PJL loi de finances pour 1999
LARCHER (Gérard)
AVIS 68 (98-99), Tome XXIII - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Table des matières
- AVANT-PROPOS
-
CHAPITRE IER -
ANALYSE DE L'EFFORT FINANCIER
CONSACRÉ À LA POLITIQUE DE LA VILLE- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS : LES FAUX-SEMBLANTS D'UN BUDGET EN TROMPE L'OEIL
- II. PRÉSENTATION DÉTAILLÉE DES MOYENS
-
CHAPITRE II -
LA POLITIQUE DE LA VILLE EN 1998- I. LA SÉCURITÉ ET LA PAIX PUBLIQUES
- II. L'EMPLOI ET L'EDUCATION
- III. L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
- IV. LA RESTRUCTURATION DE L'ESPACE URBAIN
- V. LE CADRE CONTRACTUALISÉ DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
-
ANNEXE
COMPTE RENDU DE LA VISITE DE VOTRE RAPPORTEUR DANS LA ZONE FRANCHE DE MANTES-LA-JOLIE2626 Le Président du Sénat a désigné M. Gérard Larcher comme membre du comité d'orientation et de surveillance. - EXAMEN EN COMMISSION
N° 68
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XXIII
VILLE
Par M. Gérard LARCHER,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean François-Poncet,
président
; Philippe François, Jean Huchon,
Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre
Lefebvre,
vice-présidents
; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine,
Léon Fatous, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis
Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM.
Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean
Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye,
Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland
Courtaud, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel
Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard
Dussaut
,
Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain
Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard,
Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis,
MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain
Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard
Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis
Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron,
Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult,
Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques
Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette
Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
20
)
(1998-1999).
|
Lois de finances. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Voici un an, votre rapporteur pour avis s'était inquiété
du manque d'ambition qui caractérisait l'action du gouvernement et de la
disparition du ministère chargé de la politique de la ville. A
l'évidence, les problèmes que pose cette politique et les actions
interministérielles qui sont seules susceptibles d'y répondre
rendaient nécessaires la désignation d'un ministre. Un an
après la constitution du gouvernement, c'est enfin chose faite.
Le gouvernement a confié à M. Jean-Pierre Sueur
l'élaboration d'un rapport remis fin 1997. L'une des principales
conclusions de ce document est de critiquer la logique de " discrimination
positive " qui inspirait la création de zones aidées d'une
façon spécifique. Depuis lors, le gouvernement déclare
poursuivre la politique de son prédécesseur tout en en critiquant
les principales réalisations, à commencer par les zones franches
urbaines.
La méthode qui consiste à mettre en cause l'efficacité de
dispositifs avant d'en évaluer le résultat ne peut, à
l'évidence, recueillir l'assentiment de votre commission des affaires
économiques. Tant reste à faire ! En outre, la
présentation du budget consacré à la politique de la ville
majore les crédits par des artifices qui relèvent davantage du
manifeste électoral que du document budgétaire. C'est regrettable.
La réussite de la politique de la ville suppose un rétablissement
de la sécurité des personnes et des biens. Or, par de là
les déclarations de principe que le gouvernement a multipliées
depuis le colloque de Villepinte, nos concitoyens attendent des
résultats concrets qui tardent à venir.
Au total, le flou des intentions et le caractère faussement novateur des
projets ont succédé au manque de volonté politique qui
caractérisait le budget 1998. La politique de la ville mérite
mieux. Qu'elle touche la question de l'emploi, qu'elle s'applique à
remédier aux problèmes du logement ou à ceux des services
publics elle nécessite un effort de longue haleine. Elle s'accommode mal
de " réorientations " successives.
La politique de la ville a besoin de continuité et de
stabilité.
CHAPITRE IER -
ANALYSE DE L'EFFORT
FINANCIER
CONSACRÉ À LA POLITIQUE DE LA VILLE
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS : LES FAUX-SEMBLANTS D'UN BUDGET EN TROMPE L'OEIL
La somme
des fonds figurant au titre de la politique de la ville
s'élèverait, selon le fascicule " jaune "
élaboré à l'occasion de l'examen du projet de loi de
finances pour 1999, à
31,262 milliards de francs, en hausse de
près de 31 %.
Dans le budget pour 1998, le même total avait augmenté de
près de 15 % par rapport à 1997. Ainsi, en deux ans,
l'effort en faveur des villes aurait crû de moitié, comme le
montre le tableau ci-dessous :
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EFFORT FINANCIER EN FAVEUR DE LA VILLE |
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TABLEAUX DE SYNTHESE |
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En millions de F. |
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LFI 1997 |
LFI 1998 |
Variation |
PLF 1999 |
Variation |
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AP ou DO |
AP ou DO |
98/97 |
AP ou DO |
99/98 |
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A-1 Crédits spécifiques ville |
1368,42 |
1 389,16 |
1,52% |
1 660,13 |
19,51% |
|
% du total de l'Etat |
7,40% |
6,50% |
|
5,89% |
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|
A-2 Crédits contractualisés relevant de divers ministères |
1514,10 |
1 131,62 |
-25,26% |
1 108,62 |
-2,03% |
|
% du total de l'Etat |
8,18% |
5,29% |
|
3,94% |
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A-3 Crédits autres ministères inscrits aux |
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programmes d'actions des contrats de ville |
948,00 |
1 067,00 |
12,55% |
993,00 |
-6,94% |
|
% du total de l'Etat |
5,12% |
4,99% |
|
3,53% |
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A-4 Crédits relevant de divers ministères |
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concourant à la politique de la ville |
4846,32 |
7 102,35 |
46,55% |
9 913,30 |
39,58% |
|
% du total de l'Etat |
26,19% |
33,21% |
|
35,20% |
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|
A-5 Solidarité urbaine (loi du 13 mai 1991) |
2822,20 |
2 991,14 |
5,99% |
3 900,00 |
30,39% |
|
% du total de l'Etat |
0,15 |
13,99% |
|
13,85% |
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|
TOTAL A |
11499,04 |
13 681,27 |
18,98% |
17 575,05 |
28,46% |
|
% du total de l'Etat |
62,15% |
63,97% |
|
62,41% |
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B- Dépenses fiscales et compensations |
1830,10 |
2 559,13 |
39,84% |
2 612,60 |
2,09% |
|
% du total de l'Etat |
9,89% |
11,97% |
|
9,28% |
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|
TOTAL A + B |
13329,14 |
16 240,40 |
21,84% |
20 187,65 |
24,31% |
|
% du total de l'Etat |
72,04% |
75,94% |
|
71,68% |
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|
C- Fonds européens concourant à la |
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|
politique de Développement Social Urbain |
1124,00 |
1 046,00 |
-6,94% |
1 075,00 |
2,77% |
|
% du total de l'Etat |
6,07% |
4,89% |
|
3,82% |
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|
D- Intervention de la CDC |
4050,00 |
4 100,00 |
1,23% |
6 900,00 |
68,29% |
|
% du total de l'Etat |
21,89% |
19,17% |
|
24,50% |
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|
TOTAL DE L'ETAT |
18503,14 |
21386,40 |
15,58% |
28 162,65 |
31,68% |
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|
E- Contribution des collectivités territoriales (1) |
2344,36 |
2 500,00 |
6,64% |
3 100,00 |
24,00% |
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TOTAL |
20847,50 |
23 886,40 |
14,58% |
31 262,65 |
30,88% |
|
(1) Annexes financières des contrats de ville |
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Source : "jaune budgétaire" |
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Si cette
augmentation est conforme aux principes posés par le Pacte de relance
pour la ville de 1996, la présentation du fascicule budgétaire
" jaune " appelle cependant, selon votre rapporteur,
plusieurs
observations :
L'article 115 de la loi de finances pour 1990 dispose en effet que :
"
Le Gouvernement présente chaque année, en annexe au
projet de loi de finances, un rapport relatif au montant et à
l'utilisation de
l'ensemble des crédits
consacrés à
la politique des villes et du développement social urbain. Ce rapport
indique notamment :
- le
montant des crédits affectés par le projet de
loi
de finances à chaque ministère
pour la mise en
oeuvre de cette politique et son évolution ;
- la
répartition des crédits engagés
au titre
des deux exercices précédents selon les programmes territoriaux
et nationaux arrêtés par le comité interministériel
des villes et du développement social urbain ;
- les orientations retenues par le Gouvernement pour l'élaboration
et la mise en oeuvre des politiques locales concertées et des programmes
nationaux de développement social urbain ;
- le bilan d'exécution des actions en cours illustré
d'exemples concrets.
A compter du projet de loi de finances pour 1995, ce rapport indique les
contrats de ville en vigueur, en analyse le contenu et précise les
financements que l'Etat y associe
"
1(
*
)
.
Le Gouvernement adopte une conception singulièrement large de la notion
de " crédits " publics lors de l'élaboration du
" jaune " budgétaire. Votre Commission des Affaires
économiques observe que, bien qu'elle l'ait dénoncé
à plusieurs reprises par le passé, il procède à un
amalgame entre :
- des
crédits
d'Etat ;
- des
transferts communautaires
;
- des
transferts entre collectivités locales
;
- des
prêts
de la Caisse des Dépôts !
- et des
dépenses fiscales
souvent évaluées de
façon plus qu'approximative !
Les crédits d'Etat
Le tableau récapitulatif général ci-dessus montre
qu'environ
62 % des sommes en question
-soit
17,575
sur
31,2 milliards de francs
- sont versées par l'Etat et que les
dépenses fiscales et compensations représentent, quant à
elles, un peu moins de 10 %.
Encore conviendrait-il de retrancher du montant des contributions de l'Etat,
les crédits versés au titre du
Fonds de solidarité des
communes de la région Ile-de-France (FSRIF)
qui sont
évalués à 700 millions de francs pour 1999 et
représentent une part non négligeable de la ligne A5
"
solidarité urbaine
". Comme l'avait relevé la
Cour des comptes, voici quatre ans, et comme le Sénat n'a
cessé de le souligner depuis lors,
ces crédits constituent
un
transfert horizontal entre collectivités locales
d'Ile-de-France et n'ont donc rien à voir avec une subvention
accordée par l'Etat
. L'utilisation de la formule
" solidarité urbaine " permet donc de masquer dans un flou
sémantique une réalité financière incontestable.
Les
fonds européens
s'élèvent à environ
4 %
du total des crédits, comme en 1998 et représentent
1,075 milliard de francs
.
Les "
Interventions
" de la Caisse des dépôts
qui constituent 24,5 % du total, soit
6,9 milliards de francs en
hausse de plus de 68 % ne sont rien d'autre que des prêts dont on ne
comprend pas pourquoi le Gouvernement les confond avec des crédits
.
Votre commission des affaires économiques regrette donc que le
gouvernement mentionne les prêts de la CDC afin d'obtenir un " effet
d'affichage ".
Les
contributions des collectivités territoriales
qui
correspondent aux
annexes financières des contrats de ville
s'élèvent, quant à elles, à
3,1 milliards
de francs
-soit 10 % du total général-.
Votre rapporteur pour avis considère qu'il convient, pour avoir une
évaluation sincère du total des crédits affectés
à la politique de la ville, de retrancher des 31,26265 milliards
précités tant le montant du FSRIF
que les prêts
de
la Caisse des dépôts
et que
les contributions des
collectivités locales
. Comme le montre le tableau ci-dessous, cette
opération a pour effet de ramener le total des crédits
" ville " versés par l'Etat et l'Union européenne, de
31,26265 à 20,52665 milliards de francs, ce qui revient à
minorer considérablement la hausse des crédits mise en avant par
le Gouvernement puisque celle-ci se réduit de +31 % à
+24 % !
Au total l'augmentation des interventions de la CDC et des contributions des
collectivités locales qui s'élèvent
2(
*
)
à 3,4 milliards de francs, explique 46 %
de l'accroissement du total des fonds destinés à la ville
,
ainsi qu'il ressort du tableau ci-dessous :
ÉVALUATION RECTIFIÉE DES CRÉDITS " VILLE "
(en millions de francs)
|
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LFI 1998
|
PLF 1999
|
Variation 99/98 |
|
Total estimé par le fascicule " jaune " |
23 886,4 |
31 261,65 |
+31 % |
|
FSRIF |
-716,3 |
-700 |
- |
|
Interventions CDC |
-4 100 |
-6 900 |
- |
|
Contribution collectivités locales |
-2 500 |
-3 100 |
- |
|
TOTAL |
16 570,1 |
20 561,65 |
+24 % |
II. PRÉSENTATION DÉTAILLÉE DES MOYENS
A. LES CONCOURS DE L'ETAT
1. Les crédits spécifiques " ville "
Les
concours de l'Etat correspondent, d'une part, aux crédits
spécifiques " ville " inscrits au " bleu "
budgétaire " du même nom et d'autre part à ceux qui
proviennent principalement :
- du compte d'affectation spéciale (CAS) du Fonds
d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) ;
- et du Fonds interministériel d'intervention pour la politique de
la ville (FIV).
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LES EVOLUTIONS DES CREDITS SPECIFIQUES "VILLE" |
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En millions de F. |
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LFI 1997 |
LFI 1998 |
Variation |
PLF 1999 |
Variation |
|||
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|
AP + DO |
AP + DO |
98/97 |
AP + DO |
99/98 |
|||
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A-1-1 Crédits ville inscrits au bleu budgétaire |
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Fonctionnement de la DIV |
18,95 |
18,40 |
-2,90% |
26,37 |
43,32% |
|||
|
Dépenses déconcentrées d'animation |
- |
4,10 |
|
14,10 |
243,90% |
|||
|
Partenariat national |
10,82 |
8,28 |
-23,48% |
8,30 |
0,24% |
|||
|
Etudes |
4,17 |
2,00 |
-52,04% |
18,00 |
800,00% |
|||
|
FIV hors transferts en gestion |
448,26 |
485,75 |
8,36% |
641,00 |
31,96% |
|||
|
Fonds social urbain |
202,02 |
200,00 |
-1,00% |
180,00 |
-10,00% |
|||
|
Grands projets urbains |
90,00 |
90,00 |
0,00% |
140,23 |
55,81% |
|||
|
Villes-vie-vacances |
44,00 |
45,00 |
2,27% |
50,00 |
11,11% |
|||
|
Services publics |
81,00 |
73,50 |
-9,26% |
97,00 |
31,97% |
|||
|
Sous-total A-1-1 |
899,22 |
927,03 |
3,09% |
1175,00 |
26,75% |
|||
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|
A-1-2 Autres budgets |
|
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CAS-FARIF |
199,00 |
192,00 |
-3,52% |
215,00 |
11,98% |
|||
|
Transfert FIV (fond interministériel ville) |
226,00 |
226,00 |
0,00% |
226,00 |
0,00% |
|||
|
Transfert VVV (ville-vie-vacances) |
20,30 |
20,30 |
0,00% |
20,10 |
-0,99% |
|||
|
Personnel DIV |
13,40 |
13,53 |
0,99% |
13,73 |
1,48% |
|||
|
Transfert MILDT |
10,50 |
10,30 |
-1,90% |
10,30 |
0,00% |
|||
|
Sous-total A-1-2 |
469,20 |
462,13 |
-1,51% |
485,13 |
4,98% |
|||
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
Total A-1 |
1368,42 |
1389,16 |
1,52% |
1660,13 |
19,51% |
|||
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|
Source : "jaune budgétaire" |
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Votre Commission des Affaires économiques s'interroge, en particulier, sur l'envolée des moyens de fonctionnement. Elle constate que les crédits d'études, les crédits d'animation et ceux destinés aux Grands projets urbains (GPU) s'accroissent respectivement de 800 %, de 243 %, de 55,8 %. Elle a souhaité connaître les raisons de ces hausses importantes et la destination de ces crédits .
2. Les crédits contractualisés
Les
crédits contractualisés concernent :
- les contrats de plan Etat-région ;
- les crédits du Fonds national d'aménagement du territoire
(FNADT) inscrits au titre de la Délégation à
l'aménagement du territoire et à l'action régionale
(DATAR) ;
- les crédits relatifs au logement.
Après avoir baissé de 25 % en 1998, ils diminuent de 2 % en
1997. Ces divers éléments sont repris dans le tableau
ci-dessous :
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CREDITS RELEVANT DE DIVERS MINISTERES CONTRACTUALISES AUX CPER |
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|
En millions de F. |
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|
LFI 1997 |
LFI 1998 |
Variation |
PLF 1999 |
Variation |
|||||
|
|
AP ou DO |
AP ou DO |
98/97 |
AP ou DO |
99/98 |
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|
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|
A-2 Crédits contractualisés aux CPER |
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|
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FAS |
187,90 |
201,62 |
7,30% |
201,62 |
0,00% |
|||||
|
Logement Chapitre 65-48 |
1014,20 |
577,00 |
-43,11% |
550,00 |
-4,68% |
|||||
|
RHI |
116,00 |
156,00 |
34,48% |
160,00 |
2,56% |
|||||
|
FNADT Pact-Urbain |
57,00 |
57,00 |
0,00% |
57,00 |
0,00% |
|||||
|
Autres ministères |
139,00 |
140,00 |
0,72% |
140,00 |
0,00% |
|||||
|
|
|
|
|
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|||||
|
Sous-total A-2 |
1514,10 |
1131,62 |
-25,26% |
1108,62 |
-2,03% |
|||||
|
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A-3 Crédits autres ministères inscrits aux |
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programmes d'action des contrats de ville |
949,00 |
1067,00 |
12,55% |
993,00 |
-6,94% |
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|
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Source : "jaune budgétaire" |
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Quant aux crédits d'autres ministères inscrits aux programmes d'action des contrats de ville , qui baissent de près de 7 %, ils sont destinés à financer les 214 contrats de ville 3( * ) signés en 1993. Ces contrats ont pour objectif d'améliorer l'habitat et le cadre de vie, d'adapter les services publics, de favoriser l'insertion et la prévention de la délinquance. Ils associent les communes et l'Etat ainsi que, pour la moitié d'entre eux, le département et la région.
3. Les crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville
Comme le
montre le tableau ci-dessous, les crédits des divers ministères
qui contribuent à la politique de la ville s'élèvent
à 9,913 milliards de francs en 1999, soit une hausse de
39,5 %, qui intervient après que ces crédits ont
déjà augmenté de 46,5 % en 1998 !
Sur
deux ans, ces crédits ont donc plus que doublé
. Encore
convient-il de distinguer entre des évolutions contrastées.
Les crédits en baisse ou en stagnation
Les crédits du ministère de l'économie et des finances
baissent de 66 % après avoir décuplé en 1998. Pire,
ceux du ministère de la justice perdent près de 17 % ! Ceux
du ministère de la culture stagnent en francs courants.
Votre
Commission des Affaires économiques s'étonne de la
réduction des crédits consacrés à la politique de
la ville par le ministère de la justice. Elle souhaite, tout au
contraire, que ces crédits connaissent une progression durable.
Les crédits en hausse
Votre Commission des Affaires économiques note avec
intérêt, en premier lieu, l'accroissement des crédits
figurant au titre du ministère de l'intérieur (+ 20 %) de la
fonction publique (+12 %) de la défense (+10 %) ou de
l'éducation nationale (+9 %).
Elle s'interroge, en revanche, sur l'accroissement des crédits figurant
au titre du ministère de l'emploi et de la solidarité qui
s'élève à +112 % ! Elle note d'ailleurs que cet
accroissement de
2,5 milliards de francs
représente,
à lui seul,
88,93 %
de l'accroissement total des
crédits des divers ministères.
|
CREDITS RELEVANT DE DIVERS MINISTERES |
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En millions de F. |
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LFI 1997 |
LFI 1998 |
Variation |
PLF 1999 |
Variation |
|
|
AP ou DO |
AP ou DO |
98/97 |
AP ou DO |
99/98 |
|
A-4 Crédits concourant à |
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la politique de la ville |
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Equipement/Logement/Transports |
357,03 |
347,43 |
-2,69% |
359,03 |
3,34% |
|
Culture |
99,13 |
92,13 |
-7,06% |
92,13 |
0,00% |
|
Intérieur |
210,85 |
1006,00 |
377,12% |
1206,00 |
19,88% |
|
Aménagement du territoire/environnement |
141,50 |
133,70 |
-5,51% |
134,70 |
0,75% |
|
Education nationale |
1835,86 |
2286,05 |
24,52% |
2499,45 |
9,33% |
|
Jeunesse et Sports |
6,20 |
6,25 |
0,81% |
6,20 |
-0,80% |
|
DOM-TOM |
66,36 |
70,00 |
5,49% |
70,00 |
0,00% |
|
Emploi et solidarité |
1470,37 |
2224,43 |
51,28% |
4725,46 |
112,43% |
|
Justice |
117,26 |
169,21 |
44,30% |
140,63 |
-16,89% |
|
FAS |
408,00 |
495,78 |
21,51% |
495,78 |
0,00% |
|
Economie/finances /industrie |
14,00 |
150,00 |
971,43% |
50,00 |
-66,67% |
|
Fonction publique |
53,66 |
45,57 |
-15,08% |
50,92 |
11,74% |
|
Défense |
63,70 |
73,40 |
15,23% |
80,60 |
9,81% |
|
Affaires étrangères / Coopération |
2,40 |
2,40 |
0,00% |
2,40 |
0,00% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Sous-total A-4 |
4846,32 |
7102,35 |
46,55% |
9913,30 |
39,58% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Source : "jaune budgétaire" |
|
|
|
|
|
Votre
commission des Affaires économiques estime quelque peu abusif d'imputer
intégralement à la politique de la ville des crédits qui
sont essentiellement destinés à favoriser l'emploi des jeunes,
sans qu'il soit nécessairement prouvé que ceux-ci résident
dans des quartiers en difficulté !
Le présent avis reviendra d'ailleurs ci-dessous sur cette
question.
4. La ligne " solidarité urbaine "
Dotée de 3,9 milliards de francs pour 1999, la
ligne
" solidarité urbaine " comprend des crédits :
- de la Dotation de solidarité urbaine (DSU) pour
3,2 milliards de francs, en hausse de 926 millions de francs (+40,6
%) ;
- du Fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France pour
700 Millions de francs (en baisse de 3 %).
La DSU, réformée par la loi n° 96-241 du
26 mars 1996, est versée à deux groupes de communes,
à savoir :
- 679 communes de 10.000 habitants et plus, dont la population
totale s'élève à 22,224 millions d'habitants ;
- 101 communes de 5.000 à 9.999 habitants dont la
population représente 706.960 habitants.
|
|
|
|
|
En millions de F. |
|
|
|
LFI 1997 |
LFI 1998 |
Variation |
PLF 1999 |
Variation |
|
|
AP ou DO |
AP ou DO |
98/97 |
AP ou DO |
99/98 |
|
|
|
|
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|
A-5 Solidarité urbaine (loi du 13 mai 1991) |
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|
DGF - Dotation de solidarité urbaine |
2165,00 |
2274,84 |
5,07% |
3200,00 |
40,67% |
|
Fonds de solidarité des communes de l'Ile de France |
657,20 |
716,30 |
8,99% |
700,00 |
-2,28% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Sous-total A-5 |
2822,20 |
2991,14 |
5,99% |
3900,00 |
30,39% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Source : " jaune budgétaire" |
|
|
|
|
|
B. LES EXONÉRATIONS FISCALES, SOCIALES ET LES COMPENSATIONS
Comme on
le constate à la lecture du tableau ci-dessous, les dépenses
totales qui résultent des exonérations fiscales et sociales et de
leur compensation aux collectivités locales sont estimées
à 2,6 milliards de francs en 1999 comme en 1998.
Votre commission des Affaires économiques s'étonne que pour la
deuxième année consécutive, le Gouvernement n'ait pas
réussi à lui présenter une évaluation du coût
des dépenses fiscales liées à la mise en oeuvre du pacte
de relance pour la ville.
Sans la moindre justification
le Gouvernement a modifié, dans le
" jaune " budgétaire, les estimations qu'il avait faites en
1997 pour l'exercice 1998. C'est ainsi, par exemple, que l'évaluation du
coût de l'exonération d'impôt sur les
bénéfices est passée de 850 à 530 millions de
francs pour la même année ! Or, de deux choses l'une, soit il
est impossible de réaliser des estimations sérieuses, soit il est
possible d'en présenter, moyennant certaines réserves. Une
méthode consistant à manipuler des chiffres d'une année
sur l'autre, sans aucune explication, paraît critiquable à votre
commission des Affaires économiques et cela ne paraît pas
très " construit " !
|
DEPENSES FISCALES ET SOCIALES ET COMPENSATIONS |
|
|
|
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|
"Jaune"1998 |
|
"Jaune"1999 |
|
En millions de F. |
|
|
|
LFI 1998 |
|
LFI 1998 |
Variation |
PLF 1999 |
Variation |
|
|
AP ou DO(1) |
|
AP ou DO(2) |
(2/1) |
AP ou DO(3) |
(3/2) |
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|
Zone de Redynamisation Urbaine : |
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|
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|
|
|
|
Exo. d'impôt sur les bénéfices |
850,00 |
|
530,00 |
-37,65% |
530,00 |
0,00% |
|
Réduc. des droits de mutation sur fonds de commerce |
150,00 |
|
150,00 |
0,00% |
150,00 |
0,00% |
|
Exo. TP compensées par l'État |
510,80 |
|
525,00 |
2,78% |
525,60 |
0,11% |
|
Exo. de charges patronales 50 premiers salariés |
175,00 |
|
62,13 |
-64,50% |
115,00 |
85,11% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Sous-total |
1685,80 |
|
1267,13 |
-24,84% |
1320,60 |
4,22% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Zone franche urbaine |
|
|
|
|
|
|
|
Exo. d'impôt sur les bénéfices |
180,00 |
|
350,00 |
94,44% |
350,00 |
0,00% |
|
Exo. TP |
220,00 |
|
252,00 |
14,55% |
252,00 |
0,00% |
|
Exo. taxe foncière pour les propriétés bâties |
40,80 |
|
50,00 |
22,55% |
50,00 |
0,00% |
|
Exo. cotisations patronales 50 premiers emplois |
350,00 |
|
600,00 |
71,43% |
600,00 |
0,00% |
|
Exo. personnelle d'AM des artisants et commercants |
|
|
40,00 |
|
40,00 |
0,00% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Sous-total |
790,80 |
|
1292,00 |
63,38% |
1292,00 |
0,00% |
|
TOTAL |
2 476,60 |
|
2 559,13 |
3,33% |
2 612,60 |
2,09% |
|
Source : "jaune budgétaire" |
|
|
|
|
|
|
L'article 45 de la loi n° 96-987 du
14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de
relance pour la ville prévoit pourtant explicitement qu'à compter
de son entrée en vigueur : "
le Gouvernement déposera
chaque année sur le Bureau de chacune des assemblées un rapport
sur son application et notamment sur les effets de la création des zones
franches urbaines
".
Votre Commission des Affaires économiques s'était
déjà étonnée, lors de l'examen du projet de loi de
finances pour 1998, que le Gouvernement ne présente qu'une
évaluation très sommaire du coût des ZFU. A cette
époque, Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité avait
annoncé devant le sénat que le bilan de la loi serait
préparé
4(
*
)
pour
l'été 1998. Selon les informations communiquées à
votre rapporteur pour avis, une " évaluation approfondie "
répondant aux dispositions de l'article 45 précité
serait en cours à la Délégation interministérielle
à la Ville. En outre, le Gouvernement aurait demandé
l'élaboration d'un bilan des dix huit premiers mois d'application du
dispositif ZFU aux inspections générales des finances, de
l'administration et des affaires sociales. Ce rapport devrait être
prêt fin novembre 1998.
Votre Commission des Affaires
économiques déplore le manque de diligence dont fait preuve le
Gouvernement dans l'évaluation des résultats du Pacte de
relance.
C. LES FONDS EUROPÉENS ET LA POLITIQUE DE LA VILLE
Les fonds provenant de l'Union européenne qui concourent à la politique de la ville s'élèveront à 1.075 millions de francs en 1999 contre 1.046 millions de francs en 1998, soit une hausse de 2,7 %. Il se répartissent entre cinq objectifs territoriaux décrits dans le tableau ci-dessous.
VENTILATION DES CRÉDITS EUROPÉENS
MOBILISÉS
AU TITRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
(en millions de francs)
|
|
1998 |
1999 |
Variation 98/99 |
|
Objectif 1, zones en retard de développement |
240 |
240 |
0 % |
|
Objectif 2 zones touchées par des reconversions industrielles |
530 |
530 |
0 % |
|
Objectif 3 lutte contre l'exclusion et le chômage de longue durée |
120 |
150 |
+25 % |
|
Programmes d'intérêt
communautaire
|
156 |
155 |
-0,64 % |
|
TOTAL |
1 046 |
1 075 |
+2,77 % |
Source
: " jaunes " budgétaires
1998 et
1999
A l'issue de la réforme des fonds structurels actuellement en
préparation, il est prévu de réunir dans un seul et
même " objectif 2 " les aides destinées aux zones
en mutation industrielle, aux zones rurales en déclin, aux zones
urbaines en difficulté, aux zones de pêche en crise. Selon les
informations communiquées à votre rapporteur pour avis,
l'exécutif considère que l'"
on peut escompter une
contribution financière accrue des fonds structurels européens
à la politique de la ville dans la prochaine période
".
Or, on constate que si l'enveloppe des crédits européens
consacrés à la France diminuait, à cause de
l'entrée de nouveaux membres dans l'Union européenne, le maintien
du niveau de ces crédits consacrés à la ville supposerait
une réduction de la part de ceux destinés aux autres zones
relevant du nouvel " objectif 2 ".
Une telle situation serait
inacceptable. Votre Commission des Affaires économiques a toujours
prôné, à l'instar du Sénat, un équilibre dans
la répartition des crédits, entre espace urbain et espace
rural
. Elle souhaite que le Gouvernement soit très attentif au
maintien de cet équilibre dans sa négociation avec la Commission
de Bruxelles et ses partenaires européens.
D. LES INTERVENTIONS DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET DU CRÉDIT LOCAL DE FRANCE
La Caisse des Dépôts et Consignations octroie deux principaux types de prêts qui intéressent directement la politique de la ville. Elle intervient également grâce à ses fonds propres, ainsi que le montre le tableau suivant.
|
INTERVENTION DE LA CDC |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
en millions de F |
|
|
|
LFI 1997 |
LFI 1998 |
Variation |
PLF 1999 |
Variation |
|
|
|
|
98/97 |
|
99/98 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Prêts projets urbains |
2500 |
2500 |
0,00% |
3300 |
32,00% |
|
Prêts pacte de relance-Prêts reconstruction démolition |
1400 |
1600 |
14,29% |
3300 |
106,25% |
|
Fonds propres CDC |
150 |
- |
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total général |
4050 |
4100 |
1,23% |
6900 |
68,29% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Source : " jaune budgétaire " |
|
|
|
|
|
-
Les prêts projets urbains
Ces prêts sont destinés au financement d'investissements en
matière de développement économique et social des
quartiers. En 1997, dernier exercice connu, 2,945 millions de francs ont
été versés pour financer 434 opérations, ainsi
que le montre le tableau ci-après.
(en millions de francs)
|
|
Année 1996 (programme PPU 1993-1996) |
Année 1997 (programme PPU 1997) |
|
Nombre de contrats signés |
478 |
434 |
|
Montant total des prêts susceptibles d'être émis aux termes des contrats signés |
2 840 002 |
3 360 327 |
|
Montant total versé |
2 173 172 |
2 945 248 |
Source : CDC
Votre rapporteur pour avis constate que plus de 400 millions de
prêts qui avaient été émis
5(
*
)
, n'ont pas été versés aux
collectivités locales dont les projets n'ont pas débouché
sur une réalisation concrète. Il y voit l'indice des
difficultés rencontrées par ces collectivités à
trouver les ressources destinées au remboursement de nouveaux
prêts. Dès lors, à quoi sert d'octroyer des enveloppes de
prêts destinés à des collectivités qui ne peuvent
les souscrire ?
Les prêts reconstruction-démolition
Lors du même CIV, le Gouvernement a décidé d'ouvrir une
enveloppe exceptionnelle de 10 milliards de francs sur 3 ans, au taux
de 4,3 %, pour financer des opérations de reconstruction ou de
restructuration lourde du bâti. Votre rapporteur pour avis souhaiterait
connaître les modalités du calcul qui a abouti à
l'ouverture d'une enveloppe annuelle d'un peu plus de 3 milliards de
francs ainsi que l'évaluation des besoins en matière de
démolition-reconstruction. Il note qu'en 1997 seuls 3.350 logements
ont été reconstruits qui correspondent à
67,4 millions de francs des crédits consommés
6(
*
)
. Dans ces conditions, même si les prêts
reconstruction-démolition ne sont pas uniquement destinés au
logement, on voit mal comment on pourrait utiliser intégralement les
3 milliards de prêts offerts par la CDC !
Votre rapporteur pour avis estime souhaitable que les enveloppes de prêts
de la Caisse des Dépôts ouvertes au fil du temps et les sommes
effectivement empruntées par les collectivités locales figurent
dans le " jaune " budgétaire. Il serait, en outre,
nécessaire de disposer d'une évaluation de l'évolution de
l'encours de prêts souscrits, depuis l'origine, au titre de la politique
de la ville par les collectivités locales et de la charge
financière qui en résulte pour elles. Enfin la liste des
principaux prêts accordés par la CDC et leur affectation devraient
figurer dans le fascicule " jaune ". Quant au montant des prêts
antérieurement souscrits, il n'est évoqué que de
façon partielle, ce qui ne permet pas d'observer l'évolution du
recours des collectivités locales à l'emprunt. Il convient, en
outre, de rappeler qu'une enveloppe globale de 5 milliards de francs
à été ouverte en 1996 afin de financer
l'amélioration et l'entretien des logements sociaux dans les ZUS. En
deux ans, 1,7 milliard de prêts ont été
émis et 744 millions de francs ont été versés.
Enfin, votre Commission des Affaires économiques rappelle que les
prêts accordés par l'Etat via la CDC devront être tôt
ou tard remboursés par les collectivités locales qui les
souscrivent.
E. LES CONTRIBUTIONS DES COLLECTIVITÉS LOCALES
D'après les évaluations réalisées sur la base des annexes financières des contrats de ville, le total général des contributions des collectivités locales à la politique de la ville au titre de ces contrats serait passé de 2,344 milliards de francs en 1997 à 2,5 milliards en 1998 et à 3,1 milliards en 1999, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.
|
CONTRIBUTION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES |
|
|
|
|
|
|
|
En millions de F. |
|
|
LFI 1997 |
LFI 1998 |
PLF 1999 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Régions |
431,12 |
* |
* |
|
Départements |
533,32 |
* |
* |
|
Communes |
1379,92 |
* |
* |
|
|
|
|
|
|
Total des contributions |
2 344,36 |
2 500,00 |
3 100,00 |
|
|
|
|
|
|
Source : " jaune budgétaire " |
|
|
|
Votre
Commission des Affaires économiques se félicite que, comme elle
l'avait proposé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998,
le comité interministériel des villes du 30 juin dernier ait
décidé la
prorogation des contrats de ville jusqu'au
31 décembre 1999 afin que leur échéance concorde
avec celle des contrats de plan Etat-région (CPER).
Elle se réjouit également que le rapport Sueur et le Gouvernement
aient repris l'une des propositions de la Commission thématique sur le
projet de schéma national d'aménagement du territoire qu'avait
présidé votre rapporteur pour avis. C'est ainsi que,
désormais,
les contrats de ville devraient dépasser le seul
niveau du quartier pour envisager les problèmes de la ville à
l'échelon de l'agglomération
. En effet,
l'agglomération est le niveau permettant de dépasser les
" égoïsmes " locaux pour respecter l'intérêt
général des habitants qui la composent.
CHAPITRE II -
LA POLITIQUE DE LA VILLE EN
1998
Voici un
an, votre Commission des Affaires économiques avait
déploré que dans le gouvernement de M. Lionel Jospin aucun
ministre ne soit titulaire du portefeuille de la ville. L'année 1998 a
été marquée par la nomination d'un ministre
délégué à la ville
7(
*
)
et par la publication du programme de travail
établi par le comité interministériel des villes (CIV) du
30 juin 1998.
Votre Commission des Affaires économiques se
réjouit de la désignation d'un ministre chargé de la
ville, même avec un retard d'un an !
Le CIV du 30 juin 1998 a, quant à lui, décidé de
donner quatre orientations principales à la politique de la
ville : garantir le pacte républicain ; renforcer la
cohésion sociale dans les villes ; mobiliser autour d'un projet
collectif ; construire un nouvel espace démocratique avec les
habitants.
Votre Commission des Affaires économiques adhère
sans réserves aux deux premiers de ces objectifs. Elle s'interroge, en
revanche, sur le flou qui caractérise les deux suivants
, comme le
montrera le présent chapitre.
I. LA SÉCURITÉ ET LA PAIX PUBLIQUES
Votre rapporteur pour avis a, depuis la publication du rapport sur la politique de la ville que lui avait confié votre Commission des Affaires économiques en 1992, constamment insisté sur la nécessité de rétablir la paix publique. Aussi s'étonne-t-il que, parmi les 50 propositions du rapport Sueur, celles relatives à l'insécurité et à la délinquance des mineurs ne figurent qu'en 37e et 38e position 8( * ) . Les événements récents survenus dans les transports en commun montrent pourtant que la lutte contre ces deux fléaux nécessite plus que jamais de figurer au premier rang des objectifs de la politique de la ville.
A. UN INDICATEUR PRÉOCCUPANT : LE REGAIN DE LA VIOLENCE DANS LES TRANSPORTS
Au mois
d'octobre dernier, plusieurs grèves dans les transports publics ont
traduit l'exaspération des agents de conduite qui sont journellement
confrontés à des violences intolérables que
relèvent aussi bien des travaux universitaires que la presse
quotidienne. Dans le
Rapport sur les violences urbaines
publié en
avril 1998 à la demande du ministre de l'intérieur,
Mmes Body-Gendrot et Le Guennec dressent, pour une ligne d'autobus de la
région parisienne, un constat qui vaut, hélas, pour d'autres
modes de transports collectifs : "
[...] les machinistes se
sentent impuissants face à la banalisation des injures ou des
dégradations, [...]. La répétition journalière de
certains incidents les inquiète particulièrement : si un jeune
monte tous les jours dans le bus, à la même heure, pour injurier
le même conducteur qu'il reconnaît, et ouvrir lui-même les
portes au même endroit, en dehors de l'arrêt, cela entraîne
chez les conducteurs un " sentiment de psychose ", [...]. Beaucoup
ont l'assurance que leur travail de service public n'est plus respecté,
et certains estiment qu'ils ne peuvent plus exercer leur métier
classique de conducteur. La plupart " ferment les yeux " et ne
réclament plus de titres de transport sur certaines lignes. D'autres
servent à transporter des scooters volés sans oser intervenir.
L'incompréhension est totale de part et d'autre : les jeunes gens
perçoivent le bus comme leur appartenant, puisqu'il roule sur leur
" territoire ", et pour cette raison ils peuvent le taguer et tutoyer
le conducteur "
9(
*
)
.
Cette violence n'est d'ailleurs pas l'apanage des transports publics puisque
les mêmes auteurs relèvent que des incidents analogues se
produisent lors de l'intervention des voitures de pompiers, de la police, voire
même des ambulances
10(
*
)
. Enfin, selon un
haut fonctionnaire de la police également cité par
Mmes Body-Gendrot et Le Guennec : "
les statistiques ne disent pas
tout : les infractions contre les personnes sont en augmentation, les violences
s'étendent sur l'ensemble du territoire, mais 80 % d'entre elles
sont plus particulièrement concentrées dans
vingt-six départements et pour 25 % dans la région
Île-de-France[...]
"
11(
*
)
. Elu de cette
région qui regroupe le quart de la population française, votre
rapporteur pour avis ne peut rester insensible aux préoccupations
manifestées par nos concitoyens.
La presse quotidienne s'est d'ailleurs faite l'écho, à l'occasion
des dernières grèves de transport, de témoignages
analogues : C'est ainsi que
Libération
relevait récemment
les problèmes récurrents rencontrés par les chauffeurs de
bus de certaines lignes de région parisienne, en soulignant
qu'"
au fil des ans, les machinistes sont devenus une des cibles
favorites de l'excitation des jeunes ".
Ce même quotidien citait
également le témoignage d'un conducteur qui évoquait ses
relations avec certains jeunes dans les termes suivants :
" Parfois, le
simple fait de les regarder monter, ils le vivent comme une embrouille. Les
crachats, on ne les signale même plus tellement c'est devenu banal. On a
des gars qui grimpent dans les voitures avec leur scooter et qui laissent
tourner le moteur. [...] ça énerve les collègues quand ils
se font agresser par des gosses qui refusent de payer un ticket à
8 francs alors qu'ils portent des Nike à
800 balles
". [...] "
Les agressions ont commencé
à devenir sérieuses depuis à peu près cinq ans
et elles s'aggravent chaque année, [...]. On constate une augmentation
du nombre de femmes qui se font taper très violemment. En septembre
1997, le tramway Bobigny-Saint-Denis a été attaqué
à coup de cocktails Molotov, vers La Courneuve, par une trentaine de
jeunes de la cité des 4.000. En janvier, trois gars masqués
et armés de pistolets ont braqué la recette du 347, qui contenait
à peine plus de 500 francs. Même chose le 4 août
dans le 173. On sait que les armes circulent dans les cités, mais
qu'elles sortent pour ça, c'est grave "
12(
*
)
.
Votre rapporteur pour avis constate d'ailleurs que la violence s'exprime dans
les transports en commun aussi bien en province qu'en région parisienne.
Un chauffeur de bus d'Angoulême n'était-il pas récemment
blessé par un adolescent de 14 ans armé d'un pistolet
à air comprimé
13(
*
)
? Devant
cette situation inacceptable, les pouvoirs publics doivent poursuivre leur
action contre la violence qui passe aussi bien par des mesures
préventives que par la lutte contre la violence.
B. LES ACTIONS DE PRÉVENTION
Lors du
colloque de Villepinte, fin 1997, le Premier ministre a souhaité
renforcer la place des conseils départementaux et communaux de
prévention et signer des contrats locaux de sécurité, ce
dont se félicite votre Commission des Affaires économiques. Sur
le terrain, la prévention se traduit par le recours à :
- l'
îlotage
(qui concerne près de
2.600 îlots dont 524 sont situés en ZUS) ;
- au
renforcement de la présence des gendarmes
en zone de
gendarmerie ;
- au
partenariat entre la police
, la
justice
et
l'
éducation nationale
, destiné à lutter contre la
violence scolaire (ce partenariat peut même aller jusqu'à la
réquisition permanente de la police pour effectuer des patrouilles dans
certains établissements) ;
- à
l'opération ville-vie vacances
(VVV) qui a
concerné, en 1997, 865.000 jeunes de 13 à 18 ans dans
91 départements ;
- à la
lutte contre la toxicomanie
(formation des policiers
à la lutte contre la drogue, campagne itinérante dite
" camion anti-drogue ", actions de sensibilisation menées par
les formateurs de la gendarmerie).
Votre commission des Affaires économiques estime également
essentiel de
renforcer la sécurité des commerçants et
des artisans
par une politique de prévention. Elle souligne qu'un
appel à projet a été lancé par la DIV à
l'occasion du pacte de relance afin de remettre les équipements de
sécurité des locaux aux normes requises par les assureurs ;
de doter les sites commerciaux d'une protection collective (éclairage,
dispositifs anti-franchissement, vidéo-surveillance) ; et de former
les commerçants à la prévention. A l'issue du concours,
39 projets ont été sélectionnés. Ils ont
reçu des subventions allant jusqu'à 2 millions de francs.
Votre Commission des Affaires économiques souhaite que le
Gouvernement lui présente, d'ici à un an, les premiers
résultats de cette opération.
Votre rapporteur pour avis estime également que les moyens mis en oeuvre
pour lutter contre la violence dans le métro New-Yorkais pourraient
être, au moins en partie, réutilisés dans les transports en
commun français. Le " plan de reconquête " du
métro de New-York prévoit, en effet, de lutter de façon
systématique et rapide contre les graffitis et les dégradations,
car il est prouvé que les " casseurs " sont soucieux que les
usagers des transports voient le résultat de leurs activités.
Cette action se conjugue avec une politique de répression des
délits -de tous les délits, quel qu'en soit le niveau-
(condamnation rapide à des peines d'intérêt
général à effectuer sur les lieux mêmes où le
délit a été commis). D'autre mesures tendant à
rendre l'atmosphère du métro plus sûre ont un effet
bénéfique : interdiction de boire de l'alcool et de mendier,
lutte contre les resquilleurs, création d'un poste de chef de station
responsable de chaque site, affectation de nouveaux moyens de police ont
également contribué à rétablir la
sécurité.
Pour votre rapporteur pour avis, ils est indispensable de retenir trois
principes de l'exemple américain : la petite délinquance
doit être systématiquement sanctionnée, notamment par la
réparation ; l'environnement doit être préservé
et les équipements publics réparés dès qu'ils ont
été dégradés ; enfin la présence
humaine doit être renforcée.
Lorsque la prévention ne suffit pas, le Gouvernement doit, sans
faiblesses, mettre un terme aux agissements des délinquants et
sanctionner leurs auteurs.
C. LES ACTIONS DE LUTTE CONTRE LA VIOLENCE
Votre
Commission des Affaires économiques se félicite que le Premier
ministre ait publiquement manifesté la volonté de punir plus
sévèrement les agissements des auteurs de violences dans les
transports. M. Lionel Jospin a, en effet, indiqué le
jeudi 9 octobre 1998 sur France 2 que deux mesures
spécifiques figureraient dans le projet de loi portant réforme de
la justice. Il a souhaité que les agressions contre les agents des
transports publics soient, à l'avenir, considérées comme
des circonstances aggravantes et que les dispositions du code pénal qui
sanctionnent les violences sur les " dépositaires de
l'autorité publique " soient étendues aux agents des
services publics de transport. Il a également évoqué la
possibilité d'autoriser les contrôleurs des transports publics
à utiliser une procédure nouvelle, le " relevé
d'identité " qui leur permettrait de demander aux contrevenants de
présenter leurs papiers et de les retenir jusqu'à
l'arrivée d'un officier de police judiciaire en cas de refus.
Pour votre commission des Affaires économiques, il est, en outre,
urgent d'affecter de nouveaux moyens de police et de gendarmerie dans les zones
urbaines sensibles, en pleine concertation avec les collectivités
locales.
Selon le rapport présenté à
l'Assemblée nationale par MM. Carraz et Hyest,
députés, un redéploiement des effectifs permettrait
d'affecter 3.000 policiers dans les zones urbaines spécialement
touchées par la délinquance sur la voie publique et de
dégager un effectif de 1.200 gendarmes afin de les affecter dans
les secteurs périurbains particulièrement sensibles et dans les
nouvelles zones relevant de la gendarmerie.
Votre commission des Affaires économiques souhaiterait
connaître le résultat de la procédure de concertation qui
est actuellement menée avec les élus et les personnels, ainsi que
le délai dans lequel cette réforme, annoncée voici
sept mois lors du Conseil de sécurité intérieure du
27 avril 1998, entrera en vigueur. Elle regrette que, dans bien des
cas, l'affectation d'auxiliaires de sécurité dans les
commissariats de police n'ait pas d'autre but que de pallier les
conséquences du départ en retraite de policiers plus aguerris.
Elle souhaite, en outre, que les auxiliaires de police reçoivent une
réelle formation professionnelle qui les mette en mesure d'accomplir
leurs fonctions dans les quartiers difficiles où l'expérience est
essentielle.
II. L'EMPLOI ET L'EDUCATION
Pour votre commission des Affaires économiques, le principal mal dont souffrent les quartiers sensibles reste le chômage. C'est pourquoi la lutte contre ce fléau est, au même titre que le rétablissement de la sécurité, une priorité.
A. LES AIDES SPÉCIFIQUES À CERTAINES ZONES URBAINES
1. Mesures applicables en zone franche urbaine (ZFU)
Les
emplois créés dans les ZFU bénéficient pendant 5
ans d'une exonération de cotisations patronales de
sécurité sociale, dans la limite de 50 emplois par
entreprise.
Devant l'incapacité du Gouvernement à établir un premier
bilan -même sommaire- du fonctionnement des ZFU, votre rapporteur pour
avis a recueilli des éléments chiffrés auprès de
l'association nationale des villes zones franches urbaines. Il en ressort que
dans l'ensemble des zones franches urbaines de métropole
14(
*
)
,
14.000 emplois ont été
créés
entre le 1
er
janvier 1997 et le
1
er
janvier 1998. Ce chiffre est d'autant plus remarquable que le
nombre d'emplois existants dans les zones franches lors de leur création
s'élevait à 50.000 environ. Il s'ensuit que
le nombre
d'emplois dans les ZFU a augmenté de 28 % en un an
.
Afin d'obtenir une analyse plus détaillée, l'association
nationale des villes zones franches urbaines a réalisé une
enquête spécifique sur la nature des emplois implantés et
sur la proportion qui résultaient d'une création de poste. 25
villes lui ont fourni des résultats montrant que le nombre des emplois
implantés dans l'ensemble de leurs zones franches s'élevait
à 7.906 et
que le nombre d'emplois créés se montait
à 3.235 soit 41 %.
L'association des villes zones franches note que
le taux d'embauche local
observé était, dans la très grande majorité des
ZFU, supérieur au minimum de 20 % prévu par la loi
.
Ainsi, l'obligation d'embauche locale ne constitue nullement un handicap pour
le dispositif.
Lors de sa visite à Mantes-la-Jolie, votre rapporteur
pour avis a d'ailleurs observé que le taux d'embauches locales dans la
ZFU de cette commune était supérieur à 40 %,
ce
qui corrobore pleinement les données de l'enquête
précitée.
Votre rapporteur estime que le dispositif tendant à assurer la
" mixité au travail " entre les habitants des zones franches
employés dans celles-ci et les personnes qui viennent y travailler sans
y résider est très utile. Songer à réserver la
quasi-exclusivité des emplois créés en ZFU aux habitants
de ces zones reviendrait à accroître le sentiment de
" relégation " que ressentent parfois les habitants des
quartiers en difficulté.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis,
par l'association nationale des ville zones franches la tendance positive
observée au cours de la première année de fonctionnement
s'accélère. Le rythme de création d'emploi
s'améliore par rapport aux premiers résultats.
2. Mesures applicables en zone de redynamisation urbaine (ZRU)
Une
exonération de cotisations patronales de sécurité sociale,
créée par le pacte de relance, s'applique dans les ZRU, pendant
12 mois, aux embauches opérées jusqu'au cinquantième
salariés.
Cette mesure, qui a bénéficié à
2.245 embauches en 1997, serait susceptible d'en concerner 4.500 environ
en 1998.
B. L'EMPLOI DES JEUNES
Le programme nouveaux services, nouveaux emplois et le programme " TRACE " constituent le socle de la politique de lutte contre le chômage des jeunes.
1. Le programme nouveaux services, nouveaux emplois
La loi
n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au
développement de l'activité pour les jeunes a prévu la
création d'un programme intitulé " nouveaux services,
nouveaux emplois " afin de répondre à des besoins non
satisfaits par le fonctionnement du marché de l'emploi grâce
à des " emplois-jeunes ". A ce titre, l'Etat versera une aide
de 92.000 francs par an et par emploi-jeune, pendant 5 ans. Au
31 juillet 1998, le programme avait permis d'embaucher,
105.000 jeunes, dont :
- 56.750 dans des associations, des collectivités locales ou des
établissements publics, soit 54 % ;
- 48.000 dans l'éducation nationale (45 %) ;
- 8.250 dans la police nationale (7,8 %).
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998, Mme la ministre de
l'emploi et de la solidarité avait décidé que 10 % au
moins des emplois-jeunes seraient réservés aux jeunes issus de
quartiers en difficulté. Votre Commission des Affaires
économiques avait alors critiqué le caractère arbitraire
de cette décision. Elle constate aujourd'hui que les doutes qu'elle
avait émis étaient fondés puisque le Gouvernement a
doublé la part des emplois-jeunes réservés aux personnes
qui résident dans des quartiers en difficulté, prouvant par
là que le chiffre de 10 % d'emplois-jeunes destinés aux
quartiers sensibles était insuffisant. Elle regrette, aujourd'hui
encore, que le Gouvernement ait définitivement rompu avec la logique de
discrimination positive qui avait inspiré le pacte de relance au profit
d'une logique de quotas, sans rapport avec les besoins réellement
observés.
Le Gouvernement évalue le
coût des emplois-jeunes
créés dans le cadre de la politique de la ville à
20 % du montant total
qui leur sera consacré au plan national,
soit 2,8 milliards de francs en 1999
sur 13,9 milliards de
francs.
Votre Commission des Affaires économiques s'étonne
d'ailleurs de l'importance des " crédits d'ingénierie "
destinés à mettre en place l'ensemble des emplois-jeunes.
Ceux-ci s'élèvent à
125 millions de francs en
1999
et figurent au chapitre 44-01, article 40, du fascicule
budgétaire " emploi " sous le titre " Mesures
d'accompagnement des projets dans le cadre du programme " nouveaux
services, nouveaux emplois ". Si l'on adopte la même clé de
répartition pour les crédits d'ingénierie que pour les
emplois-jeunes eux-mêmes, 20 % de leur montant -soit 25 millions de
francs- seraient affectés aux quartiers en difficulté !
Votre rapporteur pour avis souhaite, en outre, mettre l'accent sur le risque
de détournement dont font l'objet certains emplois-jeunes.
Il
s'étonne de l'existence d'offres de ces emplois manifestement
destinées à un public tout à fait
sur-diplômé. C'est ainsi, par exemple, que pour un travail
d'animateur culturel -payé 120 % du SMIC qui aurait plutôt sa
place dans la
Gazette des Communes
ou les annonces emplois du
Figaro
ou du
Monde
-, il a pu être demandé au
candidat de :
- posséder son propre véhicule pour effectuer des
déplacements ;
- avoir une bonne connaissance du milieu du tourisme, des facilités
de contact avec le public, une expérience en animation, le sens de
l'organisation, être disponible et savoir skier ;
- disposer de connaissances en anglais et en informatique.
Une autre annonce relevée par votre rapporteur pour avis était
destinée à pourvoir un poste d'agent de développement de
la vie associative payé 6.798 francs par mois, par un emploi-jeune.
Ce poste ne nécessitait, quant à lui, rien moins qu'une
expérience exigée de 1 à 2 ans afin de :
- coordonner l'organisation de la politique associative de la ville ;
- exercer un rôle de conseil auprès de dirigeants
bénévoles ;
- préparer et organiser toute action en vue de promouvoir la vie
associative ;
- procéder à l'élaboration technique de projets de
développement.
De tels postes ne pourraient-ils pas être pourvus par d'autres
formules que des emplois-jeunes ? Votre Commission des Affaires
économiques souhaite, en conséquence, que les services de l'Etat
veillent à ce que les emplois-jeunes ne soient pas
détournés de leur objet et ne financent pas des postes de travail
qui relèvent purement et simplement du marché de l'emploi,
à l'instar de ceux évoqués ci-dessus.
2. Le programme TRACE
Votre Commission des Affaires économiques s'était inquiétée, lors de l'examen du dernier projet de loi de finances, des problèmes posés par " l'employabilité " de certains jeunes qui ne pouvaient bénéficier ni d'emplois de ville, ni d'emplois jeunes. Elle avait alors demandé que ces jeunes reçoivent une aide spécifique destinée à les mettre en mesure d'occuper un emploi. Aussi se félicite-t-elle du lancement d'un programme d'accompagnement spécialisé dénommé Trajet d'accès à l'emploi ou " TRACE ". Réservé aux jeunes de 16 à 25 ans qui rencontrent de grandes difficultés et sont issus de quartiers relevant de la politique de la ville, il tend à les accompagner vers un emploi stable en 18 mois. Il devrait bénéficier à 10.000 personnes en 1998 et à 6.000 autres en année pleine. Votre Commission des Affaires économiques approuve d'autant plus cette initiative ciblée sur les jeunes issus des quartiers en difficulté qu'elle procède -sans que cela soit dit ouvertement- de la logique de " discrimination positive " qu'a toujours prônée le Sénat.
C. LA LUTTE CONTRE LE CHÔMAGE DE LONGUE DURÉE
Le
contrat
emploi-solidarité
est un dispositif transitoire
d'insertion de douze mois inscrit dans un parcours d'insertion sociale et
professionnelle. Ses bénéficiaires peuvent participer à
des cycles de formation au financement desquels l'Etat contribue. Six cent huit
mille CES ont été signés en 1996,
542.061 en
1997
et
230.280 au premier semestre 1998
. Selon les informations
communiquées à votre rapporteur pour avis, l'essoufflement
apparent du recours au CES s'expliquerait par son recentrage du fait des
" emplois-jeunes " vers des publics adultes en
difficulté : chômeurs de très longue durée,
allocataires du RMI et handicapés, notamment.
Le CES n'est pas réservé à certaines zones
spécifiques du territoire. Selon une étude du ministère du
travail, ce contrat serait : "
utilisé au bénéfice
des chômeurs de longue durée, résidants des quartiers
sensibles en proportion au moins égale à leur utilisation pour
des chômeurs de longue durée du reste de
l'agglomération
".
Votre rapporteur pour avis estime que
l'on ne peut pas se satisfaire d'une telle appréciation qui revient
à constater que les chômeurs de longue durée des zones
urbaines sensibles ne sont pas moins bien traités que les autres !
En effet, les statistiques de l'INSEE montrent clairement que le taux de
chômage dans les ZUS est très supérieur à celui
observé dans le reste des agglomérations. Il atteindrait, en
moyenne, 15,4 % pour les hommes de 15 à 59 ans contre
7,9 % dans le reste de l'agglomération, et pour les femmes,
respectivement 23,5 % et 10,4 %
15(
*
)
.
Votre Commission des Affaires économiques estime que le Gouvernement
devrait, en conséquence, renforcer l'utilisation des CES dans les zones
concernées par la politique de la ville, tout comme il l'a fait pour les
emplois-jeunes.
D. LES ACTIONS EN MATIERE D'EDUCATION
Votre
rapporteur pour avis s'est, dès 1992, déclaré soucieux
d'une amélioration de la carte des zones d'éducation prioritaires
(ZEP).
Les
564 ZEP
couvrent désormais 6005 écoles et
établissements scolaires et concernent
1,2 millions
d'élèves
.
Votre Commission des affaires économiques se félicite de la
relance des ZEP, et de la mise en place de contrats éducatifs locaux,
afin de prévenir la violence et de favoriser l'apprentissage de la
citoyenneté. Le CIV du 30 juin dernier a, en outre, prévu le
développement de comités d'éducation à la
santé et à la citoyenneté qui coopéreront avec les
collectivités locales et l'accroissement du soutien aux parents et aux
acteurs du système éducatif, notamment grâce à
l'action d'aides éducateurs. Des initiatives seront également
prises en matière de santé scolaire et de suivi sanitaire de la
petite enfance et de l'adolescence.
Votre rapporteur pour avis estime souhaitable de
renforcer les moyens des
services de l'éducation nationale dans les ZEP
, conformément
aux orientations définies dans le pacte de relance pour la ville. Il
note, sur ce point, que le nombre total des postes budgétaires
affectés en ZEP afin d'alléger les effectifs et de scolariser les
enfants dès deux ans a atteint 3995 au total pour l'année
scolaire 1997-1998.
Le versement d'indemnités de sujétion spéciale aux
personnels et aux enseignants, et le dispositif destiné à
promouvoir la carrière de ces personnels sont également
maintenus, ce qui est toujours apparu nécessaire à votre
rapporteur pour avis.
III. L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
A. QUESTIONS DE PRINCIPES
Deux logiques s'affrontent en matière de politique de la ville. Pour l'une, qui a inspiré le pacte de relance de 1996, il est nécessaire de faire bénéficier les zones les moins favorisées -qu'elles soient urbaines ou rurales- d'une discrimination positive. Pour l'autre, dont le rapport de M. Sueur " Demain la ville " formalise les principes, les " zonages " sont inutiles, voire même néfastes. Ces conclusions contredisent les principes posés par le rapport Duport-Idrac de 1996 qui préconisait la création de zones franches.
1. La discrimination positive en faveur des ZUS, des ZRU et des ZFU
La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a créé diverses zones à statut dérogatoire afin de rétablir l'équilibre économique et social de territoires qui subissaient des handicaps économiques et sociaux structurels. Dans les agglomérations, elle a créé 350 zones de redynamisation urbaines . La loi n° 96-937 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville a, quant à elle, institué 44 zones franches urbaines . Le Sénat, qui s'est toujours montré soucieux de corriger les inégalités entre les territoires, reste fidèle à l'idée de discrimination positive dont les principes ont été posés par la loi du 4 février 1995 et validés par le Conseil constitutionnel . Soucieux de limiter les " effets de frontière ", lors de la création des ZFU, il fut à l'origine des principales mesures destinées à combattre ces effets. La création d'un comité d'orientation et de surveillance, notamment chargé de suivre l'incidence de la création de chaque ZFU sur la concurrence, l'élaboration d'un rapport sur le bilan coût-avantage de ces zones -celui-là même qui fait défaut au Parlement depuis deux ans- figuraient parmi ces mesures. En outre, les zones franches avaient vocation à remettre la situation économique à niveau, puis à disparaître lorsque les zones concernées auraient retrouvé un équilibre économique et social : elles n'avaient nullement pour objet de se perpétuer sans limite. Dès lors, c'est en instruisant un procès d'intention que l'on a souhaité corriger, voire même supprimer le dispositif des ZFU, avant même d'en avoir mesuré les résultats de façon transparente et incontestable !
2. L'hostilité aux zonages : l'exemple du rapport Sueur
Le
rapport précité de M. J.-P. Sueur critique fortement
l'approche en termes de " zonages " en affirmant que :
"
Vingt ans de politique de la ville nous ont appris que l'on ne
pouvait pas changer un quartier en s'enfermant dans ses limites, dans son
périmètre. A force de faire des zonages, on stigmatise autant
qu'on aide les zones concernées. C'est donc sur des espaces plus vastes
qu'il faut agir
"
16(
*
)
. Tout en notant
qu'il est "
essentiel que les engagements pris par l'Etat soient
respectés
", ce qui "
suppose le maintien des ZRU et
des ZFU jusqu'aux termes prévus dans le dispositif ayant
entraîné leur création "
le même rapport
estime enfin que
" si l'on entre facilement dans un zonage, il n'arrive
pratiquement jamais qu'on en sorte
"
17(
*
)
.
Votre rapporteur pour avis considère qu'en
la circonstance le rapport Sueur procède à un amalgame entre la
nécessité absolue de prendre en compte la politique de la ville
à l'échelle de l'agglomération -principe posé par
votre rapporteur pour avis depuis plusieurs années- et la question des
" zonages ".
Votre Commission des Affaires économiques estime souhaitable de
gérer la politique de la ville de façon globale. Dans son avis
sur le projet de loi de finances pour 1998, présenté en
décembre 1997, elle souhaitait d'ailleurs déjà que les
contrats de ville soient négociés à l'échelle de
l'agglomération. Votre rapporteur avait d'ailleurs recommandé,
dès 1995, l'élection d'une autorité au suffrage universel
direct dans les cent premières agglomérations françaises.
Il suggérait également, à la même époque, de
"
conférer à cette autorité le pouvoir
d'édicter un projet d'aménagement et de développement
supracommunal ainsi qu'un règlement général ordonnant les
unes par rapport aux autres les diverses interventions publiques dans la
ville
"
18(
*
)
.
Votre Commission des Affaires économiques est donc pleinement
consciente de la nécessité d'une action qui dépasse les
seuls quartiers sensibles pour s'étendre non seulement à leurs
marges mais à toute la ville
. En revanche, elle estime parfaitement
abusif de considérer que les zonages sont, par nature, inutiles ou
dangereux.
Elle considère donc que les aides
différenciées que permettent les zonages sont parfaitement
compatibles avec une gestion globale de la politique de la ville qui
intègre tous les quartiers de l'agglomération, pour favoriser la
mixité sociale, sauf à rapporter la preuve chiffrée que
les zonages produisent un effet négatif sur l'emploi et
l'activité économique
.
B. RÉSULTATS DES ZFU EN MATIÈRE D'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
1. Les créations d'entreprises et de commerces
Afin
d'encourager le maintien et la création d'entreprises et de commerces
dans les ZFU, la loi portant pacte de relance pour la ville a prévu des
exonérations de taxe professionnelle, d'impôt sur les
bénéfices, de taxe foncière sur les
propriétés bâties et de droit de mutation sur les
acquisitions de fonds de commerce. Selon les statistiques établies par
l'association des villes zones franches urbaines pour la première
année de fonctionnement des ZFU, le
nombre total cumulé des
entreprises installées en ZFU serait de 3.402
.
Dans les 33 ZFU
pour lesquelles des résultats plus détaillés sont
disponibles, sur 3.130 entreprises installées, le nombre de
créations nettes s'élevait à 1.502 soit 48 %.
La nécessité d'aménager certains sites (par la
création de mini-zones d'activité, ou la révision du plan
d'occupation des sols) pour y installer des entreprises a retardé la
création d'entreprises. Le retard observé dans la mise en oeuvre
de la politique de retructuration des espaces commerciaux par l'EPARECA a, sans
nul doute, freiné la création de commerces.
Lors de sa visite à Mantes-la-Jolie, votre rapporteur pour avis a
observé l'incidence très positive de la création
d'entreprises tant sur le " moral " des responsables que sur la
dynamique urbaine et sur les finances des collectivités locales
. A
Mantes, la création de la ZFU s'intègre dans un projet urbain qui
tend à faire sortir le quartier du Val Fourré de sa seule
fonction de logement. L'installation des entreprises permet, en outre, à
la commune de collecter un montant de taxe professionnelle qu'elle n'aurait
jamais pu recouvrer sans la création de la ZFU. Les communes qui sont
composées, au moins en partie, de quartiers sensibles, ne sont jamais
riches. C'est pourquoi la création d'une ZFU leur permet d'amorcer un
" cercle vertueux " dans lequel, grâce à la
création d'entreprises, elles perçoivent de nouvelles recettes
fiscales et sortent de la spirale du déclin ou de la pauvreté.
Les détracteurs des zones franches estiment souvent que celles-ci
favorisent les délocalisations d'entreprises et les agissements des
" chasseurs de primes ". Votre rapporteur pour avis s'étonne,
sur ce point, que les comités d'orientations prévus par la loi
portant pacte de relance, dont le rôle est de surveiller les atteintes
à la concurrence, n'aient pas été réunis plus
fréquemment par le représentants de l'Etat, alors même que
des " comités de pilotage " étaient mis place par des
collectivités locales elles mêmes pour suivre l'évolution
de leur zone franche.
Votre rapporteur pour avis observe en outre que, sur le terrain, les habitants
se félicitent bien souvent de la venue de personnes extérieures
au quartiers qui viennent travailler dans les ZFU. Une buraliste de Mantes II
observait, par exemple, que grâce à la zone franche :
"
on revoyait enfin des gens en cravate
". Au total, la
création des zones franches concourt à améliorer l'image
des quartiers en difficulté. La réussite de cette
opération serait plus éclatante si elle était
accompagnée de l'octroi de tous les moyens qu'avait définis le
pacte de relance pour la ville. Celui-avait notamment prévu une
augmentation de l'effectif des policiers affectés dans les quartiers
sensibles de 4.000 postes qui n'ont pas vu vraiment le jour !
Votre commission des affaires économiques considère donc que
le dispositif des zones franches doit aller jusqu'à son terme et qu'il
appartient, dès à présent, aux pouvoirs publics
d'envisager les décisions qui devront être prises à
l'expiration du délai de cinq ans que prévoit la loi de 1996 pour
permettre aux entreprises qui s'y sont installées d'y
rester.
2. L'EPARECA
Deux ans après sa création,
l'établissement public de restructuration des activités
commerciales et artisanales est entré en action.
Cet organisme est conçu pour faciliter le remembrement des commerces et
locaux artisanaux dont la propriété est divisée entre de
nombreux intervenants. La mission de préfiguration
réalisée par l'EPARECA a mis en lumière la situation de
plusieurs sites, au nombre desquels figurent, par exemple, Garge-les-Gonesse et
Grigny en Île-de-France, Le Mans et Mulhouse en province, dont la
commission spéciale du Sénat sur le projet de loi portant pacte
de relance pour la ville avait souligné le caractère prioritaires.
Le conseil d'administration de l'EPARECA s'est réuni pour la
première fois à l'automne 1998. Doté de 130 millions
de francs, l'établissement public devrait engager une dizaine
d'opérations d'ici à la fin 1999.
Votre Commission des
Affaires économiques souhaiterait connaître les principes qui
présideront au choix des projets qui bénéficieront de
l'aide de L'EPARECA et souligne la nécessite de mettre rapidement les
crédits nécessaires en oeuvre.
C. LE FLOU DES ORIENTATIONS GOUVERNEMENTALES
Votre
rapporteur pour avis constate que le développement des activités
économiques a perdu la place prééminente que lui
réservait le pacte de relance, dans la politique de la ville.
Le
rapport Sueur, qui a largement inspiré le Gouvernement, ne lui consacre
que des développements succincts. Quant au CIV du 30 juin dernier,
il insiste seulement sur la nécessité d'encourager :
"
l'esprit d'initiative des habitants des quartiers pour créer
leur propre emploi ou développer une activité marchande ou
à but d'utilité sociale [...]
" avant d'ajouter :
"
Aussi, l'ensemble des outils d'aide à la création
d'entreprises sera particulièrement mobilisé à leur
intention, notamment le dispositif d'avance remboursable prévu pour les
jeunes et les bénéficiaires de minima sociaux
" et
d'indiquer en outre que "
des programmes de fourniture de locaux
d'activités pour le développement de très petites
entreprises devront être mis en oeuvre
"
19(
*
)
.
Il est, certes, très souhaitable que les habitants des quartiers
sensibles puissent, lorsqu'ils en ont l'ambition et l'énergie,
créer leur entreprise. Toutes les initiatives des pouvoirs publics qui
pourront les y encourager sont donc utiles. Peut-on, pour autant,
réduire la politique de développement de l'activité
à ce seul type d'actions ? Votre Commission des Affaires
économiques ne le croit pas.
IV. LA RESTRUCTURATION DE L'ESPACE URBAIN
Toutes les politiques menées depuis vingt ans en faveur de la ville se sont appliquées à mettre en valeur l'espace urbain et à accroître la mixité sociale dans le cadre d'une gestion dynamique du logement. Des préoccupations analogues ont également été prises en compte par le dernier CIV.
A. UN ESPACE URBAIN À REQUALIFIER
1. Vers un renouveau de la démolition-reconstruction
Selon le
rapport Sueur précité, "
Beaucoup de quartiers relevant
de la politique de la ville doivent être profondément
transformés. A la réparation, il faut aujourd'hui
préférer l'ambition
" aussi "
nombre
d'opérations de construction-démolition sont aujourd'hui
pleinement justifiées
"
20(
*
)
. Le
CIV a repris à son compte les recommandations du même rapport en
accroissant le montant des prêts de la CDC destinés aux
restructurations urbaines, comme on l'a vu au chapitre I
er
.
L'apparition d'un taux de vacance élevé des logements dans
certains grands ensembles tels que le Val Fourré, à Mantes, pose
le problème de la démolition des tours en question qui
apparaît comme la réponse indispensable à la
requalification. Sans manifester d'objection de principe, votre rapporteur pour
avis estime qu'en matière de démolition-reconstruction il
convient d'éviter deux obstacles. Le premier est d'ordre social. Il est
démontré que les habitants des quartiers sont parfois
attachés à leur lieu de vie, même s'ils souhaitent y voir
apporter des améliorations. Il convient donc de prendre garde à
"
faire le bonheur des citoyens malgré eux
" en
utilisant des méthodes par trop systématiques, voire
autoritaires, inspirées de la " Charte d'Athènes ". Le
second obstacle est d'ordre financier : l'Etat entend que la
démolition-reconstruction soit financée par des prêts
souscrits par les collectivités locales. Il se défausse sur
celles-ci, ce faisant, d'obligations qui relèvent de la
solidarité nationale.
Pour votre rapporteur pour avis, il est
nécessaire de dresser la liste des quartiers et des tours susceptibles
de faire l'objet d'opérations de démolition afin de pouvoir
engager une programmation de moyen terme de l'ensemble de ces
opérations.
2. ... qui contraste avec l'inapplication de la plupart des dispositifs existants
Le pacte
de relance pour la ville avait créé des outils nouveaux afin de
restructurer des zones urbaines dégradées. La loi du
14 novembre 1996 votée pour son application :
- incluait la restructuration urbaine dans le champ des opérations
d'aménagement (article 17) ;
- étendait les compétences des établissements publics
d'aménagement qui procèdent à de telles opérations
(article 19) et instituait le régime juridique des
établissements publics de restructuration urbaine susceptibles de
recevoir la délégation de maîtrise d'ouvrage de
l'EPARECA ;
- créait la catégorie juridique des associations
foncières urbaines pour réaménager de grands ensembles
divisés en une multiplicité de lots appartenant à des
propriétaires divers (article 20).
Votre Commission des Affaires économiques s'étonne qu'aucun
des instruments précités n'ait, deux ans après
l'entrée en vigueur du PRV, été utilisé, alors
même que le Gouvernement affiche la volonté d'encourager les
restructurations urbaines.
En revanche, elle constate que la procédure des plans de sauvegarde,
créée par l'article 32 de la loi précitée pour
améliorer la situation des copropriétés
dégradées, semble être relativement mieux utilisée.
Sur 43 propositions faites par les préfets à l'issue d'une
consultation qui s'est déroulée en 1997, 14 sites ont
été retenus. Ils recevront l'appui de l'Etat s'il est
décidé d'y mettre en oeuvre un plan de sauvegarde.
B. MIXITÉ SOCIALE ET LOGEMENT
La loi
d'orientation pour la ville de 1991, la loi relative au pacte de relance pour
la ville de 1996 et la loi d'orientation relative à la lutte contre les
exclusions de 1998 ont toutes cherché à accroître la
mixité de l'habitat qui demeure une nécessité pour
rééquilibrer les composantes de la ville, en prévoyant la
création de programmes locaux de l'habitat, en instituant l'obligation
de construire des logement sociaux ainsi que la faculté
d'exonérer les personnes qui résident dans des ZUS du
supplément de loyer.
L'Etat doit redoubler d'efforts pour assurer la mixité sociale. Il est
préoccupant que la logique ségrégative s'accentue, par
exemple, au Val Fourré où la proportion des ménages
étrangers parmi les nouveaux locataires de HLM est passée de 31
à 42 % en sept ans.
Les programmes locaux de l'habitat
Depuis l'adoption de la loi relative au pacte de relance pour la ville (PRV),
toutes les communes où sont situées des ZUS doivent
élaborer un programme local de l'habitat (PLH). Selon les
dernières données, arrêtées au
31 décembre 1997, sur 470 communes comprenant une ZUS en
métropole, seules 250 étaient dotées d'un PLH
approuvé ou en cours d'élaboration. La
généralisation de ce système, opérée par le
PRV, devrait entraîner l'établissement de 300 nouveaux PLH.
L'étude des PLH réalisés dans les 199 zones de
métropole bénéficiant d'un contrat de ville, montre que
120 plans y ont été élaborés. Ces zones
correspondent à 1.400 communes et à une population de
12,7 millions de personnes.
L'obligation de construire des logements sociaux
La loi d'orientation pour la ville tend à favoriser la création
de logements sociaux dans les agglomérations de plus de
200.000 habitants qui en accueillent un faible nombre. Entre 1995 et 1997,
sur les 1.170 communes qui composent les 29 agglomérations
précitées, 209 étaient tenues de réaliser des
logements sociaux. La moitié de ces dernières sont situées
en Ile-de-France. Au total, 28.340 logements sociaux ont été
créés entre 1995 et 1997 ; 70 % des communes atteignant
l'objectif qui leur était fixé.
L'exonération du loyer de solidarité
La loi du 4 mars 1996 relative au supplément de loyer de
solidarité avait rendu celui-ci obligatoire pour tous les occupants d'un
logement social dont les ressources dépassaient d'au moins 40 % les
plafonds fixés pour les attributions de logements sociaux. Les
organismes HLM étaient libres d'appliquer ou non un surloyer lorsque le
dépassement du plafond de ressources était compris entre
+10 % et +40 %. Comme l'a montré le rapport
présenté au Parlement sur le supplément de loyer de
solidarité, certains organismes HLM ont appliqué des majorations
très supérieures aux maximums nationaux. La plupart ont fait
jouer le supplément à partir d'un dépassement de 10 %
du plafond de ressources. Afin de remédier aux difficultés
apparues de ce fait, la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998
d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a prévu
de n'autoriser la perception d'un supplément de loyer que lorsqu'un
dépassement d'au moins 20 % du plafond de ressources serait
observé et de plafonner les éléments de calcul des
barèmes selon des modalités fixées par décret en
Conseil d'Etat.
V. LE CADRE CONTRACTUALISÉ DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
La politique de la ville associe notamment l'Etat, les collectivités locales, les Caisses d'allocations familiales, la CDC et les intervenants divers issus de la société civile tels que des associations. Leurs obligations respectives sont formalisées dans des documents contractuels dont les principaux sont les PACTs 21( * ) urbains, les contrats de ville, et les conventions de sortie des opérations de quartiers du Xe plan . Ces diverses procédures contractuelles sont coordonnées avec des opérations ponctuelles telles que les grands projets urbains (GPU). Le Gouvernement a décidé d'adapter l'ensemble de ces procédures à l'occasion de la négociation des nouveaux contrats de plan Etat-Région qui couvriront la période 2000-2006.
A. LE RÉGIME ACTUEL DES PROCÉDURES CONTRACTUALISÉES
Deux
cent quatorze
contrats de ville
ont été signés
depuis 1994. Cinquante huit d'entre eux concernent l'Ile-de-France, 141 les
autres régions de métropole et 15 les DOM-TOM. Comme le
relève le fascicule budgétaire " jaune ",
185 agglomérations étaient initialement visées par
les promoteurs de ces contrats. Les difficultés rencontrées,
notamment en Ile-de-France, pour mettre en place un seul document dans
certaines agglomérations expliquent que le nombre de contrats de ville y
soit plus élevé que le nombre d'agglomérations qu'ils
concernent. Dans le reste du pays, les deux tiers des contrats sont
intercommunaux, et la moitié d'entre eux ont été
signés par la Région et par le département. Quatre
thèmes figurent dans tous les contrats de ville : l'adaptation des
services publics, l'amélioration de l'habitat et du cadre de vie,
l'insertion économique et la prévention de la délinquance.
Comme l'avait recommandé votre rapporteur pour avis lors de l'examen
du projet de loi de finances pour 1998, ces contrats ont été
prorogés en 1999, afin d'intégrer leur préparation
à celle des contrats de plan Etat-région 2000-2006.
Les
26 programmes d'aménagement concerté du
territoire
(PACTs) urbains s'appliquent à des bassins
économiques ou des agglomérations qui subissent la disparition
d'une mono-industrie. Ils sont gérés conjointement par la DIV et
la DATAR.
Quarante huit quartiers qui avaient bénéficié d'aides
dans le cadre du Xe Plan n'ont pas reçu de crédits à
l'issue de celui-ci. C'est pourquoi l'Etat a proposé aux communes
où ces quartiers sont situés un système spécifique
de sortie leur permettant de mener à leur terme les opérations
qu'elles avaient engagées. Tel a été l'objet des
conventions de sortie des opérations de quartier du Xe Plan.
Les grands projets urbains (GPU)
concernent treize sites
22(
*
)
caractérisés par des quartiers
comprenant une forte proportion de logements sociaux ou de
copropriétés dégradées. Ils tendent à
réinsérer ces quartiers dans l'agglomération qui les
environne et à les restructurer afin d'améliorer leur image. Les
GPU permettent de mener à bien des opérations de restructuration
urbaine lourde sur longue période (10 à 15 ans). Ils ont,
par exemple, pour vocation de permettre l'enfouissement de la RN2 à
Aulnay-sous-Bois, de restructurer le quartier de la Tour dans les
" 4.000 " à Aubervilliers, La Courneuve et Saint-Denis, de
transformer la RN14 en boulevard urbain à Epinay-sur-Seine,
d'aménager le centre-ville à Vaulx-en-Velin.
B. LES PROJETS DE RÉFORME PRÉSENTÉS PAR LE GOUVERNEMENT
Le
Gouvernement a décidé, lors du dernier CIV, d'arrêter d'ici
à la fin de l'année le dispositif destiné à
élaborer la
prochaine génération de contrats de ville
2000-2006
. En termes de
calendrier
, il souhaite que les projets
soient mis au point au 1er semestre 1999, que le second semestre
de la même année soit consacré aux négociations afin
que les nouveaux contrats de ville entrent en vigueur le
1er janvier 2000. Il a, en outre, lancé une
expérimentation, dès septembre 1998 sur seize sites
pilotes
23(
*
)
afin de poursuivre
quatre objectifs : le développement de la politique de la
ville au niveau de l'agglomération ; la définition des
quartiers sensibles sur proposition des maires ; l'implication des
habitants ; la simplification des procédures de financement et
l'évaluation en continu.
Votre rapporteur pour avis se félicite que la politique soit
gérée au niveau de l'agglomération, tout en
s'étonnant que le gouvernement présente cette notion comme
révolutionnaire
24(
*
)
alors même que
votre commission des affaires économiques plaide depuis près de
trois ans pour sa généralisation.
Il s'interroge, en
revanche, sur la cohérence du discours du gouvernement qui critique les
zonages mais compte demander aux maires de définir les contours des
quartiers sensibles !
Il s'interroge également sur le sens de formules telles que la suivante
qu'il a relevée dans le fascicule " jaune " budgétaire
consacré aux contrats de ville : "
La nouvelle échelle
d'intervention
,
celle de la ville, voire de
l'agglomération
, tente de traiter plus efficacement les principaux
mécanismes de l'exclusion particulièrement dans les domaines de
l'habitat et de l'emploi. Elle élargit également le nombre de
sites pris en compte, quartiers ou îlots qui font l'objet d'actions
notamment préventives.
La priorité demeure cependant au
traitement des quartiers les plus en difficulté
, grâce
notamment au classement de ces derniers en zones urbaines sensibles et zones de
redynamisation urbaines et pour quarante quatre d'entre eux en zones franches
urbaines
"
25(
*
)
.
Votre rapporteur pour avis s'étonne également du souci subit
d'évaluer "
en continu
" [
sic
] les
procédures à venir, alors que l'expérience prouve
l'incapacité du Gouvernement à évaluer celles qui sont en
cours, même a posteriori !
Enfin,
votre rapporteur pour avis souhaite voir réaffirmer la place
centrale du maire dans la politique de la ville
. Sans
méconnaître l'utilité de l'action des associations et des
habitants eux-mêmes, il estime que le CIV du 30 juin 1998 ne
prend pas en compte les réalités de terrain en prévoyant
qu'"
il importe plus que jamais que soient encouragées,
au-delà de notre système de représentation et sans
modèle préconçu, les démarches qui permettent
d'associer les habitants au devenir de leur ville : initiatives associatives et
projets éducatifs visant à entretenir le lien social,
interpellation des services publics et des autorités municipales et
étatiques sur les problèmes liés à l'environnement
et au cadre de vie ou encore formes plus abouties d'expression et de
participation, comme les actions de médiation ou les comités de
quartiers
". Certes, il est indispensable de recueillir
"
l'adhésion des habitants aux projets sur le devenir de leurs
villes
". Quel maire ne recherche pas journellement cette
adhésion ?
Votre Commission des Affaires économiques
estime inadmissible que l'Etat s'érige en juge de la qualité de
la participation des habitants et qu'il conditionne le montant des aides
versées au respect des critères qu'il aura fixés en la
matière
. Or, le CIV ne craint pas d'affirmer qu'"
il
convient désormais de franchir une nouvelle étape en demandant
aux habitants, en amont de l'élaboration des projets, de se prononcer
sur les priorités d'action qui leur sont destinées et
d'encourager fortement leurs initiatives. L'Etat ne signera à l'avenir
de contrats que si les conditions effectives de participation des habitants
sont précisément définies
".
Pour votre
rapporteur pour avis, une telle politique risque de bafouer les principes
fondamentaux de notre démocratie représentative en instituant,
à côté des représentants élus des citoyens,
des instances dépourvues de toute légitimité
élective.
A cet égard, il apparaît indispensable de bien prendre en compte
les obstacles qui entravent la communication avec les habitants. Votre
rapporteur a constaté que les efforts de communication des communes se
heurtaient parfois, tout simplement, au problème de
l'analphabétisme ! Dès lors, il convient d'aider les
collectivités locales à se doter des moyens de communication
appropriés pour communiquer avec toutes les composantes de la population.
***
A l'invitation de Monsieur le Président de la Commission des Finances, Votre rapporteur pour avis s'est rendu à la réunion du jeudi 12 novembre au cours de laquelle Monsieur Alain Joyandet a présenté ses observations sur le budget de la ville et proposé l'adoption de deux amendements aux titres III et V.
ANNEXE
COMPTE RENDU DE LA VISITE DE VOTRE RAPPORTEUR
DANS LA ZONE FRANCHE DE MANTES-LA-JOLIE26(
*
)
Le jeudi
12 novembre 1998, votre rapporteur a visité la zone franche de
Mantes-la-Jolie en compagnie de MM. Dominique Braye, sénateur,
président du district urbain, Pierre Bédier Maire de
Mantes-la-Jolie et Pascal Lelarge, directeur général de
l'établissement public d'aménagement du Mantois Seine-aval. Le
programme de cette visite figure à la fin de la présente annexe.
Les structures :
Outre la commune de Mantes-la-Jolie qui détermine les orientations
fondamentales de la politique de la ville dans les quartiers sensibles qui la
composent, plusieurs entités coopèrent pour mener à bien
les actions de restructuration de ces quartiers.
Lancé en 1994, le
grand projet urbain
(GPU) de Mantes a
été ultérieurement intégré au projet
"
Mantes en Yvelines
". Ce dernier associe les trois communes
de Mantes-la-Jolie, Buchelay et Mantes-la-ville, en partenariat avec l'Etat, la
région, le conseil général des Yvelines et le district
urbain de Mantes. Son budget pour la période 1994- 1998 est d'environ
520 millions de francs. Le projet " Mantes en Yvelines " a pour
objectif de mettre à niveau les équipements publics, de
remédier aux problèmes structurels des quartiers sensibles, de
redynamiser le centre de l'agglomération mantaise et de favoriser le
développement économique, notamment par la création du
parc d'activité des " Meuniers " qui couvre 80 hectares
urbanisables sur la commune de Buchelay. Il convient de noter que la
totalité du produit de la taxe professionnelle issu de cette zone est
rétrocédée par la commune de Buchelay aux deux autres
communes.
L'établissement public d'aménagement du Mantois Seine-aval
(
EPAMSA
), présidé par le maire de Mantes-la-Jolie, a
été créé en 1996. Cet établissement public
à caractère industriel et commercial associe l'Etat et les
collectivités locales. Il est compétent pour procéder sur
les trois communes qui relèvent du GPU à toutes les
opérations de restructuration urbaine de nature à favoriser une
politique de développement social urbain et à toutes les
opérations d'aménagement qui y sont associées.
La
zone franche urbaine
(ZFU) créée par la loi portant
pacte de relance pour la ville de 1996 couvre 166 hectares sur les 935 hectares
constituant le territoire de la commune de Mantes-la-Jolie. La commune a
délégué à l'EPAMSA la commercialisation de la zone
franche.
Le
contrat de ville du Mantois
a, en outre, été
signé afin de favoriser une démarche à l'échelle de
l'agglomération de Mantes. Il vise trois niveaux différents. Au
niveau communal des actions sont conduites dans les communes confrontées
aux difficultés posées par les grands ensembles :
Mantes-la-Jolie et Mantes-la-Ville. Au niveau intercommunal, le contrat de
ville prévoit des actions de développement social urbain (
à Mantes-la-Jolie, Mantes-la-Ville, Rosny-sur-Seine et Buchelay), et une
action plus vaste qui concerne six autres communes signataires du contrat de
ville : Bonnières-sur-Seine, Epône, Follainville-Dennemont,
Freneuse-en-Yvelines, Porcheville, Rolleboise et Rosny-sur-Seine.
Votre rapporteur a noté la
profonde coopération
qui unit
les différents acteurs de la politique de la ville à Mantes et la
volonté de coordination
qui caractérise leur action. D'un
point de vue général, il a été frappé par le
sentiment de lassitude
des élus locaux et des responsables de la
politique de la ville à l'échelon local, face à la
multiplication des études
qui ne débouchent que sur peu de
résultats concrets. L'un d'entre eux observait que : "
la
politique de la ville en est désormais à bac plus 15
".
I Le programme de restructuration urbaine
Le quartier du Val Fourré a été construit à
distance du centre historique de la ville de Mantes-la-Jolie. Les efforts des
pouvoirs publics ont donc tendu à le sortir d'un isolement qui confinait
à l'enfermement en rétablissant une continuité urbaine
à la place du
no man's land
qui le séparait de la ville. A
cette fin, le
boulevard Clemenceau
, qui conduit du bassin d'aviron au
sud de la ville, a été remis en état, tandis que son cours
était redessiné au droit du centre commercial Mantes II. Il doit
devenir un véritable boulevard urbain, bordé de locaux
d'activité compatibles avec la fonction résidentielle du
quartier, de commerces et d'équipements publics.
La dalle centrale du quartier du Val Fourré " grand ensemble "
caractérisé par un urbanisme vertical a été
profondément transformée tandis que des équipements
publics ont été rénovés,
réaménagés ou créés.
La restructuration de la
dalle centrale du Val Fourré
est le
symbole de la volonté d'ouvrir ce quartier sur la ville. Le maître
d'ouvrage de cette opération, dont le budget s'élève
à 14 millions de francs, est la commune de Mantes. L'EPAMSA en a
reçu la maîtrise d'ouvrage déléguée. Cette
opération a consisté, en premier lieu, à aménager
l'allée principale d'accès Nord, et à démolir
partiellement certains bâtiments. Un soin particulier a été
apporté à la rénovation du sol, fortement
dégradé, ainsi qu'à la mise en place d'équipements
publics de qualité (installation de lampadaires et plantation d'arbres
notamment). Plus de six mois après son implantation, aucun d'entre eux
n'a été dégradé. Une réflexion sur
l'organisation de la trame viaire est en cours afin de faciliter la circulation
des piétons dans le quartier lui même.
Situé sur la dalle centrale, le " cube ", qui fait partie du
Centre commercial de Mantes II
,
est le symbole des tensions qui
se sont exprimées au Val Fourré, puisqu'il avait
été fermé après avoir été
pillé, est également en cours de restructuration. Le coût
estimé de l'opération est évalué à 23,5
millions de francs. La démolition partielle du bâtiment permettra
l'ouverture des équipements sur une cour de services et sur une rampe
d'accès aux parkings qui seront rénovés. Dans les espaces
conservés, il est envisagé d'installer des bureaux, une salle de
sport, et une mairie de quartier dont les élus souhaitent qu'elles
constitue le symbole de la présence des institutions
républicaines dans le quartier du Val Fourré.
La
patinoire
, seul équipement public qui favorise la venue des
habitants extérieurs au Val Fourré, a été
rénovée. Bon nombre de ses 25.000 à 30.000 usagers
proviennent des Yvelines (ou l'on ne compte qu'un seul autre équipement
de ce type) et des deux autres départements limitrophes. Elle accueille
également 62 classes de la commune. Le coût de sa
rénovation s'élève à 11 millions de francs
Le
centre culturel Le Chaplin
(1.800 m2), construit en 1984,
situé sur la dalle du quartier du Val Fourré, a été
rénové. La construction d'un hall d'accueil, l'extension de la
bibliothèque, la requalification de la salle de cinéma, la
création d'un théâtre de 120 places permettront de disposer
d'une espace pluridisciplinaire. Le coût total de l'opération est
de 6 millions de francs. Il s'inscrit dans une politique communale tendant
à ce que chaque quartier dispose d'un équipement culturel
spécifique, obligeant les spectateurs intéressés à
parcourir, et donc à découvrir, tous les quartiers de la ville,
Val Fourré compris.
II La zone franche
Les pouvoirs publics ont tenu a créer plusieurs structures d'accueil
pour les entreprises. Celles plus particulièrement destinées aux
services et sièges sociaux sont implantées au sein du parc
d'activité Clémenceau. Les activités de production seront
situées dans la ZAC Sully, qui entrera en service à compter de la
mi 1999.
Le parc d'activité Clemenceau, situé sur le boulevard du
même nom, accueille les entreprises qui souhaitent s'installer dans la
zone franche de Mantes. Il doit, à terme, accueillir 1.800 m2 de bureaux
et 280 m2 de surfaces d'ateliers dans des constructions modulaires. Chaque
bâtiment qui le compose dispose d'un accueil et de locaux techniques. Un
centre d'affaires accueille des entreprises dans des unités
spécialement conçues à cette fin. Les services
nécessaires aux activités commerciales sont assurés
(permanence téléphonique, dactylographie, photocopie).
Arrêté à la date du 15 octobre 1998, le bilan de la zone
franches en termes de création d'entreprises et d'emplois était
le suivant :
|
Lieu de création des emplois |
Entreprises implantées |
Emplois créés ou transférés |
% de créations d'entreprises |
% des
emplois provenant
|
|
Programme immobilier d'entreprises Clémenceau |
113 |
375 |
45 % |
44 % |
|
Centres commerciaux |
38 |
77 |
50 % |
quasi totalité |
|
Total des entreprises ou commerces nouvellement implantés |
151 |
452 |
- |
- |
Alors
que la population active occupée est estimée à environ
8.500 personnes dans le quartier du Val Fourré
27(
*
)
et que le taux de chômage est d'environ
20 %, le
nombre total cumulé des emplois créés ou
transférés dans la zone franche s'élève à
452
au 15 octobre 1998. Selon les prévisions pour 1999, ce total
pourrait atteindre 550 emplois.
Le
nombre des emplois offerts à des personnes qui habitent la zone
franche est d'environ 50% du total
des emplois créés ou
transférés
, soit bien plus que le minimum de 20 %
imposé lors de la création des zones franches.
Le
nombre des entreprises implantées, quelle que soit leur taille,
est de 151
. Ces implantations font l'objet d'une étude
préalable des services municipaux qui s'assurent de l'incidence de
l'installation de l'entreprise en termes d'emplois et rejettent les dossiers
déposés par des " chasseurs de primes ".
L'expérience prouve, selon les observations de votre rapporteur pour
avis, que l'effet de " masse critique " de la ZFU se fait
progressivement sentir. En d'autres termes, le mouvement d'installation des
entreprises se renforce dans le temps.
Les élus se sont montrés spécialement sensibles à
la "
dynamique positive
" que suscite la création de la
zone franche sur les finances de la commune. L'installation de la ZFU
entraîne notamment le versement de la taxe professionnelle (les
exonérations consenties aux entreprises sont compensées par
l'Etat) ce qui concourt à assainir la situation des finances communales
et à transformer l'image du quartier dans l'opinion publique locale. La
venue des personnes qui travaillent dans la zone franche sans y résider
est vécue positivement par de nombreux habitants de celle-ci. Pour
reprendre l'expression d'une buraliste de Mantes II : "
on revoit
enfin des gens en cravate
".
D'un point de vue général l'appréciation sur les effets
de la zone franche est donc très positive. Les élus se
déclarent très préoccupés par la perspective d'une
modification du régime de ZFU. Ils souhaitent la stabilité du
dispositif. Si le Gouvernement veut le modifier, la sortie du dispositif doit
être envisagée dès à présent, avec
réalisme.
III La question de la sécurité
Au cours de la visite qu'il a effectuée, votre rapporteur pour avis a
constaté la
vive préoccupation des élus locaux en ce
qui concerne l'érosion des effectifs de police
.
Il semble en particulier qu'à l'occasion de départs en retraite,
de nombreux postes d'agents de police ne soient pas remplacés.
Le
recrutement de jeunes gens embauchés dans le cadre des
" emplois-jeunes " serait utilisé pour se substituer à
ces postes non pourvus
. Lors d'une visite inopinée au Poste de
Police du Val Fourré, votre rapporteur a d'ailleurs pu constater que sur
20 agents, 8 étaient titulaires d'un emploi-jeune au titre d'Auxiliaires
de Sécurité.
Peu de temps avant la venue de votre rapporteur pour avis, deux motards de la
police avaient dû tirer par terre pour se dégager au cours d'une
patrouille de nuit. Il est loisible de s'interroger sur l'aptitude des jeunes
gens recrutés voici quelques mois à faire face à de telles
situations. Aussi paraît-il spécialement important de renforcer
leur encadrement par des personnels de police expérimentés.
L'Ilotage nécessite l'expérience de policiers aguerris.
IV Le problème du logement
La question du logement mérite une attention particulière compte
tenu de la dégradation progressive des locaux existants.
Le phénomène de vacance se fait gravement sentir. Il touche, en
particulier le quartier du Val Fourré où il atteint environ
11 % des logements. Dans les tours de ce même quartier le
" turn over " annuel peut aller jusqu'à 25 % du stock de
logements. Le taux marginal de vacance, observé sur les logements qui
viennent d'être quittés par leurs derniers locataires, atteint
jusqu'à un tiers. Un logement sur trois qui vient d'être
abandonné ne retrouve donc pas de nouveau preneur.
Cette situation renforce la nécessité de mettre en place les
modalités de
destruction des tours
où la vacance se
manifeste. Elle implique qu'une programmation des opérations de
démolition soit mise en place, afin de connaître les besoins. Les
élus estiment que l'administration semble peu réceptive à
ce projet, lui préférant encore quelquefois une
réhabilitation qu'ils jugent totalement dépassée.
V Les contacts avec les associations
La maison des associations fournit un support logistique aux associations de
Mantes-la-Jolie, qui ont passé un contrat d'objectif avec la commune
formalisé dans une " charte associative " qui
précède la signature de contrats d'objectif. Celle-ci
définit, outre les objectifs, des moyens d'évaluation et les
relations financières entre l'association et la commune. Une telle
politique est seule garante de la cohérence des actions entreprises par
le secteur associatif par rapport à la politique poursuivie par la
commune.
Les difficultés qui résultent, le cas échéant, de
l'octroi de subventions par l'Etat à des associations sans aucune
consultation de la commune ont également été
évoquées.
Enfin les élus déplorent qu'il soit paradoxalement plus facile
à une association d'obtenir des aides de l'Etat au travers du FAS
notamment qu'à une commune de recevoir les mêmes aides pour une
activité analogue. Une telle situation pourrait laisser à penser
que l'Etat souhaiterait conduire " sa " politique de la ville
à côté de celle des collectivités locales.
PROGRAMME DE LA VISITE
Réunion de travail à l'Hôtel de ville.
Présentation générale de la politique de la ville.
- Visite de la
maison des associations
.
Rencontre avec Dr Michel Moraël, Directeur du CCAS. Présentation de
la politique sociale de la ville et de la politique associative.
- Visite du
Centre d'affaires Clemenceau
(Z.F.U.)
Rencontre de Mme Florence Escaravage, EPAMSA, et de M. Alexandre Pérol,
responsables du site. Présentation du bilan de la zone franche.
- Visite de la
patinoire (Val Fourré)
.
Rencontre avec Monsieur Guy Titren, directeur et avec Monsieur Arif Osmani,
directeur du service des sports de la ville. Présentation de la
politique sportive de la ville.
- Visite du
Centre
commercial de Mantes II, quartier du Val
Fourré
.
Description des travaux en cours sur la dalle.
- Visite du
Centre Culturel Le Chaplin
.
Rencontre avec Monsieur François Girard, directeur, description de la
politique culturelle.
Réunion de synthèse à l'Hôtel de ville,
présentation des projets en cours et des futures réalisations, en
présence de M. Marc Schwob, conseiller général, M. Scotti,
maire-adjoint et de M. Michel Frangville secrétaire
général de la ville de Mantes-la-Jolie.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
de sa réunion du Mardi 17 novembre 1998, la Commission des affaires
économiques a, procédé à l'audition de
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la
ville, sur le projet de loi de finances pour 1999.
A titre liminaire, M. Claude Bartolone, ministre délégué
à la ville, a souligné la nécessité de maintenir un
équilibre entre les territoires ruraux et les agglomérations,
avant de rappeler que les objectifs fixés par le comité
interministériel des villes (CIV) du 30 juin 1998
étaient l'emploi, la sécurité, l'éducation et
l'égalité devant le service public. Il a souhaité mener
une action globale, sur le long terme, avec pour principes la
déconcentration, la décentralisation et la démocratie.
Il a jugé que la déconcentration permettrait de démontrer
l'unité du point de vue stratégique de l'Etat, que la
décentralisation donnerait la parole aux maires, qui étaient les
plus proches du terrain, et que la démocratie locale permettrait
d'associer la population à la politique de la ville tout au long des
projets urbains.
Souhaitant parvenir à une contractualisation réussie entre
l'Etat, les communes, les départements et les régions, il a
rappelé l'importance de l'apport des fonds structurels européens.
Il a précisé que le total des concours publics pour 1999
s'élèverait à 31 milliards de francs en 1999, contre
22 milliards en 1998 rappelant que M. Jean-Pierre Sueur, dans son rapport
sur la ville présenté au Gouvernement fin 1997, avait
estimé nécessaire de mobiliser environ 35 milliards de
francs par an en faveur de cette politique.
Puis, il a indiqué que les crédits du ministère de la
ville croissaient de 32 %, atteignant un milliard de francs, auxquels
s'ajoutaient 485 millions de francs issus du fonds d'aménagement de
la région Ile-de-France (FARIF) et du fonds interministériel des
villes (FIV), ces crédits étant mis en oeuvre de façon
souple et pluriannuelle.
Evoquant les futurs contrats de ville (2000-2006), il a rappelé que
16 sites pilotes expérimentaux avaient été choisis et
que deux groupes de travail étaient créés, l'un sur la
démarche administrative et l'autre sur les procédures
financières relatives à ces contrats, qui auraient
désormais la même durée que les contrats de plan
Etat-Région.
Il a souhaité qu'à l'avenir, les associations perçoivent
des aides financières sans pâtir de retards administratifs et
comptables, avant d'indiquer les grandes priorités de son budget :
a) l'animation de la politique de la ville (+30 millions de francs),
notamment pour concourrir à la mise en oeuvre des contrats de ville et
au renforcement de la Délégation interministérielle
à la ville (DIV), chargée de tirer les conclusions des diverses
expérimentations ; au fonctionnement du Conseil national des
villes ; à la création d'un institut pour la ville
chargé de " capitaliser sur les savoirs et d'échanger sur
les pratiques " ;
b) le soutien des initiatives locales qui recevra l'essentiel des nouveaux
moyens (+191 millions de francs), dans le cadre des contrats de ville, des
grands projets urbains et de l'opération ville-vie-vacances ;
c) les services publics de proximité (+24 millions de francs). Sur
ce point, il a réaffirmé la volonté de soutenir les
initiatives des habitants ainsi que la gestion urbaine de proximité et
la coopération avec les réseaux de services publics, notamment la
Poste.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a
indiqué que les crédits des autres ministères
s'accroissaient de 3 milliards de francs, notamment grâce aux
montants destinés aux emplois-jeunes, que les dépenses fiscales
et sociales résultant d'exonérations s'élevaient à
2,6 milliards de francs, et que la dotation de solidarité urbaine
(DSU) croîtrait d'un milliard de francs.
Evoquant les opérations de construction-démolition, il a
souhaité que les collectivités locales y trouvent l'occasion de
repenser l'organisation urbaine, et la politique de mixité sociale,
plutôt que le moyen de se défausser sur certaines communes de
populations à problèmes. Il a précisé que la Caisse
des dépôts et consignations contribuerait, en outre, à ce
programme de renouvellement urbain, avec deux enveloppes de prêts de
10 milliards de francs et 300 millions de francs de crédits
sur fonds propres.
En conclusion, il a souligné que l'Etat souhaitait une mobilisation
générale en faveur de la ville afin de réussir
l'intégration dans les quartiers difficiles et de lutter contre la
fracture sociale, pour des villes équilibrées.
Après avoir remercié le ministre pour son exposé,
M. Jean François-Poncet, président, a observé
que les crédits de l'aménagement du territoire ne connaissaient
pas une croissance analogue et que l'on était, par conséquent,
très loin d'un équilibre entre les villes et l'espace rural, ce
qui rendait d'autant plus nécessaire un rattrapage dans l'avenir.
Affirmant que le Sénat représentait le territoire dans sa
diversité et dans sa globalité, sans opposer l'espace rural et
l'espace urbain, M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis, a
rappelé qu'il plaidait pour une " discrimination positive "
afin de compenser les handicaps de chacun de ces espaces. Il a observé
que le budget connaissait une croissance, dans le droit fil du pacte de relance
pour la ville, tout en notant que le chiffre de 31 milliards
annoncé comprenait des prêts souscrits par les
collectivités locales et le fonds de solidarité des communes
d'Ile-de-France, avant d'estimer qu'au total les crédits d'Etat et les
crédits européens s'élevaient à environ
21 milliards de francs, et que leur croissance procédait
essentiellement de la hausse des crédits d'animation, de ceux
destinés aux grands projets urbains (GPU) et de ceux affectés aux
emplois-jeunes.
En réponse, M. Claude Bartolone, ministre
délégué à la ville, a jugé éclairante
la présentation, dans un seul document de l'ensemble des crédits
d'Etat à côté de ceux des collectivités locales,
concours de la CDC et des fonds structurels européens.
Puis, le rapporteur pour avis, a rappelé que lors de l'examen du projet
de loi de finances pour 1998, le Sénat avait critiqué le fait que
seuls 10 % de ces emplois étaient réservés aux
quartiers en difficulté, avant de se réjouir que cette proportion
s'élève désormais à 20 %, prouvant que les
observations du Sénat étaient fondées.
Evoquant les contrats de ville, il a souligné que, depuis trois ans, la
Haute Assemblée prônait qu'ils soient négociés au
niveau des agglomérations et qu'ils coïncident dans le temps avec
les contrats de plan. Il a souhaité que le Gouvernement entame une
réflexion sur les dispositifs de sortie des zones franches urbaines
(ZFU) et des zones de redynamisation urbaine (ZRU).
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la
ville, a estimé, en réponse, que les zonages étaient
néfastes lorsqu'ils suscitaient des effets de seuil voire de
stigmatisation de certains quartiers, mais qu'il fallait conserver les zonages
qui correspondaient à des projets politiques de terrain.
M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis, a évoqué les
résultats positifs obtenus dans les ZFU, tels que la création de
14.000 emplois, et l'amorce d'un " cercle vertueux ", avant de
déplorer que le Gouvernement n'ait pas présenté le bilan
que le Parlement avait souhaité recevoir chaque année sur le
fonctionnement des ZFU. Il a rappelé que les habitants des ZFU
eux-mêmes ressentaient les effets positifs de ces zones, une buraliste de
Mantes 2 ayant, par exemple, observé lors d'une visite sur place, qu'au
Val Fourré, " on voyait de nouveau des gens en cravate ".
Indiquant, en outre, que le rapport Sueur était en décalage par
rapport aux conclusions du rapport Duport-Idrac de 1996, selon lequel les
zonages étaient utiles, il a demandé des précisions sur la
politique du Gouvernement en la matière.
Le ministre a dit son souhait de voir maintenu le régime des ZFU, afin
de traduire la continuité des engagements de l'Etat, précisant
qu'il avait demandé un rapport d'évaluation les concernant aux
inspections des finances, des affaires sociales et de l'administration. Il a
observé que, sur le terrain, le jugement porté à
l'encontre des zones franches était
" équilibré ", car si elles contribuaient à
changer la physionomie de certains quartiers et permettaient d'associer de
nouveaux partenaires tels que les chambres d'industrie et les chambres des
métiers, elles avaient suscité quelques problèmes de
concurrence déloyale et de délocalisations d'activités.
Soulignant la nécessité de rétablir la
sécurité, M. Gérard Larcher, rapporteur pour
avis, a indiqué que lors d'une visite effectuée dans la zone
franche de Mantes-la-Jolie, il avait constaté que sur 20 agents du
poste de police, 8 étaient des auxiliaires de sécurité.
Après avoir évoqué les graves problèmes qui
survenaient dans les transports collectifs, il a jugé que des policiers
aguerris étaient seuls capables d'assurer efficacement l'îlotage
et a déploré la réduction des crédits du
ministère de la justice.
Le ministre a affirmé, en réponse, que la sécurité
figurait au premier rang des conclusions du dernier CIV, au même titre
que les problèmes posés par le redéploiement des forces de
sécurité, les horaires et le degré de qualification que
nécessitaient les tâches des agents. Il a observé que
même si la France était l'un des Etats d'Europe dans lesquels le
nombre de policiers était l'un des plus élevés, la
réussite de la politique de sécurité constituait l'une des
conditions du succès de la politique de la ville. Il a estimé que
l'action de proximité des médiateurs sociaux, la présence
de policiers formés, la lutte contre le sentiment d'impunité
faisaient partie d'une seule et même politique.
Répondant à une question du rapporteur pour avis, qui
l'interrogeait sur l'activité de l'établissement public de
reconstruction et d'aménagement des espaces commerciaux et artisanaux
(EPARECA), le ministre a rappelé que cet établissement public,
doté de 130 millions de francs, tendait à favoriser le
redressement des copropriétés artisanales en difficulté.
Evoquant la démolition-reconstruction,
M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis, a souhaité que
celle-ci s'accompagne du versement d'aides financières permettant aux
collectivités locales de faire face aux échéances des
prêts souscrits par les sociétés HLM qu'elles garantissent,
et que l'administration conduise ces opérations dans des délais
raisonnables.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la
ville, a rappelé, en réponse, que dans le département de
Seine-Saint-Denis, le taux de vacance de certains immeubles atteignait
30 %. Il a jugé que les délais excessifs pour la
réalisation des opérations de démolition-reconstruction
étaient inadmissibles, car ils désespéraient la population
et les élus.
A M. François Gerbaud, qui souhaitait une lutte systématique
contre le sentiment d'impunité, le ministre a répondu que tous
les actes de délinquance devaient impérativement faire l'objet de
sanctions et d'une réparation, comme le prévoyaient actuellement
les contrats locaux de sécurité.
M. Jean François-Poncet, président, a souligné que le
redéploiement des forces de sécurité suscitait, à
travers le pays, une émotion considérable, que l'on aurait pu
éviter en recrutant un nombre relativement modeste de fonctionnaires de
police ; puis Mme Janine Bardou a observé qu'urbaines ou rurales, les
zones en difficulté rencontraient des difficultés analogues en
termes de manque de services publics, et a déploré l'incidence du
redéploiement de la gendarmerie en milieu rural.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville,
leur a répondu que le redéploiement en question concernait
3.000 policiers et 1.200 gendarmes, en faisant valoir qu'il
était nécessaire de revoir la carte des zones d'intervention de
la police et de la gendarmerie nationales.
M. Jean François-Poncet, président, et Mme Janine Bardou ont
souligné que, sur le terrain, ce redéploiement s'était
traduit par des fermetures de gendarmeries opérées en fonction de
la population des départements, alors qu'il était
impératif de renforcer l'attractivité de l'espace rural et d'y
maintenir les services publics.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a
précisé que les réorganisations territoriales de la
gendarmerie n'étaient pas liées à la
nécessité d'une présence renforcée des forces de
sécurité dans les départements les plus urbains et qu'il
s'agissait de deux dossiers différents.
M. Jean-Pierre Plancade a estimé que les choix faits par le Gouvernement
étaient raisonnables, tout en soulignant que la réforme de la
carte des gendarmeries posait de délicats problèmes, car les
habitants des zones rurales craignaient une hausse de la criminalité.
Mme Anne Heinis a redouté que la réduction des forces de police
en zone rurale n'y entraîne une multiplication des délits.
Répondant à ces questions et à celles de M. Gérard
Larcher, rapporteur pour avis, -qui indiquait que le Pacte de relance de 1996
avait prévu la création de 4.000 postes
supplémentaires de policiers dans les secteurs en difficulté- le
ministre a observé que si le Gouvernement avait choisi de ne pas
procéder à des recrutements sur des postes budgétaires, il
avait néanmoins créé 8.600 postes d'adjoints de
sécurité et 15.000 postes d'agents locaux de
médiation sociale.
Interrogé par M. Jean François-Poncet, président, sur les
conséquences susceptibles d'être tirées, en France, de la
diminution de la criminalité dans les villes américaines,
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la
ville, a préconisé une lutte contre le sentiment d'abandon qui
renforce les actes d'incivilité, tout en émettant de fortes
réserves quant à la politique d'incarcération à
grande échelle menée aux Etats-Unis. Il a souligné,
à cette occasion, l'importance du dispositif de prévention
français.
Répondant à Mme Janine Bardou qui le questionnait sur le
rôle de la famille et notait que le comportement d'enfants de
12 ans, même délinquants, ne pouvait être
dissocié de celle-ci, il a souhaité mener une action innovante en
faveur des familles monoparentales, tout en recherchant des réponses
collectives à la délinquance des mineurs.
Après avoir évoqué la question des zones
d'éducation prioritaire, M. Gérard Larcher, rapporteur
pour avis, a rappelé que la politique américaine se fondait sur
trois piliers : la répression systématique de tout
délit ; la réparation rapide des équipements publics
dégradés ; le renforcement de la présence humaine. Il a
dit placer beaucoup d'espoir dans l'action des agents de médiation
sociale, tout en recommandant un renforcement de la qualification
professionnelle des policiers en zone urbaine sensible.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a
également souhaité une amélioration de la présence
policière, tout en jugeant qu'elle allait de pair avec le
développement du rôle des auxiliaires de sécurité.
M. Louis Moinard a considéré qu'une action coordonnée des
ministères de la ville et de l'aménagement du territoire en
faveur de l'emploi était indispensable, et estimé qu'en milieu
rural, les chômeurs jouissaient d'un environnement moins hostile qu'en
milieu urbain.
A la suite de l'audition du ministre, M. Gérard Larcher, rapporteur pour
avis, a présenté à la commission les conclusions de son
rapport pour avis et précisé que la commission des finances avait
proposé d'adopter les crédits, sous réserve d'une
réduction des crédits des titres III et V.
Puis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des
crédits, sous réserve du vote des amendements
décidés par la commission des finances, le groupe socialiste
s'abstenant sur le rapport et votant pour l'adoption des crédits tels
qu'inscrits au projet de loi de finances pour 1999.
1
Loi n° 89-935 du 29
décembre
1989 portant loi de finances pour 1990 modifiée par l'article 99 de
la loi n° 93-1352 du 30 décembre 1993 portant loi de
finances pour 1994.
2
Soit 2,8 milliards de plus au titre de la CDC et
600 millions de francs au titre des collectivités locales.
3
Dont 58 en Ile-de-France, 141 dans le reste de la métropole
et 15 dans les DOM-TOM.
4
Cf. Journal Officiel, édition des débats,
Sénat, séance du 1er décembre 1997,
pages 4351 et 4353.
5
Le montant des prêts " émis " est celui qui
figure au contrat signé par le prêteur et l'emprunteur. Il est
distinct du montant " versé " qu'appellent progressivement les
collectivités locales en fonction de leurs besoins.
6
" Jaune " budgétaire, p. 59.
7
Par décret du 30 mars 1998.
8
Rapport précité pages 200-201.
9
S. Body-Gendrot, N. Le Guennec, Mission sur les violences
urbaines, Paris, IHESI-La documentation française, 1998, p. 27.
10
Rapport précité, p. 30.
11
Rapport précité, p.52.
12
Libération, 2 novembre 1998, p. 4.
13
Incident rapporté par le Monde du
9 octobre 1998, p. 9.
14
A l'exception de l'une d'entre elle dont les statistiques
n'étaient pas disponibles.
15
Cf. INSEE première, n° 573, avril 1998, p. 3.
16
J-P. Sueur " Demain la ville ", tome 1, la
documentation française, 1998, page 171.
17
Rapport précité, p. 186.
18
Schéma national d'aménagement et de
développement du territoire, propositions de la commission
thématique " organisation des territoires et services
collectifs ", Paris, La Documentation Française, 1995, page 67.
19
Cf. " jaune " budgétaire, p. 26.
20
Rapport Sueur précité, p. 173
21
Programmes d'aménagement concerté du territoire.
22
Argenteuil, Aubervilliers/La Courneuve/Saint-Denis, Aulnay-
sous-Bois, Clichy-sous-Bois/Montfermeil, Epinay-sur-Seine, Gennevilliers,
Grigny/Viry-Chatillon, le Mantois, Marseille, Meaux, Roubaix/Tourcoing/Croix,
Wattrelos, Vaulx-en-Velin, Vénissieux.
23
Amiens (13 communes) ; Bastia ; la boucle nord 92 :
Asnières, Colombes, Gennevilliers, Villeneuve-la-Garenne
(220.000 habitants et 8 quartiers prioritaires), Grenoble ; Le Mantois ;
les portes de Paris : Bry-sur-Marne, Noisy-le-Grand, Villiers-sur-Marne,
Lille-Roubaix-Tourcoing, Mulhouse (six communes) ; Orléans ;
Perpignan (six communes) ; Poitiers ; Port-de-Bouc/Martigues ; Rennes ;
Saint-Dizier ; la centre du Val-de-Marne : Alfortville, Bonneuil,
Créteil, Maisons-Alfort.
24
Cf par exemple, l'entretien de M. Claude Bartolone publié
dans Le Monde du 13 novembre 1998.
25
" Jaune " budgétaire, p. 104.
26
Le Président du Sénat a désigné M.
Gérard Larcher comme membre du comité d'orientation et de
surveillance.
27
Selon le recensement INSEE de 1990.