IV. LA RESTRUCTURATION DE L'ESPACE URBAIN
Toutes les politiques menées depuis vingt ans en faveur de la ville se sont appliquées à mettre en valeur l'espace urbain et à accroître la mixité sociale dans le cadre d'une gestion dynamique du logement. Des préoccupations analogues ont également été prises en compte par le dernier CIV.
A. UN ESPACE URBAIN À REQUALIFIER
1. Vers un renouveau de la démolition-reconstruction
Selon le
rapport Sueur précité, "
Beaucoup de quartiers relevant
de la politique de la ville doivent être profondément
transformés. A la réparation, il faut aujourd'hui
préférer l'ambition
" aussi "
nombre
d'opérations de construction-démolition sont aujourd'hui
pleinement justifiées
"
20(
*
)
. Le CIV a repris à son compte
les recommandations du même rapport en accroissant le montant des
prêts de la CDC destinés aux restructurations urbaines, comme on
l'a vu au chapitre I
er
.
L'apparition d'un taux de vacance élevé des logements dans
certains grands ensembles tels que le Val Fourré, à Mantes, pose
le problème de la démolition des tours en question qui
apparaît comme la réponse indispensable à la
requalification. Sans manifester d'objection de principe, votre rapporteur pour
avis estime qu'en matière de démolition-reconstruction il
convient d'éviter deux obstacles. Le premier est d'ordre social. Il est
démontré que les habitants des quartiers sont parfois
attachés à leur lieu de vie, même s'ils souhaitent y voir
apporter des améliorations. Il convient donc de prendre garde à
"
faire le bonheur des citoyens malgré eux
" en
utilisant des méthodes par trop systématiques, voire
autoritaires, inspirées de la " Charte d'Athènes ". Le
second obstacle est d'ordre financier : l'Etat entend que la
démolition-reconstruction soit financée par des prêts
souscrits par les collectivités locales. Il se défausse sur
celles-ci, ce faisant, d'obligations qui relèvent de la
solidarité nationale.
Pour votre rapporteur pour avis, il est
nécessaire de dresser la liste des quartiers et des tours susceptibles
de faire l'objet d'opérations de démolition afin de pouvoir
engager une programmation de moyen terme de l'ensemble de ces
opérations.
2. ... qui contraste avec l'inapplication de la plupart des dispositifs existants
Le pacte
de relance pour la ville avait créé des outils nouveaux afin de
restructurer des zones urbaines dégradées. La loi du
14 novembre 1996 votée pour son application :
- incluait la restructuration urbaine dans le champ des opérations
d'aménagement (article 17) ;
- étendait les compétences des établissements publics
d'aménagement qui procèdent à de telles opérations
(article 19) et instituait le régime juridique des
établissements publics de restructuration urbaine susceptibles de
recevoir la délégation de maîtrise d'ouvrage de
l'EPARECA ;
- créait la catégorie juridique des associations
foncières urbaines pour réaménager de grands ensembles
divisés en une multiplicité de lots appartenant à des
propriétaires divers (article 20).
Votre Commission des Affaires économiques s'étonne qu'aucun
des instruments précités n'ait, deux ans après
l'entrée en vigueur du PRV, été utilisé, alors
même que le Gouvernement affiche la volonté d'encourager les
restructurations urbaines.
En revanche, elle constate que la procédure des plans de sauvegarde,
créée par l'article 32 de la loi précitée pour
améliorer la situation des copropriétés
dégradées, semble être relativement mieux utilisée.
Sur 43 propositions faites par les préfets à l'issue d'une
consultation qui s'est déroulée en 1997, 14 sites ont
été retenus. Ils recevront l'appui de l'Etat s'il est
décidé d'y mettre en oeuvre un plan de sauvegarde.
B. MIXITÉ SOCIALE ET LOGEMENT
La loi
d'orientation pour la ville de 1991, la loi relative au pacte de relance pour
la ville de 1996 et la loi d'orientation relative à la lutte contre les
exclusions de 1998 ont toutes cherché à accroître la
mixité de l'habitat qui demeure une nécessité pour
rééquilibrer les composantes de la ville, en prévoyant la
création de programmes locaux de l'habitat, en instituant l'obligation
de construire des logement sociaux ainsi que la faculté
d'exonérer les personnes qui résident dans des ZUS du
supplément de loyer.
L'Etat doit redoubler d'efforts pour assurer la mixité sociale. Il est
préoccupant que la logique ségrégative s'accentue, par
exemple, au Val Fourré où la proportion des ménages
étrangers parmi les nouveaux locataires de HLM est passée de 31
à 42 % en sept ans.
Les programmes locaux de l'habitat
Depuis l'adoption de la loi relative au pacte de relance pour la ville (PRV),
toutes les communes où sont situées des ZUS doivent
élaborer un programme local de l'habitat (PLH). Selon les
dernières données, arrêtées au
31 décembre 1997, sur 470 communes comprenant une ZUS en
métropole, seules 250 étaient dotées d'un PLH
approuvé ou en cours d'élaboration. La
généralisation de ce système, opérée par le
PRV, devrait entraîner l'établissement de 300 nouveaux PLH.
L'étude des PLH réalisés dans les 199 zones de
métropole bénéficiant d'un contrat de ville, montre que
120 plans y ont été élaborés. Ces zones
correspondent à 1.400 communes et à une population de
12,7 millions de personnes.
L'obligation de construire des logements sociaux
La loi d'orientation pour la ville tend à favoriser la création
de logements sociaux dans les agglomérations de plus de
200.000 habitants qui en accueillent un faible nombre. Entre 1995 et 1997,
sur les 1.170 communes qui composent les 29 agglomérations
précitées, 209 étaient tenues de réaliser des
logements sociaux. La moitié de ces dernières sont situées
en Ile-de-France. Au total, 28.340 logements sociaux ont été
créés entre 1995 et 1997 ; 70 % des communes atteignant
l'objectif qui leur était fixé.
L'exonération du loyer de solidarité
La loi du 4 mars 1996 relative au supplément de loyer de
solidarité avait rendu celui-ci obligatoire pour tous les occupants d'un
logement social dont les ressources dépassaient d'au moins 40 % les
plafonds fixés pour les attributions de logements sociaux. Les
organismes HLM étaient libres d'appliquer ou non un surloyer lorsque le
dépassement du plafond de ressources était compris entre
+10 % et +40 %. Comme l'a montré le rapport
présenté au Parlement sur le supplément de loyer de
solidarité, certains organismes HLM ont appliqué des majorations
très supérieures aux maximums nationaux. La plupart ont fait
jouer le supplément à partir d'un dépassement de 10 %
du plafond de ressources. Afin de remédier aux difficultés
apparues de ce fait, la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998
d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a prévu
de n'autoriser la perception d'un supplément de loyer que lorsqu'un
dépassement d'au moins 20 % du plafond de ressources serait
observé et de plafonner les éléments de calcul des
barèmes selon des modalités fixées par décret en
Conseil d'Etat.