Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

Avis n° 32 (2008-2009) de M. Éric DOLIGÉ , fait au nom de la commission des finances, déposé le 16 octobre 2008

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• AVANT-PROPOS
  
  • I. LES PREMIERS RÉSULTATS DES EXPÉRIMENTATIONS PLAIDENT POUR UNE GÉNÉRALISATION DU RSA ET UNE REFONTE DES POLITIQUES D'INSERTION
    
    • A. LE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE EST EXPÉRIMENTÉ DANS 34 DÉPARTEMENTS
      
      • 1. Le RSA a été instauré, à titre expérimental, par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat
        
        • a) Le principe
          
        • b) Une expérimentation limitée aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et de l'allocation de parent isolé
          
      • 2. 34 départements expérimentent ce dispositif, cofinancé par l'Etat
        
        • a) Les départements expérimentant le RSA
          
        • b) Le coût des expérimentations
          
    • B. DIFFÉRENTES ÉTUDES PLAIDENT EN FAVEUR DE LA GÉNÉRALISATION DU RSA
      
      • 1. Des travaux d'experts concluent à l'intérêt du RSA
        
      • 2. Les premiers résultats des expérimentations sont positifs
        
        • a) Près de 15.000 ménages bénéficient du RSA expérimental fin juin 2008
          
        • b) Un retour vers l'emploi en moyenne 30 % plus élevé
          
        • c) Des expérimentations qui devront faire l'objet d'une évaluation avant l'entrée en vigueur du RSA généralisé
          
  • II. LE PRÉSENT PROJET DE LOI MET EN PLACE UN NOUVEAU CADRE DE LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS DONT LE RSA CONSTITUE LA PIERRE D'ANGLE
    
    • A. DES OBJECTIFS RÉAFFIRMÉS
      
      • 1. Le RSA est l'un des instruments de lutte contre les exclusions et de réduction de la pauvreté
        
        • a) Le RSA comme élément de la lutte contre les exclusions
          
        • b) Les principes du revenu de solidarité active
          
          • (1) Le but : assurer un revenu minimum et une croissance des ressources lorsque les revenus du travail augmentent
            
          • (2) La mise en oeuvre : une responsabilité partagée entre l'Etat et les départements
            
        • c) La définition d'un objectif quantifié de réduction de la pauvreté
          
      • 2. Il s'insère dans un projet d'ensemble qui touche les droits connexes, la prime pour l'emploi et les politiques d'insertion
        
        • a) L'articulation entre RSA et prime pour l'emploi
          
          • (1) Le RSA « chapeau » s'impute sur la prime pour l'emploi
            
          • (2) La non-indexation de la PPE en 2009 permet de réaliser une économie sans remettre en cause son cadre général
            
          • (3) Les effets de ces deux mesures
            
          • (4) La suppression des dispositifs d'acomptes de prime pour l'emploi
            
        • b) Les aménagements apportés aux droits connexes en matière fiscale
          
          • (1) Des dispositions de coordination liées à la suppression des dispositifs d'intéressement
            
          • (2) L'adaptation des dispositions relatives à la réduction d'impôt pour aide à la création d'entreprise
            
          • (3) Le remplacement d'un dégrèvement d'office de taxe d'habitation lié au statut de bénéficiaire du RMI par une majoration de dégrèvement en fonction des revenus
            
          • (a) Le régime actuel
            
          • (b) Le dispositif proposé
            
          • (c) Les effets de ces modifications
            
          • (4) Une réforme similaire en matière de redevance audiovisuelle, assortie d'une clause de sauvegarde
            
          • (a) Le droit existant
            
          • (b) Le dispositif proposé
            
          • (c) Les effets de la réforme
            
        • c) Les nouvelles orientations relatives aux politiques d'insertion
          
    • B. LES PRINCIPES ET LE MODE DE FONCTIONNEMENT DE LA NOUVELLE PRESTATION
      
      • 1. Le RSA est construit pour inciter ses allocataires à la reprise d'une activité professionnelle
        
        • a) Le RSA doit permettre à ses allocataires de conserver un bénéfice financier à la reprise d'une activité rémunérée
          
        • b) Le fonctionnement technique du RSA
          
        • c) La distinction entre un RSA « de base » et un RSA « chapeau »
          
      • 2. Le champ des bénéficiaires de la nouvelle prestation
        
        • a) Les bénéficiaires du RSA « de base » seront les actuels bénéficiaires du RMI et de l'API
          
        • b) Vers un élargissement éventuel du dispositif aux bénéficiaires d'autres minima sociaux
          
          • (1) L'extension éventuelle aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS)
            
          • (2) Le cas des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH)
            
        • c) Les bénéficiaires du RSA « chapeau », un champ plus large que celui du RSA « de base »
          
  • III. LE FINANCEMENT DU DISPOSITIF EST RÉPARTI ENTRE L'ETAT ET LES DÉPARTEMENTS
    
    • A. LES DÉPARTEMENTS PRENNENT EN CHARGE LE RSA « DE BASE » TANDIS QUE L'ETAT ASSUME LE FINANCEMENT DU RSA « CHAPEAU »
      
      • 1. Les départements prennent en charge le RSA « de base »
        
      • 2. L'Etat, à travers le FNSA, prend en charge le RSA « chapeau »
        
      • 3. Une répartition du financement qui diffère de celle des expérimentations
        
    • B. LES MODALITÉS DE COMPENSATION AUX DÉPARTEMENTS DE LA CHARGE DU RSA
      
      • 1. La charge de financement assumée par les départements
        
        • a) Certains dispositifs d'intéressement liés au RMI ne seront plus à la charge des départements
          
        • b) Le maintien de la compétence du département en matière de RMI, hors dispositifs d'intéressement
          
        • c) Les départements se voient confier la charge équivalant à l'actuelle API
          
      • 2. Une compensation inchangée, pour les départements, de la charge du RMI
        
        • a) Le choix de ne pas imputer les dépenses d'intéressement liées au RMI sur le mode de compensation du transfert du RMI
          
        • b) Une répartition inchangée des allocataires entre les départements
          
        • c) Un maintien strict de la compensation du transfert du RMI prévue par la loi de décentralisation de décembre 2003
          
      • 3. Les modalités de compensation de l'extension de compétences correspondant au champ de l'actuelle API
        
        • a) Le calcul du montant de la compensation
          
          • (1) Pour l'année 2009
            
          • (2) A partir de l'année 2010
            
        • b) Le mode de financement de la compensation : l'affectation d'une part supplémentaire de TIPP
          
          • (1) Les fractions de TIPP prévues par l'article 18 du projet de loi de finances pour l'année 2009
            
          • (2) L'intérêt d'un transfert de fiscalité est amoindri par l'impossibilité d'en moduler le taux
            
          • (3) La répartition de la compensation entre les départements
            
          • (4) Les échéances de versement
            
        • c) La qualification en « extension » et non en « transfert » de compétences
          
          • (1) Le choix d'une qualification d'extension plutôt que de transfert de compétences
            
          • (2) Les conséquences de cette qualification
            
          • (a) L'absence d'obligation constitutionnelle de compensation intégrale
            
          • (b) La question de la saisine de la CCEC
            
          • (c) L'absence de dispositif de garantie constitutionnel
            
        • d) Les incertitudes pesant sur le montant pris en charge par les départements
          
          • (1) Certaines incertitudes pourraient s'avérer financièrement favorables aux départements
            
          • (2) Certaines incertitudes pourraient rendre la compensation incomplète
            
          • (a) Les sous-budgétisations passées des dépenses d'API
            
          • (b) L'absence de garantie que le transfert de l'API s'effectue à droit constant
            
          • (c) Les effets de la crise économique et financière
            
          • (d) L'absence de prise en compte des dépenses d'insertion engendrées pour les départements
            
    • C. LE FINANCEMENT DU RSA « CHAPEAU » PAR LE FONDS NATIONAL DES SOLIDARITÉS ACTIVES (FNSA)
      
      • 1. Le FNSA financera le RSA « chapeau »
        
      • 2. Il sera alimenté par le produit de contributions sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ainsi que par une dotation de l'Etat
        
        • a) Des contributions sur les revenus du patrimoine et des placements
          
          • (1) Un nouveau prélèvement social de 1,1 % ayant la même assiette que la CSG sur les revenus du capital
            
          • (2) Une imposition incluse dans le « bouclier fiscal »
            
          • (3) Un taux plafonné à 1,1 % et qui pourrait réduit compte tenu du plafonnement des niches fiscales
            
          • (a) Le dispositif prévu
            
          • (b) Ce que l'on peut en attendre
            
          • (4) Une entrée en vigueur au 1er janvier 2009
            
          • (5) Un rendement prévisionnel de 1,4 milliard d'euros, qui pourrait être affecté par la crise financière
            
        • b) Une « subvention d'équilibre » de l'Etat
          
      • 3. Les modalités de gestion du fonds
        
      • 4. L'équilibre général du fonds et l'impact sur la norme de dépenses
        
        • a) Un équilibre présenté sur trois ans
          
        • b) Une opération extrabudgétaire qui fausse l'appréciation de la norme de dépenses mais n'a pas d'impact sur les comptes publics
          
          • (1) Le choix de faire porter ces dépenses par un fonds ad hoc est contestable mais des précédents existent
            
          • (2) Le schéma de financement retenu permet à l'Etat de contourner le respect de la norme de dépense mais est neutre du point de vue des finances publiques consolidées
            
          • (3) L'ensemble des mesures est censé être neutre pour le budget de l'Etat de 2009 à 2011
            
  • IV. LA MISE EN oeUVRE DES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI ADOPTÉE PAR LE SÉNAT RENFORÇANT LE CONTRÔLE COMPTABLE DU RMI
    
    • A. LES TRAVAUX ANTÉRIEURS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR LE CONTRÔLE COMPTABLE DU RMI
      
      • 1. La proposition de loi présentée par notre collègue Michel Mercier
        
      • 2. Une intégration opportune au présent projet de loi
        
    • B. LES ADAPTATIONS PROPOSÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR POUR AVIS
      
      • 1. L'amélioration nécessaire de l'information du conseil général
        
        • a) Les documents transmis lors de la demande mensuelle de versement par les organismes payeurs
          
        • b) Les informations transmises lors des reprises de versements par l'organisme payeur
          
      • 2. La récupération des paiements indus
        
      • 3. Le contenu des conventions entre le département et les organismes payeurs
        
      • 4. Le contrôle des allocataires
        
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
  
• AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION