (20 à 26) relatifs à la création de nouvelles zones franches urbaines et aux exonérations applicables dans ces zones, le titre II du projet de loi en comporte désormais quatorze, après son examen par l'Assemblée nationale.
Article 20
-
Création de nouvelles zones franches urbaines (ZFU)
Texte du projet de loi initial
Cet article crée, à compter du 1 er janvier 2004, 41 zones franches urbaine s dans des communes et des quartiers dont la liste figure en annexe 2 du projet de loi, laquelle sera insérée en I bis de l'annexe à la loi n°96-987 du 14 novembre 1996 qui fixe la liste des ZFU de « première génération ». La liste de ces nouvelles ZFU figure ci-après.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
Tout comme sa commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a adopté cet article conforme.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Les 41 nouvelles ZFU créées à compter du 1 er janvier 2004 proposées par le projet de loi
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Marseille |
St Barthélémy, Le Canet, Delorme Paternelle |
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Anzin, Beuvrages, Valenciennes |
Secteur intercommunal : Dutemple, Saint Waast, Chasse royale, Bleuse Borne, Fénelon, Carpeaux |
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Saint Pol sur Mer |
Quartiers Ouest, Cité Liberté |
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Stains |
Clos Saint Lazare, Allende |
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Toulouse |
La Reynerie, Bellefontaine, Faourette, Bagatelle, Bordelongue |
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Aulnay sous Bois |
La Rose des Vents, Cité Emmaüs, Les Merisiers, Les Etangs |
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Caen |
Guerinière, Grace de Dieu |
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Vénissieux |
Les Minguettes |
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Villiers Le Bel |
Les Puits, La Marlière, Derrière-les-Murs-de-Monseigneur |
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Maubeuge, Louvroil |
Sous le Bois, Douzies, Montplaisir et Epinettes |
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Béziers |
Les Arènes, La Devèze |
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Soissons |
Presles Chevreux |
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La Courneuve |
Les 4000 |
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Sevran |
Les Beaudottes |
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Blois |
Bégon, Croix Chevalier |
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Besançon |
Planoise |
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Rouen |
Le Plateau : Châtelet, La Lombardie, Les Sapins, La Grand'Mare |
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Evreux, Guichenville, Le Vieil Evreux |
La Madeleine, le Long Buisson |
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La Chapelle St Luc, Les Noës près Troyes, Troyes, Ste Savine |
Chantereigne Montvilliers |
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Woippy-Metz |
Saint-Eloi, Pré Génie |
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Alençon |
Courteille Perseigne |
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Vitry Sur Seine |
Grand ensemble Ouest-Est |
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Strasbourg |
Hautepierre |
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La Rochelle |
Mireuil, Laleu, La Pallice, La Rossignolette |
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Nancy, Vandoeuvre Les Nancy, Laxou, Maxéville |
Haut du Lièvre, Nations |
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Rillieux La Pape |
Ville nouvelle |
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Argenteuil |
Val d'Argent |
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Grenoble |
Village Olympique, La Villeneuve |
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Corbeil, Evry |
Les Tarterêts, les Pyramides |
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Epinay sur Seine |
Orgemont |
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Clermont-Ferrand |
Croix de Neyrat, Quartiers Nord |
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Sartrouville |
Le Plateau, Cité des Indes |
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Melun |
Quartier Nord |
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Nantes-St Herblain |
Bellevue |
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Le Blanc Mesnil-Dugny |
Quartiers Nord |
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Trappes |
Les Merisiers |
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Angers |
Belle-Beille |
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Saint Nazaire |
Quartier Ouest : Avalix, La Boulletterie, Tréballe, La Chesnaie |
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Beauvais |
Argentine |
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Epinay sous Sénart |
Cinéastes-Plaine |
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Hénin-Beaumont, Montigny-en-Gohelle, Courrières, Rouvroy, Drocourt, Dourges |
ZAC des 2 villes, Quartier du Rotois, Quartier Sud-Ouest (Jean Macé), Cité de Nouméa |
Article 20 bis-
(Article 44 sexies du code général des
impôts) -
Prolongation de l'exonération d'impôt sur
les bénéfices dans les ZRU
La commission a adopté un article additionnel qui prolonge les mécanismes d'exonération de l'impôt sur les sociétés dans les ZRU institués pour la période couvrant du 1 er janvier 1995 au 31 décembre 2002 à la période qui s'étend du 1 er janvier 2005 au 31 décembre 2010. Le bénéfice de cette prolongation est subordonné à l'élaboration, à l'échelle de la zone concernée, d'un projet de rénovation urbaine. Au cours de cette période, le bénéfice des sociétés concernées ne serait soumis à l'impôt sur les sociétés que pour les trois quarts de son montant, contre une exonération totale au cours de la période initiale de deux ans. L'Assemblée nationale a adopté cet article dans la rédaction de sa commission.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
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Exonérations applicables en 2003 dans les zones de redynamisation urbaine (ZRU) |
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Entreprises créées ou implantées entre le 1 er janvier 2002 et le 31 décembre 2004 |
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Mesures
d'exonérations
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Conditions et régime d'application 13 ( * ) |
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Taxe professionnelle
Code général des impôts,
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Conditions : Entreprises, sans condition de plafond d'effectif et quelle que soit l'activité, pour leurs établissements implantés en ZRU employant moins de 150 salariés, créés, étendus ou ayant fait l'objet d'un changement d'exploitant entre le 1 er janvier 2002 et le 31 décembre 2004.
Régime :
5 ans d'exonération
à taux plein, dans la limite d'un plafond annuel de base nette
exonérée de 118 440 € en 2003.
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Impôt sur les
bénéfices :
Code général des impôts,
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Conditions :
Entreprises nouvelles,
créées en ZRU au plus tard le
Régime : 5 ans d'exonération, dégressive : 2 ans à 100%, puis 3 ans à taux dégressif (75 %, 50 %, 25 %), dans la limite d'un plafond de bénéfice exonéré de 225 000 € par période de 36 mois. |
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Cotisations sociales patronales
Code du travail,
|
Conditions : § Entreprises implantées ou s'implantant en ZRU, sans condition de plafond d'effectif, § Embauches de salariés en CDI ou CDD d'au moins 12 mois, accroissant l'effectif total de l'entreprise. Régime : 12 mois d'exonération des cotisations patronales de sécurité sociale, dans la limite de 1,5 SMIC mensuel/salarié et de 50 salariés exonérés par mois. |
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Cotisations sociales personnelles maladie
Loi de finances pour 2002, article 146 |
Conditions : Artisans et commerçants débutant une activité en ZRU entre le 1 er janvier 2002 et le 31 décembre 2004. Régime : 5 ans d'exonération, dans la limite d'un plafond annuel de bénéfice exonéré de 20 777 € pour 2003. |
Source : Délégation interministérielle à la vile
Article 21 -
(Article 44
octies du code général des impôts)
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Exonération d'impôt sur les bénéfices
Cet article étend le régime d'allègement d'impôt sur les bénéfices résultant de l'article 44 octies du code général des impôts, qui prévoit l'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés des contribuables qui exercent des activités dans les ZFU.
Texte du projet de loi initial
S'agissant du délai de mise en oeuvre , le régime sera applicable dans les nouvelles zones aux contribuables qui exercent ou qui créent des activités entre le 1 er janvier 2004 et le 31 décembre 2008 . Tout comme celle instituée en 1996, l'exonération est décroissante dans le temps . Totale au cours des 59 premiers mois -soit cinq années- elle est ensuite réduite par paliers de 60 % à 40 % et enfin à 20 % :
- au cours des trois périodes de douze mois suivantes dans le régime de droit commun ;
- au cours des neuf périodes de douze mois suivantes dans le régime applicable aux entreprises de moins de cinq salariés .
Le début de la période d'exonération est mobile , en fonction de la réalité économique. Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi : « bénéficieront [...] d'une exonération totale de l'impôt sur les bénéfices jusqu'au 59 ème mois suivant, selon le cas, le mois de janvier 2004 pour les entreprises existantes ou celui de leur début d'activité ou d'implantation dans la zone pour celles qui s'y créent ou qui s'y implantent [...]. » En ce qui concerne le champ d'application des activités bénéficiant de l'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés, il s'agit de la reprise , du transfert , de la concentration ou de la restructuration d'activités existantes . Afin d'éviter un contournement de la loi par le déplacement d'entreprises d'une ZFU à une autre, si l'une d'entre elles bénéficie ou a bénéficié du régime d'exonération, celui-ci ne s'applique que pour la durée restant à courir.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
Tout comme la commission saisie au fond, l'Assemblée nationale a adopté cet article conforme.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 22
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Exonérations de taxe professionnelle
et de taxe
foncière sur les propriétés bâties
Cet article, qui modifie le régime applicable en matière de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties, se compose de trois paragraphes (I à III) qui se subdivisent eux mêmes en sous-paragraphes (A à C pour les deux premiers et A et B pour le dernier).
Article 22-I-A
-
Coordination
Le A du paragraphe I introduit une disposition de coordination au premier alinéa de l'article 1383 B du code général des impôts (CGI), afin de préciser que l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties qu'il institue est réservée aux ZFU de « première génération », cette exonération faisant l'objet, pour les nouvelles ZFU, du paragraphe suivant.
Article 22-I-B -
(Article 1383
C du code général des impôts) -
Exonération
de taxe foncière sur les propriétés bâties
Le B du même paragraphe insère un article 1383 C au CGI afin d'instituer une exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés bâties, à l'appréciation de la collectivité locale concernée, qui peut prendre une délibération contraire à son entrée en vigueur. L'économie de ce régime est la suivante :
Sont éligibles à l'exonération les immeubles situés dans les ZFU s'ils sont affectés , entre le 1 er janvier 2004 et le 31 décembre 2008 inclus, à une activité entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle et qu'ils relèvent d'une entreprise de moins de 50 salariés soit au 1 er janvier 2004, soit à la date de leur création si elle est postérieure.
La durée de l'exonération est de cinq ans , sous réserve que le plafond d'effectif de 50 salariés prévu au premier alinéa du I quinquies de l'article 1466 A du CGCI ne soit pas dépassé. L'exonération s'applique à compter du 1 er janvier 2004 ou du 1 er janvier de l'année qui suit celle où est intervenue cette affectation si elle est postérieure au 1 er janvier 2004.
En cas de changement d'activité , l'exonération cesse de s'appliquer à compter du 1 er janvier de l'année suivant celle où les immeubles ne sont plus affectés à une activité entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle. En cas de changement d'exploitant au cours d'une période d'exonération, celle-ci est maintenue pour la période restant à courir, dans les conditions prévues pour le prédécesseur. Le dernier alinéa prévoit enfin que les obligations déclaratives relatives aux exonérations sont fixées par décret.
Article 22-I-C -
(Article 1466
A du code général des impôts) -
Exonération
de taxe professionnelle
Le projet de loi initial
Les 1°, 2°, 3°, 5°, 6° et 7° de cet article procèdent à des modifications rédactionnelles ou de coordination .
Le 4° étend le régime d'exonération relatif à la taxe professionnelle en insérant un I quinquies à l'article 1466 A du CGI.
Le plafond d'exonération de la taxe professionnelle est modifié afin de tenir compte de l'indexation de la valeur fixée par la loi de 1996 et du retrait de la part salariale de la base de cet impôt. Il s'établit désormais à 319.490 euros.
Le droit commun de cette exonération est semblable à la précédente, instituée en 1996 :
- sont éligibles -sauf délibération contraire de la collectivité territoriale intéressée- à l'exonération les immeubles situés dans les ZFU , tant pour les établissements existant au 1 er janvier 2004 que pour les créations et extensions d'établissement réalisées entre le 1 er janvier 2004 et le 31 décembre 2008 .
- la durée de l'exonération est de cinq ans ;
- elle est réservée , dans la limite du montant de base nette imposable, aux entreprises créées dont l' effectif est inférieur à 50 salariés .
Le régime applicable au cas de changement d'exploitant au cours de la période d'exonération est identique à celui institué par le paragraphe précédent pour la taxe foncière sur les propriétés bâties. Un régime spécifique est ouvert pour les entreprises de moins de cinq salariés . Il prévoit un abattement majoré , soit 60 % de la base exonérée pendant cinq ans, contre un an dans le régime de droit commun, puis 40 % les sixième et septième années (au lieu de la deuxième année) et 20 % les huitième et neuvième années (au lieu de la troisième année), en vertu du cinquième alinéa du I quinquies introduit par le 4° du C. Les entreprises qui étaient installées dans une ZRU et qui bénéficiaient, à ce titre, d'une exonération de taxe professionnelle pourront, si elles se trouvent situées dans une ZFU de nouvelle génération, continuer de bénéficier de l'ancien dispositif, en vertu de la dernière phrase du troisième alinéa du I quinquies introduit par le 4° du C du I de l'article 22. Le cumul de l'exonération n'est possible ni avec la perception de la prime d'aménagement du territoire au cours des cinq années précédentes, ni avec l'exonération accordée dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) par l'article 1465 A du même code, ni avec les exonérations prévues dans les ZFU (cf. le cinquième alinéa du I quinquies introduit par le 4° du C).
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
La commission a adopté, sur la proposition de sa commission, outre un amendement de coordination, un amendement à ce paragraphe pour prolonger le dispositif d'exonération de taxe professionnelle dans les ZRU où sont conclues des conventions de rénovation urbaine, sous réserve que les exonérations n'aient pas pour effet de reporter de plus de dix ans l'application du régime d'imposition de droit commun.
Article 22-II-A
-
Délai d'adoption des délibérations des
collectivités locales
contraires aux exonérations
Ce paragraphe dispose que les collectivités locales qui voudraient prendre une délibération contraire aux exonérations de taxe sur le foncier bâti et de taxe professionnelle doivent l'adopter avant le 1 er octobre 2003 ou, au plus tard, dans les trente jours de la publication de la loi si elle est postérieure au 1 er septembre 2003.
Article 22-II-B
-
Exonération de taxe foncière
sur les
propriétés bâties en 2004
Le B du II prévoit que pour bénéficier de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties en 2004 (cf. le nouvel article 1383 C du CGI inséré par le B du I), les redevables souscrivent une déclaration auprès du centre des impôts fonciers du lieu où sont situés les biens avant le 30 novembre 2003 ou, au plus tard, dans les trente jours de la publication de la loi si elle est postérieure au 1 er novembre 2003. Il précise que la déclaration comporte tous les éléments nécessaires à l'application de l'exonération.
Article 22-II-C
-
Exonération de taxe professionnelle en 2004
Le paragraphe C du II dispose que pour bénéficier de l'exonération de taxe professionnelle au titre de 2004, les entreprises doivent en faire la demande pour chacun de leurs établissements avant le 31 décembre 2003 ou, au plus tard, dans les trente jours de la publication de la loi si elle est postérieure au 1 er décembre 2003.
Article
22-III-A-
Compensation des pertes de recettes des collectivités
locales
au titre de l'exonération de taxe sur le foncier
bâti
Le projet de loi initial
Le A du paragraphe III prévoit la compensation par l'Etat aux collectivités intéressées , dans les conditions prévues par la loi de finances, de la perte de recettes résultant, chaque année, pour les collectivités territoriales ou leurs EPCI à fiscalité propre, de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (cf. 1383 C du CGI introduit par le B du I). Toutefois, cette compensation ne applique pas aux EPCI qui, en vertu du II de l'article 1609 nonies C du CGI, ont décidé de percevoir les taxes foncières.
Les trois derniers alinéas du A précisent les conditions de calculs de la compensation. Celle-ci égale le produit obtenu en multipliant la perte de bases résultant, chaque année, pour chaque collectivité, de l'exonération par le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties appliqué en 2003 dans la collectivité ou l'établissement. Les EPCI qui n'existaient pas en 2003 ne disposeront pas de taux pour servir de base au calcul de la compensation en 2004. Quant aux EPCI existant avant 2004, souvent issus d'un EPCI à fiscalité additionnelle, l'Etat y compense aux communes le manque à gagner en fonction du taux fixé par l'EPCI et ne compense donc rien à celui-ci de ce fait.
Modifications de l'Assemblée nationale
A ce paragraphe, la commission des affaires économiques a adopté quatre amendements de coordination.
Article 22-III-B
-
Compensation des pertes de recettes des collectivités
locales
au titre de l'exonération de taxe professionnelle
Le dernier paragraphe (B) du III de l'article 22 institue une compensation des pertes de recettes des collectivités locales du fait de l'exonération de taxe professionnelle.
Conformément aux cinquième, sixième et septième alinéas du B de l'article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée, cette compensation résulte de l'intervention du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, selon des modalités de calcul analogues à celles prévues pour la compensation de l'exonération de taxe sur le foncier bâti évoquée ci-dessus.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 23 -
(Article 722 bis
du code général des impôts) -
Réduction du
droit de mutation sur les fonds de commerce
Cette article modifie le deuxième alinéa de l'article 722 bis du CGI afin d' étendre le champ du taux réduit des droits de mutation sur les fonds de commerce (taux à zéro % contre 3,80 % selon le droit commun) aux mutations opérées dans les nouvelles ZFU. L'Assemblée nationale a adopté l'amendement rédactionnel de conséquence que lui présentait sa commission à cet article.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 23 bis-
(Article L. 322-13 du code du travail)
-
Exonération de cotisations sociales en ZRU
Texte adopté par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale
La commission a adopté un amendement tendant à prolonger de 12 à 24 mois l'exonération de cotisations sociales patronales pour les personnes embauchées dans les ZRU où sont conclues des conventions de rénovation urbaine.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale en séance publique
L'Assemblée nationale a modifié le dispositif proposé par sa commission en précisant le régime institué, pour les exonérations de cotisations sociales dans les ZRU, par l'article L. 322-13 du code du travail. Cet article prévoit, dans sa rédaction en vigueur, que les gains et rémunérations versés au cours d'un mois civil aux salariés embauchés dans les ZRU sont exonérés des cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales, des allocations familiales et des accidents du travail dans la limite du produit du nombre d'heures rémunérées par le montant du salaire minimum de croissance majoré de 50 %, sous réserve que les embauches n'aient pas pour effet de porter l'effectif total de l'entreprise à plus de cinquante salariés. Cette exonération s'applique pour une durée de douze mois à compter de la date d'effet du contrat de travail, aux gains et rémunérations versés aux salariés. En vertu de la modification opérée par l'article 23 bis nouveau, un régime spécifique serait applicable aux ZRU dans lesquelles est mis en oeuvre le PNRU : la durée de l'exonération y serait doublée, atteignant vingt-quatre mois au lieu de douze.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 23 ter -
(Article 3 de
la loi n° 96-887 du 14 novembre 1996) -
Composition des
comités d'orientation et de surveillance (COS)
Texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 3 de la loi n° 96-887 du 14 novembre 1996 portant pacte de relance pour la ville a institué, dans chaque ZFU, un comité d'orientation et de surveillance (COS) chargé d'évaluer les conditions de mise en oeuvre des mesures dérogatoires prévues au profit de ces zones au regard des objectifs définis par la loi. Il examine les effets des mesures instituées sur le rétablissement de l'équilibre économique et social de la ZFU, les conditions d'exercice de la concurrence et l'appareil commercial et artisanal de la zone et de l'agglomération concernées, avant d'établir, chaque année, un bilan de l'évolution des activités économiques. En vertu du droit en vigueur, le COS, présidé par le préfet, comprend les députés et sénateurs intéressés du département, le ou les maires de la ou des communes d'implantation de la ZFU, le président de l'EPCI compétent en matière d'aménagement et de développement pour ladite zone, le président du conseil général ou son représentant, le président du conseil régional ou son représentant, ainsi que des représentants des chambres consulaires départementales et des services de l'Etat. L'article 23 ter nouveau propose d'ajouter à la liste des membres du COS des représentants des organisations syndicales de salariés représentatives au plan national et des organisations d'employeurs représentatives au plan national.
Modifications proposées par votre commission
A cet article, la commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 23 quater-
(Article 146 de la loi de finances pour 2002,
n°
2001-1275 du 28 décembre 2001) -
Exonération de
cotisations sociales patronales en ZRU
Texte adopté par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale
La commission a adopté un amendement à l'article 146 de la loi de finances pour 2002, n° 2001-1275 du 28 décembre 2001, afin de :
- porter de cinq à dix ans l'exonération de cotisations sociales personnelles au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants installés dans les ZRU où sont conclues des conventions de rénovation urbaine ;
- et prolonger jusqu'au 31 décembre 2009 la période pendant laquelle l'installation d'une entreprise ouvre le bénéfice de cette exonération.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale en séance publique
L'Assemblée nationale a adopté l'amendement que lui présentait sa commission.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 24 -
(Article 12 de la
loi n° 96-987 du 14 novembre 1996) -
Exonération de
cotisations sociales
Texte du projet de loi initial
L'article 24 étend aux nouvelles ZFU les exonérations de cotisations sociales qui résultent de l'article 12 de la loi du 14 novembre 1996. Il s'agit d'exonérations des cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales, des allocations familiales, des accidents du travail ainsi que du versement de transport et des contributions et cotisations au Fonds national d'aide au logement, dans la limite du produit du nombre d'heures rémunérées par le montant du salaire minimum de croissance majoré de 50 %. Elles s'appliquent aux entreprises dont un établissement au moins est situé dans la ZFU à la date de sa délimitation et qui emploient un effectif total de cinquante salariés au plus 13 ( * ) .
Le texte du projet de loi initial procède à deux modifications dans cet article. Par la première , il supprime le cinquième alinéa du III, introduit à l'occasion de la discussion de la loi « SRU », qui prévoit qu'à compter du 1 er janvier 2001, lorsque le salarié a été employé dans la même entreprise dans les douze mois précédant son emploi dans une ZFU, le taux de l'exonération mentionnée au I est fixé à 50 % du montant des cotisations, versements et contributions précités. Par la seconde , il introduit un paragraphe V quater qui dispose que cette exonération s'applique :
- aux entreprises créées ou implantées dans les ZFU de « nouvelle génération » ;
- pour les salariés titulaires d'un contrat de travail à durée indéterminée ou à durée déterminée d'au moins douze mois, à compter du 1 er janvier 2004 ou de la création ou implantation de l'entreprise si elle est postérieure ;
- aux embauches de salariés pendant cinq ans, à compter de la date d'effet du contrat de travail si l'embauche intervient dans les cinq années qui suivent le 1 er janvier 2004 ;
- ainsi qu'aux salariés dont l'emploi est transféré en ZFU jusqu'au 31 décembre 2008.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté les amendements que lui présentait sa commission des finances afin :
- d'étendre le régime d'exonération de charges sociales patronales aux entreprises qui créent un établissement dans l'une des nouvelles ZFU ;
- de préciser que l'exonération n'est ouverte qu'au titre des salariés dont l'activité s'exerce à titre principal dans un ou plusieurs établissements implantés dans une zone franche, pour mettre un terme aux interprétations discordantes des URSSAF relatives au régime des salariés à temps partiel.
Modifications proposées par votre commission
Des difficultés sont apparues dans l'interprétation de la disposition de la loi du 14 novembre 1996 selon laquelle les exonérations ne sont prévues que pour les salariés « employés dans les zones franches urbaines ». Un décret du 12 février 1997 a précisé que l'activité des salariés susceptibles d'être exonérés devait être localisée exclusivement dans le ou les établissements d'une entreprise située en zone franche. Une circulaire du 17 mars 1997 a, toutefois, introduit une tolérance pour les salariés employés par un établissement implanté en ZFU mais dont l'activité professionnelle ne s'exerce pas en totalité dans cet établissement, en précisant que la réalité de l'activité économique de l'établissement en question s'appréciait au vu de l'existence d'éléments d'exploitation nécessaires ou de stocks.
Votre commission vous propose par un amendement de clarifier le régime des salariés des entreprises de main-d'oeuvre installées en ZFU en précisant que les exonérations sont ouvertes au titre des salariés employés par des établissements implantés en ZFU si ceux-ci disposent d'éléments d'exploitation ou de stocks nécessaires à l'activité de ces salariés et que cette activité soit réelle, régulière et indispensable à l'exécution du contrat de travail s'exerce en tout ou partie dans une ZFU.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 25 -
(Article 13 de la
loi n° 96-987 du 14 novembre 1996) -
Clause de recrutement
local
Le texte en vigueur
L'article 13 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 institue une clause d'embauche locale en vertu de laquelle, lorsqu'un employeur a déjà procédé, depuis la délimitation de la zone franche, à l'embauche de deux salariés ouvrant droit à l'exonération de cotisations, le maintien du bénéfice de celle-ci est subordonné, lors de toute nouvelle embauche, à la condition qu'à la date d'effet de cette embauche, le nombre de salariés embauchés depuis la délimitation de la ZFU, employés dans les conditions fixées au IV de l'article 12, dont l'horaire prévu au contrat de travail est au moins égal à une durée minimale fixée par décret (soit 16 heures), et résidant dans cette zone , soit égal à au moins un cinquième du total des salariés embauchés dans les mêmes conditions au cours de la même période.
Texte du projet de loi initial
Le projet de loi apporte deux modifications au texte en vigueur afin :
- d'étendre son champ d'application aux nouvelles ZFU ;
- permettre, pour le décompte des emplois concernés par la « clause d'embauche locale », de recourir à des habitants d'une des zones urbaines sensibles de l'unité urbaine, et non plus seulement à ceux de la ZUS concernée par la ZFU, conformément à l'une des recommandations émises par votre rapporteur en 2002 ;
- d'apporter une modification de coordination aux deuxième et troisième alinéas.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté l'amendement que lui présentait sa commission afin de donner une nouvelle rédaction à cet article pour harmoniser, à compter du 1er janvier 2004, la clause d'embauche locale quelle que soit la date d'installation des entreprises dans toutes les ZFU.
Modifications proposées par votre commission
La loi de finances rectificative pour 2003 a réouvert le bénéfice du dispositif d'exonération sociale dans les 44 premières zones franches urbaines. Afin d'éviter de compliquer ce régime en multipliant les zones dans lesquelles il est applicable, votre commission vous propose un amendement tendant à harmoniser le mode de calcul de la clause d'embauche locale en prévoyant que dans les anciennes ZFU (ZFU « réouvertes ») comme dans les 41 nouvelles zones, cette clause s'appréciera de la même façon à compter du 1 er janvier 2004, pour éviter tout effet de seuil 14 ( * ) .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 26 -
(Article 14 de la
loi n° 96-987 du 14 novembre 1996) -
Exonération des
personnes exerçant une activité non salariée non
agricole
Le texte en vigueur
L'article 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 fixe le régime d'exonération applicable aux personnes exerçant une activité non salariée non agricole en ZFU. Celles-ci sont exonérées, dans la limite d'un plafond de revenu fixé par décret 15 ( * ) à 20.777 euros, du versement de leurs cotisations sociales au titre de l'assurance maladie et maternité pendant cinq ans, au terme desquels l'exonération décroît pendant trois années, au taux de 60 % la première année, de 40 % la deuxième et de 20 % la troisième.
Texte du projet de loi initial
Le projet de loi initial modifie cet article afin :
- de réserver l'application du paragraphe II de l'article 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 aux 44 ZFU délimitées en 1996 (paragraphe I) ;
- d'y insérer au même article un IV qui institue un régime analogue dans les 41 nouvelles ZFU créées en 2003.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
a) Amendements de la commission des affaires économiques
A l'article 26, la commission a adopté un amendement rédactionnel.
b) Modifications adoptées en séance publique
Outre l'amendement de sa commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination au dernier alinéa de cet article.
Modifications proposées par votre commission
Votre commission estimant nécessaire de ne pas exclure les entreprises de plus de cinq salariés du bénéfice de la sortie dégressive en trois ans à l'issue des cinq ans d'exonération à taux plein, elle vous propose un amendement visant à rétablir la dernière phrase du II dans la rédaction du projet de loi initial.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article additionnel après l'article 26 -
(Articles L. 313-4
à L. 313-6 nouveaux du code de la sécurité sociale)
-
Opposabilité aux URSSAF de leur interprétation des
textes en vigueur
Au cours de la mission qui lui a permis d'élaborer son bilan sur les ZFU, votre rapporteur a constaté une grande variété d'interprétation des dispositions relatives aux exonérations de cotisations sociales par les URSSAF concernées. Si certaines, telles que les URSSAF des Bouches-du-Rhône ou de la Sarthe, ont établi une doctrine lors du lancement des zones franches urbaines, et procédé à des « contrôles préventifs » dans les entreprises redevables, d'autres se sont caractérisées par une attitude de défiance, voire de parti pris dans l'interprétation de la loi de 1996. Il en résulte, pour les redevables, que l'interprétation des URSSAF est parfois hautement aléatoire, voire arbitraire. Cet état de fait, critiquable dans son principe pour toutes les entreprises, est susceptible d'occasionner de graves dysfonctionnements dans les zones franches où les exonérations de cotisations jouent un rôle déterminant dans l'implantation d'activités.
Comment un investisseur peut-il accepter, lorsqu'il envisage de s'implanter en ZFU :
- que l'URSSAF refuse de lui donner une interprétation positive de la façon selon laquelle elle envisage d'appliquer la loi en vigueur ;
- que l'URSSAF, après lui avoir fourni une interprétation, se ravise, plusieurs mois ou plusieurs années plus tard, et lui fasse part d'un rehaussement inattendu de cotisations motivé par le changement d'interprétation de sa doctrine ?
Pour votre commission des affaires économiques, il importe de mettre bon ordre à cette situation inacceptable et préjudiciable au développement des ZFU. C'est pourquoi elle vous propose un amendement inspiré des articles L. 64-B, L. 80-A et L. 80-B du livre des procédures fiscales, qui régissent les relations de l'administration fiscale et des contribuables dans des situations analogues à celles qui viennent d'être décrites. Il est en effet frappant de constater que les chefs d'entreprises rencontrés par votre rapporteur lors de l'élaboration de son bilan précité, ont tous rendu hommage à la volonté manifestée par les services fiscaux de fixer clairement, puis de respecter, les « règles du jeu » en matière d'interprétation des textes relatifs aux ZFU. Cet amendement tend ainsi à insérer trois articles au code de la sécurité sociale afin de prévoir :
- que la procédure de rehaussement de contributions n'est pas applicable lorsqu'un redevable bénéficiaire d'une exonération, au titre d'une ZFU, peut rapporter la preuve qu'il a consulté l'URSSAF et que celle-ci ne lui a pas répondu dans un délai de six mois à compter de sa demande ;
- qu'une URSSAF ne pourra pas procéder à un rehaussement s'il est démontré que l'interprétation sur laquelle est fondée sa première décision a été formellement admise par celle-ci ;
- que cette même garantie est applicable lorsqu'une URSSAF a formellement pris position sur une situation de fait au regard d'un texte dont elle poursuit la mise en oeuvre ou n'a pas répondu, dans un délai de trois mois, à un redevable qui lui a notifié sa volonté de bénéficier des exonérations au titre d'une ZFU.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel. |
Article 26 bis -
Exonération de charges patronales des emplois
associatifs
Texte adopté par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale
La commission a adopté un article additionnel qui exonère de cotisations sociales patronales les emplois associatifs dans les ZUS, les organismes intéressés étant ceux visés au 1° de l'article 200 du CGI (fondations ou associations reconnues d'utilité publique, oeuvres ou d'organismes d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, établissements d'enseignement supérieur ou d'enseignement artistique, publics ou privés, à but non lucratif, associations cultuelles et de bienfaisance qui sont autorisées à recevoir des dons et legs).
Adoption en séance publique
L'Assemblée nationale a adopté l'amendement que lui présentait sa commission, moyennant deux précisions :
- l'exonération est limitée aux gains des salariés employés et résidents dans les ZUS (ce qui constitue un régime plus sévère que la « clause d'embauche locale » de 30 % instituée en ZFU) ;
- ne peuvent y prétendre que les associations qui ont leur siège social et leur activité principale dans ces mêmes zones.
Modifications proposées par votre commission
Votre commission vous propose de permettre, par un amendement , que lorsque les contours d'une ZRU ou d'une ZFU ne se limitent pas à une ZUS, les associations puissent , malgré tout, y bénéficier d'exonérations de cotisations sociales .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 26 ter -
(Article 1387
C [nouveau] du code général des impôts)
-
Exonération des propriétaires occupants
au titre de
la taxe foncière sur les propriétés bâties en
ZFU
Suivant la proposition de sa commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui exonère de la taxe foncière sur les propriétés bâties, dans les ZFU, pour une durée de cinq ans, les immeubles ou portions d'immeubles affectées à l'habitation de leurs propriétaires, à l'exception des habitations à loyer modéré .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
TITRE III
-
PROCÉDURE DE RÉTABLISSEMENT PERSONNEL
Le titre III, relatif à la procédure de rétablissement personnel, se composait initialement des articles 27 et 28, lesquels insèrent les articles L. 331-3-1 à L. 331-3-7-1 au code de la consommation et fixent la date d'entrée en vigueur de l'article L. 331-3-7 de ce code.
Après examen par l'Assemblée nationale, ce titre comporte désormais 11 articles, dont votre commission renvoie l'examen à la commission des lois, saisie pour avis, à l'exception des articles 28 bis et 28 ter renvoyés à la commission des finances.
Article 27 A -
(Article L. 311-10-1 [nouveau] du code de la
consommation) -
Impossibilité pour le prêteur qui ne s'est pas
assuré de la solvabilité de l'emprunteur d'exercer contre lui des
procédures de recouvrement
Article 27 -
(Articles L. 331-1 à
L. 331-7-1 du code de la consommation) -
Procédure de
rétablissement personnel
Article 27 bis -
(Article L. 628-1 du code de commerce) -
Introduction de la bonne foi dans les critères de
recevabilité d'une demande d'ouverture de procédure de faillite
civile - Possibilité pour le juge d'ordonner l'établissement d'un
bilan économique et social
Article 27 ter -
Renumérotation des articles relatifs à la
faillite civile d'Alsace-Moselle
Article 27 quater -
(Articles L. 628-2 et L. 628-3 [nouveau] du
code de commerce) -
Caractère facultatif de certaines phases de la
procédure
Article 27 quinquies -
(Article L. 628-4 [nouveau] du code de commerce)
-
Contribution du débiteur à l'apurement du passif
après clôture
de la liquidation judiciaire
Article 27 sexies -
(Article L. 628-5 [nouveau] du code de commerce)
-
Sanction de l'inexécution de la contribution
Article 27 septies -
(Article L. 628-6 [nouveau] du code de commerce)
-
Suppression de l'inscription au casier judiciaire et inscription au
FICP
Article 27 octies -
Rapport au Parlement
Article 28
-
Entrée en vigueur de la procédure de rétablissement
personnel
Article 28 bis -
(Article 1740 octies du code
général des impôts) -
Mesures de coordination fiscale
Article 28 ter -
(Articles L. 247 et
L. 247 A [nouveau] du livre des procédures fiscales) -
Mesures
de coordination fiscale
Article 28 quater -
Extension de la nouvelle législation sur le
traitement du surendettement des particuliers aux collectivités
d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie
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Votre commission renvoie l'examen du titre III à la commission des lois, à l'exception de ses articles 28 bis et 28 ter renvoyés à la commission des finances saisies pour avis. |
TITRE IV -
DISPOSITIONS
DIVERSES
Le titre IV du projet de loi comprend deux chapitres qui concernent respectivement :
- les dispositions relatives à la Caisse de garantie du logement locatif social et aux sociétés anonymes d'habitation à loyer modéré (chapitre I) ;
- diverses dispositions (chapitre II).
CHAPITRE IER
-
Dispositions relatives à la Caisse de garantie du logement
locatif social et aux sociétés anonymes d'habitations à
loyer modéré
Article 29 -
(Article
L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation)
-
Dispositions relatives à la Caisse de garantie du logement
locatif social
Le droit en vigueur
La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) s'est substituée à la Caisse de garantie du logement social (CGLS) depuis le 1 er janvier 2001, en application de l'article 163 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).
La CGLLS est un établissement public national à caractère administratif, placé sous la tutelle conjointe du ministre chargé du logement et du ministre chargé de l'économie. Elle est également une institution financière spécialisée qui doit être agréée par le comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, selon les articles L. 511-9 et L. 511-10 du code monétaire et financier. En outre, exerçant des opérations de banque en tant qu'établissement de crédit, elle est, à ce titre, soumise au contrôle de la commission bancaire dans les conditions prévues aux articles L. 613-1 et suivants du même code. L'ancienne CGLS assumait trois missions principales :
- le financement, par la reprise de l'encours, des prêts aux HLM ;
- la gestion d'un fonds de garantie ;
- l'aide aux organismes de logement social en difficulté 16 ( * ) . Cette dernière activité était devenue prédominante et la CGLS avait, dans cette perspective, examiné 145 dossiers d'organismes en difficulté entre 1990 et 1998, et participé pour 280 millions d'euros au redressement de 106 organismes HLM.
La loi SRU, outre le changement de nom, a procédé à une redéfinition des missions de la Caisse. D'une part, la CGLLS réserve désormais l'octroi de sa garantie aux prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignation en vue de « la construction, de l'acquisition ou de l'amélioration des logements locatifs sociaux ». D'autre part, elle participe aux frais de fonctionnement de l'Union sociale pour l'habitat et de ses fédérations, de la fédération nationale des sociétés d'économie mixte (SEM), des associations nationales de locataires représentatives siégeant à la Commission nationale de concertation, et des associations départementales d'information sur le logement (ADIL). Enfin, la Caisse contribue, par des concours financiers, à la prévention des difficultés financières et au redressement des organismes HLM et des SEM.
L'article L. 452-3 du code de la construction et de l'habitation énumère les ressources de la CGLLS. En premier lieu, les organismes d'HLM et les SEM doivent verser une cotisation annuelle. Cette cotisation est assise sur les loyers appelés au cours du dernier exercice clos pour les logements locatifs et les logements-foyers leur appartenant. La cotisation ne peut excéder 1,5 % des loyers et fait l'objet de réductions définies à l'article L. 452-4, qui sont proportionnelles au nombre de locataires destinataires des aides au logement et à celui des logements situés en zone urbaine sensible. Le taux de la cotisation a été fixé à 1,25 % en 2001. La Caisse dispose également du produit de ses placements, de la rémunération des garanties d'emprunt, des intérêts des emprunts accordés aux organismes HLM dans le cadre des plans de redressement et enfin des dotations en capital ou autres concours de l'Etat ou de la Caisse des dépôts et consignations.
La CGLLS est dotée d'un conseil d'administration, composé de neuf administrateurs, représentant différents ministres et instances du mouvement du logement social. Le conseil élit son président en son sein, parmi les représentants de l'Union sociale pour l'habitat. Un commissaire du gouvernement peut s'opposer à toute délibération ou décision engageant la CGLLS dans la mise en oeuvre de sa mission d'intérêt public. La Caisse a également un directeur général, un comité d'audit et un comité des aides.
Texte du projet de loi initial
Le paragraphe I de l'article 29 substitue trois alinéas au deuxième alinéa de l'article L. 452-1, relatif au redressement des organismes en difficulté.
Les modifications proposées précisent que les concours octroyés par la CGLLS pour le redressement des organismes concernent leurs activités locatives sociales, pour leur permettre, en particulier, d'assurer la qualité de l'habitat.
En outre, ce paragraphe attribue de nouvelles missions à la CGLLS. Dorénavant, elle pourra attribuer des concours financiers pour :
- favoriser la réorganisation des organismes d'habitations à loyer modéré et leur regroupement ;
- financer des actions de formation ou de soutien technique au profit d'organismes HLM pour leur permettre de mener des actions ou opérations de renouvellement urbain.
Enfin, la CGLLS contribuerait, dans des conditions précisées à l'article L. 452-4-1 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation, au financement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).
Le paragraphe II prévoit qu'un représentant de l'ANRU sera membre du conseil d'administration de la CGLLS afin de tenir compte de l'élargissement des missions de la Caisse et de sa participation aux actions de rénovation urbaine.
Le paragraphe III insère, après l'article L. 451-2, un nouvel article L. 451-2-1 qui fixe les conditions dans lesquelles seront attribués les concours permettant le regroupement des organismes ou finançant les actions de formation ou de soutien technique pour les opérations de renouvellement urbain. Pour ce faire, le projet de loi institue une commission, placée auprès du conseil d'administration de la CGLLS, composée majoritairement de représentants de l'union des HLM et d'au moins un représentant de l'ANRU. Les procédures de décisions et les règles de composition de cette commission seront définies par décret.
Le paragraphe IV est relatif aux modalités de recouvrement des ressources de la CGLLS, précisées à l'article L. 452-4.
Le 1° de ce paragraphe modifie les règles fixant les modalités de versement de la cotisation annuelle due par les organismes HLM. Il est précisé que cette cotisation a pour assiette les loyers ou redevances appelés au cours du dernier exercice à raison des logements à usage locatif et des logements-foyers sur lesquels les organismes HLM sont titulaires d'un droit réel. Cette modification a pour but, dans un souci d'équité et de clarification comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, de prendre en compte la totalité des logements détenus par les organismes HLM.
Le 2° instaure un mécanisme de réduction de la cotisation annuelle proportionnel au nombre de logements locatifs sociaux et de logements-foyers conventionnés nouvellement construits au cours de l'année écoulée. Cette disposition a pour objet d'accompagner la relance de l'activité de construction des opérateurs et de limiter la cotisation pour les organismes les plus dynamiques en matière de constructions.
Le 3° est une disposition de coordination complétant le dernier alinéa de l'article L. 452-4 relatif à la fixation par arrêté du montant de la cotisation et de ses réductions. Il est prévu que cet arrêté détermine également le montant de la réduction, instaurée par le 2°, au titre des nouveaux logements conventionnés.
Le paragraphe V instaure une cotisation additionnelle, versée par les organismes HLM dans les mêmes conditions que la cotisation définie à l'article L. 452-4, au profit de la CGLLS. Cette cotisation annuelle comprendra :
- une part égale au produit d'une somme forfaitaire, qui sera fixée par arrêté interministériel après avis de l'Union sociale pour l'habitat et qui ne pourra excéder 10 euros, par le nombre de logements locatifs sociaux, sur lesquels l'organisme était titulaire d'un droit réel au 31 décembre de l'avant-dernier exercice clos, et de logements-foyers de l'organisme ;
- une part variable assise sur l'autofinancement net de l'organisme en fonction des comptes annuels approuvés de l'avant-dernier exercice. Cet autofinancement sera calculé en déduisant les remboursements d'emprunts liés à l'activité locative, à l'exception des remboursements anticipés. L'autofinancement fait également l'objet d'une réduction qui sera fonction du montant des produits locatifs, afin de tenir compte des impayés locatifs notamment. Le taux de cette réduction, qui ne peut être inférieur à 5 %, sera fixé par arrêté interministériel après avis de l'USH. Le montant de cette part variable sera calculé en appliquant à la base ainsi déterminée un taux de réduction, dans la limite de 15 %, fixé dans les mêmes conditions.
En outre, les dispositions des articles L. 452-5 et L. 452-6 du code de la construction et de l'habitation sont rendues applicables à la cotisation additionnelle. Le premier de ces deux articles prévoit les modalités de versement et de recouvrement de la cotisation, et le second les modalités de contrôle de ces cotisations par la CGLLS.
Il est surtout prévu qu'une partie des sommes issues de cette cotisation additionnelle soit versée à l'Agence nationale de rénovation urbaine, par le biais d'une contribution. Un arrêté interministériel, pris après avis du conseil d'administration de la CGLLS, fixera la proportion, qui ne pourra excéder 50 %, des sommes de la cotisation additionnelle qui seront affectées à cette contribution. Au total, la CGLLS devrait ainsi contribuer pour près de 35 millions d'euros par an à la politique de renouvellement urbain, par le biais de l'ANRU.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
a) Amendements de la commission des affaires économiques
Outre un amendement de clarification rédactionnelle, la commission a adopté un amendement allégeant la procédure de fixation de la part de la cotisation additionnelle qui sera versée à l'ANRU. La part serait ainsi fixée à 45 % dans la loi et il n'y aurait plus de recours à un arrêté interministériel. En outre, la commission a adopté un amendement insérant un paragraphe VI qui prévoit qu'une convention conclue entre l'Etat et l'Union sociale pour l'habitat détermine les conditions de partenariat au sein de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. Il s'agit d'accorder le même traitement à l'USH qu'à la Caisse des dépôts et consignations et à l'Union d'économie sociale pour le logement, dont les contributions financières à l'ANRU sont réglées au moyen de conventions.
b) Modifications adoptées en séance publique
L'Assemblée nationale a adopté les trois amendements que sa commission des affaires économiques lui a présentés. En outre, elle a adopté un amendement modifiant le II de l'article 29 et qui remplace le représentant de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine au Conseil d'administration de la CGLLS par un représentant du ministre chargé de la politique de la ville.
Modifications proposées par votre commission
En premier lieu, votre commission est réservée sur la modification introduite par l'Assemblée nationale consistant à préciser que le Conseil d'administration de la CGLLS comprend un représentant du ministre chargé de la politique de la ville et non plus de l'ANRU. Dans la mesure où l'article L. 452-2 du code de la construction et de l'habitation prévoit que la Caisse est administrée par un Conseil d'administration composé à parts égales de représentants de l'Etat et de représentants du monde du logement social, il n'apparaît pas pertinent de préciser dans la loi les modalités concrètes de représentation de l'Etat. En effet, ces précisions sont d'ordre réglementaire : l'article R. 452-5 fixe la composition du Conseil d'administration et notamment les différents ministères qui y sont représentés. Si le Gouvernement souhaite que le ministère de la ville soit représenté au conseil d'administration, il peut donc le faire par décret. En revanche, la présence d'un représentant de l'ANRU au conseil d'administration de la CGLLS apparaît justifiée pour répondre à l'élargissement des missions de la Caisse. Votre commission préconise donc, sur ce point, le retour au texte initial du Gouvernement. Par ailleurs, votre commission vous propose de simplifier la procédure de calcul de la part variable de la cotisation additionnelle due par les organismes HLM au bénéfice de la CGLLS. Un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités de ce calcul à partir des éléments du bilan et du compte de résultat définis par le plan comptable général et les instructions comptables applicables aux organismes HLM.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 29 bis (nouveau) -
(Article L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation)
-
Gouvernance des sociétés anonymes d'habitations à
loyer modéré
La situation actuelle des sociétés anonymes d'HLM
Les SA d'HLM constituent l'une des cinq grandes familles d'organismes d'HLM. Leur fonctionnement est défini par les dispositions des articles L. 422-2 et L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation ainsi que celles, communes aux SA et aux sociétés de crédit immobilier, figurant aux articles L. 422-5 et suivants. Outre les servitudes traditionnelles relatives au patrimoine pesant sur les organismes d'HLM, les SA d'HLM sont soumises à un régime de lucrativité limitée : limitation des dividendes, limitation du prix de cession des actions, interdiction d'incorporation des réserves au capital (qui pourraient alors donner lieu à dividende), sauf autorisation administrative, et affectation des boni en cas de dissolution.
Elles sont soumises à un régime administré portant sur leur création (conditionnée à autorisation administrative), leurs statuts (qui doivent respecter des clauses-types selon l'article L. 422-5 et l'article R. 422-1), la possibilité de leur dissolution, la passation de leurs marchés et leurs règles financières et comptables.Ces clauses-types sont reproduites à l'annexe R du code de la construction et de l'habitation. En particulier, la clause n° 9 prévoit que le nombre de voix dont dispose un actionnaire dans les assemblée générales est limité à un maximum de 10 (clause connue sous le nom de « règle des dix voix »), qu'il agisse en son nom propre ou en tant que mandataire d'un ou plusieurs autres actionnaires.
Cette règle a donc pour conséquence qu'un actionnaire qui détient la majorité du capital d'une SA d'HLM n'a pas la majorité des voix au sein de l'assemblée générale pour prendre les décisions importantes, notamment lors du vote des projets de résolution. Il convient néanmoins de nuancer la portée de cette règle en rappelant que la valeur totale du patrimoine des SA d'HLM est plus de deux fois supérieure à celle de leur capital social.
En 2001, le capital cumulé des SA d'HLM s'élevait à 799 millions d'euros.
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Taille des sociétés
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Nombre de sociétés |
Patrimoine locatif (milliers d'euros) |
Capital social (milliers d'euros) |
Capital par société |
Capital par logement |
||
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médian |
moyen |
médian |
moyen |
||||
|
< 1 500 |
73 |
42 700 |
54 032 |
60 |
740 |
323 |
1 265 |
|
1 500 à 4 000 |
93 |
252 800 |
175 213 |
477 |
1 884 |
189 |
693 |
|
4 000 à 8 000 |
82 |
458 700 |
157 427 |
335 |
1 920 |
61 |
343 |
|
8 000 à 12 000 |
38 |
368 400 |
131 766 |
1 139 |
3 468 |
110 |
358 |
|
12 000 à 22 000 |
23 |
391 600 |
154 593 |
2 550 |
6 721 |
128 |
395 |
|
> 22 000 |
7 |
270 700 |
125 738 |
914 |
17 963 |
26 |
465 |
|
Total |
316 |
1 785 000 |
798 770 |
398 |
2 528 |
135 |
448 |
Source : Les entreprises sociales pour l'habitat
En cinq ans, le capital social cumulé a progressé de 30 %, soit une hausse de près de 182 millions d'euros, pour un nombre de sociétés qui est passé de 330 à 316.
Environ 5 % du capital social est possédé par près de 24 000 petits porteurs. Sur les 2 000 actionnaires principaux, un peu plus de 200 se retrouvent dans plusieurs sociétés et, en définitive, près de 1 600 actionnaires différents détiennent 95 % du capital total. Ainsi, la détention du capital reste très concentrée puisque 260 actionnaires détiennent près de 91 % du capital. Les actionnaires principaux des SA d'HLM sont les partenaires du 1 % construction (comités interprofessionnels du logement, chambres de commerce et d'industrie, entreprises privées, unions patronales), les organismes HLM, les établissements financiers et les entreprises d'assurance ou encore les collectivités locales. Au total, 316 sociétés anonymes d'HLM gèrent un patrimoine de plus de 1,7 million de logements locatifs sociaux. Dans près de 6 sociétés sur 10, un actionnaire détient la majorité du capital social de la société anonyme. Cette position majoritaire concerne un ensemble de sociétés gérant plus de 55 % du patrimoine locatif des SA d'HLM.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a, à l'initiative du rapporteur de la commission des affaires économiques, adopté un amendement portant article additionnel relatif aux sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré (SA d'HLM) en complément des dispositions déjà prévues à l'article 30. Cet article établit, en modifiant en profondeur l'article L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation, les nouveaux principes qui présideront à la gouvernance des SA d'HLM.
En premier lieu, le paragraphe I précise que le capital de ces sociétés est réparti entre quatre catégories d'actionnaires :
- un actionnaire de référence détenant la majorité du capital (les associés de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL), les collectivités locales, les établissements financiers, etc... ;
- lorsqu'ils n'ont pas la qualité d'actionnaires de référence, les collectivités locales et les EPCI, sur le territoire desquels la société possède des logements, qui ne pourront pas avoir la qualité d'actionnaire de référence ;
- les représentants des locataires ;
- des personnes morales autres que l'actionnaire de référence et les personnes physiques.
Il sera par ailleurs attribué gratuitement des actions, dans des conditions prévues par décret, aux collectivités locales et aux EPCI ainsi qu'aux représentants des locataires.
Chaque catégorie d'actionnaires est représentée au conseil d'administration. Toutefois, les modalités de représentation de ces actionnaires au conseil d'administration sont différentes du droit commun. En effet, il n'y a pas nécessairement proportionnalité entre la quantité de capital détenu et le nombre des droits de vote. Ces modalités seront précisées par les statuts de la société, dans des conditions fixées par décret.
Le paragraphe II organise les modalités d'organisation de l'actionnariat de référence. Ce dernier pourra être constitué au maximum d'un groupe de deux ou trois actionnaires, liés entre eux par un pacte emportant les effets prévus à l'article 1134 du code civil. Cet article précise que « les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites », qu'elles ne « peuvent être révoquées que de leur consentement mutuel, ou pour les causes que la loi autorise » et qu'enfin « elles doivent être exécutées de bonne foi ». Les actionnaires liés par un pacte auront pour obligation de s'exprimer d'une seule voix dans les assemblées générales. Ce pacte sera communiqué aux actionnaires liés entre eux ainsi qu'au préfet de la région d'établissement du siège de la société. Le pacte doit prévoir les modalités de règlement des litiges qui pourraient survenir entre les signataires. En cas de rupture du pacte ou d'augmentation de capital de la société qui aurait un effet sur l'actionnaire de référence, les instances statutaires de la société anonyme devraient renouveler l'agrément administratif prévu à l'article L. 422-5. Enfin, il est précisé que les associés de l'UESL sont considérés comme un seul actionnaire, quelque soit le nombre d'organismes (CIL, CCI) qui détiennent des actions. Il en va de même pour les organismes à but non lucratif ayant pour objet l'insertion des personnes en difficulté.
Le paragraphe III est relatif aux droits de vote dans les assemblées générales. L'actionnaire de référence, qui détient une majorité du capital de la société, dispose également de la majorité des droits de vote dans les assemblées générales, sans que la proportion de ces droits de vote puisse être supérieure à la part de capital dont il dispose. Cette disposition précise donc explicitement la suppression de la « règle des dix voix » qui régissait le fonctionnement des SA d'HLM. Malgré la présence d'un actionnaire de référence détenant la majorité des droits de vote, il est prévu que les collectivités locales et les EPCI disposent d'au moins 10 % des droits de vote, quelque soit la part de capital qu'ils détiennent. Un décret précisera la répartition de ces droits entre les différents niveaux de collectivités. Les représentants des locataires sont soumis aux mêmes dispositions et au même régime. Au total, les EPCI et les collectivités locales ainsi que les représentants des locataires devront cumuler un total d'un tiers plus une voix des droits de vote. Une telle disposition est applicable grâce à la règle de non proportionnalité entre le capital et les droits de vote et par les cessions gratuites d'actions à ces acteurs.
Les personnes physiques et les organismes de placement collectif en valeurs mobilières, dont la majorité des parts est détenue par des salariés de la SA d'HLM, ne pourront avoir la qualité d'actionnaire de référence. Les personnes physiques ne pourront détenir au total plus de 2 % du capital. Pour ce faire, les statuts de la société devront déterminer les modalités de rachat des actions détenues par ces personnes en sus de ce seuil de 2 %. Enfin, il est précisé que la répartition des droits de vote résiduels, c'est-à-dire après déduction des droits de vote de l'actionnaire majoritaire, des collectivités locales et des représentants des locataires, s'effectuent en proportion de la quotité de capital détenue par les autres actionnaires.
Le paragraphe IV fixe la composition des conseils d'administration ou de surveillance. Leurs membres seront nommés par l'assemblée générale sur proposition de chaque catégorie d'actionnaires. Trois d'entre eux seront nommés sur proposition des collectivités territoriales et des EPCI et trois autres par les représentants des locataires.
Modifications proposées par votre commission
Votre commission souscrit pleinement aux principes retenus par cet article additionnel, notamment la suppression de la « règle des dix voix » et la constitution à venir d'actionnaires de référence disposant effectivement de la majorité des voix en assemblées générales. Cette « révolution » dans le mode de gouvernance des SA d'HLM permettra d'identifier un responsable de la politique de la société anonyme, qui sera en mesure de mettre en oeuvre une politique d'habitat bien déterminée et discutée. Au surplus, les collectivités locales et les EPCI, acteurs incontournables de la mise en oeuvre de la politique du logement social, auront un rôle déterminant car ils disposeront de représentants au conseil d'administration ou de surveillance et auront le tiers des droits de vote avec les représentants des locataires, s'ils n'ont pas la qualité d'actionnaires de référence, ce qui leur permettra de peser fortement dans les décisions. En outre, votre commission note que le dispositif retenu répond à de longues discussions qui ont été tenues entre l'Etat, l'Union sociale pour l'habitat et l'Union d'économie sociale pour le logement. Les trois acteurs sont parvenus à un compromis respectueux des intérêts du logement social et inspiré par un souci d'efficacité. Au total, cet article consacre une avancée majeure dans la réforme du monde HLM, qu'approuve votre commission.
Votre commission vous propose néanmoins un amendement rédactionnel afin de bien mettre en évidence que les collectivités locales et les EPCI peuvent avoir la qualité d'actionnaires de référence dans les SA d'HLM.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 30 -
Mesures
transitoires
Le texte de l'article 30 vise à poser les grands principes qui devront présider aux règles de gouvernance des SA d'HLM. Cet article a néanmoins été profondément amendé au cours de la discussion à l'Assemblée nationale, à la suite de l'adoption de l'article 29 bis .
Texte du projet de loi initial
Le paragraphe I précisait que, dans des conditions et à une date qui seraient définies par une loi ultérieure et au plus tard au 1 er janvier 2005, le mode de gouvernance des SA d'HLM serait réformé. Cette disposition annonçait en outre la suppression à venir de la « règle de dix voix ».
Toutefois, comme votre commission l'a souligné à l'article précédent, un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a introduit les dispositions précises modifiant les règles de gouvernance des SA d'HLM, dans la mesure où les partenaires, l'Union sociale pour l'habitat et l'UESL, se sont mis d'accord sur un protocole.
A l'issue du vote du présent projet de loi, une convention signée par l'Etat et les deux acteurs précités devrait préciser les modalités de mise en oeuvre de ces principes.
En conséquence du vote de l'article 29 bis , le paragraphe I a été supprimé par l'Assemblée nationale.
Le paragraphe II organise un système transitoire dans l'attente de la mise en place des nouvelles règles pour éviter tout mouvement erratique de capital. Ainsi, les augmentations de capital et les transferts d'actions à des tiers non actionnaires de la société anonyme qui interviendraient entre la publication de la loi et le 31 décembre 2004 seraient soumis à l'approbation de tout actionnaire détenteur de plus du tiers du capital.
Le paragraphe III prévoit que les transferts d'actions ou les augmentations de capital à un tiers non actionnaire de la société effectués entre le 19 juin 2003 (date de délibération du projet de loi en Conseil des ministres) et la publication du projet de loi devront être validés. Ainsi, dans un délai qui ne pourra excéder trois mois à compter de la publication de la loi, ces mouvements de capitaux devront être validés par un actionnaire qui détenait au 31 décembre 2002 plus d'un tiers du capital. A défaut, les personnes titulaires des titres perdraient le bénéfice des droits de vote attachés à ces actions. Les refus de validation n'auront pas à être motivés.
Selon les dispositions du paragraphe IV, si un actionnaire détenteur du tiers du capital était amené à refuser ou à ne pas valider ces mouvements de capitaux, alors les personnes à qui cette décision sera opposée pourront mettre en demeure l'auteur du refus ou une ou plusieurs personnes qu'il agrée, d'acquérir les actions dans un délai inférieur à trois mois. Le prix de la cession de ces actions ne pourra être inférieur au prix de leur acquisition.
Le paragraphe V fixe les règles de calcul du seuil de détention du tiers du capital. Ainsi, sont considérées comme détenues par un seul et même actionnaire les actions possédées par les collectivités locales et leurs groupements, les associations et organismes à but non lucratif ayant pour objet l'insertion des personnes en difficulté et les associés de l'union d'économie sociale pour le logement (CIL, CCI ou organisation interprofessionnelle). Ces trois catégories pourront, si besoin est, désigner un mandataire commun pour prendre les décisions incombant à l'actionnaire détenteur de plus d'un tiers du capital.
Le paragraphe VI prévoit que les dispositions relatives au contrôle de ces mouvements de capitaux ne s'appliquent pas aux transferts d'actions réalisés dans le cadre d'une succession ou d'une liquidation de communauté de biens entre époux ou par cession au profit du conjoint, d'un ascendant ou d'un descendant.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
a) Amendements de la commission des affaires économiques
Au paragraphe I, la Commission a adopté un amendement précisant que les locataires qui devront, avec les collectivités territoriales, avoir au moins un tiers des voix dans les assemblées générales des SA d'HLM, sont les locataires de ces sociétés. Elle a également adopté un amendement de précision au paragraphe VI.
b) Modifications adoptées en séance publique
L'Assemblée nationale a supprimé le premier paragraphe de l'article afin de tirer les conséquences de l'adoption de l'article 29 bis . L'amendement de la commission des affaires économiques à ce paragraphe est donc devenu sans objet. L'Assemblée a, en revanche, adopté l'amendement de précision au paragraphe VI.
Modifications proposées par votre commission
En premier lieu, votre commission vous propose un amendement de coordination avec les dispositions de l'article 30 bis . En effet, les prérogatives conférées aux actionnaires détenant plus du tiers du capital doivent leur être confiées jusqu'à l'aboutissement de la phase de concertation prévue au V de l'article 30 bis. En conséquence, il est proposé de remplacer, au paragraphe II de cet article, la date du 31 décembre 2004 par celle de l'assemblée générale extraordinaire qui met en conformité les statuts de la société anonyme avec les nouvelles dispositions de l'article L. 422-2-1. En outre, votre commission préconise de prévoir les conséquences liées à un refus d'achat d'actions par l'actionnaire détenant le tiers du capital, en cas de refus d'autorisation ou de validation de cessions d'actions à un tiers non actionnaire de la société ou d'augmentation de capital. La commission vous propose enfin d'adopter un amendement rédactionnel au paragraphe V.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 30 bis (nouveau) -
Modalités d'organisation de l'actionnaire de
référence
et mise en place de la réforme de la
gouvernance des SA d'HLM
L'Assemblée nationale a également, à l'initiative de sa commission, adopté un second article additionnel afin de préciser les principes qui doivent régir l'organisation de l'actionnaire de référence et la mise en place de la réforme de la gouvernance des SA d'HLM.
Le paragraphe I prévoit que si un actionnaire détient la majorité du capital d'une SA d'HLM, il doit en informer le préfet de région dans un délai de trois mois à compter de la publication de la loi et, après consultation du conseil d'administration ou de surveillance, il doit lui indiquer ses propositions pour la constitution de l'actionnariat de référence, notamment s'il envisage un pacte d'actionnaires.
Le paragraphe II organise les modalités de constitution de l'actionnariat de référence. Si un actionnaire, qui ne doit pas être une personne physique ou un organisme de placements collectifs dont la majorité des parts est détenue par des salariés de cette SA, détient plus du tiers du capital mais moins de la majorité du capital, il doit présenter au conseil d'administration ou de surveillance, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, une proposition visant à la constitution d'un actionnariat de référence. Cette proposition peut comporter, et le cas échéant combiner entre elles, des cessions de parts, une augmentation de capital ou la constitution d'un pacte d'actionnaires. Si deux ou trois actionnaires détiennent conjointement la majorité du capital, il peuvent, concurremment, faire une proposition au conseil d'administration ou de surveillance en vue de conclure un pacte et de se constituer en actionnaire de référence. Une fois ces propositions faites, le conseil informe le préfet de région de l'accord ou fait appel à lui pour faciliter la conclusion de l'accord. Si les négociations parviennent à un échec, le ou les projets sont soumis à une instance arbitrale composée de trois personnalités qualifiées désignées respectivement par le ministre chargé du logement, le président de l'Union sociale pour l'habitat et l'actionnaire détenant plus du tiers du capital. Cette instance émet, dans un délai de trois mois, une recommandation sur la manière de parvenir à la constitution d'un actionnariat de référence.
Le paragraphe III vise les cas où aucun actionnaire ne détient au moins un tiers du capital. En ce cas, deux ou trois actionnaires qui détiennent conjointement la majorité du capital peuvent, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, proposer au conseil d'administration ou de surveillance la conclusion d'un pacte d'actionnaires. Dans tous les cas, dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi, le conseil d'administration ou de surveillance, après consultation des principaux actionnaires, propose au préfet de région une solution pour parvenir à la constitution d'un actionnariat de référence et, à défaut, lui demande d'intervenir. Si les négociations n'aboutissent pas, le dossier est soumis au ministre chargé du logement qui émet, dans un délai de trois mois, une recommandation.
Le paragraphe IV précise que les associés de l'UESL et les organismes à but non lucratif ayant pour objet l'insertion des personnes en difficulté sont considérés comme un seul actionnaire.
Le paragraphe V est relatif à la mise en place de l'actionnariat de référence. Il précise qu'à l'issue des procédures décrites aux paragraphes précédents et au plus tard dans un délai de deux ans à compter de la date de publication de la loi, une assemblée générale extraordinaire est convoquée afin de mettre en conformité les statuts de la SA avec les dispositions de l'article L. 422-2-1 issu de l'article 29 bis du projet de loi. Cela nécessitera, en conséquence, une modification des dispositions réglementaires encadrant les SA d'HLM et des statuts-types qu'elles doivent respecter.
Lors de cette assemblée générale, les droits de vote attachés aux actions de capital ou de jouissance sont proportionnels à la quotité de capital qu'ils représentent, nonobstant les dispositions réglementaires ou statutaires contraires, ce qui signifie que la « règle des 10 voix » ne s'appliquera pas lors des votes ayant lieu au cours de cette assemblée. Après cette mise en conformité et après nomination des membres du conseil d'administration ou de surveillance et du directoire, la SA d'HLM demande le renouvellement de son agrément administratif. A défaut de mise en conformité des statuts ou si les recommandations du préfet de région ou du ministre chargé du logement n'ont pas été suivies, l'agrément peut être retiré. En ce cas, l'autorité administrative peut, en vertu de l'article L. 422-7 :
- retirer à l'organisme la possibilité d'exercer une ou plusieurs de ses compétences ;
- révoquer un ou plusieurs membres du conseil d'administration ou de surveillance ou du directoire ;
- interdire à un ou plusieurs membres de ces instances de participer au fonctionnement de ces mêmes instances pendant une durée d'au plus dix ans ;
- dissoudre l'organisme ou nommer un liquidateur.
Par ailleurs, selon les termes de l'article L. 422-8, le ministre chargé du logement peut suspendre le conseil d'administration ou de surveillance et le directoire et nommer un administrateur provisoire auquel est transféré l'ensemble des pouvoirs d'administration.
Votre commission approuve également les dispositions du présent article qui faciliteront la constitution d'un actionnariat de référence. Ces dispositions constituent le complément indispensable de la réforme de la gouvernance des SA d'HLM prévue par l'article 29 bis et permettront de parvenir dans des délais raisonnables, eu égard aux délais nécessités par la restructuration du capital des sociétés, à la mise en oeuvre de la réforme.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article additionnel
après l'article 30 bis -
(Article L. 313-19 du code de la
construction et de l'habitation) -
Recommandations
aux
associés de l'Union d'économie sociale pour le logement
Compte tenu des dispositions adoptées aux articles 29 bis, 30 et 30 bis, notamment de la suppression de la règle des 10 voix, qui permettront aux associés de l'UESL d'avoir la qualité d'actionnaires de référence dans les SA d'HLM, il est nécessaire de prévoir un dispositif permettant à l'UESL de mettre en oeuvre une politique d'habitat cohérente.
En conséquence, votre commission vous propose de donner le pouvoir à l'UESL de faire des recommandations aux Comités interprofessionnels pour le logement (CIL) dans leur rôle d'actionnaires des SA d'HLM, en complétant l'article L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation relatif aux prérogatives de l'UESL. Quand ces recommandations portent sur le contenu des politiques à suivre, ces recommandations ne pourront être émises qu'en application des conventions signées entre l'Etat et l'Union des HLM.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel. |
CHAPITRE II -
AUTRES
DISPOSITIONS
Article 31 -
(Article 21 de la
loi n° 82-610 du 15 juillet 1982) -
Recrutement de personnel
par les groupements d'intérêt public
chargés du
développement social urbain
Texte du projet de loi initial
Cet article permet aux groupements d'intérêt public compétents en matière de développement social urbain de recruter, sans limitation, du personnel lorsque leurs membres ne mettent pas à leur disposition des collaborateurs ayant des compétences appropriées.
La loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France a créé, en son article 21, un nouveau type d'organismes appelés des « groupements d'intérêt public ».
Ces groupements sont des structures légères bien adaptées à une coopération entre institutions au sein du monde de la recherche. Elles peuvent être utilisées pour gérer des équipements d'intérêt commun nécessaires à la recherche. Aucune condition de capital n'est requise.
Par ailleurs, ces groupements peuvent également être créés pour exercer, pendant une durée déterminée, des activités contribuant à l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques concertées de développement social urbain.
Ils sont soumis au contrôle de la Cour des comptes, et un commissaire du gouvernement participe à leurs délibérations.
Les groupements d'intérêt public sont dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ils peuvent inclure parmi leurs membres, outre des établissements publics « ayant une activité de recherche et de développement technologique », des personnes morales de droit public ou de droit privé.
Ils se constituent par le moyen d'une convention qui détermine les modalités de participation des membres, et surtout les conditions dans lesquelles ceux-ci mettent à la disposition du groupement des personnels rémunérés par eux.
Cette structure légère a paru bien adaptée pour piloter localement des actions de politique de la ville, en regroupant les moyens de divers partenaires intéressés. C'est pourquoi l'article 133 de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République a prévu son utilisation « pour exercer, pendant une durée déterminée, des activités contribuant à l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques concertées de développement social urbain ».
L'article 31 du projet de loi ajoute la possibilité, pour ces groupements d'intérêt public compétents en matière de développement social urbain, lorsqu'ils constatent le défaut de mise à disposition par leurs membres de personnels ayant les compétences nécessaires, de recruter, sans limitation, des personnels en propre sur décision de leur conseil d'administration.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale, suivant la recommandation de sa commission, a adopté cet article sans modification.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 32 -
(Article L. 300-5
(
nouveau
) du code de l'urbanisme)
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Intérêt général d'une
opération d'aménagement
Cet article permet à une collectivité de se prononcer, par un seul acte, sur l'intérêt général d'une opération d'aménagement destinée à la rénovation urbaine et sur la modification des documents d'urbanisme y afférente.
Texte du projet de loi initial
Cet article insère un article L. 300-6 au code de l'urbanisme pour que les entités susceptibles de mettre en oeuvre une opération d'aménagement (communes, EPCI, établissements publics d'aménagement) puissent, après enquête publique, se prononcer par une déclaration de projet sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement. Il est précisé que les articles L. 122-15 et L. 123-16 du code de l'urbanisme sont applicables, ce qui emporte que :
- l'enquête publique concernant l'opération doit avoir porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du SCOT ou du PLU qui en est la conséquence ;
- l'acte déclaratif d'utilité publique ou la déclaration de projet est pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du schéma ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public chargé de son élaboration, de la région ainsi que du département et a été soumis, pour avis, aux communes et groupements compétents situés dans le périmètre du schéma pour le SCOT, et au conseil municipal pour le PLU ;
- la déclaration de projet emporte approbation des nouvelles dispositions du SCOT lorsqu'elle est prise par l'établissement public prévu à l'article L. 122-4. Lorsqu'elle relève d'une autre personne publique, elle ne peut intervenir qu'après mise en compatibilité du schéma par l'établissement public prévu à l'article L. 122-4 ou, en cas de désaccord, par arrêté préfectoral.
Adoption par l'Assemblée nationale
La commission puis l'Assemblée nationale ont adopté cet article sans modification.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 33 -
(Article 88 de la
loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale) -
Surclassement
démographique des communes
Texte du projet de loi initial
Cet article modifie le statut de la fonction publique territoriale. Pour permettre un surclassement démographique des communes et faciliter le recrutement de personnel d'encadrement de haut niveau , il double la population des ZUS dans la pondération aboutissant au calcul de la strate démographique dont fait partie une commune pour le recrutement et la rémunération de son personnel. Tout comme sa commission, l'Assemblée nationale a adopté cet article conforme.
Modification proposée par votre commission
Votre commission vous propose, par un amendement , de préciser, à cet article, que les EPCI pourront également bénéficier du surclassement démographique .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. |
Article 34 -
(Article
L. 121-2 du code de l'action sociale et des familles)
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Compétences des départements dans les ZUS
en
matière de prévention sociale
Le droit en vigueur
L'article L. 121-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit que dans les lieux où se manifestent des risques d'inadaptation sociale, le département participe aux actions visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l'insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles, dont il donne quelques exemples (permettre aux intéressés d'assurer leur propre prise en charge et leur insertion sociale, mener à bien des actions de prévention auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu notamment des actions d'animation socio-éducatives).
Texte du projet de loi initial
Le projet de loi précise que la compétence territoriale du département s'étend aussi aux zones urbaines sensibles.
Modifications opérées par l'Assemblée nationale
Comme la commission, l'Assemblée nationale a adopté l'article 34 sans modification.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 35 (nouveau)
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(Article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation)
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Voix prépondérante du maire ou de son
représentant
dans les commissions d'attribution
Le droit en vigueur
L'Assemblée nationale a adopté un nouvel article modifiant le fonctionnement des commissions d'attribution des logements locatifs sociaux. L'article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation prévoit que dans chaque organisme d'habitations à loyer modéré, une commission d'attribution est chargée d'attribuer nominativement chaque logement locatif.
Par ailleurs, les articles R. 441-1 à R. 441-31 fixent les modalités précises d'attribution de ces logements. Dans tout programme de construction de logements HLM, chacune des personnes morales ayant apporté une aide à la réalisation de ces logements bénéficie d'un contingent de réservations. Il s'agit :
- de l'Etat (en la personne du préfet) à concurrence de 20 % de chaque programme destinés à des familles prioritaires, et de 5 % réservés aux fonctionnaires ;
- des collectivités territoriales, établissements publics ou chambres de commerce et d'industrie, en contrepartie de l'octroi de garanties d'emprunt et dans la limite de 20 % de chaque programme ;
- d'autres partenaires, en contrepartie d'un apport de terrain ou d'une contribution financière (notamment des employeurs).
Chacun de ces réservataires dispose, sur son contingent, d'une priorité de présentation des candidatures devant les commissions d'attribution. L'article R. 441-9 fixe la composition et le fonctionnement des commissions d'attribution qui ont compétence pour choisir, sur proposition des réservataires, les familles auxquelles seront attribués les logements vacants.
Dans tous les cas, la commission d'attribution compte six membres, choisis en son sein par le conseil d'administration ou le conseil de surveillance de l'organisme HLM. Pour les offices, ces six sièges se répartissent obligatoirement entre deux administrateurs représentants de la collectivité de rattachement, deux personnes choisies parmi les administrateurs nommés par le préfet, un représentant des locataires et un administrateur désigné par la Caisse d'allocations familiales.
La commission statue sur les attributions à la majorité des voix, son président ayant voix prépondérante en cas de partage égal.
Le maire de la commune d'implantation du logement à attribuer participe de droit et avec voix délibérative à la commission. Il peut se faire représenter dans cette fonction ou présenter des observations écrites.
La loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions prévoit en outre que le préfet ou un membre du corps préfectoral peut, sur sa demande, assister à toute réunion d'une commission d'attribution, mais sans voix délibérative.
Texte adopté par l'Assemblée nationale en séance publique
L'Assemblée nationale a adopté un amendement qui retire au président de la commission d'attribution sa voix prépondérante. En contrepartie, cette voie prépondérante serait attribuée au maire ou à son représentant.
Modification proposée par votre commission
Votre commission estime que les modalités d'attribution des logements locatifs sociaux pourraient être appréhendées de manière plus globale dans les projets de loi actuellement en préparation : projet de loi de décentralisation, projet de loi habitat. En effet, ces derniers devraient réexaminer cette question de manière assez substantielle.
Au surplus, votre rapporteur considère que l'attribution d'une voix prépondérante au maire ou à son représentant risquerait de les exposer à des pressions locales. Dans un souci de transparence et d'égalité des chances, il est préférable d'en rester au fonctionnement actuel aux commissions d'attribution et de maintenir la voix prépondérante à leur président.
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En conséquence, votre commission vous propose de supprimer cet article. |
Article 36 (nouveau)
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(Articles 2, 3 et 8 et annexe de l'ordonnance n° 58-1100 du
17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées
parlementaires) -
Fonctionnement des assemblées
parlementaires
Cet article, adopté par amendement lors de la discussion à l'Assemblée nationale, modifie l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires auquel il ajoute également une annexe, ainsi que les articles 3 et 8 de ladite ordonnance.
Le droit en vigueur
Les articles 2, 3 et 8 de l'ordonnance précitée fixent respectivement :
- le principe de l'affectation du Palais-Bourbon à l'Assemblée nationale et du Palais du Luxembourg au Sénat et celui de l'affectation des locaux dits du « Congrès », situés à Versailles, au Parlement lorsqu'il est réuni en congrès ;
- la règle selon laquelle les présidents des assemblées parlementaires sont chargés de veiller à la sûreté intérieure et extérieure des assemblées qu'ils président et peuvent, à cet effet, requérir la force armée et toutes les autorités dont ils jugent le concours nécessaire ;
- le principe de responsabilité de l'Etat au titre des dommages de toute nature causés par les services des assemblées parlementaires, et le régime auquel sont soumis les agents des assemblées (recrutement par concours et compétence de la juridiction administrative pour connaître de tous litiges d'ordre individuel concernant ces agents notamment).
Texte adopté par l'Assemblée nationale en séance publique
Le 1°) donne une nouvelle rédaction à l'article 2 en vertu de laquelle le Palais-Bourbon et l'Hôtel de Lassay sont affectés à l'Assemblée nationale tandis que le Palais du Luxembourg, l'Hôtel du Petit Luxembourg, leurs jardins et leurs dépendances historiques sont affectés au Sénat. Quant aux locaux dits du « Congrès » et aux autres locaux utilisés par les assemblées sis au Château de Versailles, tels qu'ils sont définis en annexe (le texte de cette annexe figure dans le tableau comparatif du présent rapport après celui de l'article 36), ils sont affectés à l'Assemblée nationale ou au Sénat, les immeubles acquis ou construits par chacune des deux assemblées étant affectés à chacune d'entre elles sur décision de son bureau.
Le 2°) de cet article ajoute une phrase au premier alinéa de l'article 3 pour prévoir que la compétence des présidents des assemblées pour veiller à la sûreté intérieure et extérieure de celles-ci s'exerce tant « sur les immeubles affectés aux assemblées » que sur les « immeubles dont elles ont la jouissance à quelque titre que ce soit ».
Enfin le 3°) procède à des modifications de l'article 8 pour préciser que « la juridiction administrative est également compétente pour se prononcer sur les litiges individuels en matière de marchés publics ». Il y ajoute que le président de chaque assemblée peut déléguer aux questeurs de celle-ci sa compétence pour représenter l'Etat dans les instances contentieuses. Il rappelle que les actions engagées contre une assemblée parlementaire ne peuvent l'être que dans le cadre légal fixé par l'ordonnance du 17 novembre 1958. Il ajoute, enfin, un alinéa à cet article pour indiquer que la décision d'engager une procédure contentieuse est prise par le président de l'assemblée concernée, qui la représente dans ces instances et peut déléguer cette compétence aux questeurs de celle-ci, le recouvrement des créances de toute nature pouvant être régi par des modalités spécifiques arrêtées par le bureau de chaque assemblée.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
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Votre commission vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi ainsi amendé. |
* 11 Cet article dispose notamment que la Caisse des dépôts et consignations est plus particulièrement chargée de la gestion des dépôts réglementés et des consignations, de la protection de l'épargne populaire, du financement du logement social et de la gestion d'organismes de retraite. Elle contribue également au développement économique local et national, particulièrement dans les domaines de l'emploi, de la politique de la ville, de la lutte contre l'exclusion bancaire et financière, de la création d'entreprise et du développement durable.
* 12 L'UESL peut, après information des associés collecteurs, signer avec l'Etat, d'une part, des conventions qui définissent des politiques nationales d'emploi des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction et des ressources du fonds d'intervention de l'Union, à mettre en oeuvre par les associés collecteurs, et, d'autre part, des conventions destinées à favoriser la coopération entre associés, à coordonner les tâches de collecte, à harmoniser les modalités d'emploi des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction, à contribuer, avec les associations départementales d'information sur le logement qui ont signé une convention avec l'Etat, à l'information sur le logement des salariés et à améliorer la gestion des associés collecteurs.
* (1) Textes de référence : Loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville ; loi de finances pour 2002 n° 2002-1275 du 28 décembre 2001 (articles 17, 145 et 146) ; décret n° 96-1157 modifié du 26 décembre 1996 (France métropolitaine : 396 ZRU) ; décret n° 96-1158 du 26 décembre 1996 (départements d'outre-mer : 20 ZRU).
Les plans de délimitation ZRU sont annexés aux deux décrets qui en fixent la liste : 396 ZRU en France métropolitaine, 20 ZRU dans les départements d'outre-mer. Dans les départements où sont situées des zones de redynamisation urbaine, ces plans de délimitation (cartes des ZRU) peuvent être consultés auprès de la préfecture, de la direction des services fiscaux, ainsi qu'auprès des mairies des communes concernées. Ces plans sont également consultables sur le site internet de la délégation interministérielle à la ville (DIV) : http://www.ville.gouv.fr .
* 13 Si une entreprise a cinquante salariés ou plus, elle ne peut pas bénéficier du dispositif ZFU, quand bien même elle se trouverait déjà dans une telle zone, qu'elle s'y transfèrerait ou qu'elle s'y créerait. En revanche, une entreprise de moins de cinquante salariés lors de la création de la zone, ou de son transfert ou de sa création dans la zone, et dont l'effectif dépasserait ultérieurement le nombre de cinquante salariés, conserverait le bénéfice de l'exonération pour les quarante neuf premiers emplois.
* 14 Exemple : une entreprise installée en 2001 en ZFU ayant embauché au total 20 salariés au 31 décembre 2003 doit, en vertu de l'article 13 de la loi n° 96-987, en avoir recruté 20 % dans la ZFU elle-même, soit 4 salariés. Comment s'effectue le décompte des nouvelles embauches ?
Premier cas , rien ne change : l'ancien système s'applique à 20 %. S'il l'entreprise embauche un salarié, il doit résider en ZFU (21*0,20 = 4,2 soit 5). Dans ce cas, elle remplit aussi la condition posée par la loi jusqu'au 5ème compris, et elle peut donc embaucher 5 salariés avec un seul habitant en ZFU.
Deuxième cas , application de la version adoptée par l'Assemblée nationale : la clause d'embauche locale passe à 33 % à compter du 1er janvier 2004, mais on conserve le même système de calcul et l'année d'origine du décompte, soit 2001. A la première embauche nouvelle, l'entreprise atteindra 21 embauches au total et devra donc avoir 7 salariés habitant en ZUS. En pratique, elle n'y parviendra pas car elle en a d'ores et déjà au maximum 5 (soit 4+1), sauf si (cas improbable) elle trouve parmi les 16 autres salariés deux personnes qui résident dans une ZUS. Dès lors, elle perd le bénéfice de toutes les exonérations antérieures jusqu'à ce qu'elle atteigne le nombre de 7 salariés résidant en ZUS. Pour respecter la loi, l'entreprise doit embaucher d'un coup 4 salariés habitant en ZUS (24*0,33 = 8) : le système de l'Assemblée nationale introduit ainsi un brutal effet de seuil.
Troisième cas , prévu par l'amendement de votre commission : la clause d'embauche locale de 33 % s'applique mais on ne compte plus le stock d'embauches constitué avant 2004. Si l'entreprise embauche un salarié, il doit habiter en ZUS. Puis, l'entreprise respecte la loi jusqu'au quatrième embauché, qui doit, selon lui, aussi résider en ZUS, tout comme le septième, etc... Il n'existe plus d'effet de seuil. Le système est homogène.
* 15 Décret n° 97-125 du 12 février 1997 portant application de l'article 16 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996.
* 16 Pour de plus amples précisions, votre rapporteur renvoie à la lecture de l'article de M. Bruno Wertenschlag, paru dans l'AJDI de janvier 2002.