Les Autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes en question

Les Autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes en question

Vendredi 20 janvier 2017, le Président de la République a promulgué la loi portant statut général des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API) et la loi organique relative aux AAI et API.

Jeudi 19 janvier 2017, le Conseil constitutionnel a rendu sa décision sur la loi organique relative aux AAI et API dont il avait été saisi par le Premier ministre.

Retour sur la proposition de loi avec Jacques MÉZARD (3 juin 2016).

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Éléments clés

 Les étapes de la discussion

  Promulgation des lois (20 janvier 2017)

Vendredi 20 janvier 2017, le Président de la République a promulgué la loi n° 2017-55 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et la loi organique n° 2017-54 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes. Elles sont parues au Journal officiel n° 18 du 21 janvier 2017.

Décision du Conseil constitutionnel (19 janvier 2017)

Jeudi 19 janvier 2017, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes dont il avait été saisi le 11 janvier 2017 par le Premier ministre.

Troisième lecture au Sénat (10 janvier 2017)

Mardi 10 janvier 2017, le Sénat a adopté définitivement la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API) et la proposition de loi organique relative aux AAI et API.

  Examen en commission (21 décembre 2016)

Mercredi 21 décembre 2016, la commission des lois a examiné en troisième lecture le rapport de Jacques MÉZARD et les textes de la commission sur la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et sur la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques, modifiées par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Deuxième lecture à l'Assemblée nationale (8 décembre 2016)

Jeudi 8 décembre 2016, l'Assemblée nationale a adopté, avec modifications en deuxième lecture, la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes.

 Deuxième lecture au Sénat (2 juin 2016)

Jeudi 2 juin 2016, les sénateurs ont adopté à l'unanimité, en deuxième lecture, la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API) et la proposition de loi organique relative aux AAI et API, modifiées par l'Assemblée nationale.


En séance, les sénateurs ont notamment, lors de l'examen de la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API) :

  • prévu que la règle de non-renouvellement ne s'appliquerait qu'à la fonction de président et non à tous les mandats de membre. En revanche, la règle de non-renouvellement applicable à l'ensemble du collège serait maintenue lorsqu'elle existe (amdt 55 au nom de la commission des lois- article 8) ; 
  • rétabli une incompatibilité avec toute fonction exécutive locale pour les présidents d'AAI ou API (amdt 22 rect. - article 11) ; 
  • prévu que l'incompatibilité professionnelle s'applique lorsque la loi prévoit que la fonction du président doit s'exercer à temps plein (admt 57  au nom de la commission des lois- article 11) ;
  • prévu qu’un décret en Conseil d’État établira une échelle des rémunérations pour les personnels des AAI (amendement 19 à l’article 17) ;

 Examen en commission au Sénat (24 et 25 mai 2016)

Mercredi 25 mai 2016, la commission des lois a examiné, en deuxième lecture, le rapport de Jacques MÉZARD et les textes proposés par la commission sur la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et sur la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes, adoptées par l'Assemblée nationale.

Mardi 24 mai 2016, la commission de la culture a examiné le rapport oral pour avis, en deuxième lecture, de Philippe BONNECARRÈRE sur la proposition de loi et la proposition de loi organique.

Première lecture à l’Assemblée nationale (28 avril 2016)

Jeudi 28 avril 2016, l'Assemblée nationale a adopté avec modifications en première lecture la proposition de loi, adoptée par le Sénat, portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes ainsi que la proposition de loi organique, adoptée par le Sénat, relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes.

 Première lecture au Sénat (4 février 2016)

Jeudi 4 février 2016, les sénateurs ont adopté en séance publique la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes.

Ils ont notamment modifié la liste des AAI, qui figure en annexe de l'article 1er de la proposition de loi, afin d'y inclure la Commission du secret de la défense nationale (amendement 12 et sous-amendement 27 à l’article 1er), l’Autorité de régulation de la distribution de la presse (amendement 1 à l’article 1er et 3 à l’article 25) et la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet dite HADOPI (amendements 2 à l’article 1er et 3 à l’article 25).

 Examen en commissions au Sénat (20 et 27 janvier 2016)

Mercredi 27 janvier, la commission des lois a examiné le rapport de Jacques MÉZARD et les textes proposés par la commission sur la proposition de loi , présentée par Marie-Hélène DES ESGAULX, Jean-Léonce DUPONT et Jacques MÉZARD portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et sur la proposition de loi organique, présentée par Marie-Hélène DES ESGAULX, Jean-Léonce DUPONT et Jacques MÉZARD relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes.

Mercredi 20 janvier, la commission de la culture a procédé à l'examen du rapport pour avis de Philippe BONNECARRÈRE sur la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Nomination de rapporteurs (16 décembre 2015)

Mercredi 16 décembre 2015, la commission des lois a nommé Jacques MÉZARD rapporteur sur la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes et sur la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes..

Le même jour, la commission de la culture a demandé à être saisie pour avis de la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes et de la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, et a désigné Philippe BONNECARRÈRE rapporteur pour avis sur ces propositions de loi.

Dépôt au Sénat (7 décembre 2015)

Lundi 7 décembre 2015, Marie-Hélène DES ESGAULX, Jean-Léonce DUPONT et Jacques MÉZARD ont déposé la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes.

 Trois questions à Jacques MÉZARD rapporteur de la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes (3 juin 2016)

Le 2 juin 2016, le Sénat a examiné, en deuxième lecture, la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes. Fruit des travaux d’une commission d’enquête sénatoriale, ces textes ont été adoptés à l’Assemblée nationale en avril 2016. De retour au Sénat, un dialogue s’est engagé avec les députes pour rechercher, dans le cadre de la navette parlementaire, un compromis.

  Pourquoi établir une liste des autorités administratives et publiques indépendantes ? Comment est-elle arrêtée ? Sur quels critères se fonde-t-elle ?

Les autorités administratives et publiques indépendantes étant un démembrement de l’administration échappant au contrôle de l’exécutif au nom de l’indépendance, le législateur a jugé nécessaire d’en dresser la liste de manière précise afin d’en garantir le contrôle par le Parlement. Cet impératif est devenu d’autant plus fort que les règles communes à ces autorités se sont multipliées au cours des dernières années sans que le législateur ait toujours conscience du périmètre exact d’application de ces règles.

Conformément à la lettre de l’expression d’"autorité administrative indépendante", la liste annexée à la proposition de loi portant statut général des autorités administratives et publiques indépendantes ne compte que des organes détenteurs d’un pouvoir de décision – qu’il s’agisse d’émettre des normes ou de sanctionner leur non-respect – ou de contrainte. Cela a conduit à écarter les organismes que la doctrine avait pu qualifier comme tels alors même qu’ils ne détiennent qu’un "pouvoir d’influence".

Contrairement aux craintes exprimées par certains organismes, ne pas figurer sur cette liste des autorités administratives ou publiques indépendantes ne signifie pas qu’elles ne bénéficient plus de garanties d’indépendance, que le Sénat a d’ailleurs renforcées. Dans certains cas, la proposition de loi prévoit ainsi de soumettre leurs membres aux obligations de dépôt de déclaration de situation patrimoniale et d’intérêts.

 Pourquoi vouloir un corpus déontologique exigeant pour les membres de ces autorités ?

Les travaux de la commission d’enquête sénatoriale sur ces autorités a relevé plusieurs manquements déontologiques, notamment près de 18 % de ces membres qui, lors de la remise du rapport, refusaient encore de déposer leurs déclarations de situation patrimoniale et d’intérêts auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ! À cet égard, il y a une certaine disparité entre des autorités administratives et publiques indépendantes qui se sont dotés de règles strictes et celles qui n’ont pas encore franchi le pas de la transparence.

C’est pourquoi le Sénat a voulu des règles simples : un mandat unique, non renouvelable et non révocable, avec des incompatibilités fortes (impossibilité de détenir des intérêts dans le secteur régulé, limitation des membres exerçant des fonctions juridictionnelles en parallèle de leur mandat, fonctions à plein temps pour les présidents de ces autorités).

La discussion avec l’Assemblée nationale a conduit le Sénat, en deuxième lecture, a évolué pour trouver un compromis avec les députés, en recherchant des rédactions de compromis. Le Sénat a limité la règle générale du non-renouvellement au président de ces autorités, en conservant cette règle uniquement lorsqu’elle existait déjà pour les membres. Pour les autres, le mandat serait renouvelable une seule fois, ce qui pour certaines autorités est un progrès par rapport à la situation actuelle !

Sur les incompatibilités, le Sénat a interdit la nomination de "magistrats" en surnombre lorsque la loi leur a déjà réservé des sièges : il faut respecter la volonté du législateur de diversifier la composition d’un collège d’autorité.

Enfin, pour les membres du secteur privé qui régulent un secteur économique, ils pourront conserver leurs fonctions pendant leur mandat mais ne pas recevoir, comme c’est le cas actuellement, des "promotions" au sein d’une autre entreprise qui peuvent créer la suspicion. Ils doivent pourvoir évoluer dans leur carrière mais de manière à conserver leur indépendance d’esprit.

 Ces textes prévoient-ils des avancées en matière de contrôle parlementaire de ces autorités ?

L’information du Parlement sera renforcée avec un document budgétaire annuel sur leur gestion (un "jaune" budgétaire). Ces autorités pourront également être entendues par les commissions parlementaires.

Un point important pour le Sénat est que la nomination des présidents de ces autorités soit contrôlée par le Parlement dans le cadre du dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution, c’est-à-dire que tout candidat soit entendu par les commissions permanentes compétentes de chaque assemblée parlementaire avant que ces dernières s’expriment par un vote.

En première lecture, les députés ont accepté une partie de ces propositions mais pas pour tous les présidents. En deuxième lecture, le Sénat a renoncé à certaines autorités, à l’importance moindre, mais persévère pour que certaines autorités importantes, comme la CNIL ou la CNCCFP, aient un président, non pas élu en interne mais nommé en toute transparence après un contrôle démocratique.

 Comprendre les enjeux

Mercredi 4 novembre 2015, Marie-Hélène DES ESGAULX (Les Républicains - Gironde), Jean-Léonce DUPONT (UDI-UC - Calvados) et Jacques MÉZARD (RDSE - Cantal), respectivement présidente, vice-président et rapporteur de la commission d’enquête sur les autorités administratives indépendantes (AAI), rendaient public leur rapport "Un État dans l'État : Canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler qui synthétisait le résultat de leurs six mois d'investigations.

 

Constatant que "la prolifération de ces autorités (…) contribue de plus en plus fortement à l'illisibilité et au dysfonctionnement du système institutionnel, alors même que la volonté de simplification administrative doit constituer une ardente obligation afin de redonner tout son sens et son efficacité à l'action publique", les sénateurs formulaient 11 préconisations que la présente proposition de loi portant statut général des AAI et des autorités publiques indépendantes (API) et la proposition de loi organique relative aux AAI et API entendent traduire.

Proposition de loi portant statut général des AAI et des API visant à :

  • Définir le mandat des membres
    Mandat d'une durée de six ans, non révocable sous réserve d'une procédure de suspension et de révocation décidée par les pairs et non renouvelable.
  • Définir les règles de déontologie applicables
    - Incompatibilité générale entre la qualité de membre d'une AAI ou d'une API et toute fonction au sein des services de ces autorités ;
    - Incompatibilité générale entre la qualité de membre et l'exercice d'un mandat électif local ou la détention d'intérêts en lien avec le secteur dont l'autorité assure le contrôle, la surveillance ou la régulation ;
    - Incompatibilité entre la présidence ou la fonction de membre à plein temps d’une de ces autorités et toute autre activité professionnelle.
  • Déterminer le fonctionnement
    Sont prévues des dispositions spécifiques au personnel, aux finances et au patrimoine de ces autorités.
  • Préciser les modalités de contrôle
    Sont précisées les modalités de remise d'un rapport au Gouvernement et au Parlement, la possibilité pour toute commission parlementaire compétente d'entendre une AAI ou une API et des mesures relatives à l’élargissement des "jaunes budgétaires.

Proposition de loi organique relative aux AAI et des API visant à :

  • Réserver au législateur la compétence de créer une AAI ou une API ;
  • Instaurer plusieurs incompatibilités avec la fonction de membre d’une AAI et d’une API, notamment l’exercice d’un mandat local dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie ainsi que les fonctions de magistrat, de membre du CESE ou de membre du Conseil supérieur de la magistrature ;
  • Renforcer le contrôle parlementaire
    Les nominations à la présidence des AAI et API suivantes relèvent de la procédure prévue à l’article 13 de la Constitution
    - l’Agence française de lutte contre le dopage (uniquement pour le Président),
    - l’Autorité de régulation des jeux en ligne,
    - la Commission d'accès aux documents administratifs,
    - la Commission nationale de l'informatique et des libertés,
    - la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques,
    - le Haut conseil du commissariat aux comptes.

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Photo © Sénat

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