II. SIMPLIFIER LES PROCÉDURES DE DÉPLOIEMENT DES AIDES À LA DÉCARBONATION DE L'INDUSTRIE DU PLAN FRANCE 2030 ET CLARIFIER LA STRATÉGIE DE SOUTIEN PUBLIC À LA DÉCARBONATION DE L'INDUSTRIE
A. LES PROCÉDURES DE DÉPLOIEMENT PEUVENT ÊTRE SIMPLIFIÉES ET CLARIFIÉES POUR RENFORCER LEUR EFFICACITÉ ET LEUR VISIBILITÉ VIS-À-VIS DES ACTEURS DU SECTEUR ''
1. La simplification et l'accélération des procédures de sélection des bénéficiaires finaux est un levier de renforcement de l'accessibilité et de l'efficacité des aides
À la différence d'autres objectifs ou leviers du plan France 2030 ayant un caractère plus prospectif, comme par exemple l'objectif concernant les fonds marins (objectif n°10) ou le levier de soutien à l'écosystème d'enseignement supérieur, de recherche et d'innovation (levier n°6), l'objectif de décarbonation de l'industrie revêt un caractère d'urgence.
En effet, comme il a été rappelé, le rythme actuel de réduction des émissions de gaz à effet de serre du secteur industriel ne suffira pas à atteindre la cible intermédiaire pour 2025 fixée dans la stratégie nationale bas-carbone révisée de 65 MtCO2éq62(*).
Par conséquent, dans un contexte marqué par la perspective de relèvement des cibles de réduction des émissions de gaz à effet de serre prévu pour tenir compte du rehaussement de l'objectif à 55 % de réduction des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2030 décidée à l'échelle de l'Union européenne en décembre 202063(*), la capacité des pouvoirs publics à rapidement déployer les aides à la décarbonation est un facteur déterminant de la capacité du secteur industriel à réaliser à temps les investissements nécessaires pour modifier l'appareil productif et atteindre les objectifs climatiques de la France.
À cet égard, et sans remettre en question la nécessité de procéder à un exercice rigoureux de sélection de bénéficiaires des aides publiques au regard du montant des aides en question, les rapporteurs soulignent que l'objectif n°3 fait partie des objectifs dont le déploiement a été le moins rapide pendant les 18 premiers mois de mise en oeuvre du plan France 2030. D'après les données transmises au Parlement dans l'annexe générale au projet de loi de finances pour 2024 (« jaune budgétaire ») relative au plan France 2030, au 30 juin 2023, seulement 6 % des aides de l'objectif de décarbonation de l'industrie avaient été attribuées, alors que le niveau global d'attribution était de 34 %. À cette date, seul un objectif présentait un niveau de déploiement aussi limité.
Déploiement des aides du plan France 2030 au 30 juin 2023 par objectifs et leviers
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Au 29 février 2024, les aides attribuées dans le cadre de l'objectif n°3 du plan France 2030 atteignent un montant total de 1 332 millions d'euros, soit 30 % de l'enveloppe totale révisée.
Les rapporteurs soulignent par surcroît qu'eu égard à la nature des projets soutenus, il existe souvent un délai incompressible entre la décision d'attribution de l'aide publique et la mise en service des nouveaux équipements industriels qui permettent une production décarbonée. Pour les investissements les plus lourds, qui sont également ceux qui permettent les réductions les plus substantielles d'émissions de gaz à effet de serre, ce délai peut atteindre trois ans. Ceci implique que les aides attribuées au-delà de l'année 2027 ont une probabilité réduite de produire des effets utiles pour atteindre les objectifs de réductions des émissions de gaz à effet de serre à horizon 2030.
Enfin, il est à relever que la vitesse d'instruction des demandes d'aide à la décarbonation et d'attribution de ces aides a un effet sur leur efficacité. En effet, l'environnement économique continue à évoluer pendant la période d'instruction ce qui peut avoir pour effet de modifier les équilibres prévus par le demandeur lors de la sollicitation initiale. À ce titre, certaines décisions d'investissement dans des infrastructures de décarbonation de l'industrie peuvent être différées voire remises en cause sous le double effet de l'inflation des matières premières, qui renchérit le coût des équipements sans modifier le montant de l'aide demandée, et de l'évolution à la baisse du coût de certaines ressources énergétiques fossiles comme le gaz dont le prix a fortement baissé entre le déclenchement de la guerre en Ukraine en février 2022 et le premier semestre 2024.
À cet égard, le retard de six mois pris par rapport à l'objectif fixé par le Président de la République pour la signature des contrats de transition écologiques (CTE) des cinquante sites industriels les plus émetteurs doit inciter à engager un travail d'accélération du déploiement des aides à la décarbonation de l'industrie pour poursuivre l'atteinte des objectifs fixés dans la stratégie nationale bas-carbone révisée et renouer avec l'exigence de rapidité soulignée par le Président de la République lors du lancement du plan France 2030 qui avait souligné que « la rapidité du premier investissement est clé » après avoir rappelé que « nous mettons trop de temps à essayer de mener des tickets qui sont parfois trop uniformes »64(*).
En premier lieu, un des vecteurs de simplification et de renforcement de l'accessibilité des aides à la décarbonation de l'industrie du plan France 2030 est la simplification des procédures administratives d'attribution de ces aides.
En effet, au regard de la nécessité pour les opérateurs du plan de contrôler le caractère nécessaire, adapté et proportionné de l'aide demandée, les dossiers de demande d'aide sont souvent particulièrement lourds et complexes à constituer. D'après les témoignages recueillis par les rapporteurs auprès de bénéficiaires finaux, la constitution d'un dossier complet de demande d'aide requiert la mobilisation d'un équivalent temps plein (ETP) pendant une durée de trois à six mois. Il existe dès lors un risque réel non seulement de détourner des ressources humaines de leur activité principale d'innovation au service de la décarbonation de l'industrie mais également de priver les petites et moyennes entreprises (PME) et les startups des aides du plan France 2030. Les rapporteurs relèvent à cet égard que dans ses 80 propositions pour mettre fin à la complexité administrative publiées en janvier 2024, la confédération des PME estime que « les aides liées à France 2030 sont difficilement accessibles aux TPE-PME »65(*) au regard de la complexité des dossiers à remplir.
Plus récemment encore, à l'occasion de la présentation du plan de simplification d'avril 2024, les ministères économiques et financiers estimaient que 50 % des entreprises affirment avoir été contraintes de renoncer à des aides publiques auxquelles elles étaient éligibles en raison de la complexité des procédures d'accès66(*).
Pour simplifier les dossiers administratifs de demande d'aide sans abaisser le niveau d'exigence des opérateurs vis-à-vis de la qualité de l'information fournie par les demandeurs sur la nature du projet présenté, les rapporteurs relèvent que la procédure peut être simplifiée par un meilleur partage d'information entre les administrations publiques. Le fait que les différents opérateurs du plan France 2030 demandent aux bénéficiaires finaux les mêmes informations mais présentées selon des formats différents et propre à chaque opérateur, par exemple pour la partie des dossiers de candidature qui concerne l'identification du demandeur, sa catégorie d'entreprise au sens de la Commission européenne, l'organigramme de l'entreprise, représente une complexité qui peut être aplanie en renforçant la coopération entre les opérateurs du plan.
Recommandation n°1. Appliquer, à l'échelle des opérateurs du plan France 2030, le principe « dites-le-nous une fois » pour les pièces justificatives à caractère général des dossiers de candidature des bénéficiaires finaux du plan (Ademe, ANR, Bpifrance, Caisse des dépôts et consignations).
En second lieu, la réduction des délais d'instruction des demandes d'aides à la décarbonation de l'industrie du plan France 2030 est un vecteur d'accélération du déploiement de ces aides.
À l'échelle de l'ensemble du plan, un objectif d'instruction de plus de 50 % des dossiers en moins de cinq mois a été fixé à échéance 202667(*).
D'après les données transmises aux rapporteurs par le SGPI, aucun des appels à projet dans le périmètre des aides au déploiement des solutions de décarbonation de l'industrie n'a un délai médian d'instruction inférieur à cinq mois. Dans le périmètre de la stratégie d'accélération « Décarbonation de l'industrie », sur quatre appels à projet, un appel à projet atteint un délai médian d'instruction inférieur à cinq mois, un autre appel à projet atteint un délai médian de cinq mois et deux autres appels à projet atteignent un délai supérieur à cinq mois.
L'objectif de réduction à cinq mois des délais d'instruction n'est donc pas atteint à ce stade dans le périmètre des aides à la décarbonation de l'industrie. L'atteinte de cet objectif est d'autant plus déterminante que ce délai ne correspond pas au délai global entre le dépôt de la demande et le versement des premiers financements. En effet, à ce délai d'instruction s'ajoute d'une part le délai entre la validation du projet par le comité de pilotage ministériel opérationnel (CPMO) et la décision du Premier ministre et d'autre part le délai entre la décision du Premier ministre et la signature du contrat entre le bénéficiaire final et l'opérateur du plan France 2030.
Dans le champ des aides à la décarbonation de l'industrie, en excluant les aides à la recherche et au transfert de technologie, le délai moyen entre le dépôt d'une demande d'aide et la contractualisation avec le bénéficiaire est de plus d'un an, dont un délai moyen d'instruction de six mois68(*).
Délai moyen d'obtention d'une aide à
la décarbonation de l'industrie
du plan France 2030
(en mois)
Source : commission des finances, d'après les données de l'Ademe
Pour réduire le délai total d'obtention des aides à la décarbonation du plan France 2030, les rapporteurs relèvent qu'il faut en priorité réduire à la fois le délai moyen d'instruction, pour atteindre l'objectif d'instruction d'au moins 50 % des demandes en moins de cinq mois et 'le délai d'obtention de la décision du Premier ministre.
Pour réduire ce dernier délai, qui représente 20 % du délai total dans le périmètre des aides à la décarbonation de l'industrie, un des leviers d'accélération du processus est d'élargir la délégation de signature dont dispose le secrétaire général pour l'investissement (SGPI) et en application de laquelle il peut signer des décisions du Premier ministre d'attribution d'aide en lieu et place du Premier ministre.
Le décret du 10 janvier 2024 portant délégation de signature consacre la délégation donnée au secrétaire général pour l'investissement pour signer au nom de Premier ministre les décisions d'attribution des aides du plan. Le seuil de signature, fixé par lettre du Premier ministre, est actuellement de 15 millions d'euros par projet69(*).
Le rehaussement du plafond de la délégation de signature à 30 millions d'euros par aide permettrait de fluidifier le processus d'attribution des aides du plan France 2030. Appliqué à l'objectif de décarbonation de l'industrie, le nouveau plafond de 30 millions d'euros permettrait d'accélérer le déploiement de l'ensemble des aides de la stratégie d'accélération « Décarbonation de l'industrie » ainsi que toutes les procédures du volet 1 des aides au déploiement des solutions de décarbonation sur les petits sites industriels, tout en conservant l'intervention formelle du Premier ministre pour les aides les plus importantes, qui concerne le volet 2 consacré au déploiement des solutions de décarbonation sur les sites les plus émetteurs.
Recommandation n°2. Rehausser à 30 millions d'euros par projet le seuil de délégation de signature du Premier ministre au secrétaire général pour l'investissement afin de réduire les délais de déploiement des aides à décarbonation des petits sites industriels (Premier ministre).
2. La clarification de la programmation d'intervention des opérateurs du plan France 2030 est un levier de renforcement de la visibilité des moyens mobilisés par l'État et des résultats obtenus
Le cadre de gestion extrabudgétaire dont bénéfice les crédits du plan France 2030, hérité de la création du programme d'investissement d'avenir par la loi du 9 mars 2010 de finances rectificatives pour 201070(*), est notamment fondé sur la volonté du Parlement de « sanctuariser » certaines dépenses afin d'assurer un niveau d'investissement public suffisant dirigé vers les enjeux de long terme.
Ce cadre extrabudgétaire permet aux opérateurs du plan France 2030 de bénéficier d'une grande visibilité sur les investissements pluriannuels qu'ils seront en mesure 'de réaliser.
Il est impératif que la visibilité pluriannuelle dont dispose les opérateurs du plan soit utilisée pour mettre en place une communication de moyen terme claire et efficace à destination des bénéficiaires finaux du plan et des citoyens. Cette communication pluriannuelle sur l'engagement des opérateurs en faveur des objectifs du plan est cohérente, dans le périmètre de la décarbonation de l'industrie, avec l'exercice engagé par l'État de construction d'une « planification écologique » à l'échelle de la nation et la création en juillet 2022 d'un secrétariat général à la planification écologique (SGPE) rattaché aux services du Premier ministre71(*).
Les rapporteurs relèvent à ce titre que la visibilité de l'action publique en faveur de la décarbonation de l'industrie doit recouvrir deux aspects : d'une part la visibilité offerte aux acteurs du secteur de la décarbonation de l'industrie pour leur permettre de s'adapter aux aides publiques déployées, d'autre part la visibilité offerte aux citoyens pour qu'ils puissent constater les résultats en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre de ces aides.
a) Renforcer la visibilité des aides vis-à-vis des entreprises industrielles
Ainsi, en premier lieu, les opérateurs du plan France 2030 doivent être en mesure de renforcer, par leur action, la visibilité à court et moyen terme des entreprises du secteur de la décarbonation de l'industrie sur les aides publiques à la décarbonation de l'industrie.
À court terme, la possibilité pour les entreprises de connaître l'ordre de grandeur du délai entre le dépôt de leur demande d'aide et l'obtention de cette aide est un facteur déterminant, en particulier pour les PME et les startups dont la solidité financière n'est pas nécessairement garantie. La publication systématique, sur le site des opérateurs concernés, du délai médian d'instruction pour chaque AAP est un gage de transparence qui renforce la visibilité des porteurs de projet.
À moyen terme, les opérateurs du plan France 2030 et les bénéficiaires finaux ont pour intérêt commun d'éviter une trop forte concentration dans le temps des demandes d'aide, qui a pour effet d'allonger les délais d'instruction. Dans certains cas, la concentration des demandes peut être liée au fait que les entreprises demandeuses n'ont pas de visibilité sur l'hypothèse d'une reconduction future du dispositif, alors même que certains dispositifs dans le champ des aides à la décarbonation de l'industrie sont reconduits annuellement pendant deux voire trois ans72(*). Pour limiter ce risque', la publication par les opérateurs d'un calendrier pluriannuel prévisionnel pour les dispositifs d'aides à la décarbonation serait de nature à renforcer la visibilité des porteurs de projet. Cela pourrait permettre un rythme plus régulier de dépôt des demandes d'aide.
Recommandation n°3. Publier sur le site des opérateurs les délais médians d'instruction des demandes et les calendriers prévisionnels pluriannuels des dispositifs reconductibles pour renforcer la visibilité à court et moyen terme des porteurs de projet sur les aides à la décarbonation de l'industrie (Ademe, ANR).
b) Renforcer la reddition de comptes par des indicateurs lisibles et accessibles
En second lieu, la qualité de l'information mise à la disposition des citoyens sur les résultats associés aux dispositifs d'aide à la décarbonation de l'industrie peut largement être améliorée.
Dans sa circulaire du 19 septembre 2022 relative aux politiques prioritaires du gouvernement (PPG)73(*), la Première ministre Elizabeth Borne avait fixé un périmètre de 60 politiques prioritaires parmi lesquelles figurait le déploiement du plan France 2030. La circulaire consacre également la mise en place d'une méthode fondée notamment sur « la transparence sur nos objectifs, nos contraintes et nos résultats ».
Pour mettre en pratique ce principe de transparence, la circulaire prévoit la mise en place, pour chacune des politiques prioritaires, d'indicateurs permettant « d'en mesurer l'impact concret dans la vie des Français ». En mai 2023, la Première ministre a annoncé la mise en ligne d'un « nouveau baromètre des résultats de l'action publique » incluant 49 politiques prioritaires dont le déploiement de France 2030.
Parallèlement, dans son discours de novembre 2022 devant les dirigeants des cinquante sites industriels les plus émetteurs, le Président de la République avait annoncé la mise en place d'un « suivi en transparence complet de notre stratégie collective de décarbonation » avec la mise en ligne immédiate, c'est-à-dire en novembre 2022, d'une carte de France des cinquante sites qui recenserait « les émissions passées, les progrès accomplis et les engagements pris »74(*). Les rapporteurs relèvent que dix-huit mois après l'annonce présidentielle, cet outil de suivi n'a jamais été mis en ligne.
Sur le suivi de la politique prioritaire du Gouvernement (PPG) associé au déploiement du plan France 2030, un tableau de bord a bien été élaboré. Structuré en trois catégories, il prévoit 25 indicateurs de suivi du déploiement du plan France 2030, certains indicateurs étant associés aux objectifs et leviers du plan et d'autres étant des indicateurs transversaux75(*).
Les indicateurs de suivi du déploiement du plan France 2030 n'ont fait l'objet d'aucune information ni actualisation dans le cadre des documents budgétaires annexées au projet de loi de finances pour 2024, alors 'qu'elle aurait trouvé sa place dans l'annexe générale (« jaune » budgétaire) relative à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir.
Alors que le déploiement du plan France 2030 a été intégré au baromètre des résultats de l'action publique il y a plus d'un an, seul un des vingt-cinq indicateurs de déploiement du plan est disponible sur le site du Gouvernement. Il se borne à indiquer le montant des aides attribuées à l'échelle du plan France 2030 depuis son lancement. Aucun des seize indicateurs d'impact associés aux objectifs et leviers du plan France 2030 n'a été mis en ligne. La communication actuelle sur les résultats du plan ne paraît dès lors pas cohérente avec les recommandations formulées par le comité de surveillance des investissements d'avenir (CSIA) qui estimait en juin 2023 que « l'avancement du plan permet désormais de privilégier systématiquement la communication publique sur les impacts attendus et observés des investissements »76(*) plutôt que sur le niveau quantitatif d'engagement du plan.
Recommandation n°4. Publier et actualiser semestriellement les indicateurs du tableau de bord du plan France 2030 pour renforcer la transparence sur les résultats associés aux aides à la décarbonation de l'industrie (SGPI).
La crédibilisation de la stratégie de soutien public à la décarbonation de l'industrie est nécessaire au regard de ''l'enveloppe limitée programmée dans le cadre du plan France 2030
* 62 Stratégie nationale bas-carbone révisée (SNBC-2), mars 2020, p. 29.
* 63 Conclusions du Conseil européen du 11 décembre 2020, §12.
* 64 Président de la République, discours du 12 octobre 2021 à l'occasion de la présentation du plan France 2030.
* 65 CPME, janvier 2024, 80 propositions pour mettre fin à la complexité administrative, p. 11.
* 66 Ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, avril 2024, dossier de presse « Plan d'action : simplification ! », p.9.
* 67 Tableau de bord de la politique prioritaire du Gouvernement « Déployer France 2030 ».
* 68 Réponse de l'Ademe au questionnaire des rapporteurs.
* 69 Réponse du SGPI au questionnaire des rapporteurs.
* 70 Art. 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificatives pour 2010.
* 71 Décret n°2022-990 du 7 juillet 2022 relatif au secrétariat général à la planification écologique.
* 72 C'est par exemple le cas du dispositif DECARBIND qui a fait l'objet de deux AAP distincts (DECARBIND 2022 et DECARBIND 2023) et pour lequel un troisième AAP est programmé (DECARBIND 2024).
* 73 Circulaire n°6373/SG de la Première ministre du 19 septembre 2022 relative aux politiques prioritaires du Gouvernement.
* 74 Président de la République, discours du 8 novembre 2022 à l'occasion de la réunion avec les dirigeants des cinquante sites industriels qui émettent le plus de gaz à effet de serre en France.
* 75 Le tableau de bord comprend 16 indicateurs associés aux objectifs et leviers, quatre indicateurs de déploiement, deux indicateurs de qualité de service et trois indicateurs d'impact transverses.
* 76 CSIA, juin 2023, France 2030. Lancement maîtrisé d'un plan d'investissements à impacts majeurs, p. 74.