Article 18 -
Conventions de mise en oeuvre du plan
départemental d'action pour le logement des personnes
défavorisées au niveau
infradépartemental
L'article 18 complète l'article 5 de la loi du
31 mai 1990 qui prévoit que les différents partenaires
du plan départemental d'action pour le logement des personnes
défavorisées, c'est-à-dire l'Etat, le département,
les collectivités locales et leurs groupements ainsi que les autres
personnes morales concernées -bailleurs publics et privés,
caisses d'allocations familiales, collecteurs du 1 % logement- passent des
conventions au niveau départemental pour encadrer la mise en oeuvre du
plan et répartir les participations financières.
Le texte du projet de loi prévoit, qu'au niveau
infradépartemental, de telles conventions pourront être
signées entre les participants aux instances locales de mise en oeuvre
au plan. Cette contractualisation devrait encourager une mise en oeuvre
déconcentrée du plan départemental.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans
modification de cet article.
Article 19 -
Fonds de solidarité pour le
logement
Cet
article apporte plusieurs correctifs et précisions à
l'article 6 de la loi du 31 mai 1990, modifiée par la loi
du 14 novembre 1996 qui institue les fonds de solidarité pour
le logement (FSL). De façon générale, il institue un
corpus minimum de règles que les FSL vont devoir appliquer pour leurs
interventions. L'ensemble des mesures proposées par cet article devrait
mettre un terme aux inégalités les plus flagrantes
constatées entre les différents FSL, et souvent
dénoncées par les associations et les acteurs de terrain.
Le paragraphe 1°
propose d'une part, une amélioration
rédactionnelle, afin d'énumérer de façon
limitative, mais complète, les différentes modalités
d'intervention du FSL, à savoir les cautions, les prêts, les
garanties et les subventions. D'autre part, il ouvre le champ des
bénéficiaires potentiels des FSL, en visant également les
sous-locataires. Dans les faits, certains départements refusaient de
prendre en compte cette catégorie d'occupants, au motif que la loi ne le
prévoyait pas expressément. Ceci était d'autant plus
regrettable, que le régime de la sous-location s'est
considérablement développée sous des formes diverses pour
proposer des solutions adaptées aux personnes les plus
défavorisées (logement-passerelle, bail glissant, hôtels
meublés) ; cette formule implique le plus souvent un accompagnement
social lié au logement, qui peut faire l'objet d'une prise en charge par
le FSL.
Le paragraphe 2°
précise les critères
d'éligibilité au FSL sur deux points :
Il précise que c'est le plan départemental d'action qui devra
définir les critères d'éligibilité aux aides, dans
le respect des priorités relatives aux personnes définies
à l'article 4 de la loi du 31 mai 1990, modifié
par l'article 17 du projet de loi. La priorité reste reconnue aux
personnes sans logement, menacées d'expulsion ou vivant dans des
logements précaires ou insalubres, ainsi qu'à celles
confrontées à un cumul de difficultés financières
et d'insertion sociale. Il est également indiqué qu'aucun autre
critère ne pourra être pris en compte.
L'Assemblée nationale a précisé que l'un des
éléments à prendre en compte pour apprécier les
critères d'éligibilité au FSL, s'agissant du cumul des
difficultés, devait être l'état de santé des
personnes et notamment la contamination du demandeur par le virus de
l'immunodéficience.
Tout en condamnant avec vigueur toute pratique ou mesure qui pourrait
apparaître comme discriminatoire à l'encontre des personnes
à la recherche d'un logement et atteintes du virus de
l'immunodéficience,
votre commission ne souhaite pas que cette
affection, aussi dramatique soit-elle, soit expressément
mentionnée dans la loi
.
Il existe en effet d'autres situations de santé qui peuvent
également entraîner des problèmes d'accès ou de
maintien dans le logement ; de plus, la mise en oeuvre de cette disposition
pourrait soulever des difficultés au regard du respect du secret
médical, voire entraîner paradoxalement d'autres formes
d'exclusion. En conséquence,
votre commission n'a pas cru devoir
retenir cette précision, et a jugé plus opportun d'en rester aux
critères prévus par le dispositif initial du projet de loi : l'un
relatif aux conditions de ressources et aux difficultés
d'intégration (qui pourront avoir une origine médicale), l'autre
relatif à l'état du logement.
Le paragraphe 3°
indique que l'attribution des aides par un
FSL ne peut être soumise à aucune condition de résidence
préalable dans le département. Cette disposition se justifie afin
de ne pas entraver la mobilité professionnelle d'un demandeur, mais elle
peut avoir des conséquences financières non négligeables
pour certains départements, situés en secteur périurbain
qui voient affluer des demandes d'aide à l'accès au logement
émanant de personnes ayant trouvé un emploi en centre-ville mais
pas de logement.
Il convient donc de rester vigilant et de suivre l'évolution de ce type
d'aides qui représente 38 % du total des dépenses des FSL.
Si cette proportion devait s'accroître du fait de la prise en charge
croissante de " nouveaux arrivants ", il conviendrait alors de
réfléchir au financement de cette dépense sur les seuls
crédits d'Etat des FSL.
Le paragraphe 4°
précise le contenu des mesures
d'accompagnement social pouvant être prises en charge par un FSL, afin
d'harmoniser, pour ce type de dépenses, les règles d'intervention
pratiquées par les différents départements :
- les mesures pourront être individuelles ou collectives ;
- les bénéficiaires pourront être à la
recherche d'un logement, locataires, sous-locataires ou propriétaires de
leur logement.
Votre commission
souligne que la notion de propriétaire inclut
également les accédants à la propriété et
vous propose, dans un souci d'harmonisation, de mentionner également
les familles comme pouvant bénéficier de cet accompagnement
social
. Ces mesures devront en effet être mises en oeuvre pour
éviter toute séparation dans les familles.
Le paragraphe 5°
réécrit et complète le
dernier alinéa de l'article 6, qui indique que le plan
départemental définit les modalités de gestion et
d'intervention du FSL. Son fonctionnement et son financement font l'objet de
conventions entre les différents partenaires impliqués,
c'est-à-dire de façon obligatoire l'Etat et le département
et de façon facultative, les communes, les bailleurs publics ou
privés, les collecteurs du 1 % logement ou encore les caisses
d'allocations familiales.
- Le premier alinéa précise que toute demande d'aide
déposée au FSL doit faire l'objet d'une instruction, ce qui
accroît les garanties des usagers et devrait rendre plus transparent le
fonctionnement du FSL. Dans ce même souci, l'Assemblée nationale a
indiqué que toute notification de refus devait être
motivée, alors que le projet de loi proposait que toute personne
s'étant vu opposer un refus puisse en demander les raisons.
Votre
commission, rappelant que les FSL prennent environ
200.000 décisions d'attribution ou de refus par an,
considère que cela aggravera inutilement les charges de
secrétariat des FSL,
en entraînant de surcroît un
risque de contentieux important. Pour ces raisons, elle préfère
en revenir au texte du projet de loi
.
- Le deuxième alinéa, ajouté par l'Assemblée
nationale prévoit qu'une gestion décentralisée des FSL
peut être mise en place par l'intermédiaire des instances locales
de mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des
personnes défavorisées.
- Le troisième alinéa ajouté par l'Assemblée
nationale, rend obligatoire un mécanisme de contractualisation entre
l'Etat, le département et les organismes ou associations qui sont
financés par le FSL pour faire de l'accompagnement social.
L'établissement de conventions dont la durée pourrait être
de trois ans pour coïncider avec la période séparant deux
évaluations du plan départemental, assure aux associations la
pérennisation de leurs moyens financiers. L'alinéa rend
également obligatoire une évaluation des mesures d'accompagnement
social financées sur fonds public, à laquelle devront être
impliqués l'association ou l'organisme ayant réalisé
l'accompagnement ainsi que le bailleur propriétaire au logement,
loué aux bénéficiaires de cet accompagnement.
Votre commission vous propose, afin d'éviter une confusion
rédactionnelle de supprimer l'ajout de l'Assemblée nationale
indiquant que les organismes d'habitation à loyer modéré
peuvent être partie à ces conventions, car ils sont
déjà expressément visés dans la phrase
précédente
.
- Le dernier alinéa ajouté dispose qu'un décret fixe
le montant maximum des frais de fonctionnement du fonds de solidarité.
S'agissant des coûts de gestion et de fonctionnement des FSL, le bilan de
la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au
logement établi pour 1995 soulignait toute la difficulté qu'il y
avait à apprécier tant les coûts réels que les
coûts de fonctionnement effectivement supportés par les FSL,
compte tenu des pratiques très diverses observées et plus
généralement du manque de données homogènes et
comparables. En pratique, les frais de fonctionnement sont moins
élevés lorsque la CAF (Caisse d'Allocations familiales)
gère le FSL, car cet organisme ne facture pas
l'intégralité des prestations offertes, voire même
travaille gratuitement pour le FSL, mais ne participe pas, dans ce cas,
à son financement. Il en va différemment dans le cas des FSL
constitués en groupement d'intérêt public (GIP) ou en
associations loi de 1901 qui doivent rémunérer
intégralement leur propre personnel.
En moyenne, les frais de gestion et de fonctionnement ont
représenté 83,1 millions de francs en 1995 soit 8,6 %
du total des dépenses, et ce ratio est stable depuis plusieurs
années. Cependant 49 FSL avaient un ratio supérieur à
10 % (dont 4 supérieurs à 20 %), et on peut
craindre que les frais de gestion augmentent du fait du poids croissant des
contentieux des impayés de loyers dus aux FSL.
Compte tenu de ces données, le projet de loi prévoit d'encadrer
le montant des frais de fonctionnement par décret. Parallèlement,
on peut indiquer que le ministère du logement et la CNAF (Caisse
nationale d'allocations familiales) développent des actions communes
pour proposer un cadre unique de gestion aux gestionnaires des FSL.
Sous réserve des quatre amendements qu'elle vous a
présentés, votre commission a donné un avis favorable cet
article.