D. LUTTER CONTRE LES CONFLITS D'INTÉRÊTS ET L'APPLICATION DES RÈGLES DE TRANSPARENCE
Les travaux de la commission d'enquête ont confirmé l'existence d'une certaine proximité entre les dirigeants des énergéticiens et les pouvoirs publics. La réaffirmation de l'indépendance des pouvoirs publics sur les choix environnementaux justifie donc de renforcer les exigences en matière de lutte contre les conflits d'intérêt.
1. Mettre fin aux conflits d'intérêts liés à la présence d'entreprises du secteur des hydrocarbures au sein des COP
Lutter contre les conflits d'intérêts dans les instances de décision, mais également d'échanges et de concertation sur le réchauffement climatique, est essentiel pour mener à bien la transition écologique. C'est en particulier le cas à l'occasion des COP, dans lesquelles se construit le consensus politique mondial sur les réponses à apporter face au changement climatique.
Pour Laurence Tubiana, la contradiction liée à la présence de ces entreprises aux COP «a été observée à Dubaï, où des entreprises pétrolières étaient plus présentes que jamais - et nous étions dans un grand pays producteur de pétrole. Les entreprises pétrolières veulent continuer à produire du pétrole et du gaz, mais la facture du changement climatique croît chaque jour. TotalEnergies était très présente, comme d'autres entreprises, jusqu'au bout de la conférence, au sein même des délégations.» Un changement de doctrine quant au statut des entreprises du secteur des énergies fossiles et de leurs organisations représentatives est donc nécessaire. Laurence Tubiana met en avant qu' «On ne peut pas faire une place à la table des négociations à des entreprises qui veulent continuer à développer leur production de pétrole : il y a une contradiction».
Une réflexion étant menée actuellement au sein du secrétariat de la CCNUCC sur cette question des conflits d'intérêts, la France pourrait prendre position en faveur d'une meilleure distinction entre les délégations étatiques et celles des entreprises des secteurs les plus émissifs en gaz à effet de serre et leurs organisations représentatives aux COP et défendre cette position auprès du secrétariat de la CCNUCC. Si les énergéticiens sont des acteurs de la transition énergétique, ils ne doivent plus avoir la possibilité de freiner celle-ci en influençant directement la stratégie des pouvoirs publics.
Recommandation n° 28 : Prendre position en faveur d'une meilleure distinction entre les délégations étatiques et celles des entreprises des secteurs les plus émissifs en gaz à effet de serre et leurs organisations représentatives aux COP au sein du secrétariat de la CCNUCC.
2. Renforcer les moyens financiers et humains de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)
Pour remédier au constat établi du manque de moyens de la HATVP, une augmentation de ses moyens humains est nécessaire. Compte tenu des besoins identifiés on peut estimer que cette augmentation devrait être de l'ordre de 50 % des moyens humains de l'autorité, qui compte actuellement 75 ETP. Elle permettrait à la Haute Autorité d'assurer un suivi plus rigoureux du respect de ses réserves formulées dans le cadre des mobilités public/privé. Elle pourrait également mener une veille plus approfondie sur les éventuelles non-déclarations illicites en cas de mobilité public/privé. Enfin, elle pourrait étendre son activité de contrôles relatifs à l'absence de déclaration ou de déclaration erronée dans le cadre du répertoire des représentants d'intérêts370(*).
Recommandation n° 29 : Augmenter les moyens financiers et humains de la HATVP pour lui permettre de mener l'ensemble de ses missions.
3. Améliorer le contrôle des mobilités par la HATVP
Afin d'assurer une meilleure proportionnalité du contrôle des mobilités assuré par la HATVP aux caractéristiques des personnes concernées, il pourrait être opportun de lui ouvrir la possibilité d'étendre au cas par cas et de façon motivée la durée du contrôle au-delà du plafond actuel indifférencié de 3 ans, jusqu'à 5 ans au maximum. la Haute Autorité pourrait notamment prendre en compte le type d'activités par la personne contrôlée, notamment la représentation d'intérêts, ou encore les caractéristiques spécifiques du secteur dans lequel elle travaille.
Il est également nécessaire d'assurer un meilleur fonctionnement du principe de subsidiarité selon lequel, même lorsque la saisine de la HATVP n'est pas automatique, l'administration peut la saisir en cas de doute sur les difficultés que poserait une mobilité public/privé. Les administrations pourraient ainsi être mieux informées de l'intérêt de la saisine subsidiaire de la HATVP, mais aussi de la nécessité pour l'autorité hiérarchique de réaliser une appréciation et pour le référent déontologue de donner un avis.
En outre, une réforme du régime des sanctions applicables en cas de méconnaissance de l'avis émis lors d'une mobilité public/privé apparaît nécessaire. La Haute Autorité a souligné que les sanctions en cas de non-respect des avis relatifs aux mobilités public/privé des agents ne peuvent être prononcées qu'en cas de méconnaissance de son propre avis et non pas lorsque cet avis émane de l'autorité hiérarchique. Il est donc indispensable, afin d'assurer la pleine effectivité des réserves, de mettre sur le même plan la méconnaissance de l'avis de l'autorité hiérarchique avec celle de la HATVP. Une réécriture de l'article L. 124-20 du code général de la fonction publique en ce sens pourrait donc être opportune.
Par ailleurs, pour remédier aux difficultés posées par les mobilités depuis ou vers des établissements publics industriels et commerciaux (Epic) et certaines institutions comme la Caisse des dépôts et consignations une réforme des modalités de déclaration de ces mobilités pourrait être opportune. En particulier, la mobilité des personnels d'un Epic pourrait être contrôlée à leur prise de poste et lors du départ de l'établissement, quel que soit son statut. Le contrôle de la mobilité du directeur pouvant être confié à la HATVP.
Recommandation n° 30 : Améliorer le contrôle des mobilités public-privé mené par la HATVP en prévoyant :
- la possibilité pour la HATVP d'étendre la durée de son contrôle de deux années supplémentaires au maximum au cas par cas si l'emploi exercé par une personne ou son secteur d'activité le justifie ;
- une amélioration du fonctionnement du principe de subsidiarité de saisine de la HATVP ;
- une réforme du régime de sanctions applicables en cas de méconnaissance de l'avis émis par l'autorité hiérarchique de l'agent de façon identique à la méconnaissance d'un avis de la HATVP ;
- la révision des modalités de contrôle des mobilités vers et depuis certaines entités comme les Epic et la Caisse des dépôts et consignations.
4. Améliorer le contrôle des déclarations du répertoire des représentants d'intérêts par la HATVP
Pour faire faire face aux difficultés rencontrées par la HATVP dans le cadre de ses missions de contrôle, en particulier concernant le répertoire des représentants d'intérêts, l'autorité pourrait être dotée de nouvelles prérogatives. Il pourrait en effet être utile, dans un souci d'efficacité et de rationalisation de son travail, de lui confier des pouvoirs de communication de documents, notamment bancaires et financiers, afin de lui éviter de recourir à l'intermédiation du ministère de l'économie et des finances. De surcroît, il pourrait être intéressant de lui confier un pouvoir autonome de sanction en cas d'entrave pour lui permettre de mener efficacement cette action.
Il est également nécessaire d'assurer une meilleure actualité, pertinence et lisibilité du répertoire, comme l'a rappelé le président Didier Migaud lors de son audition devant la commission d'enquête. Le rythme de déclaration, actuellement annuel, pourrait être revu, et transformé en rythme semestriel, afin de disposer de données actualisées. Plusieurs modifications des informations demandées pourraient également être réalisées afin de :
- préciser les décisions exactes sur lesquelles porte une action de représentation d'intérêts plutôt que le simple type de décision ;
- préciser les fonctions exactes des personnes sollicitées par les représentants d'intérêts, plutôt que le type de fonction ;
- indiquer l'ensemble des actions menées par les représentants d'intérêts plutôt que seulement celles dont ils sont à l'initiative ;
- indiquer les actions de représentation d'intérêts menées auprès des membres des représentations diplomatiques françaises à l'étranger ;
- fournir des données plus détaillées sur les budgets déclarés comprenant une ventilation par grands postes de dépenses.
Enfin, l'amélioration de la lisibilité du répertoire nécessiterait de modifier la définition d'un représentant d'intérêts. Face aux risques de contournement, il apparaît nécessaire de comptabiliser la notion d'activité principale ou régulière de représentation d'intérêts au niveau de la personne morale dans son ensemble plutôt qu'à l'échelle de chaque personne physique qui y est rattachée. Ainsi, actuellement, il faut qu'une seule personne physique exerce 10 actions d'intérêts à elle seule pour que son activité de représentation d'intérêts soit considérée comme régulière371(*). Une entreprise dans laquelle plusieurs salariés conduisent neuf actions d'intérêt n'est donc pas considérée comme un représentant d'intérêts. La modification proposée permettrait d'éviter cette situation. De même, il serait pertinent, sur le modèle du principe d'enregistrement unique du registre européen de transparence, que l'appréciation d'un représentant d'intérêts se fasse à l'échelle d'une société-mère plutôt que de ses filiales.
La proposition de loi renforçant la transparence de la représentation d'intérêts, au service du débat démocratique
Le sénateur Arnaud Bazin et plusieurs de ses collègues ont déposé le 5 juillet 2023 une proposition de loi renforçant la transparence de la représentation d'intérêts, au service du débat démocratique.
Ce texte tend à renforcer le répertoire des représentants d'intérêts en redéfinissant la notion de représentant d'intérêt, en précisant les informations qu'il contient et en modifiant leur périodicité. Il crée également un régime de sanctions administratives en cas de manquement commis par des représentants d'intérêts.
Recommandation n° 31 : Améliorer le contrôle des déclarations du répertoire des représentants d'intérêts par la HATVP :
- en confiant à la HATVP de nouveaux pouvoirs de communication de documents et de sanction en cas d'entrave à ses prérogatives ;
- en améliorant la lisibilité du répertoire à travers le passage à un rythme semestriel de déclaration, la précision de la décision exacte sur laquelle porte l'action de représentation d'intérêts, la mention de la fonction précise des personnes sollicitées, la fin du critère d'initiative de l'action de représentation d'intérêts, l'ajout des actions de représentation d'intérêts auprès des membres des représentations diplomatiques françaises à l'étranger et l'indication de la ventilation des dépenses déclarées par grand poste ;
- en modifiant la définition de la notion de représentant d'intérêts, qui pourrait être définie à l'échelle des sociétés mères plutôt que des entreprises qui composent un groupe.
5. Obliger les organismes publics à rendre publics les financements reçus pour les projets de recherche en matière d'environnement
Améliorer la transparence de la recherche publique en rapport avec l'environnement et le réchauffement climatique est essentiel afin d'assurer la confiance du public dans la science. Si des financements privés de la recherche sont en principe souhaitables, ces derniers ne doivent pas pour autant porter atteinte à la neutralité des travaux scientifiques. Or, certains groupes producteurs d'hydrocarbures et associations sectorielles du secteur ont financé directement ou par le biais de fondations et instituts des travaux de recherche en lien avec le réchauffement climatique avec une transparence parfois insuffisante. Certains travaux ont ainsi pu être parfois utilisés de façon discutable dans le cadre des stratégies de remise en doute du consensus sur le réchauffement climatique décrites dans la première partie de ce rapport.
Il pourrait donc être opportun de rendre obligatoire la déclaration de ces financements privés reçus par les organismes publics lorsqu'ils mènent des travaux de recherche sur le réchauffement climatique, et en particulier sur les moyens d'atténuation utilisés, notamment la capture de carbone. La HATVP pourrait être chargée d'héberger ce registre.
Recommandation n° 32 : Obliger les organismes publics à rendre publics au sein d'un registre public hébergé par la HATVP les financements privés reçus pour les projets de recherche en matière d'environnement et de réchauffement climatique.
6. Mettre fin aux ambiguïtés de notre diplomatie économique
La diplomatie économique française est menée par de nombreux acteurs différents, qui ont des doctrines qui peuvent diverger relativement au soutien à des projets d'extraction et de transport d'énergies fossiles.
Selon les informations communiquées à la commission d'enquête, les postes diplomatiques français à l'étranger ont les mêmes relations avec les entreprises françaises du secteur pétrolier et gazier qu'avec les entreprises des autres secteurs. Ils n'ont donc pas de doctrine d'exclusion sectorielle climatique.
Ces relations entre les entreprises du secteur des énergies fossiles et les responsables publics peuvent même se dérouler au plus haut niveau. Jean-Yves Le Drian a ainsi décrit à la commission d'enquête la démarche menée auprès des autorités qataries en 2015, alors qu'il était ministre de la défense, relative au groupe Total : « À cette période, je n'ai eu à faire au groupe Total qu'une fois en 2015, lorsqu'il était en concurrence pour un investissement gazier très important au Qatar, notamment avec des groupes américains, Shell et BP. Il était naturel que j'aborde ce sujet avec les plus hautes autorités de l'émirat. Ce type de démarche est très classique pour des dossiers de cette importance et les concurrents des entreprises françaises ne s'en privent pas. C'était cohérent avec nos intérêts de politique étrangère. Il ne faut pas être naïf. Les événements postérieurs m'ont conduit à me réjouir de ce choix, et de la décision favorable du Qatar ».
Or, ces mêmes projets ne peuvent pas bénéficier du soutien d'autres composantes de la diplomatie économique française. François Lefebvre, directeur général de Bpifrance Assurance Export a ainsi indiqué à la commission d'enquête que « Depuis le 1er janvier 2023, et dans le cadre de tout ce que fait le Gouvernement pour soutenir la transition énergétique, Bpifrance Assurance Export ne soutient plus les "opérations ayant pour objet direct l'exploration, la production, le transport, le stockage, le raffinage ou la distribution de charbon ou d'hydrocarbures liquides ou gazeux ainsi que la production d'énergie à partir de charbon, à l'exception des opérations ayant pour effet de réduire l'impact environnemental négatif ou d'améliorer la sécurité d'installations existantes ou leur impact sur la santé, sans en augmenter la durée de vie ou la capacité de production", en application de l'article 152 de la loi de finances pour 2023 ». Il convient de noter que la France est un pays pionnier de ce type d'exclusions. François Lefebvre a ainsi souligné auprès de la commission d'enquête qu'« une telle disposition est unique au monde : l'État français, via Bpifrance Assurance Export, est le seul État à avoir fait figurer cette interdiction dans la loi. Les mesures analogues prises par nos partenaires européens relèvent des politiques internes de leurs agences d'assurance-crédit ». BpiFrance Assurance Export a également mis en oeuvre des dispositifs incitatifs afin de soutenir les investissements en faveur de la transition écologique comme le bonus climatique pour l'assurance-crédit et l'assurance prospection vert, qui consiste en une augmentation de cette assurance pour les entreprises qui proposent des produits dans le secteur de la transition énergétique.
Concernant, ses investissements, selon les informations transmises à la commission d'enquête, « Bpifrance ne finance ni n'investit à ce jour dans aucune entreprise productrice de pétrole, de gaz ou de charbon. Compte tenu du fait que Bpifrance s'est engagé à ne pas augmenter son exposition totale dans les entreprises qui développent de nouveaux projets d'exploration ou de production de pétrole, et que son périmètre d'intervention est centré sur la France, son exposition à ce secteur restera nulle ».
L'AFD a une doctrine encore plus stricte en matière d'investissements dans les énergies fossiles. Son directeur général, Rémi Rioux a décrit les étapes qui ont mené à l'exclusion complète du financement de projets fossiles en 2021 : « en 2019, nous avons interdit toute intervention de l'AFD en lien avec les projets d'énergies fossiles, sauf dans les pays les moins avancés, puis, en 2021, nous avons étendu cette règle à tous les pays relevant de notre champ d'activités. Ainsi, nous nous interdisons de financer les projets de construction, d'extension et de rénovation de centrales de production d'électricité à partir d'énergies fossiles, de même que les infrastructures associées à une unité de production de stockage ou de transformation de ressources énergétiques fossiles ou de production d'électricité à base d'énergies fossiles. Nous avons par ailleurs interdit les financements de projets d'exploration, de production ou de transformation, et ceux qui sont exclusivement consacrés au transport de charbon, de gaz et de pétrole - que ces ressources soient ou non conventionnelles ».
Là encore, la France est en avance de phase par rapport à ses partenaires : « Cette liste d'exclusion est la plus forte qui existe » selon Rémi Rioux
De même, selon les informations communiquées à la commission d'enquête par la direction de la diplomatie économique, Business France a récemment redéfini le soutien qu'il apporte aux entreprises du secteur des hydrocarbures : « Au printemps 2023, les tutelles ont conjointement demandé à Business France de cesser toute présence d'entreprises des secteurs des hydrocarbures dans des pavillons français financés par Business France et toute labellisation de pavillon organisé par des organismes privés. Ces activités ont été stoppées. Depuis septembre 2023, Business France n'organise pas de délégations d'entreprises du secteur des hydrocarbures vers des destinations pétrolières ou gazières. »
L'ensemble de ces doctrines tend progressivement à devenir de plus en plus strict vis-à-vis du soutien public aux entreprises qui mènent des projets d'extraction, de transformation et de transport d'énergies fossiles. Il pourrait être opportun de mener une harmonisation de ses pratiques afin de renforcer la cohérence climatique de la diplomatie économique de la France. Concomitamment, il serait souhaitable, afin de limiter les distorsions de concurrence, de pousser nos partenaires, notamment européens, à adopter des doctrines d'action aussi exigeantes.
Le premier président de la Cour des comptes, Pierre Moscovici, a annoncé souhaiter que la Cour publie un rapport annuel sur la transition écologique. Il serait opportun que les effets de notre diplomatie économique sur le climat y soient étudiés. La Cour pourrait ainsi évaluer la cohérence de l'action des différentes entités participant à la diplomatie économique de la France et formuler régulièrement des recommandations sur ce sujet.
Recommandation n° 33 : Harmoniser davantage les doctrines de l'ensemble des entités participant à la diplomatie économique de la France dans l'appui aux projets économiques à l'international, afin de valoriser les meilleures pratiques environnementales, et encourager nos partenaires à adopter des doctrines analogues ; inclure au sein du rapport annuel de la Cour des comptes sur la transition écologique annoncé par la juridiction financière une évaluation des effets de la diplomatie économique de la France sur le climat.
* 370 La commission d'enquête s'inquiète de la diminution des crédits décidée par le Gouvernement par des mesures de régulation budgétaire en début d'année 2024. Lors de la conférence de presse consacrée à la présentation du rapport d'activité de la HATVP pour 2023, son président, Didier Migaud a mis en avant une diminution des crédits menée de manière « indifférenciée et sans discernement ». Le budget de fonctionnement - hors loyer de ses locaux - de la Haute Autorité serait en effet réduit de 12 % selon son président.
* 371 Alternativement, si une personne physique consacre plus de 50 % de son temps à une activité de représentation d'intérêts, alors son entreprise est considérée comme un représentant d'intérêts. Ce critère pourrait être revu de façon identique à l'échelle d'une personne morale.