B. UNE BAISSE CONSÉQUENTE DES DÉPENSES DE PERSONNEL ENTIÈREMENT IMPUTABLE À UNE MESURE DE PÉRIMÈTRE
Les dépenses de personnel du programme 126 s'élèvent à 27,8 millions d'euros en 2025, en baisse de 22,5 % par rapport à 2024. Elles représentent toutefois presque 80 % du budget total alloué au CESE.
La baisse des dépenses de titre 2 s'explique exclusivement par la mesure de périmètre de 8,2 millions d'euros liée à la mise en extinction du régime spécial du CESE par la réforme des retraites de 2023. En neutralisant cette mesure de périmètre, les dépenses de titre 2 sont quasiment stables.
Les difficultés de financement de la caisse des retraites des membres du CESE
Le rapporteur spécial avait attiré l'attention, dans son rapport sur le PLF 2024, sur l'équilibre financier délicat de la caisse des retraites des anciens membres du CESE, dans un contexte de baisse de ses ressources.
Plus particulièrement, la suppression du régime spécial de retraite des conseillers du CESE par la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de sécurité sociale (LFRSS) a eu un impact négatif sur les cotisations des membres au régime de retraite du CESE puisque les nouveaux membres qui ont été désignés à compter du 1er septembre 2023 relèvent désormais du régime général pour la retraite de base et l'Agirc Arrco pour la retraite complémentaire, auxquels ils cotisent au détriment du régime spécial. La fin de mandature de l'année 2026 impliquera par ailleurs un renouvellement des membres du CESE, et se traduira mécaniquement par une baisse drastique des ressources. À terme, cette réforme aura également pour conséquence une baisse progressive des dépenses, puisque seuls les membres ayant cotisé au régime spécial avant le 31 août 2023 pourront bénéficier d'une pension versée par ce régime en extinction. Cet impact est cependant lointain et dépend de la date à laquelle ces membres feront valoir leurs droits à retraite.
En 2025, l'estimation des pensions versées est de 9,85 millions d'euros. Selon les estimations du CESE, le déficit du régime pourrait s'établir à - 6,3 millions à horizon 2040 et représenterait un cumul de - 141,2 millions d'euros sur la période 2024-2040.
L'article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2024 a toutefois déterminé le schéma de financement des régimes spéciaux fermés, applicable au 1er janvier 2025, qui fonctionnera de la manière :
- par priorité, le financement reposera sur l'affectation des cotisations et contributions sociales. Tant que ces ressources sont suffisantes pour assurer ce financement, aucun mécanisme de solidarité n'est nécessaire ;
- à défaut de recettes propres suffisantes pour couvrir leurs dépenses, le financement de ces régimes reposera sur la mobilisation des réserves constituées le cas échéant par ces régimes ;
- à défaut de fonds propres suffisants pour couvrir les dépenses, les régimes intégrés bénéficieront d'une dotation d'équilibre de la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV).
Compte tenu de la situation structurellement déficitaire de la caisse de retraite des membres du régime spécial du CESE, une convention relative aux transferts financiers entre celle-ci et la CNAV serait en cours de négociation pour définir les modalités de versement de la dotation d'équilibre.
Source : commission des finances, d'après les réponses du CESE au questionnaire budgétaire
La sous-consommation récurrente du plafond d'emplois, en parallèle de la création d'emplois, est un autre élément caractéristique du programme 126.
Le plafond d'emplois a de nouveau été relevé d'un ETP cette année, passant de 154 ETP à 155 ETP. D'après les réponses du CESE au questionnaire budgétaire, ce nouvel emploi sera alloué « aux directions métiers concernées par les nouvelles missions du Conseil ».
Pour autant, le plafond d'emplois du CESE est chroniquement sous-exécuté. Le plafond d'emplois autorisé pour 2022 était de 152 ETP, pour une exécution à 146,7,4 ETP. En 2023, ce plafond, fixé à 153 ETP, n'a été exécuté qu'à hauteur de 148,3,6 ETP. Pour 2024, d'après les prévisions du CESE, le plafond d'emplois pourrait être exécuté à hauteur de 151 ETP.
Consommation du plafond d'emplois depuis 2019
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
La consommation du plafond d'emplois demandé est indispensable à la sincérité du budget, et d'autant plus dans le contexte d'une création de poste chaque année jusqu'en 2027.