Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

N° 32

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 octobre 2008

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après déclaration d'urgence, généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d' insertion ,

Par M. Éric DOLIGÉ,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		1100 , 1112 , 1113 et T.A. 188
Sénat :	7 et 25 (2008-2009)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi procède à une réforme majeure de notre dispositif d'insertion et de lutte contre la pauvreté et les exclusions .

Le revenu de solidarité active (RSA), expérimenté dans 34 départements, apparaît, en effet, comme un moyen efficace d'inciter les bénéficiaires de minima sociaux à retrouver un emploi, en leur assurant une réelle progression de leurs revenus, tout en apportant un complément de ressources aux « travailleurs pauvres ».

Cette mesure de solidarité a bien entendu un coût , estimé à 1,5 milliard d'euros en année pleine. L'effort consenti est donc significatif, dans une période de maîtrise des dépenses publiques.

Cet élément justifie à lui seul la saisine pour avis de votre commission des finances. Celle-ci ne s'est pas attachée à décrire les détails techniques de mise en oeuvre du RSA, mais a souhaité mettre en perspective les effets sur les finances publiques et la fiscalité des réformes proposées.

Votre commission s'est, en particulier, efforcée de s'assurer que les dispositions du présent projet de loi permettraient une compensation adaptée de l'extension des compétences des départements, véritables pilotes des politiques d'insertion .

Votre rapporteur pour avis a également veillé à ce que les travaux antérieurs de votre commission sur le revenu minimum d'insertion ^{1 ( * )} soient bien pris en compte par le présent projet de loi.

I. LES PREMIERS RÉSULTATS DES EXPÉRIMENTATIONS PLAIDENT POUR UNE GÉNÉRALISATION DU RSA ET UNE REFONTE DES POLITIQUES D'INSERTION

A. LE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE EST EXPÉRIMENTÉ DANS 34 DÉPARTEMENTS

1. Le RSA a été instauré, à titre expérimental, par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat

a) Le principe

Le revenu de solidarité active (RSA) a été instauré, à titre expérimental, par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (dite « TEPA ») ^{2 ( * )} .

L'article 18 de cette loi dispose que le RSA a pour objectif « d'assurer l'augmentation des ressources d'une personne bénéficiaire d'un minimum social qui prend ou reprend un travail, exerce ou accroît son activité afin d'atteindre un revenu garanti qui tient compte des revenus d'activité professionnelle et des charges de famille ». Il précise que le RSA « peut tenir compte des prestations et aides locales ou extralégales à caractère individuel recensées par chaque département et, dans la mesure du possible, de l'ensemble des droits et aides qui sont accordés aux bénéficiaires du revenu de solidarité active ».

Il s'agit donc d'une allocation comblant le différentiel entre, d'une part, un revenu garanti , correspondant à la somme d'un minimum forfaitaire et d'une part variable proportionnelle aux revenus d'activité, et d'autre part, l'ensemble des ressources de l'individu.

Sa finalité est claire : faire en sorte que le retour au travail soit financièrement plus avantageux que le bénéfice de minima sociaux et des droits connexes qui y sont attachés , sans être prisonnier de statuts.

La problématique est connue et a été analysée en détail par notre ancienne collègue Valérie Létard ^{3 ( * )} : l'existence de nombreux droits principaux ^{4 ( * )} et connexes, fort complexe, se traduit par des effets pervers dans la mesure où il conduit à des trappes à inactivité. Les effets de seuil peuvent en effet entraîner des pertes brutales de revenu lors de la sortie d'un minimum social, même si des mesures ont récemment été prises pour encourager la reprise d'activité des bénéficiaires de minima sociaux, notamment par le biais de l'intéressement.

Les efforts réalisés au cours des années récentes
afin d'activer les dépenses de minima sociaux

La loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a ainsi établi quatre contrats aidés différents pour les personnes éloignées de l'emploi, à partir du croisement de deux critères de différenciation : ces contrats de travail particuliers sont ou non dédiés à des bénéficiaires de minima sociaux ; ils s'exécutent chez des employeurs marchands ou non (collectivités locales, associations...). On distingue donc respectivement : le contrat d'insertion - revenu minimum d'activité (CI-RMA), le contrat d'avenir, le contrat initiative-emploi (CIE) et le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE).

Tous ces contrats reposent sur des aides publiques aux employeurs, mais le CI-RMA et le contrat d'avenir, réservés aux bénéficiaires des minima sociaux, comportent une modalité particulière d'aide : une fraction de l'allocation sociale est versée à l'employeur, et non plus au bénéficiaire, qui perçoit en contrepartie un salaire plus élevé.

L'activation des dépenses de minima sociaux s'est également matérialisée par la réforme de l'intéressement, opérée par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux.

Cette réforme du dispositif d'intéressement à la reprise d'activité était destinée aux allocataires du RMI, de l'API et de l'ASS (allocation de solidarité spécifique). Elle s'applique aux allocataires ayant repris une activité à partir du 1 ^er octobre 2006. Ce nouveau dispositif d'intéressement se compose de deux périodes :

• une première période de trois mois au cours de laquelle le bénéficiaire cumule intégralement l'allocation RMI et son revenu d'activité ;

• une seconde période de neuf mois au cours de laquelle l'allocataire bénéficie soit d'un intéressement proportionnel (reprises d'emploi de moins de 78 heures), soit d'une prime forfaitaire (reprises d'emploi de 78 heures ou plus). Dans le premier cas, l'allocataire reste payé au titre du RMI. Dans le deuxième, il sort du paiement du RMI, sauf si la configuration familiale du foyer ou le niveau du revenu d'activité conduisent à des ressources inférieures au plafond prévu pour cette allocation.

Source : commission des finances

b) Une expérimentation limitée aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et de l'allocation de parent isolé

L'expérimentation du RSA instaurée par la loi précitée en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat ne concerne pas les bénéficiaires de l'ensemble des minima sociaux. Elle a, en effet, été cantonnée à deux catégories de bénéficiaires : ceux du revenu minimum d'insertion (RMI) et ceux de l'allocation de parent isolé (API).

* ¹ Se reporter notamment aux rapports n° ^s 235 et 320 (2007-2008) de notre collègue Auguste Cazalet sur la proposition de loi n° 212 (2007-2008) de notre collègue Michel Mercier renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion.

* ² Pour une présentation détaillée du revenu de solidarité active, se reporter au rapport n° 404 (2006-2007) de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

* ³ « Minima sociaux : concilier équité et reprise d'activité », rapport d'information n° 334 (2004-2005). Ce rapport avait été complété par notre ancienne collègue Valérie Létard dans le cadre de son rapport n° 158 (2006-2007) sur sa proposition de loi n° 425 (2005-2006) portant réforme des minima sociaux.

* ⁴ On recense neuf prestations non contributives applicables sur l'ensemble du territoire national, versées sous condition de ressources et visant à assurer un revenu minimum à certaines catégories de personnes : l'allocation supplémentaire vieillesse (ASV), l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI), l'allocation aux adultes handicapés (AAH), l'allocation de parent isolé (API), l'allocation veuvage, l'allocation de solidarité spécifique (ASS), l'allocation temporaire d'attente (ATA), le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation équivalent retraite (AER). Il convient, en outre, d'y ajouter une allocation spécifique aux départements d'outre-mer : le revenu de solidarité (RSO).