ARTICLE 30
Création d'une taxe sur les logements
vacants
Commentaire : le présent article modifie l'article
232 du
code général des impôts en instaurant une taxe sur les
logements vacants depuis plus de deux ans, à l'exclusion des logements
appartenant à des organismes d'habitations à loyer
modéré ou à des sociétés d'économie
mixte, dans les zones de plus de 200.000 habitants où existe un
déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de
logements.
I. PRÉSENTATION DU DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT
ARTICLE
-
le paragraphe I
du nouvel article 232 du code général
des impôts institue une nouvelle taxe annuelle sur les logements vacants
à compter du 1er janvier 1999.
Le champ d'application géographique de la taxe est défini comme
suit: il s'agit des communes appartenant à des zones d'urbanisation
continue de plus de 200.000 habitants, où existe un
déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de
logements.
Un décret fixera les zones concernées et selon l'étude
d'impact du projet de loi, les zones seront "calquées sur les listes de
communes déjà établies pour la réglementation des
rapports locatifs".
Les agglomérations potentiellement concernées par la nouvelle
taxe sont : Paris, Lyon, Marseille, Aix-en-provence, Lille, Bordeaux, Toulouse,
Nice, nantes, Toulon, Grenoble, Strasbourg, Rouen, Valenciennes,
Antibes-Cannes, Grasse, Nancy, Lens, Saint-Etienne, Tours, Béthune,
Clermont-Ferrand, Le Havre, Montpellier, Rennes, Orléans, Dijon,
Mulhouse, Angers, Reims et Brest.
-
le paragraphe II précise les catégories de logements vacants
touchés par la nouvelle taxe
.
Il s'agit des logements vacants depuis au moins deux ans à l'exclusion
des logements appartenant à des organismes d'habitation à loyer
modéré ou à des sociétés d'économie
mixte et destinés à être attribués sous condition de
ressources.
-
le paragraphe III précise la personne redevable de la taxe
: il
s'agit du propriétaire, de l'usufruitier, du preneur à bail
à reconstruction ou à réhabilitation ou de
l'emphytéote.
-
le paragraphe IV fixe l'assiette et le taux de la taxe
.
L'assiette est constituée de la valeur locative du logement (article
1409 du code général des impôts).
Le taux est progressif suivant la durée de vacance : il est de 10 % la
première année d'imposition, 12,5 % la deuxième
année et 15 % la troisième année.
-
le paragraphe V précise la définition des logements vacants
depuis deux ans
: il s'agit de logements n'ayant pas été
occupés plus de trente jours au cours de chacune des deux années
de référence. On peut s'interroger sur la pertinence de cette
définition, notamment s'agissant des résidences secondaires dont
l'occupation peut être légitimement inférieure à
trente jours par an. Toutefois, il semble que les propriétaires de
résidences secondaires, acquittant déjà la taxe
d'habitation, ne seront, pour cette raison, pas touchés par la nouvelle
taxe.
-
le paragraphe VI indique que la taxe n'est pas due en cas de vacance
indépendante de la volonté du contribuable
. Aucune
précision n'est donnée quant à l'application de cette
disposition.
-
le paragraphe VII
précise les modalités de
contrôle, de recouvrement et de contentieux liés à la taxe.
-
le paragraphe VIII
désigne l'Agence nationale pour
l'amélioration de l'habitat (ANAH) comme bénéficiaire du
produit net de la taxe.
II. UN DISPOSITIF TROP COERCITIF, QUI NE TIENT PAS COMPTE DES RAISONS DE LA
VACANCE DE LOGEMENTS
Le taux de vacance dans le parc immobilier français est
élevé. C'est un phénomène contre lequel il faut
évidemment lutter, mais en prenant en compte les caractéristiques
et les raisons de cette vacance.
On ne peut donc que partager le souci de remettre en location des logements
vacants. Mais la mise en place d'un dispositif contraignant doit, au minimum,
être précédé d'études approfondies sur les
modalités et les conséquences de sa mise en oeuvre et être
accompagné de mesures positives, destinées à donner un
signal encourageant aux propriétaires.
A. LES CARACTÉRISTIQUES DU PARC DE LOGEMENTS VACANTS N'ONT PAS
ÉTÉ PRISES EN COMPTE DANS LES CRITÈRES RETENUS POUR LA
TAXE
1. Un taux de vacance élevé, qui concerne l'ensemble du
territoire, mais en relative stabilité sur les quinze dernières
années
D'après la dernière étude en date du ministère de
l'Equipement, des transports et du logement ("le compte du logement" 1996), le
nombre de logements vacants s'élevait en 1994 à 2,08 millions sur
un parc immobilier total de 27, 6 millions de logements, soit un taux de
vacance de 7,56 %, bien supérieur à celui de 1954 (3,7%).
Depuis 15 ans, on constate toutefois une relative stabilité de ce
taux de vacance
. Il n'y donc pas d'aggravation importante du
phénomène de la vacance, même si le retrait de 2 millions
de logements du parc immobilier locatif pose évidemment toujours
problème.
|
|
1984 |
1988 |
1992 |
1996 |
|
taux de vacance en % |
7,8 |
8,4 |
7,4 |
7,9 |
Une
analyse plus fine du phénomène de la vacance
réalisée en 1992 montre en outre que le phénomène
de la vacance touche davantage les unités urbaines de moins de 100.000
habitants et les communes rurales
: le taux de vacance dépassait les
8 % dans ces communes en 1992, alors qu'il était de 6,75% dans les
grandes agglomérations de plus de 100.000 habitants et de 6,3% dans
l'agglomération parisienne
23(
*
)
.
La taxe qui est proposée vise les zones d'urbanisation continue de plus
de 200.000 habitants, alors même que si ces zones sont effectivement
concernées, le phénomène de la vacance est plus
général et mérite une attention particulière,
notamment dans le cas des zones rurales.
Répartition des logements vacants suivant la localisation en 1992 (en
milliers)
|
catégorie de commune |
parc de résidences principales |
parc total de logements |
logements vacants |
taux de vacance |
% du parc vacant |
|
agglomération parisienne |
3 876 |
4 280 |
269 |
6,29% |
13,47% |
|
unités urbaines de 100.000 habitants et plus |
6 422 |
7 231 |
488 |
6,75% |
24,44% |
|
unités urbaines de moins de 100.000 habitants |
6 493 |
7 960 |
585 |
7,35% |
29,29% |
|
communes rurales |
5 339 |
7 505 |
655 |
8,73% |
32,80% |
|
ensemble |
22 130 |
26 976 |
1 997 |
7,40% |
100,00% |
(Enquête logement 1992, INSEE)
Par
ailleurs, les études menées en 1995 et 1996 par l'Agence
nationale pour l'amélioration de l'habitat ont montré que
les
logements vacants présentaient un profil particulier
: les petits
logements sont sur-représentés dans cette catégorie (les 1
à 2 pièces représentent 40,9% du parc vacant), ainsi que
les logements anciens (77% des logements vacants ont été
construits avant 1948) et inconfortables (24% du parc vacant).
2. Une rupture de l'égalité entre les propriétaires
La taxe s'appliquera aux logements vacants depuis plus de deux ans à
l'exclusion des logements détenus par des organismes d'habitation
à loyer modéré et des sociétés
d'économie mixte.
Il est vrai que le taux de vacance dans le parc HLM est sensiblement
inférieur au taux de vacance des logements dans le parc privé.
Toutefois, il est en augmentation continue depuis quelques années et
représente de ce fait plusieurs dizaines voire centaines de milliers de
logements.
Si l'objectif poursuivi par l'instauration d'une taxe sur les logements vacants
est bien de remettre en location le plus rapidement possible des logements, il
conviendrait de ne pas exclure de la taxe certaines personnes morales.
Il semble d'ailleurs que la distinction opérée ne corresponde
pas strictement à un objectif d'intérêt
général, ni à une différence de situation
objective, qui légitimerait une rupture de l'égalité entre
les contribuables : le principe d'égalité est un principe
à valeur constitutionnelle qui s'applique en matière fiscale.
En effet, une des justifications données pour exclure du champ de la
taxe les organismes d'HLM et les sociétés d'économie mixte
réside dans le fait que la vacance de leurs logements se justifie
très souvent par la programmation d'opérations de
démolition ou de réhabilitation. Mais cet argument est
irrecevable car, selon les termes mêmes de l'article, la vacance
indépendante de la volonté du contribuable n'est pas
pénalisée. Sinon, il faudrait supposer que des opérations
de démolition pourraient entraîner une imposition des
contribuables concernés par la nouvelle taxe.
B. UNE MISE EN OEUVRE INAPPLICABLE
1. Un possible effet de substitution avec la taxe d'habitation
Si le recensement de la population et l'enquête logement permettent une
description physique du parc de logements vacants, aucune source d'information
ne permet de connaître sur l'ensemble du territoire les causes de vacance
et la part de logements susceptibles d'être remise sur le marché.
Or, la nouvelle taxe vise expressément les logements vacants depuis plus
de deux ans.
Un des critères objectifs pourrait être l'exonération
de taxe d'habitation. En vertu de l'article 1407 du code général
des impôts, seuls les locaux meublés sont imposables à la
taxe d'habitation.
On peut alors se demander pourquoi créer cette nouvelle taxe : les
propriétaires pourront tout simplement payer la taxe d'habitation pour
échapper à la nouvelle taxe.
Dans la région parisienne notamment, le montant de la taxe d'habitation
devrait être inférieur à la nouvelle taxe
créée. Loin d'aboutir à la remise en location de logements
vacants, l'annonce d'une nouvelle taxe, de surcroît avec un taux
progressif, devrait avoir pour effet d'augmenter le nombre de redevables de la
taxe d'habitation.
2. Une incertitude totale sur la mise en application du critère de la
vacance involontaire
Le paragraphe VI du nouvel article 232 du code général des
impôts indique que la taxe n'est pas due en cas de vacance
indépendante de la volonté du contribuable.
Il faut donc supposer que seule la vacance volontaire sera taxée mais la
manière dont sera déterminée cette "vacance involontaire"
n'est pas définie.
La notion de "vacance indépendante de la volonté du
contribuable" figure déjà à l'article 1389 du code
général des impôts
24(
*
)
: les contribuables peuvent
obtenir le dégrèvement de la taxe foncière en cas de
vacance d'une maison normalement destinée à la location, ou
d'inexploitation d'un immeuble utilisé par le contribuable
lui-même à usage commercial ou industriel.
Cependant, tous les cas de vacances involontaires ne sauraient être
couverts
par les dispositions d'un article ayant pour objet de compenser
une perte de revenus. La vacance involontaire peut être
interprétée plus restrictivement dans le cadre de l'octroi d'un
avantage fiscal que pour une exonération de taxe spécifique.
D'une manière générale, la distinction entre vacance
volontaire et involontaire ne va pas de soi
. De nombreux
événements peuvent amener un propriétaire à laisser
son logement vacant : problèmes de succession, travaux
d'amélioration, manque de locataires ou expériences malheureuses
de location...
C. LA QUESTION DE L' AFFECTATION DES RESSOURCES
Le produit de la taxe doit être versé à l'ANAH.
Or, la taxe additionnelle au droit de bail, acquittée uniquement par les
bailleurs privés, et dont le produit représente 3,5 milliards de
francs par an, avait déjà cet objectif. Mais l'ANAH ne
perçoit annuellement que 2,2 milliards de francs, si bien que plus d'un
milliard de francs collecté originairement dans un objectif, sert
à alimenter d'autres priorités du budget général.
Il résulte de cette situation que l'écart s'accroît entre
les réalisations de l'ANAH et la contribution imposée aux
propriétaires-bailleurs. En cinq ans, de 1991 à 1996, la taxe
additionnelle au droit de bail a progressé de 50,78% alors que les
subventions de l'ANAH n'ont que faiblement progressé.
D. LE RISQUE DE PORTER ATTEINTE A LA VOCATION LOCATIVE DES
PROPRIÉTAIRES
1. Une mesure fiscale vexatoire en direction des propriétaires ne ferait
qu'aggraver la crise de l'investissement locatif
L'idée de taxer l'inhabitation de logements n'est pas une idée
nouvelle, mais elle avait jusqu'à présent été
écartée pour son inadaptation aux réalités du
phénomène de la vacance immobilière et pour ses
difficultés de mise en pratique.
Un amendement de MM. Tardito, Thiémé, Brard,
députés, et les membres du groupe communistes et apparenté
à l'Assemblée Nationale, ayant pour objet d'introduire une taxe
sur les logements vacants, avait été rejeté lors de la
discussion de la loi de finances pour 1991.
M. Alain Richard, alors rapporteur général à
l'Assemblée nationale, avait clairement fait valoir les
inconvénients de la création d'une taxe d'inhabitation : "
de
telles formules, tendant à inciter, voire à contraindre les
propriétaires de logements temporairement vacants à les vendre
ont démontré leur inconvénient : tendre à une
réduction progressive du parc locatif, phénomène contre
lequel nous devons lutter
."
Le gouvernement précise que l'objet de la nouvelle taxe sera d'inciter
les propriétaires de logements vacants à les remettre sur le
marché, si bien qu'elle n'aurait, en définitive, aucun
caractère pénalisant.
Or, le produit de la taxe est estimé par l'administration fiscale
à 200 millions de francs par an, pour Paris et les trois
départements de la petite couronne, ce qui démontre a contrario,
que son application est bien envisagée.
De plus, il faut souligner que cette taxe entrant en vigueur à compter
du 1er janvier 1999, elle pourra s'appliquer aux logements vacants depuis le
1er janvier 1997. Elle comportera donc une dimension rétroactive.
2. L'échec des mesures incitatives s'explique par leur inadaptation
au problème de la vacance et nécessite une réflexion
approfondie plutôt qu'un abandon
Jusqu'à présent, les mesures destinées à lutter
contre la vacance de logements avaient toujours été
incitatives.
On peut évidemment regretter qu'elles n'aient pas eu plus
d'efficacité, mais cela tient à la modestie de leurs dispositions
et surtout à leur méconnaissance des caractéristiques des
logements vacants.
Des exonérations temporaires d'impôt sur le revenu sont
prévues aux articles 15 ter et 15 quater du code général
des impôts en faveur des logements vacants remis en location.
L'article 15 ter
issu de la loi de finances rectificative pour 1991 et
reconduit par l'article 55 de la loi n°95-115 du 4 février 1995
exonérait de l'impôt sur le revenu les produits des deux
premières années de location des logements remis en location
avant le 1er juillet 1996, lorsqu'ils étaient vacants depuis plus de
deux ans et situés dans une commune de moins de 5.000 habitants. Le
logement devait être loué pour 9 ans à des personnes
répondant à des conditions de ressources et pour un loyer
plafonné.
L'article 15 quater
issu de la loi de finances pour 1993 et reconduit
par les lois de finances pour 1995 et 1996 exonérait d'impôt sur
le revenu les produits des deux premières années de location d'un
local vacant depuis plus d'un an au 31 décembre 1995. La location devait
avoir pris effet avant le 31 décembre 1996. Les conditions
étaient plus souples que celles définies à l'article 15
ter : vacance requise d'un an seulement, engagement de location de six ans et
non neuf ans, aucune condition relative au montant des loyers ou des ressources
du locataires.
Le coût de ces deux dispositifs a été modeste : 30 millions
de francs par an en 1995,1996 et 1997 pour l'article 15 ter, 60 millions de
francs en 1996 et 50 millions de francs en 1997 pour l'article 15 quater.
Si ces dispositifs ont été limités dans leurs effets,
cela tient à l'absence de prise en compte de certains
éléments
: de nombreux logements sont vacants parce qu'ils
nécessitent des travaux de réparation ou d'amélioration,
or l'exonération prévue aux articles 15 ter et 15 quater du CGI
prive les contribuables de la possibilité de déduire les charges
locatives afférentes au logement remis en location et d'imputer sur le
revenu global l'éventuel déficit qui serait né de ces
charges. Les déficits fonciers sont imputables sur le revenu global dans
la limite de 70.000 francs et peuvent être reportés sur les
revenus fonciers ultérieurs dans un délai porté de cinq
à dix ans depuis l'imposition des revenus de 1996.
Si ces mesures n'ont pas été reconduites, c'est en raison de
leur inadaptation aux difficultés rencontrées par les
propriétaires de logements vacants et il n'est donc pas légitime
de dire que toute mesure incitative serait, par construction, vouée
à l'échec, à condition que celle-ci soit bien
pensée
.
Il faut d'ailleurs compter au nombre des dispositions incitatives les
réalisations de l'ANAH.
3. Le rôle décisif de l'ANAH dans la remise en location de
logements vacants, doit être développé
Jusqu'à fin 1991, les logements vacants, ainsi que les logements acquis
depuis moins de deux ans, n'étaient recevables aux aides de l'ANAH
qu'à titre dérogatoire.
En 1995, au total, 81.700 logements ont été
améliorés grâce aux subventions de l'ANAH et 42.200
logements ont été remis sur le marché
. Les logements
vacants remis sur le marché font l'objet de travaux importants avec un
montant minimum de travaux subventionnés de 166.000 F par logement.
Par ailleurs, dans le cadre du plan d'urgence en faveur des plus
démunis, le gouvernement avait demandé à l'ANAH de
développer une offre nouvelle de logements locatifs à vocation
sociale.
Lors de son conseil d'administration du 11 juillet 1995, l'ANAH a pris des
mesures plus favorables pour les logements vacants et les logements
loués à des personnes défavorisées.
Ainsi, lorsqu'un propriétaire réalise des travaux
d'amélioration dans un logement vacant qu'il s'engage à
conventionner, la subvention qui lui est versée est majorée d'un
montant forfaitaire de 20.000 francs, sous conditions.
Lorsque le propriétaire d'un logement vacant réhabilite un
logement pour le louer dans le cadre d'un programme social thématique,
en plus de la subvention de l'ANAH, il bénéficie également
d'une prime de 20.000 francs.
En 1995, 2.541 logements vacants conventionnés ont
bénéficié de ce dispositif et 2.078 logements vacants ont
été financés dans le cadre des programmes sociaux
thématiques.
A une petite échelle (environ 4.000 logements par an),
l'expérience des programmes sociaux thématiques montre qu'il est
possible de donner des réponses adaptées au problème de
l'exclusion sociale sans recourir à des mesures coercitives. Les
logements des PST étaient dans leur grande majorité vacants (85%)
et très dégradés, nécessitant des travaux
élevés. L'offre, constituée de petits logements,
correspond bien à une demande caractéristique des populations
fragilisées sur le plan social.
A contrario, la taxe sur les logements vacants est abusivement
qualifiée de disposition destinée à la lutte contre
l'exclusion
car elle vise à contraindre les propriétaires
à remettre en location ou à vendre des logements qui, une fois
réhabilités, sont susceptibles de faire l'objet de loyers plus
élevés et d'être occupés par des personnes sans
condition de ressources particulière.
Très récemment encore, le rapport introductif du groupe de
travail sur le parc privé et ses fonctions économiques et
sociales, mis en place sous l'égide du Conseil national de l'habitat,
présidé par M. Michel Delebarre, pour la rencontre nationale du
logement le 5 juin 1998, a souligné le très faible potentiel que
représente le parc vacant pour un éventuel accroissement de
l'offre de logements en faveur des plus démunis.
Il a ajouté que "
toute mesure coercitive de taxation a des effets
psychologiques auprès des populations concernées
désastreux et irrémédiables sur le volume
d'activité"
.
Or, l'on oublie souvent que le parc immobilier privé loge des personnes
défavorisées. Depuis quelques années, ce "parc social de
fait" est en diminution : la politique de réhabilitation se traduit par
un changement de la nature des occupants, et ce, en dépit des politiques
de solvabilisation par les aides à la personne.
Dans le même temps, les loyers du secteur HLM augmentent plus rapidement
que ceux du secteur locatif privé (avec un différentiel de 1,5%
environ).
Il apparaît donc urgent, plutôt que de pénaliser les
propriétaires par l'instauration d'une nouvelle taxe, de donner les
moyens au parc immobilier privé de loger les personnes à faibles
revenus en lui accordant des avantages en matière de fiscalité et
de sécurité des loyers.
A cet égard, il est à espérer que le futur statut du
bailleur privé puisse donner de véritables réponses au
problème de l'exclusion en matière de logement.
Décision de la commission
:
votre commission
émet un avis défavorable à l'adoption de cet article, et
vous propose de le supprimer.
CHAPITRE
IV
EXERCICE DE LA CITOYENNETÉ