V. LE CADRE CONTRACTUALISÉ DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
La politique de la ville associe notamment l'Etat, les collectivités locales, les Caisses d'allocations familiales, la CDC et les intervenants divers issus de la société civile tels que des associations. Leurs obligations respectives sont formalisées dans des documents contractuels dont les principaux sont les PACTs 21( * ) urbains, les contrats de ville, et les conventions de sortie des opérations de quartiers du Xe plan . Ces diverses procédures contractuelles sont coordonnées avec des opérations ponctuelles telles que les grands projets urbains (GPU). Le Gouvernement a décidé d'adapter l'ensemble de ces procédures à l'occasion de la négociation des nouveaux contrats de plan Etat-Région qui couvriront la période 2000-2006.
A. LE RÉGIME ACTUEL DES PROCÉDURES CONTRACTUALISÉES
Deux
cent quatorze
contrats de ville
ont été signés
depuis 1994. Cinquante huit d'entre eux concernent l'Ile-de-France, 141 les
autres régions de métropole et 15 les DOM-TOM. Comme le
relève le fascicule budgétaire " jaune ",
185 agglomérations étaient initialement visées par
les promoteurs de ces contrats. Les difficultés rencontrées,
notamment en Ile-de-France, pour mettre en place un seul document dans
certaines agglomérations expliquent que le nombre de contrats de ville y
soit plus élevé que le nombre d'agglomérations qu'ils
concernent. Dans le reste du pays, les deux tiers des contrats sont
intercommunaux, et la moitié d'entre eux ont été
signés par la Région et par le département. Quatre
thèmes figurent dans tous les contrats de ville : l'adaptation des
services publics, l'amélioration de l'habitat et du cadre de vie,
l'insertion économique et la prévention de la délinquance.
Comme l'avait recommandé votre rapporteur pour avis lors de l'examen
du projet de loi de finances pour 1998, ces contrats ont été
prorogés en 1999, afin d'intégrer leur préparation
à celle des contrats de plan Etat-région 2000-2006.
Les
26 programmes d'aménagement concerté du
territoire
(PACTs) urbains s'appliquent à des bassins
économiques ou des agglomérations qui subissent la disparition
d'une mono-industrie. Ils sont gérés conjointement par la DIV et
la DATAR.
Quarante huit quartiers qui avaient bénéficié d'aides
dans le cadre du Xe Plan n'ont pas reçu de crédits à
l'issue de celui-ci. C'est pourquoi l'Etat a proposé aux communes
où ces quartiers sont situés un système spécifique
de sortie leur permettant de mener à leur terme les opérations
qu'elles avaient engagées. Tel a été l'objet des
conventions de sortie des opérations de quartier du Xe Plan.
Les grands projets urbains (GPU)
concernent treize sites
22(
*
)
caractérisés par des
quartiers comprenant une forte proportion de logements sociaux ou de
copropriétés dégradées. Ils tendent à
réinsérer ces quartiers dans l'agglomération qui les
environne et à les restructurer afin d'améliorer leur image. Les
GPU permettent de mener à bien des opérations de restructuration
urbaine lourde sur longue période (10 à 15 ans). Ils ont,
par exemple, pour vocation de permettre l'enfouissement de la RN2 à
Aulnay-sous-Bois, de restructurer le quartier de la Tour dans les
" 4.000 " à Aubervilliers, La Courneuve et Saint-Denis, de
transformer la RN14 en boulevard urbain à Epinay-sur-Seine,
d'aménager le centre-ville à Vaulx-en-Velin.
B. LES PROJETS DE RÉFORME PRÉSENTÉS PAR LE GOUVERNEMENT
Le
Gouvernement a décidé, lors du dernier CIV, d'arrêter d'ici
à la fin de l'année le dispositif destiné à
élaborer la
prochaine génération de contrats de ville
2000-2006
. En termes de
calendrier
, il souhaite que les projets
soient mis au point au 1er semestre 1999, que le second semestre
de la même année soit consacré aux négociations afin
que les nouveaux contrats de ville entrent en vigueur le
1er janvier 2000. Il a, en outre, lancé une
expérimentation, dès septembre 1998 sur seize sites
pilotes
23(
*
)
afin de poursuivre
quatre objectifs : le développement de la politique de la
ville au niveau de l'agglomération ; la définition des
quartiers sensibles sur proposition des maires ; l'implication des
habitants ; la simplification des procédures de financement et
l'évaluation en continu.
Votre rapporteur pour avis se félicite que la politique soit
gérée au niveau de l'agglomération, tout en
s'étonnant que le gouvernement présente cette notion comme
révolutionnaire
24(
*
)
alors même que votre commission des affaires économiques plaide
depuis près de trois ans pour sa généralisation.
Il
s'interroge, en revanche, sur la cohérence du discours du gouvernement
qui critique les zonages mais compte demander aux maires de définir les
contours des quartiers sensibles !
Il s'interroge également sur le sens de formules telles que la suivante
qu'il a relevée dans le fascicule " jaune " budgétaire
consacré aux contrats de ville : "
La nouvelle échelle
d'intervention
,
celle de la ville, voire de
l'agglomération
, tente de traiter plus efficacement les principaux
mécanismes de l'exclusion particulièrement dans les domaines de
l'habitat et de l'emploi. Elle élargit également le nombre de
sites pris en compte, quartiers ou îlots qui font l'objet d'actions
notamment préventives.
La priorité demeure cependant au
traitement des quartiers les plus en difficulté
, grâce
notamment au classement de ces derniers en zones urbaines sensibles et zones de
redynamisation urbaines et pour quarante quatre d'entre eux en zones franches
urbaines
"
25(
*
)
.
Votre rapporteur pour avis s'étonne également du souci subit
d'évaluer "
en continu
" [
sic
] les
procédures à venir, alors que l'expérience prouve
l'incapacité du Gouvernement à évaluer celles qui sont en
cours, même a posteriori !
Enfin,
votre rapporteur pour avis souhaite voir réaffirmer la place
centrale du maire dans la politique de la ville
. Sans
méconnaître l'utilité de l'action des associations et des
habitants eux-mêmes, il estime que le CIV du 30 juin 1998 ne
prend pas en compte les réalités de terrain en prévoyant
qu'"
il importe plus que jamais que soient encouragées,
au-delà de notre système de représentation et sans
modèle préconçu, les démarches qui permettent
d'associer les habitants au devenir de leur ville : initiatives associatives et
projets éducatifs visant à entretenir le lien social,
interpellation des services publics et des autorités municipales et
étatiques sur les problèmes liés à l'environnement
et au cadre de vie ou encore formes plus abouties d'expression et de
participation, comme les actions de médiation ou les comités de
quartiers
". Certes, il est indispensable de recueillir
"
l'adhésion des habitants aux projets sur le devenir de leurs
villes
". Quel maire ne recherche pas journellement cette
adhésion ?
Votre Commission des Affaires économiques
estime inadmissible que l'Etat s'érige en juge de la qualité de
la participation des habitants et qu'il conditionne le montant des aides
versées au respect des critères qu'il aura fixés en la
matière
. Or, le CIV ne craint pas d'affirmer qu'"
il
convient désormais de franchir une nouvelle étape en demandant
aux habitants, en amont de l'élaboration des projets, de se prononcer
sur les priorités d'action qui leur sont destinées et
d'encourager fortement leurs initiatives. L'Etat ne signera à l'avenir
de contrats que si les conditions effectives de participation des habitants
sont précisément définies
".
Pour votre
rapporteur pour avis, une telle politique risque de bafouer les principes
fondamentaux de notre démocratie représentative en instituant,
à côté des représentants élus des citoyens,
des instances dépourvues de toute légitimité
élective.
A cet égard, il apparaît indispensable de bien prendre en compte
les obstacles qui entravent la communication avec les habitants. Votre
rapporteur a constaté que les efforts de communication des communes se
heurtaient parfois, tout simplement, au problème de
l'analphabétisme ! Dès lors, il convient d'aider les
collectivités locales à se doter des moyens de communication
appropriés pour communiquer avec toutes les composantes de la population.
***
A l'invitation de Monsieur le Président de la Commission des Finances, Votre rapporteur pour avis s'est rendu à la réunion du jeudi 12 novembre au cours de laquelle Monsieur Alain Joyandet a présenté ses observations sur le budget de la ville et proposé l'adoption de deux amendements aux titres III et V.