C. OPTIMISER LES TAXES À LA CONSOMMATION
Les impôts indirects ou assimilés pèsent directement sur le prix final de tous les produits, en particulier les produits de grande consommation. Dans le contexte de la vie chère, une gestion fine de la fiscalité est plus que jamais nécessaire.
1. Pour une modernisation de l'octroi de mer
L'octroi de mer est une taxe essentielle à l'équilibre économique des DROM. Elle protège la production locale, en rétablissant une compétitivité-prix raisonnable. Elle garantit l'autonomie fiscale et budgétaire des collectivités ultramarines - communes et régions - pour fournir les services publics dont la population a besoin.
Deux lignes rouges ont donc été tracées :
- ne pas retirer aux territoires un outil fiscal garant de l'autonomie de gestion et des libertés locales ;
- préserver un instrument de protection de la production locale.
Ces principes posés, une réflexion pour optimiser l'octroi de mer et réduire ses effets sur les prix demeure indispensable. Elle est la meilleure réponse aux attaques dont l'octroi de mer a été l'objet.
De nombreuses pistes d'amélioration existent pour concilier à la fois le maintien de l'octroi de mer et la lutte contre la vie chère. La plupart ont d'ailleurs été avancées par les collectivités et les élus eux-mêmes. Cette attitude responsable est à saluer. Elle doit désormais être concrétisée.
a) Étendre la déductibilité de l'octroi de mer externe sur tous les produits importés sans équivalent local.
L'octroi de mer souffre d'un défaut : son effet « boule de neige ».
Lors de son audition, Nadia Damardji, dirigeante d'Action Publique Conseil et auteur d'une étude réalisée pour le compte de l'ACCD'OM et l'AMF24(*), a exposé le problème très clairement : « Historiquement, l'octroi de mer s'apparente à un droit de douane s'appliquant aux marchandises dès leur arrivée sur le territoire. Cependant, une fois son montant acquitté, l'octroi de mer cesse d'être considéré comme une taxe et disparaît des livres comptables, faute de disposition législative spécifique. L'importateur, ne disposant d'aucun moyen de déduction ou de remboursement de ce montant, l'intègre de bonne foi dans son coût de revient. Ainsi, cette somme échappe à sa nature fiscale en devenant une composante du prix, plutôt que de se voir isolée comme un impôt économiquement neutre. Cette situation entraîne un phénomène d'accumulation, chaque intermédiaire (entreposage, transport, revente, etc.) appliquant des marges sur un prix déjà majoré, aboutissant ainsi à une augmentation artificielle du prix final. En suivant le parcours d'un bien acheté 100 euros, frappé d'un octroi de mer de 13 euros, nous constatons qu'au terme du processus, le consommateur final en paye 23 euros. La différence de 10 euros, n'étant plus identifiée comme une taxe, échappe ainsi à la collectivité. Ce mécanisme ne résulte d'aucune volonté de contournement, mais d'une contrainte comptable inhérente aux lacunes du dispositif actuel ».
Plus le taux de l'octroi de mer est élevé et le nombre d'intermédiaires important jusqu'au consommateur final, plus le sur-impact de l'octroi de mer est fort sur le prix final. L'étude réalisée pour l'ACCD'OM et l'AMF est éclairante en détaillant ce renchérissement par territoires. Le sur-impact varierait entre 5,5 et 2,5 % du prix final.
Pour remédier à ce défaut majeur qui pénalise le consommateur sans que les collectivités ne reçoivent un euro de plus que l'octroi de mer perçu lors de l'arrivée de la marchandise au port, la mise en place d'un mécanisme de déductibilité de l'octroi de mer est nécessaire.
La déductibilité s'inspirerait du modèle de la TVA.
Un tel mécanisme existe aux Canaries, qui est RUP comme les DROM. En effet, deux taxes différentes co-existent :
- l'IGIC (Impesto General Indirecto de Canarias) : il s'agit d'une taxe à la consommation de 7 %, qui s'applique sur les biens qui n'ont pas d'équivalent produit localement. Son fonctionnement est semblable à la TVA, apparaissant sur une ligne comptable séparée. Le montant de cette taxe apparaît ainsi sur la facture du consommateur finale, et est déductible pour les entreprises ;
- l'AIEM (Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias) : les produits importés pour lesquels une production locale équivalente existe sont soumis à cette impôt indirect, semblable à l'octroi de mer.
Dans les DROM, deux octrois de mer seraient mis en place :
- un octroi de mer sur l'ensemble des biens importés et non produits localement qui fonctionnerait comme une TVA ;
- un octroi de mer sur les biens importés et produits localement qui continuerait à fonctionner comme actuellement.
Une telle réforme supposerait des études complémentaires pour la préparer, faire évoluer les textes et adapter les taux afin de maintenir un différentiel de taux protecteur de la production locale.
Un autre avantage de la déductibilité serait la disparition du calcul de la TVA sur la base d'un prix incluant l'octroi de mer, c'est-à-dire la taxe sur la taxe. En effet, bien que l'article 45 de la loi° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer dispose que l'octroi de mer n'est pas compris dans la base d'imposition de la TVA, en pratique la non-déductibilité rend l'application de cet article impossible, sauf au stade de l'importation. Dès la première revente, l'octroi de mer est incorporé comptablement au prix de revient et il n'est plus possible de le neutraliser.
Une autre solution, qui a notamment été récemment portée par l'OPMR de La Réunion serait de subdiviser l'octroi de mer en deux taxes : une taxe à la consommation régionale, sorte de TVA, et un octroi de mer maintenu uniquement sur les produits en concurrence avec une production locale.
Ces réformes pourraient être l'occasion de rebaptiser l'octroi de mer en « contribution au développement régional » comme le suggère Nadia Damardji, dirigeante d'Action Publique, pour rappeler que cette recette finance directement les infrastructures et services publics des territoires.
b) Simplifier le nombre de taux
Une autre critique récurrente est la complexité des taux de l'octroi de mer. En Guadeloupe par exemple, 13 taux différents sont appliqués. Une rationalisation a déjà été engagée par plusieurs collectivités. Il est sans doute possible d'aller plus loin en ramenant le nombre de taux différents à 4 ou 5.
Cette simplification pour les entreprises renforcerait aussi la lisibilité et la compréhension de la taxe par les consommateurs.
c) Réduire les taux sur les produits de première nécessité et du BQP
Une des principales mesures prévues par le protocole signé le 16 octobre 2024 en Martinique est la suppression de l'octroi de mer sur plusieurs familles de produits de grande consommation, souvent de première nécessité.
Une étude des taux selon les territoires a montré des différences très importantes. Si certaines peuvent se justifier par la protection des productions locales, d'autres sont moins évidentes. La Réunion a par exemple adopté une politique de taux bas ou nuls sur la plupart des produits alimentaires.
Un réexamen de la nomenclature des taux de l'octroi de mer à la lumière de la vie chère paraît donc nécessaire, afin de modérer les taux sur les produits de première nécessité.
Recommandation n° 11 : Atténuer l'impact de l'octroi de mer sur la vie chère en le rendant déductible sur les biens importés sans équivalent local, en réduisant le nombre de taux différents et en abaissant fortement les taux sur les produits de première nécessité.
2. Alerte rouge sur la fiscalité des carburants
Lors de son audition, Florian Cousineau, directeur Europe DROM et gaz liquéfié de Rubis Energie25(*), a mis en garde contre le « mur de taxes » à venir sur le prix des carburants outre-mer.
Deux dispositifs sont en cause qui « pourraient entraîner à très court terme une augmentation du prix des carburants d'environ 22 centimes par litre, sans aucun bénéfice pour les populations en outre-mer » selon ses termes.
Le premier concerne la réforme des certificats d'économies d'énergie (CEE). À ce jour, les CEE pèsent environ pour 4 % du prix du litre, soit 7 centimes sur le SP95 par exemple.
Les certificats d'économie d'énergie
La directive européenne (UE) n° 2023/1791 du 13 septembre 2023 relative à l'efficacité énergétique (directive DEE) impose aux États membres de réaliser des économies d'énergie. Cette directive laisse une certaine flexibilité quant aux moyens à mettre en oeuvre pour atteindre ces objectifs. Ainsi, bien que l'Union européenne n'impose pas spécifiquement le dispositif des CEE, elle oblige les États membres à adopter des mesures efficaces pour améliorer l'efficacité énergétique. La France a choisi les CEE comme principal outil pour répondre à ces obligations européennes, tandis que d'autres pays peuvent opter pour des mécanismes différents, tels que des taxes, des subventions ou des réglementations spécifiques.
Les certificats d'économies d'énergie sont créés par la loi POPE du 13 juillet 2005. À noter que 16 États européens utilisaient en 2022 un dispositif du type certificat d'économies d'énergies. Mis en place pour financer la transition énergétique, le dispositif des certificats d'économie d'énergie (CEE) oblige les fournisseurs et vendeurs d'énergie (gaz, fioul, électricité, carburant, etc.), appelés « obligés », à financer des actions d'économie d'énergie (isolation des logements, installation de pompes à chaleur ou encore de chauffe-eaux solaires, etc.). L'État leur impose des objectifs de réduction de consommation énergétique sur une période donnée, mesurés en térawattheures cumulés et actualisés (TWh cumac). Pour atteindre ces objectifs, les fournisseurs doivent soit :
- financer directement des travaux chez les particuliers, les entreprises et les collectivités,
- acheter des certificats auprès d'autres acteurs ayant réalisé de telles actions.
Toutefois, bien que les fournisseurs prennent en charge le financement de ces travaux, ils ne le font pas sur leurs propres marges. Pour compenser ces coûts, ils les répercutent directement dans leurs prix de vente, qu'il s'agisse de l'électricité, du gaz ou encore des carburants. Ainsi, ce sont les consommateurs finaux qui financent indirectement le dispositif. En d'autres termes, même ceux qui ne bénéficient pas directement des aides liées aux CEE contribuent à leur financement.
Source : DSOM
Le dispositif des CEE est devenu le pivot de la politique d'efficacité énergétique de la France. L'Union européenne a renforcé ses objectifs climatiques pour 2030 avec le paquet « Fit for 55 ». En réponse, le Gouvernement envisage de réduire de 30 % la consommation finale d'énergie d'ici 2030 par rapport à 2012, soit une baisse de 46 TWh par an. Pour atteindre cet objectif, il mise largement sur les CEE, qui devraient permettre de réaliser la moitié des économies prévues. Dans cette optique, une consultation publique auprès des parties prenantes a été menée à l'été 2023 afin de préparer la 6ème période du dispositif (2026-2030), avec notamment la proposition de doubler le niveau d'obligation.
Ce doublement, s'il était décidé, augmenterait le prix des carburants en outre-mer, mais aussi dans l'Hexagone, de 7 centimes.
Outre l'impact immédiat sur les carburants, Florian Cousineau souligne que les CEE profitent assez peu aux outre-mer, les travaux d'isolation y étant moins fréquents.
La Cour des comptes et l'IGF ont exprimé dans plusieurs rapports leurs réserves quant au choix d'alourdir encore les obligations de certificats d'énergie, compte tenu du bilan de ce dispositif.
Dans le contexte inflammable de la vie chère dans les DROM, ces territoires devraient être exemptés d'une future augmentation des obligations de CEE. Pour rappel, les DROM sont déjà exemptés de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) en application de l'article 73 de la Constitution.
Le second dispositif alarmant est la mise en oeuvre de la taxe carbone européenne, aussi appelée Système d'échange de quotas d'émissions (SEQE-UE 2) ou Emissions Trading Schemes (ETS 2).
Modifiée en 2023, la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union européenne entre en vigueur progressivement :
- 2025-2026 : mise en place des obligations de surveillance et de déclaration des émissions ;
- 1er janvier 2027 : entrée en vigueur du système d'échange de quotas, avec une mise aux enchères des quotas et une obligation de restitution des quotas par les entités concernées à partir de 2028.
Si des exemptions ont été accordées aux secteurs de l'aviation et du transport maritime en raison de la forte dépendance des RUP à ces services, celles-ci restent temporaires et ne concernent que ces secteurs spécifiques. En revanche, le secteur des carburants routiers ne bénéficie d'aucune exception pour les RUP.
Pour Florian Cousineau, le système d'échange de quotas d'émission pourrait renchérir progressivement le prix des carburants de 13 à 15 centimes par litre à partir du 1er janvier 2027. Cette possible augmentation ne seraient pas seulement propre aux RUP mais à l'ensemble des États membres.
Compte tenu du retard de développement des DROM et des coûts de revient déjà plus élevé, il est urgent que le Gouvernement sollicite une révision de la directive, afin d'écarter l'application des quotas d'émissions aux transports routiers des RUP.
La stabilité de la fiscalité sur les carburants doit être préservée.
Recommandation n° 12 : Écarter les DROM de l'application de la réforme des certificats d'économies d'énergies et obtenir la révision de la directive sur la « taxe carbone européenne », afin d'en exclure le secteur du transport routier dans les RUP.
3. Les limites d'une baisse de la TVA sur les produits de première nécessité
La TVA outre-mer est déjà faible. Inexistante en Guyane et à Mayotte, les taux en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion sont de 8,5 % pour le taux normal et 2,1 % pour le taux réduit. L'effort de l'État sur la fiscalité indirecte est déjà significatif pour alléger la cherté des prix.
L'article 45 de la loi de finances pour 2025 a autorisé l'État, non pas à étendre la liste des produits exonérés de TVA (le code général des impôts le lui permet déjà), mais à ne pas appliquer les mêmes exonérations en Guadeloupe et à la Martinique, d'une part, et à La Réunion, d'autre part.
Conformément aux engagements pris dans le protocole conclu en Martinique en octobre dernier, l'arrêté du 27 février 2025 modifiant la liste des produits repris à l'article 50 duodecies de l'annexe IV au code général des impôts a exonéré de TVA les produits appartenant aux 59 familles de produits alimentaires de première nécessité en Martinique, mais aussi en Guadeloupe. À La Réunion, seuls certains matériels électroniques ont été ajoutés à la liste des exonérations.
Par ailleurs, pour compenser le coût pour le budget de l'État, plusieurs produits non alimentaires à plus forte valeur ajoutée, qui bénéficiait d'une exonération de TVA jusqu'à présent, ont été retirés de la liste.
Cette baisse de la TVA aura un impact certain sur les produits visés. Néanmoins, les marges de progrès pour l'avenir sont désormais restreintes.
* 24 Rapport du 7 octobre 2024 portant analyse du mécanisme de la chaîne de constitution des prix en outre-mer.
* 25 Le groupe Rubis est propriétaire de la SARA et de la SRPP, deux sociétés qui détiennent le monopole de fait de l'importation et du stockage de carburant en Guadeloupe, Martinique, Guyane et La Réunion. La SARA a aussi le monopole du raffinage à la Martinique pour l'ensemble de la zone Antilles-Guyane.