C. LA SITUATION FINANCIÈRE DES SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES

Votre rapporteur rappelle que l'organisation du système autoroutier concédé a été réformée en 1994, de manière à accroître l'autonomie de gestion des sociétés d'autoroutes.

Trois principes avaient présidé à cette réforme :


une recapitalisation des sociétés d'autoroutes par Autoroutes de France, qui est aujourd'hui l'actionnaire principal des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes ;


une réorganisation en trois pôles géographiques, avec trois groupes mères-filiales (SAPRR-AREA, ASF-ESCOTA, SANEF-SAPN) ;


la mise en place de contrats de plan quinquennaux avec l'Etat, qui permettent une programmation à moyen terme des investissements et laissent davantage de liberté tarifaire aux sociétés pour équilibrer leurs comptes.

1. La politique tarifaire des sociétés concessionnaires d'autoroutes

La réforme du secteur autoroutier mise en oeuvre en 1994 a profondément modifié les règles de fixation des tarifs de péage. Le contrôle de l'Etat ne s'exerce plus à travers des autorisations annuelles mais, a posteriori, par la vérification du respect des règles tarifaires et des engagements inscrits dans les cahiers des charges des sociétés et dont les modalités d'application sont reprises dans des contrats de plan liant l'Etat aux sociétés concessionnaires.

Sur la période des contrats de plan 1995-1999, les hausses tarifaires initialement prévues étaient égales, pour les véhicules légers, à l'inflation hors tabac et modulées par société selon trois critères :

pour tenir compte des charges financières, ainsi que des coûts d'exploitation et d'entretien spécifiques,

par classe de véhicules pour rechercher une meilleure proportionnalité du péage aux coûts générés par les différentes catégories d'usagers,

par axe autoroutier, pour permettre à terme la régulation des flux de trafic par le péage, en rendant économiquement attractives les autoroutes offrant des itinéraires alternatifs aux axes déjà très circulés. Cet objectif se traduit notamment par une hausse significative des péages sur les axes anciens, souvent saturés et actuellement les plus faiblement tarifés.

Par ailleurs, pour compenser le doublement de 2 à 4 centimes du kilomètre parcouru du montant de la taxe d'aménagement du territoire intervenu en 1996, il a été accordé aux sociétés d'autoroutes une majoration tarifaire susceptible d'entraîner au terme de la concession un surcroît de recettes actualisées équivalent à 88 % du coût de cette taxe, ainsi qu'un allongement de la durée de concession. Ces majorations supplémentaires de tarifs devaient être étalées sur 4 ans à partir de 1996 pour éviter des augmentations annuelles importantes.

Il convient de souligner que cette mesure n'est neutre pour les sociétés qu'en l'absence de reports significatifs de trafic vers le réseau non concédé, auquel cas elle se révèlerait coûteuse, aussi bien pour les sociétés d'autoroutes (perte de péages), que pour l'Etat (hausse des dépenses d'entretien) et pour la collectivité nationale (hausse de la mortalité routière).

En outre, cette compensation n'est au mieux neutre qu'à long terme. A court terme, compte tenu de l'étalement des hausses de péage et de la compensation partielle de la taxe d'aménagement du territoire sous la forme d'un allégement de la durée des concessions, il en résulte pour les sociétés concessionnaires une perte de trésorerie, donc une diminution de la capacité d'autofinancement.

Au total, l'augmentation moyenne des tarifs de péage pour l'ensemble des sociétés d'autoroutes a été ainsi, en 1997, d'environ 3 % pour les véhicules légers et 4,1 % pour les poids lourds.

Pour 1998, l'augmentation moyenne prévue des tarifs de péage pour l'ensemble des sociétés d'autoroutes est de 2,3 % pour les véhicules légers et 3,3 % pour les poids-lourds. La hausse moyenne des péages tous véhicules confondus serait donc de 2,6 %.

Sur longue période, les péages retrouveront ainsi en termes réels leur niveau de 1982, c'est-à-dire que l'augmentation des péages entre 1982 à 1998 (+ 67 %) est égale à l'inflation cumulée sur la même période.

Cette apparente stabilité recouvre en fait deux évolutions contraires, à l'encontre de la rationalité économique :

- les tarifs ont baissé de près de 8 % en termes réels entre 1986 et 1990, alors même que la France connaissait à cette époque une forte croissance et que les sociétés d'autoroutes auraient pu accumuler des réserves pour l'avenir ;

- à l'inverse, les tarifs de péage ont accéléré à partir de 1991, au moment où la croissance de l'économie française ralentissait.

Le tableau ci-après propose des éléments de comparaison internationale du niveau des tarifs en vigueur en 1997.

Comparaison des tarifs kilométriques au 1er avril 1997

 

Taux kilométriques en centièmes d'ECU - Parité au 30.04.97

 

Pays

Voitures légères de cylindrée moyenne

Poids-lourds à 5 essieux ou plus

Observations

Autriche

15,4

138

- dont 20 % TVA remboursable aux étrangers ; pas de taxe à l'essieu ;

- possibilité de remises selon la fréquence, de 33 à 62 % pour les poids lourds et de 54 % à 90 % pour les voitures

Espagne

8,6

17,3

- 16 % TVA récupérable

France

6,2

13,8

- possibilité de remise avec abonnement

- taxe non récupérable

Portugal

5,4

13,3

- TVA incluse : 17 %

Italie

5,2

11,4

- TVA 19 % non récupérable ;

Norvège

4,7

10,5

 

Grèce

1,9

4,3

- TVA non récupérable

Source : ministère de l'Equipement.

Enfin, les expériences de modulation des tarifs en fonction du trafic, généralement efficaces sur ce dernier, ne sont pas toutes probantes quant au résultat financier des sociétés.

S'agissant des modulations de tarifs en fonction de l'horaire, seule demeure ainsi en vigueur l'opération conduite sur l'A1 Lille-Paris par la SANEF : aux retours sur Paris le dimanche, elle se traduit par des heures vertes (14h30-16h30 et 20h30-23h30) avec réduction de 25 % du tarif normal, encadrant une plage horaire rouge (16h30-20h30), où le tarif normal est augmenté de 25 %. Les taux de report de la période rouge vers une autre période sont satisfaisants et s'élèvent à environ 10 % (soit en moyenne 2.000 véhicules pendant les 4 heures de tarifs rouges chaque week-end).

S'agissant des modulations de tarifs en fonction de l'itinéraire, la dernière opération conduite en 1997, qui consistait à reporter une partie du trafic de l'A6 vers l'A5 lors de grands départs vers les stations de sport d'hiver, n'a pu être reconduite en 1998 : la mise en service en novembre 1997 de l'A19 (Sens-Courtenay), qui assure une liaison entre l'A6 et l'A5, ne permet en effet plus avec les moyens actuels de distinguer les itinéraires empruntés entre Paris et Beaune.

2. L'évolution du trafic sur le réseau autoroutier concédé

Évolution du trafic sur le réseau routier national (en parcours)

 

Moyenne annuelle 1980-1985

Moyenne annuelle 1985-1990

Moyenne annuelle 1990-1995

Année 1996

Année 1997

6 mois 98/97

Autoroutes concédées

5,7 %

10,5 %

5,0 %

0,3 %

4,9 %

4,1 %

Autoroutes non concédées

4,3 %

5,5 %

4,9 %

6,0 %

2,7 %

6,6 %

Sous-total autoroutes

5,1 %

8,5 %

4,9 %

2,4 %

4,1 %

5,1 %

Routes nationales

0,4 %

3,5 %

1,4 %

1,9 %

2,4 %

3,0 %

Sous-total non concédé

1,2 %

4,0 %

2,3 %

3,0 %

2,5 %

4,1 %

Total réseau national

2,2 %

5,6 %

3,1 %

2,2 %

3,2 %

4,1 %

PIB (en volume)

1,5 %

3,2 %

1,1 %

1,5 %

2,4 %

3,2 %

Source : Ministère de l'Équipement

En apparence, la progression du trafic sur le réseau autoroutier concédé semble avoir retrouvé en 1997 et en 1998 une tendance roche de 4 % l'an.

En fait, cette progression résulte pour partie des mises en service de nouvelles liaisons intervenues au cours des trois dernières années :

A réseau stable 5( * ) , le trafic n'a progressé que de 2,8 % en 1997 (après une baisse de 0,1 % en 1996), et de 3,3 % sur les six premiers mois de 1998, en dépit de la reprise de l'activité économique.

Croissance du trafic sur réseau stable

 

Moyenne annuelle 1990-1995

1996

1997

6 mois

Autoroutes concédées

3,8 %

- 0,1 %

2,8 %

3,3 %

Routes nationales

1,4 %

1,9 %

2,4 %

3,0 %

Ecart

+ 2,4 %

- 2,0 %

+ 0,4 %

+ 0,3 %

Source : ADF, AFSA, Ministère de l'équipement

Le ralentissement de la progression du trafic autoroutier moyen pourrait s'expliquer pour partie par la mise en service de tronçons où le trafic est moindre. Toutefois, les statistiques ci-dessus étayent l'intuition selon laquelle les hausses de péages intervenue depuis 1995 se sont traduites par un report de trafic du réseau concédé vers les autoroutes non concédées et le réseau routier national. En effet, la progression du trafic est depuis 1996 semblable sur le réseau autoroutier concédé et sur les routes nationales, alors qu'elle était traditionnellement beaucoup plus rapide sur le réseau autoroutier. Si cette évolution se confirmait, il s'agirait là d'un constat préoccupant pour l'équilibre financier des sociétés concessionnaires, pour la sécurité routière et pour l'entretien du réseau non concédé (notamment si les reports de trafic concernent surtout les poids-lourds).

3. Les investissements des sociétés concessionnaires d'autoroutes et leur financement

a) Les investissements des sociétés concessionnaires d'autoroutes

Selon les décisions du CIES, les investissements des sociétés d'économie mixte concessionnaire d'autoroutes devraient diminuer de près de 11 % en 1999 (après une baisse de 7,8 % en 1998).

Investissements des sociétés d'économie concessionnaires d'autoroutes

(en millions de francs courants)

 

1996

1997

1998*

1999*

Opérations préliminaires

358

108

131

167

Travaux de constructions (opérations nouvelles)


14.292


13.159


11.372


9.375

Travaux complémentaires

2.006

2.086

2.452

2.689

Immobilisation d'exploitation

681

715

856

941

Siège

207

183

174

178

TOTAL

17.543

16.251

14.985

13.350

*Prévisions CIES du printemps 1998*

Le tableau ci-après donne la répartition du financement de ces dépenses d'investissement :

(En millions de francs courants)

Années

Emprunts*

Autofinancement

Participations

1996

17.763

1.450

167

1997

16.920

1.188

145

1998

14.415

1.089

320

1999

12.597

1.659

219

* Hors emprunts de refinancement et de gestion de la dette

Ces chiffres ne comportent pas les dépenses qui pourraient intervenir dans le cadre de la nouvelle concession de l'A86 Ouest.


Ce ralentissement des investissements est en partie expliqué par la dégradation de la situation financière des sociétés autoroutières. Or, la fragilité financière des sociétés autoroutières résulte avant tout de la hausse des prélèvements publics de toute nature : sur 100 francs de péage, 8 francs servaient à payer ces prélèvements en 1985 ; 23 francs en 1997.

Ces prélèvements ne conduisent pas à augmenter les moyens disponibles pour le réseau routier non concédé : les moyens d'engagement consacrés au réseau national non concédé diminuent également depuis 1996, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

(En milliards de francs courants)

 

1996

1997

1998 (1)

1999 (1)

Réseau national non concédé

14,2

13,8

13,1

12,3

- dont investissements (budget des routes + FITTVN + FARIF + Fonds de concours des collectivités locales)

11,0

10,6

9,8

8,7

- dont entretien (budget de l'Etat + FITTVN + FARIF)

3,2

3,2

3,3

3,5

Réseau autoroutier concédé (2)

23,3

22,3

22,3

21,1

- dont investissements

19,4

18,2

18

17,2

- dont entretien

3,8

3,9

3,7

3,9

Total

37,4

35,9

35,8

33,4

dont investissements

30,4

28,8

27,6

26,0

dont entretien

7,0

7,1

7,0

7,4

(1) Prévisions

(2) Y compris Cofiroute

Source : CIES, ministère de l'équipement, et Cofiroute

Au total, l'ensemble des moyens d'engagement consacrés au développement de l'ensemble du réseau routier national devrait ainsi diminuer en 1999 de plus de 6 %, à 26 milliards de francs.

Par ailleurs, cette baisse des moyens financiers consacrés au développement du réseau autoroutier s'accompagne d'une hausse du coût moyen des nouvelles autoroutes, de sorte que le linéaire financé est encore plus réduit.


Des études menées par le Service d'études techniques sur les routes et les autoroutes (SETRA) du ministère de l'équipement, et qui portaient essentiellement sur des statistiques élaborées à partir des travaux réalisés sur le réseau concédé, ont montré que les coûts des grandes infrastructures routières ont sensiblement augmenté depuis 1991. Entre les mois de janvier 1991 et janvier 1998, on a pu constater des évolutions globales allant de + 30 % à 35 % en francs courants, suivant les contraintes propres aux sites traversés. Ainsi, en francs constants, l'évolution est d'environ + 15 % à + 20 % , en dépit de la baisse du prix des terres agricoles sur la période considérée, des gains de productivité dans le domaine des terrassements, et des progrès technologiques en matière d'ouvrage de génie civil importants.

Selon le SETRA, les coûts kilométriques moyens pour une autoroute concédée s'établissent ainsi en 1998 comme suit :

Coûts TTC d'une autoroute concédée

(en millions de francs)

 

Site de plaine

Site peu vallonné

Site vallonné ou montagneux

2 x 2 voies

35

43

120

2 x 3 voies

45

56

160

Cette dérive des coûts ne réside pas seulement dans la proportion croissante d'autoroutes réalisées en site difficile. Elle peut en effet être mise en évidence même pour les autoroutes en site facile.

Cette évolution est plutôt due, pour une part importante, aux adaptations rendues obligatoires par les nouvelles contraintes réglementaires (loi sur l'eau, loi sur le bruit, etc...) et par un recours systématique à des dispositions visant à une intégration encore meilleure des nouvelles infrastructures dans leur environnement, notamment :

- l'utilisation de techniques de plus en plus sophistiquées et performantes de recueil et de traitement des eaux de ruissellement avant rejet dans le milieu naturel ;

- la construction d'ouvrages exceptionnels (viaducs, tunnels, ...) de plus en plus nombreux et plus longs ;

- des volumes de terrassement en augmentation afin de limiter les différents impacts de la nouvelle infrastructure dans le paysage.

Par ailleurs, le niveau de service offert à l'usager (sécurité, information, services annexes) a également progressé de façon sensible.

Enfin, cette évolution trouve également son origine dans une maîtrise insuffisante des différentes phases des procédures de concertation, tant avec le public qu'avec les élus. Votre rapporteur rappelle à cet égard qu'une meilleure maîtrise des procédures passe par une transparence accrue en matière de choix publics et par une association plus étroite de la représentation nationale aux décisions en matière de grandes infrastructures.

b) Les emprunts des sociétés concessionnaires d'autoroutes

Les emprunts destinés à procurer aux sociétés d'économie mixte concessionnaires les ressources nécessaires au financement de la construction ou de l'aménagement des autoroutes à péage sont émis par la Caisse nationale des autoroutes (CNA) , établissement public à caractère administratif doté de l'autonomie financière, créé par un décret du 20 juin 1963 et géré par la Caisse des dépôts et consignations. Cofiroute émet elle-même ses emprunts.

Pour 1998, le montant autorisé s'élève à 15.936 millions de francs (dont 1.521 millions de francs de refinancement). Il devrait atteindre 13.399 millions de francs en 1999 (dont 802 millions de francs de refinancement).

La CNA a profité au début de 1998 d'un niveau de taux d'intérêt favorable, en obtenant un taux moyen pondéré de 5,71 % (contre 5,75 % en 1997).

(En millions de francs)


Années

Émissions autorisées

Émissions sur les marchés domestiques

Émissions sur les marchés étrangers**

Encours au 31 décembre

1990

9.040

5.300

3.740

55.614

1991

10.047

4.800

5.247

63.557

1992

11.335

6.600

4.735

71.224

1993

10.743

2.500

8.243

78.754

1994

17.419

12.800

4.619

90.147

1995

17.345

13.800

3.545

101.962

1996

18.094

14.500

3.594

114.833

1997

17.694

14.300

3.394

127.410

1998*

15.936

 
 
 

1999*

13.999

 
 
 

* Prévisions du Comité des investissements à caractère économique et social (CIES) du printemps.

** Il s'agit notamment d'emprunts auprès de la Banque européenne d'investissements (BEI).


A la fin de 1997, l'encours de dette de la CNA s'élevait ainsi à 127,4 milliards de francs.

4. Les résultats financiers des sociétés d'autoroutes

a) Les recettes d'exploitation

Les recettes de péages perçues par les sociétés concessionnaires en 1996 et en 1997 ont été les suivantes :

(En millions de francs)

Sociétés

1996

1997

Évolution (en %)

ASF

7.527

8.190

+ 8,8

ESCOTA

2.299

2.423

+ 5,4

SAPRR

5.140

5.413

+ 5,3

AREA

1.645

1.723

+ 4,7

SANEF

3.690

3.901

+ 5,7

SAPN

804

1.037

+ 29,0

STMB

675

683

+ 1,2

SFTRF

251

309

+ 23,1

COFIROUTE

3.294

4.247

+ 8,2

Total

25.955

27.926

+ 7,6

Les recettes de péage ont progressé de 7,6 % entre 1996 et 1997 en raison de trois facteurs :

- la hausse des tarifs de péage intervenue le 1er février 1997 (+ 3,3 % en moyenne) ;

- le développement du réseau ;

- dans une moindre mesure, la croissance de l'intensité du trafic (+ 2,8 % sur réseau stable selon Autoroutes de France).

Sur l'ensemble des sociétés, les recettes de péage ont permis de dégager un solde d'exploitation consolidé (hors Cofiroute) de 6.134 millions de francs (- 1,9 %), avant remboursement d'emprunts (5.577 millions de francs).

Le chiffre d'affaires global des sociétés d'autoroutes comprend une part minoritaire de produits divers (679 millions de francs en 1997). Il s'établit au total à 28.605 millions de francs en 1997 (Cofiroute compris), soit une hausse de 8,8 %.

Le solde disponible après remboursement d'emprunts s'établissait ainsi, hors Cofiroute, à 557 millions de francs, soit une baisse de 46,1 % par rapport à 1996.

Sociétés

Résultat après remboursement d'emprunt
(en MF)

 

1995

1996

1997

ASF

1.693

986

1.597

ESCOTA

- 128

- 23

56

SAPRR

- 192

- 728

- 799

AREA

- 139

- 46

- 39

SANEF

1

327

145

SAPN

313

180

- 232

STMB

- 132

215

- 242

SFTRF

122

123

71

Total

1.909

1.034

557

Source : Ministère de l'équipement, AOF

Selon les données prévisionnelles du CIES du printemps 1998, cette évolution défavorable devrait se poursuivre en 1998 : le solde disponible après remboursements d'emprunts attendu pour 1998 serait négatif de 0,13 milliard de francs, ce qui signifie que les sociétés d'autoroutes devraient globalement réemprunter pour faire face à leurs échéances de dette.

Au total, le solde disponible après remboursement ainsi diminuerait de + 1,9 milliard de francs en 1995 à -0,1 milliard de francs en 1998, soit une dégradation de 2,0 milliards de francs, en dépit de la forte croissance des recettes de péages.

Ce paradoxe ne résulte pas tant de l'augmentation des remboursements d'emprunts, que de la forte hausse des prélèvements opérés sur les sociétés d'autoroutes indépendamment de leur situation financière
: la dégradation des résultats des sociétés concessionnaires entre 1995 et 1998 doit être rapprochée du produit attendu de la taxe de 4 centimes par kilomètre parcouru instituée par la loi d'orientation d'aménagement du territoire de 1995 au profit du FITTVN, soit 2,25 milliards de francs pour 1998 (8 % du chiffres d'affaires des sociétés concessionnaires).

Il convient d'ailleurs de préciser que le produit de cette taxe progresse peu (+ 3 % entre 1996 et 1998) en raison de la faible croissance du trafic.

b) L'endettement des sociétés concessionnaires

Il résulte du paradoxe précédent une augmentation préoccupante de l'endettement total des sociétés concessionnaires d'autoroutes, à 151,3 milliards de francs (+ 16,7 %).

Endettement total des sociétés concessionnaires d'autoroute

Sociétés

Endettement total 1995

Endettement total 1996

Endettement total 1997

Évolution 96/97
(en %)

ASF

27.553

30.544

35.053

+ 14,7

ESCOTA

12.680

13.204

13.843

+ 4,8

SAPRR

32.790

32.789

39.050

+ 19,1

AREA

10.201

10.369

10.837

+ 4,5

SANEF

17.795

17.795

21.145

+ 18,8

SAPN

8.043

10.589

12.383

+ 16,9

STMB

990

1.132

1.400

+ 23,7

SFTRF

3.006

5.323

8.072

+ 51,6

COFIROUTE

6.840

7.870

9.517

+ 20,9

TOTAL

119.898

129.615

151.300

+ 16,7

Le ratio dette/chiffre d'affaires augmente ainsi de 4,99 en 1996 à 5,29 en 1997. Comme lors de l'exercice précédent, votre rapporteur ne peut que mettre en garde contre une augmentation trop forte de ce ratio, qui pourrait à terme mettre l'ensemble du système autoroutier en difficulté.

c) Les objectifs financiers des contrats de plan

Les contrats de plan assignent à chaque société d'économie mixte des objectifs financiers et le suivi de ratios de gestion tels que l'évolution des charges différées, l'endettement, la part des frais financiers dans le chiffre d'affaires et celle de l'excédent brut d'exploitation dans le chiffre d'affaires.

Les tableaux suivants donnent pour les trois groupes du secteur public, les objectifs et ratios prévus dans les contrats de plan et la situation au 31.12.1997.

Il convient toutefois de souligner que les contrats de plan ne prenaient pas en compte l'impact de la taxe d'aménagement du territoire, instituée postérieurement, sur la situation financière des sociétés. La comparaison des réalisations avec les objectifs initiaux est donc biaisée et son interprétation doit tenir compte de ces éléments intervenus après la signature des contrats.



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