C. LA SITUATION FINANCIÈRE DES SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES
Votre
rapporteur rappelle que l'organisation du système autoroutier
concédé a été réformée en 1994, de
manière à accroître l'autonomie de gestion des
sociétés d'autoroutes.
Trois principes avaient présidé à cette réforme :
•
une recapitalisation des sociétés
d'autoroutes par Autoroutes de France, qui est aujourd'hui l'actionnaire
principal des sociétés d'économie mixte concessionnaires
d'autoroutes ;
•
une réorganisation en trois pôles
géographiques, avec trois groupes mères-filiales (SAPRR-AREA,
ASF-ESCOTA, SANEF-SAPN) ;
•
la mise en place de contrats de plan quinquennaux avec
l'Etat, qui permettent une programmation à moyen terme des
investissements et laissent davantage de liberté tarifaire aux
sociétés pour équilibrer leurs comptes.
1. La politique tarifaire des sociétés concessionnaires d'autoroutes
La
réforme du secteur autoroutier mise en oeuvre en 1994 a
profondément modifié les règles de fixation des tarifs de
péage. Le contrôle de l'Etat ne s'exerce plus à travers des
autorisations annuelles mais, a posteriori, par la vérification du
respect des règles tarifaires et des engagements inscrits dans les
cahiers des charges des sociétés et dont les modalités
d'application sont reprises dans des contrats de plan liant l'Etat aux
sociétés concessionnaires.
Sur la période des contrats de plan 1995-1999, les hausses tarifaires
initialement prévues étaient égales, pour les
véhicules légers, à l'inflation hors tabac et
modulées par société selon trois critères :
pour tenir compte des charges financières, ainsi que des coûts
d'exploitation et d'entretien spécifiques,
par classe de véhicules pour rechercher une meilleure
proportionnalité du péage aux coûts
générés par les différentes catégories
d'usagers,
par axe autoroutier, pour permettre à terme la régulation des
flux de trafic par le péage, en rendant économiquement
attractives les autoroutes offrant des itinéraires alternatifs aux axes
déjà très circulés. Cet objectif se traduit
notamment par une hausse significative des péages sur les axes anciens,
souvent saturés et actuellement les plus faiblement tarifés.
Par ailleurs, pour compenser le doublement de 2 à 4 centimes
du kilomètre parcouru du montant de la taxe d'aménagement du
territoire intervenu en 1996, il a été accordé aux
sociétés d'autoroutes une majoration tarifaire susceptible
d'entraîner au terme de la concession un surcroît de recettes
actualisées équivalent à 88 % du coût de cette
taxe, ainsi qu'un allongement de la durée de concession. Ces majorations
supplémentaires de tarifs devaient être étalées sur
4 ans à partir de 1996 pour éviter des augmentations
annuelles importantes.
Il convient de souligner que cette mesure n'est neutre pour les
sociétés qu'en l'absence de reports significatifs de trafic vers
le réseau non concédé, auquel cas elle se
révèlerait coûteuse, aussi bien pour les
sociétés d'autoroutes (perte de péages), que pour l'Etat
(hausse des dépenses d'entretien) et pour la collectivité
nationale (hausse de la mortalité routière).
En outre, cette compensation n'est au mieux neutre qu'à long terme. A
court terme, compte tenu de l'étalement des hausses de péage et
de la compensation partielle de la taxe d'aménagement du territoire sous
la forme d'un allégement de la durée des concessions, il en
résulte pour les sociétés concessionnaires une perte de
trésorerie, donc une diminution de la capacité d'autofinancement.
Au total, l'augmentation moyenne des
tarifs de péage
pour
l'ensemble des sociétés d'autoroutes a été ainsi,
en 1997, d'environ 3 % pour les véhicules légers et
4,1 % pour les poids lourds.
Pour 1998, l'augmentation moyenne prévue des tarifs de péage pour
l'ensemble des sociétés d'autoroutes est de 2,3 % pour les
véhicules légers et 3,3 % pour les poids-lourds. La hausse
moyenne des péages tous véhicules confondus serait donc de
2,6 %.
Sur longue période, les péages retrouveront ainsi en termes
réels leur niveau de 1982, c'est-à-dire que l'augmentation des
péages entre 1982 à 1998 (+ 67 %) est égale
à l'inflation cumulée sur la même période.
Cette apparente stabilité recouvre en fait deux évolutions
contraires, à l'encontre de la rationalité
économique :
- les tarifs ont baissé de près de 8 % en termes
réels entre 1986 et 1990, alors même que la France connaissait
à cette époque une forte croissance et que les
sociétés d'autoroutes auraient pu accumuler des réserves
pour l'avenir ;
- à l'inverse, les tarifs de péage ont
accéléré à partir de 1991, au moment où la
croissance de l'économie française ralentissait.
Le tableau ci-après propose des éléments de
comparaison
internationale
du niveau des tarifs en vigueur en
1997.
Comparaison des tarifs kilométriques au 1er avril 1997
|
Taux kilométriques en centièmes d'ECU - Parité au 30.04.97 |
|
|
Pays |
Voitures légères de cylindrée moyenne |
Poids-lourds à 5 essieux ou plus |
Observations |
Autriche |
15,4 |
138 |
- dont 20 % TVA
remboursable aux étrangers ;
pas de taxe à l'essieu ;
|
Espagne |
8,6 |
17,3 |
- 16 % TVA récupérable |
France |
6,2 |
13,8 |
- possibilité de remise
avec abonnement
|
Portugal |
5,4 |
13,3 |
- TVA incluse : 17 % |
Italie |
5,2 |
11,4 |
- TVA 19 % non récupérable ; |
Norvège |
4,7 |
10,5 |
|
Grèce |
1,9 |
4,3 |
- TVA non récupérable |
Source : ministère de l'Equipement.
Enfin, les expériences de
modulation des tarifs
en fonction
du trafic, généralement efficaces sur ce dernier, ne sont pas
toutes probantes quant au résultat financier des sociétés.
S'agissant des modulations de tarifs en fonction de l'horaire, seule demeure
ainsi en vigueur l'opération conduite sur l'A1 Lille-Paris par la
SANEF : aux retours sur Paris le dimanche, elle se traduit par des heures
vertes (14h30-16h30 et 20h30-23h30) avec réduction de 25 % du tarif
normal, encadrant une plage horaire rouge (16h30-20h30), où le tarif
normal est augmenté de 25 %. Les taux de report de la
période rouge vers une autre période sont satisfaisants et
s'élèvent à environ 10 % (soit en moyenne
2.000 véhicules pendant les 4 heures de tarifs rouges chaque
week-end).
S'agissant des modulations de tarifs en fonction de l'itinéraire, la
dernière opération conduite en 1997, qui consistait à
reporter une partie du trafic de l'A6 vers l'A5 lors de grands départs
vers les stations de sport d'hiver, n'a pu être reconduite en 1998 :
la mise en service en novembre 1997 de l'A19 (Sens-Courtenay), qui assure une
liaison entre l'A6 et l'A5, ne permet en effet plus avec les moyens actuels de
distinguer les itinéraires empruntés entre Paris et
Beaune.
2. L'évolution du trafic sur le réseau autoroutier concédé
Évolution du trafic sur le réseau routier national (en parcours)
|
Moyenne annuelle 1980-1985 |
Moyenne annuelle 1985-1990 |
Moyenne annuelle 1990-1995 |
Année 1996 |
Année 1997 |
6 mois 98/97 |
Autoroutes concédées |
5,7 % |
10,5 % |
5,0 % |
0,3 % |
4,9 % |
4,1 % |
Autoroutes non concédées |
4,3 % |
5,5 % |
4,9 % |
6,0 % |
2,7 % |
6,6 % |
Sous-total autoroutes |
5,1 % |
8,5 % |
4,9 % |
2,4 % |
4,1 % |
5,1 % |
Routes nationales |
0,4 % |
3,5 % |
1,4 % |
1,9 % |
2,4 % |
3,0 % |
Sous-total non concédé |
1,2 % |
4,0 % |
2,3 % |
3,0 % |
2,5 % |
4,1 % |
Total réseau national |
2,2 % |
5,6 % |
3,1 % |
2,2 % |
3,2 % |
4,1 % |
PIB (en volume) |
1,5 % |
3,2 % |
1,1 % |
1,5 % |
2,4 % |
3,2 % |
Source : Ministère de l'Équipement
En apparence, la progression du trafic sur le réseau autoroutier
concédé semble avoir retrouvé en 1997 et en 1998 une
tendance roche de 4 % l'an.
En fait, cette progression résulte pour partie des mises en service de
nouvelles liaisons intervenues au cours des trois dernières
années :
A réseau stable
5(
*
)
, le
trafic n'a progressé que de 2,8 % en 1997 (après une baisse
de 0,1 % en 1996), et de 3,3 % sur les six premiers mois de 1998, en
dépit de la reprise de l'activité économique.
Croissance du trafic sur réseau stable
|
Moyenne annuelle 1990-1995 |
1996 |
1997 |
6 mois |
Autoroutes concédées |
3,8 % |
- 0,1 % |
2,8 % |
3,3 % |
Routes nationales |
1,4 % |
1,9 % |
2,4 % |
3,0 % |
Ecart |
+ 2,4 % |
- 2,0 % |
+ 0,4 % |
+ 0,3 % |
Source : ADF, AFSA, Ministère de
l'équipement
Le ralentissement de la progression du trafic autoroutier moyen pourrait
s'expliquer pour partie par la mise en service de tronçons où le
trafic est moindre. Toutefois, les statistiques ci-dessus étayent
l'intuition selon laquelle les
hausses de péages intervenue depuis
1995 se sont traduites par un report de trafic du réseau
concédé vers les autoroutes non concédées et le
réseau routier national.
En effet, la progression du trafic est
depuis 1996 semblable sur le réseau autoroutier concédé et
sur les routes nationales, alors qu'elle était traditionnellement
beaucoup plus rapide sur le réseau autoroutier. Si cette
évolution se confirmait, il s'agirait là d'un constat
préoccupant pour l'équilibre financier des sociétés
concessionnaires, pour la sécurité routière et pour
l'entretien du réseau non concédé (notamment si les
reports de trafic concernent surtout les poids-lourds).
3. Les investissements des sociétés concessionnaires d'autoroutes et leur financement
a) Les investissements des sociétés concessionnaires d'autoroutes
Selon les décisions du CIES, les investissements des sociétés d'économie mixte concessionnaire d'autoroutes devraient diminuer de près de 11 % en 1999 (après une baisse de 7,8 % en 1998).
Investissements des sociétés d'économie concessionnaires d'autoroutes
(en millions de francs courants)
|
1996 |
1997 |
1998* |
1999* |
Opérations préliminaires |
358 |
108 |
131 |
167 |
Travaux de constructions (opérations nouvelles) |
|
|
|
|
Travaux complémentaires |
2.006 |
2.086 |
2.452 |
2.689 |
Immobilisation d'exploitation |
681 |
715 |
856 |
941 |
Siège |
207 |
183 |
174 |
178 |
TOTAL |
17.543 |
16.251 |
14.985 |
13.350 |
*Prévisions CIES du printemps 1998*
Le tableau ci-après donne la répartition du financement de ces
dépenses d'investissement :
(En millions de francs courants)
Années |
Emprunts* |
Autofinancement |
Participations |
1996 |
17.763 |
1.450 |
167 |
1997 |
16.920 |
1.188 |
145 |
1998 |
14.415 |
1.089 |
320 |
1999 |
12.597 |
1.659 |
219 |
*
Hors emprunts de refinancement et de gestion de la dette
Ces chiffres ne comportent pas les dépenses qui pourraient intervenir
dans le cadre de la nouvelle concession de l'A86 Ouest.
Ce ralentissement des investissements est en partie expliqué par la
dégradation de la situation financière des sociétés
autoroutières. Or, la fragilité financière des
sociétés autoroutières résulte avant tout de la
hausse des prélèvements publics de toute nature : sur
100 francs de péage, 8 francs servaient à payer ces
prélèvements en 1985 ; 23 francs en 1997.
Ces prélèvements ne conduisent pas à augmenter les moyens
disponibles pour le réseau routier non concédé : les
moyens d'engagement consacrés au réseau national non
concédé diminuent également depuis 1996, comme l'illustre
le tableau ci-dessous.
(En milliards de francs courants)
|
1996 |
1997 |
1998 (1) |
1999 (1) |
Réseau national non concédé |
14,2 |
13,8 |
13,1 |
12,3 |
- dont investissements (budget des routes + FITTVN + FARIF + Fonds de concours des collectivités locales) |
11,0 |
10,6 |
9,8 |
8,7 |
- dont entretien (budget de l'Etat + FITTVN + FARIF) |
3,2 |
3,2 |
3,3 |
3,5 |
Réseau autoroutier concédé (2) |
23,3 |
22,3 |
22,3 |
21,1 |
- dont investissements |
19,4 |
18,2 |
18 |
17,2 |
- dont entretien |
3,8 |
3,9 |
3,7 |
3,9 |
Total |
37,4 |
35,9 |
35,8 |
33,4 |
dont investissements |
30,4 |
28,8 |
27,6 |
26,0 |
dont entretien |
7,0 |
7,1 |
7,0 |
7,4 |
(1)
Prévisions
(2) Y compris Cofiroute
Source : CIES, ministère de l'équipement, et Cofiroute
Au
total, l'ensemble des moyens d'engagement consacrés au
développement de l'ensemble du réseau routier national devrait
ainsi diminuer en 1999 de plus de 6 %, à 26 milliards de francs.
Par ailleurs, cette baisse des moyens financiers consacrés au
développement du réseau autoroutier s'accompagne d'une hausse du
coût moyen des nouvelles autoroutes, de sorte que le linéaire
financé est encore plus réduit.
Des études menées par le Service d'études techniques sur
les routes et les autoroutes (SETRA) du ministère de
l'équipement, et qui portaient essentiellement sur des statistiques
élaborées à partir des travaux réalisés sur
le réseau concédé, ont montré que les coûts
des grandes infrastructures routières ont sensiblement augmenté
depuis 1991. Entre les mois de janvier 1991 et janvier 1998, on a pu
constater des évolutions globales allant de + 30 % à
35 % en francs courants, suivant les contraintes propres aux sites
traversés.
Ainsi, en francs constants, l'évolution est
d'environ + 15 % à + 20 %
, en dépit de la
baisse du prix des terres agricoles sur la période
considérée, des gains de productivité dans le domaine des
terrassements, et des progrès technologiques en matière d'ouvrage
de génie civil importants.
Selon le SETRA, les coûts kilométriques moyens pour une autoroute
concédée s'établissent ainsi en 1998 comme suit :
Coûts TTC d'une autoroute concédée
(en millions de francs)
|
Site de plaine |
Site peu vallonné |
Site vallonné ou montagneux |
2 x 2 voies |
35 |
43 |
120 |
2 x 3 voies |
45 |
56 |
160 |
Cette
dérive des coûts
ne réside pas seulement dans la
proportion croissante d'autoroutes réalisées en site difficile.
Elle peut en effet être mise en évidence même pour les
autoroutes en site facile.
Cette évolution est plutôt due, pour une part importante, aux
adaptations rendues obligatoires par les nouvelles contraintes
réglementaires (loi sur l'eau, loi sur le bruit, etc...) et par un
recours systématique à des dispositions visant à une
intégration encore meilleure des nouvelles infrastructures dans leur
environnement, notamment :
- l'utilisation de techniques de plus en plus sophistiquées et
performantes de recueil et de traitement des eaux de ruissellement avant rejet
dans le milieu naturel ;
- la construction d'ouvrages exceptionnels (viaducs, tunnels, ...) de plus en
plus nombreux et plus longs ;
- des volumes de terrassement en augmentation afin de limiter les
différents impacts de la nouvelle infrastructure dans le paysage.
Par ailleurs, le niveau de service offert à l'usager
(sécurité, information, services annexes) a également
progressé de façon sensible.
Enfin, cette évolution trouve également son origine dans une
maîtrise insuffisante des différentes phases des procédures
de concertation, tant avec le public qu'avec les élus.
Votre
rapporteur rappelle à cet égard qu'une meilleure maîtrise
des procédures passe par une transparence accrue en matière de
choix publics et par une association plus étroite de la
représentation nationale aux décisions en matière de
grandes infrastructures.
b) Les emprunts des sociétés concessionnaires d'autoroutes
Les
emprunts destinés à procurer aux sociétés
d'économie mixte concessionnaires les ressources nécessaires au
financement de la construction ou de l'aménagement des autoroutes
à péage sont émis par la
Caisse nationale
des
autoroutes (CNA)
, établissement public à caractère
administratif doté de l'autonomie financière, créé
par un décret du 20 juin 1963 et géré par la Caisse
des dépôts et consignations. Cofiroute émet elle-même
ses emprunts.
Pour 1998, le montant autorisé s'élève à
15.936 millions de francs (dont 1.521 millions de francs de
refinancement). Il devrait atteindre 13.399 millions de francs en 1999
(dont 802 millions de francs de refinancement).
La CNA a profité au début de 1998 d'un niveau de taux
d'intérêt favorable, en obtenant un taux moyen
pondéré de 5,71 % (contre 5,75 % en 1997).
(En millions de francs)
|
Émissions autorisées |
Émissions sur les marchés domestiques |
Émissions sur les marchés étrangers** |
Encours au 31 décembre |
1990 |
9.040 |
5.300 |
3.740 |
55.614 |
1991 |
10.047 |
4.800 |
5.247 |
63.557 |
1992 |
11.335 |
6.600 |
4.735 |
71.224 |
1993 |
10.743 |
2.500 |
8.243 |
78.754 |
1994 |
17.419 |
12.800 |
4.619 |
90.147 |
1995 |
17.345 |
13.800 |
3.545 |
101.962 |
1996 |
18.094 |
14.500 |
3.594 |
114.833 |
1997 |
17.694 |
14.300 |
3.394 |
127.410 |
1998* |
15.936 |
|
|
|
1999* |
13.999 |
|
|
|
*
Prévisions du Comité des investissements à
caractère économique et social (CIES) du printemps.
** Il s'agit notamment d'emprunts auprès de la Banque européenne
d'investissements (BEI).
A la fin de 1997,
l'encours de dette de la CNA
s'élevait ainsi
à
127,4 milliards de francs.
4. Les résultats financiers des sociétés d'autoroutes
a) Les recettes d'exploitation
Les recettes de péages perçues par les sociétés concessionnaires en 1996 et en 1997 ont été les suivantes :
(En millions de francs)
Sociétés |
1996 |
1997 |
Évolution (en %) |
ASF |
7.527 |
8.190 |
+ 8,8 |
ESCOTA |
2.299 |
2.423 |
+ 5,4 |
SAPRR |
5.140 |
5.413 |
+ 5,3 |
AREA |
1.645 |
1.723 |
+ 4,7 |
SANEF |
3.690 |
3.901 |
+ 5,7 |
SAPN |
804 |
1.037 |
+ 29,0 |
STMB |
675 |
683 |
+ 1,2 |
SFTRF |
251 |
309 |
+ 23,1 |
COFIROUTE |
3.294 |
4.247 |
+ 8,2 |
Total |
25.955 |
27.926 |
+ 7,6 |
Les
recettes de péage ont progressé de 7,6 % entre 1996 et 1997
en raison de trois facteurs :
- la hausse des tarifs de péage intervenue le 1er février
1997 (+ 3,3 % en moyenne) ;
- le développement du réseau ;
- dans une moindre mesure, la croissance de l'intensité du trafic
(+ 2,8 % sur réseau stable selon Autoroutes de France).
Sur l'ensemble des sociétés, les recettes de péage ont
permis de dégager un solde d'exploitation consolidé (hors
Cofiroute) de 6.134 millions de francs (- 1,9 %), avant
remboursement d'emprunts (5.577 millions de francs).
Le chiffre d'affaires global des sociétés d'autoroutes comprend
une part minoritaire de produits divers (679 millions de francs en 1997).
Il s'établit au total à 28.605 millions de francs en 1997
(Cofiroute compris), soit une hausse de 8,8 %.
Le solde disponible après remboursement d'emprunts s'établissait
ainsi, hors Cofiroute, à 557 millions de francs, soit une baisse de
46,1 % par rapport à 1996.
Sociétés |
Résultat
après remboursement d'emprunt
|
||
|
1995 |
1996 |
1997 |
ASF |
1.693 |
986 |
1.597 |
ESCOTA |
- 128 |
- 23 |
56 |
SAPRR |
- 192 |
- 728 |
- 799 |
AREA |
- 139 |
- 46 |
- 39 |
SANEF |
1 |
327 |
145 |
SAPN |
313 |
180 |
- 232 |
STMB |
- 132 |
215 |
- 242 |
SFTRF |
122 |
123 |
71 |
Total |
1.909 |
1.034 |
557 |
Source : Ministère de l'équipement, AOF
Selon
les données prévisionnelles du CIES du printemps 1998, cette
évolution défavorable devrait se poursuivre en 1998 : le
solde disponible après remboursements d'emprunts attendu pour 1998
serait négatif de 0,13 milliard de francs, ce qui signifie que les
sociétés d'autoroutes devraient globalement réemprunter
pour faire face à leurs échéances de dette.
Au total, le solde disponible après remboursement ainsi diminuerait
de + 1,9 milliard de francs en 1995 à -0,1 milliard de
francs en 1998, soit une dégradation de 2,0 milliards de francs, en
dépit de la forte croissance des recettes de péages.
Ce paradoxe ne résulte pas tant de l'augmentation des remboursements
d'emprunts, que de la forte hausse des prélèvements
opérés sur les sociétés d'autoroutes
indépendamment de leur situation financière
: la
dégradation des résultats des sociétés
concessionnaires entre 1995 et 1998 doit être rapprochée du
produit attendu de la taxe de 4 centimes par kilomètre parcouru
instituée par la loi d'orientation d'aménagement du territoire de
1995 au profit du FITTVN, soit 2,25 milliards de francs pour 1998
(8 % du chiffres d'affaires des sociétés concessionnaires).
Il convient d'ailleurs de préciser que le produit de cette taxe
progresse peu (+ 3 % entre 1996 et 1998) en raison de la faible
croissance du trafic.
b) L'endettement des sociétés concessionnaires
Il résulte du paradoxe précédent une augmentation préoccupante de l'endettement total des sociétés concessionnaires d'autoroutes, à 151,3 milliards de francs (+ 16,7 %).
Endettement total des sociétés concessionnaires d'autoroute
Sociétés |
Endettement total 1995 |
Endettement total 1996 |
Endettement total 1997 |
Évolution 96/97
|
ASF |
27.553 |
30.544 |
35.053 |
+ 14,7 |
ESCOTA |
12.680 |
13.204 |
13.843 |
+ 4,8 |
SAPRR |
32.790 |
32.789 |
39.050 |
+ 19,1 |
AREA |
10.201 |
10.369 |
10.837 |
+ 4,5 |
SANEF |
17.795 |
17.795 |
21.145 |
+ 18,8 |
SAPN |
8.043 |
10.589 |
12.383 |
+ 16,9 |
STMB |
990 |
1.132 |
1.400 |
+ 23,7 |
SFTRF |
3.006 |
5.323 |
8.072 |
+ 51,6 |
COFIROUTE |
6.840 |
7.870 |
9.517 |
+ 20,9 |
TOTAL |
119.898 |
129.615 |
151.300 |
+ 16,7 |
Le ratio dette/chiffre d'affaires augmente ainsi de 4,99 en 1996 à 5,29 en 1997. Comme lors de l'exercice précédent, votre rapporteur ne peut que mettre en garde contre une augmentation trop forte de ce ratio, qui pourrait à terme mettre l'ensemble du système autoroutier en difficulté.
c) Les objectifs financiers des contrats de plan
Les
contrats de plan
assignent à chaque société
d'économie mixte des objectifs financiers et le suivi de ratios de
gestion tels que l'évolution des charges différées,
l'endettement, la part des frais financiers dans le chiffre d'affaires et celle
de l'excédent brut d'exploitation dans le chiffre d'affaires.
Les tableaux suivants donnent pour les trois groupes du secteur public, les
objectifs et ratios prévus dans les contrats de plan et la situation au
31.12.1997.
Il convient toutefois de souligner que les contrats de plan ne prenaient pas en
compte l'impact de la taxe d'aménagement du territoire, instituée
postérieurement, sur la situation financière des
sociétés. La comparaison des réalisations avec les
objectifs initiaux est donc biaisée et son interprétation doit
tenir compte de ces éléments intervenus après la signature
des contrats.