Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur les énergies renouvelables et les mécanismes de capacité

Rapports législatifs

Rapport n° 435 (2016-2017), déposé le

N° 435

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 février 2017

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de résolution européenne présentée par MM. Jean BIZET et Michel DELEBARRE au nom de la commission des affaires européennes en application de l'article 73 quater du Règlement, sur les énergies renouvelables et les mécanismes de capacité ,

Par M. Ladislas PONIATOWSKI,

Sénateur

et TEXTE DE LA COMMISSION

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir , président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard , vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido , secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Pierre Cuypers, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet .

Voir le numéro :

Sénat :

429 (2016-2017)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le 30 novembre dernier, la Commission européenne a présenté un nouvel ensemble de mesures relatives à l'énergie , communément désigné sous les termes de « quatrième paquet énergie », de « paquet hiver » ou, pour reprendre les mots et l'ambition de la Commission, de « paquet pour une énergie propre pour tous les européens ».

Ces mesures s'inscrivent dans le cadre de la priorité donnée par la Commission Juncker à l'Union de l'énergie , qui doit elle-même permettre de mettre en oeuvre l'accord de Paris sur le climat et d' atteindre les trois grands objectifs visés à l'horizon 2030, tels qu'arrêtés par le Conseil européen des 22 et 23 octobre 2014, soit la réduction des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 40 %, l'augmentation de la part des énergies renouvelables à 27 % de la consommation d'énergie de l'Union et l'amélioration de l'efficacité énergétique d'au moins 27 %, objectif que la Commission souhaiterait désormais porter à 30 %.

Ce quatrième paquet se caractérise d'abord par sa densité et par la précision, parfois excessive, des mesures qu'il comporte, rendant son appréciation globale particulièrement ardue : il est en effet question de pas moins de huit propositions d'actes législatifs (révisions de règlements ou de directives existants) - dont on déplorera que trois d'entre elles, parmi les plus importantes, ne soient toujours pas disponibles en français - ainsi que de nombreux autres documents non législatifs (communications, rapports, études d'impact, enquêtes sectorielles, etc.), pour un total de 4 689 pages .

Le nombre des sujets abordés - efficacité et précarité énergétiques, énergies renouvelables, organisation du marché de l'électricité, sécurité d'approvisionnement, coopération régionale, gouvernance de l'Union de l'énergie ou régulation du secteur -, l'importance des transferts de compétences envisagés ainsi que l'impact des mesures proposées pour tous les acteurs - régulateurs, gestionnaires de réseaux, producteurs, fournisseurs, agrégateurs et consommateurs - justifient pleinement la saisine de votre commission, sur la base des travaux de la commission des affaires européennes .

Si cette dernière a fait le choix de concentrer sa proposition de résolution européenne sur deux aspects , en partie liés - l'essor des énergies renouvelables et la mise en place de mécanismes de capacité -, votre commission, sans prétendre à l'exhaustivité au regard du volume des textes soumis et des délais qui lui étaient impartis, a souhaité élargir le champ, considérant que l'importance des enjeux imposait de poser, dès à présent, un certain nombre de considérants de principes , tout en se réservant le droit d'y revenir lorsque l'examen des textes au niveau européen aura avancé.

Pour l'essentiel, ces principes tiennent en quelques points :

- l'adhésion à la mise en oeuvre de l'Union de l'énergie , qui doit permettre de libérer un nouveau potentiel de croissance , en particulier dans le domaine des énergies renouvelables ;

- la conviction que la décarbonation de l'économie est indispensable pour répondre au défi climatique et qu'elle nécessite la mise en place d'instruments puissants, à commencer par une tarification forte du carbone à l'échelle européenne, dont le marché de quotas réformé doit être l'outil central ;

- l'affirmation de la nécessité d'un cadre de régulation favorisant des signaux de prix de moyen et long terme , indispensables :


• au maintien ou au développement d'actifs de production permettant d'assurer la sécurité d'approvisionnement , dans le cadre de mécanismes de capacité à l'utilité démontrée ;


• à l' investissement dans la production décarbonée (énergies renouvelables et nucléaire), par des contrats garantissant une rémunération sur le long terme (de type « marché + prime » ou contract for difference [CfD]) et des appels d'offres par technologie ;


• à la compétitivité de l'industrie européenne , par des contrats de long terme répondant au fort besoin de visibilité des industriels sur leur approvisionnement énergétique ;

- l'attachement à la protection des consommateurs , en particulier ceux en situation de précarité énergétique, qui passe notamment par la possibilité de maintenir des tarifs régulés pour les clients résidentiels, pour autant qu'ils n'entravent pas la concurrence, ainsi qu'à la solidarité entre les territoires urbains, ruraux, métropolitains ou périphériques, qui ne saurait être remise en cause par la promotion, non encadrée, de « communautés énergétiques locales » ;

- enfin, le rappel de l'exigence , dans le cadre de la compétence partagée exercée par l'Union et par les États membres, du respect des principes de subsidiarité, de proportionnalité, de souveraineté des États membres dans la définition de leur mix énergétique national , dans le respect de leurs engagements climatiques, et de la responsabilité de ces derniers en matière de sécurité d'approvisionnement , principes que méconnaissent certaines des propositions de la Commission.

Au cours de sa réunion du 22 février 2017, votre commission a décliné ces différents principes et adopté la proposition de résolution européenne dans la rédaction issue de ses travaux.

1. Le contexte : la politique énergétique, compétence partagée et priorité de la Commission Juncker
a) Une compétence partagée entre l'Union et les États membres

En vertu de l'article 194 du traité de Lisbonne, l'Union européenne est habilitée à agir dans le domaine de l'énergie « dans un esprit de solidarité » pour :

- assurer le bon fonctionnement du marché de l'énergie ;

- garantir la sécurité de l'approvisionnement énergétique ;

- promouvoir l'efficacité énergétique, les économies d'énergies et le développement des énergies renouvelables ;

- favoriser l'interconnexion des réseaux.

L'énergie relevant des compétences partagées entre l'Union et les États membres, les propositions de la Commission doivent respecter deux principes , par ailleurs intimement liés :

- le principe de subsidiarité , en vertu duquel l'Union n'intervient que lorsque l'objectif poursuivi est le mieux à même d'être atteint par l'échelon communautaire. En d'autres termes, le principe de subsidiarité vise à garantir une prise de décision au plus près des citoyens en s'assurant de la plus-value indiscutable de l'action communautaire ;

- le principe de proportionnalité , qui exige que l'intervention de l'Union n'aille pas au-delà des actions nécessaires à l'atteinte des objectifs fixés par les traités.

Il en résulte que la Commission, tout en étant missionnée par les États membres pour approfondir l'intégration européenne en matière énergétique, doit en permanence veiller à concilier cette ambition avec le respect de leurs prérogatives nationales . Cette nécessaire conciliation figure du reste dans la lettre même de l'article 194, qui dispose que les mesures prises par l'Union dans le domaine de l'énergie « n'affectent pas  le droit d'un État membre de déterminer les conditions d'exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique ».

b) L'Union de l'énergie, une priorité politique de la Commission au service de la croissance et des engagements pour le climat

La Commission présidée par M. Jean-Claude Juncker a fait de l'Union de l'énergie l'une de ses dix priorités politiques .

Sa stratégie, entérinée par le Conseil européen des 19 et 20 mars 2015, vise trois objectifs - sécurité d'approvisionnement, durabilité et compétitivité - et se décline autour de cinq piliers : sécurité énergétique et solidarité, achèvement du marché intérieur de l'énergie, efficacité énergétique, décarbonation de l'économie et soutien à la recherche et à l'innovation.

Pour mettre en oeuvre cette Union de l'énergie, la Commission a déjà présenté, en 2015 et 2016, de nombreuses propositions , parmi lesquelles :

- la réforme, essentielle, du système d'échanges de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE-UE, en anglais EU-ETS pour European Union Emission Trading Scheme ), en cours d'examen ;

- un ensemble de mesures, dévoilé à l'été 2016, destinées à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans les secteurs des transports, de la construction, de l'agriculture, des déchets, de l'utilisation des terres et de la foresterie ;

- ou encore des dispositions relatives à la sécurité d'approvisionnement en gaz naturel et au contrôle des accords intergouvernementaux dans le domaine de l'énergie, sur lesquelles le Sénat s'est déjà prononcé 1 ( * ) .

Le 30 novembre dernier, la Commission a présenté un nouveau paquet de mesures visant à « accélérer la transition vers une énergie propre » 2 ( * ) pour atteindre l'objectif ambitieux, contraignant l'échelle de l'Union, d'au moins 40 % de réduction des émissions de GES en 2030, mais aussi à « libérer le potentiel de croissance de l'Europe » 3 ( * ) en la matière.

Selon les études d'impact réalisées par la Commission, « en mobilisant jusqu'à 177 milliards d'euros d'investissements publics et privés supplémentaires par an à partir de 2021, [ce paquet] pourra générer une croissance du PIB pouvant atteindre 1 % au cours de la prochaine décennie et créer 900 000 emplois . Il permettra aussi de réduire l'intensité en carbone de l'UE de 43 ù en moyenne d'ici 2030 ».

En outre, la Commission rappelle l'importance du secteur de l'énergie pour l'économie européenne : « les prix de l'énergie influent sur la compétitivité de l'ensemble de l'économie et représentent en moyenne 6 % des dépenses annuelles des ménages. Il emploie près de 2,2 millions de personnes dans plus de 90 000 entreprises à travers l'Europe et génère 2 % de la valeur ajoutée totale ». 4 ( * )

2. Les principales propositions législatives du quatrième paquet énergie

Les propositions législatives de la Commission poursuivent, sur 756 pages, trois grands objectifs : « donner la priorité à l'efficacité énergétique , parvenir au premier rang mondial dans le domaine des énergies renouvelables et offrir des conditions équitables au consommateur » 5 ( * ) . Elles concernent l'efficacité énergétique, les énergies renouvelables, l'organisation du marché de l'électricité, la sécurité d'approvisionnement et la gouvernance de l'Union de l'énergie.

a) Efficacité énergétique et performance énergétique des bâtiments

La Commission propose de relever l'objectif d'efficacité énergétique en 2030 de 27 % à 30 % 6 ( * ) et de le rendre contraignant au niveau de l'Union. Comme rappelé par M. Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat, lors de son audition par votre commission, cet objectif renforcé est cohérent avec celui fixé dans la loi « Transition énergétique », et même légèrement moins ambitieux - 17% de baisse de la consommation énergétique finale en 2030 par rapport à 2005, contre 23 % dans notre législation nationale.

Pour l'atteindre, la proposition de révision de la directive sur l'efficacité énergétique 7 ( * ) prévoit en particulier de :

- prolonger, au-delà de 2020, les obligations existantes imposant aux fournisseurs et aux distributeurs d'énergie d'économiser 1,5 % d'énergie par an , tout en laissant aux États membres une latitude suffisante pour les mettre en oeuvre, ce qui conforte le dispositif français des certificats d'économies d'énergie (CEE), dont l'efficacité est désormais globalement reconnue 8 ( * ) ;

- améliorer l'information des consommateurs sur leur consommation de chaleur et de froid et renforcer leurs droits en matière de relevés et de facturation pour l'énergie thermique , notamment en introduisant une obligation de lisibilité à distance des compteurs et répartiteurs de frais à compter de 2020 9 ( * ) ;

- exiger la prise en compte de la précarité énergétique dans les obligations d'efficacité énergétique , comme la loi française le prévoit déjà avec les CEE « précarité énergétique » 10 ( * ) .

En matière de performance énergétique des bâtiments , la proposition de directive 11 ( * ) , outre des dispositions générales invitant les États membres à définir des stratégies de rénovation de long terme et à concentrer les investissements sur la précarité énergétique, ou visant à promouvoir l'utilisation des technologies intelligentes, propose d'encourager le développement de la mobilité électrique en exigeant l'installation de points de recharge ou la réalisation de travaux de précâblage pour les véhicules électriques . Si l'objectif est louable, la proposition de la Commission paraît cependant excessivement détaillée , l'obligation devant s'appliquer :

- aux nouveaux bâtiments ou aux bâtiments faisant l'objet de travaux de rénovation importants comprenant plus de 10 places de stationnement (au moins une borne pour 10 emplacements ou précâblage pour les bâtiments résidentiels) ;

- aux bâtiments commerciaux (non résidentiels) existants comprenant plus de 10 places, à partir de 2025 ;

- et à l'exclusion, pour les États membres qui le souhaiteraient, des bâtiments occupés ou possédés par des petites et moyennes entreprises (PME) et des bâtiments publics.

b) Énergies renouvelables

La proposition de révision de la directive sur les sources d'énergies renouvelables 12 ( * ) , à ce jour non traduite en français, vise à renforcer le rôle d'acteur mondial de premier plan de l'Europe dans le secteur, la Commission rappelant que 43 % des éoliennes installées dans le monde sont produites par des fabricants européens 13 ( * ) et que 85 % de la valeur ajoutée liée à l'installation de panneaux solaires est produite en Europe 14 ( * ) .

Elle comporte plusieurs dispositions majeures 15 ( * ) :

- l'intégration de l'objectif, contraignant au niveau européen, d'au moins 27 % d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique de l'Union à l'horizon 2030, non décliné en objectifs nationaux ; en revanche, les États membres seront tenus de respecter les objectifs nationaux fixés antérieurement pour 2020 (23 % pour la France) et ceux qui ne les atteindraient pas pourraient devoir contribuer financièrement à un fonds européen géré par la Commission pour financer des appels d'offres 16 ( * ) ;

- l'adoption de mécanismes de soutien fondés sur le marché du type « prime + marché », tels que le complément de rémunération mis en oeuvre en France ;

- l'attribution des aides par des procédures « ouvertes, transparentes, compétitives, non discriminatoires et rentables » 17 ( * ) , rédaction générique renvoyant aux lignes directrices sur les aides d'État à l'énergie et l'environnement 18 ( * ) , elles-mêmes valables jusqu'en 2020, et qui n'écarte pas formellement le concept d'appels d'offres technologiquement neutres ; en l'état, une telle rédaction créerait de l'incertitude pour le développement des différentes filières, qui ont besoin de visibilité, ne permettrait pas aux États membres d' adapter le mix renouvelable aux spécificités nationales ni de piloter le développement de chaque technologie 19 ( * ) et ne serait pas nécessairement bénéfique en termes d'allocation des ressources publiques - en excluant potentiellement des filières moins compétitives aujourd'hui mais à fort potentiel de réduction des coûts - ou pour le système électrique - qui gagne à disposer d'un mix d'énergies renouvelables complémentaires et localisées sur l'ensemble du territoire ;

- l'ouverture progressive obligatoire des appels d'offres aux installations étrangères (au moins 10 % des capacités nouvellement aidées entre 2021 et 2025 et au moins 15 % entre 2026 et 2030), par ailleurs non limitées aux pays avec lesquelles des interconnexions existent ; or, comme rappelé par Mme Virginie Schwartz, directrice de l'énergie, devant la commission, si une telle ouverture permettrait de développer de nouvelles capacités au meilleur coût en profitant des avantages géographiques ou climatiques des différents États membres, elle pourrait aussi conduire à une concentration des bénéfices (créations d'emplois locaux) comme des inconvénients (impacts environnementaux ou paysagers) dans certaines zones qui pourrait nuire à l'acceptabilité des énergies renouvelables, ce qui pose la question de son caractère obligatoire ;

- la simplification des procédures , par la mise en place d'un interlocuteur unique dans les administrations concernées, de délais maximaux pour l'obtention des autorisations (trois ans et en cas de modification d'une installation existante, un an voire six mois en cas de notification simple), et d'une procédure de notification simple aux gestionnaires de réseaux de distribution pour les projets d'une puissance inférieure à 50 kW ;

- l'interdiction du cumul entre aides publiques et valorisation, par les producteurs, des garanties d'origine attestant de l'origine renouvelable de l'électricité, pour éviter toute double valorisation ; cette interdiction, assortie de la mise aux enchères des garanties correspondantes, par et au bénéfice de chaque État membre 20 ( * ) , est en ligne avec la solution retenue pour l'électricité dans le projet de loi « Autoconsommation » adopté définitivement le 15 février dernier 21 ( * ) et qui devrait être mise en oeuvre en France dès 2018 ; elle n'est, en revanche, pas compatible, avec le système aujourd'hui en place pour le biométhane 22 ( * ) , filière dont la moindre maturité devra être prise en compte ;

- l'affirmation du droit à l'autoconsommation d'énergies renouvelables individuelle et collective et à la vente des surplus d'électricité, sans procédures ni frais disproportionnés ne reflétant pas les coûts 23 ( * ) ; si les mesures proposées, comme indiqué par M. Laurent Michel lors de son audition, sont globalement en ligne avec le cadre français tel qu'issu du projet de loi « Autoconsommation » précité, à l'exception de l'obligation de rémunération de l'énergie injectée 24 ( * ) , elles ne disent rien , en particulier, de la proximité géographique des opérations, du bon dimensionnement des installations et de la synchronisation entre la production et de la consommation, dont dépendront les bénéfices réels pour les réseaux ;

- le droit des « communautés d'énergies renouvelables » ( renewable energy communities ) de produire, consommer, stocker et vendre de l'énergie , dans les mêmes conditions que celles énoncées pour les autoconsommateurs, sous la forme d'une PME ou d'un organisme sans but lucratif dont les actionnaires ou les membres coopèrent pour la production, la distribution, le stockage ou la fourniture d'énergie 25 ( * ) ; en lien avec ces dispositions, la directive « marché de l'électricité » reconnaît plus largement le droit des « communautés énergétiques locales » ( local energy communities ) de posséder, d'établir ou de louer des réseaux communautaires et de les gérer de façon autonome , d'accéder à tous les marchés organisés et de bénéficier d'un cadre réglementaire non discriminatoire ; par leur portée très générale, de telles dispositions posent, d'une part, la question de leur compatibilité avec les dispositions nationales existantes (autoconsommation collective, dispositifs de flexibilité locale et réseaux fermés de distribution), et, d'autre part, de la remise en cause éventuelle de principes cardinaux de notre système électrique (péréquation tarifaire et optimisation technico-économique des réseaux) ;

- l'augmentation de 1 % par an de la part des énergies renouvelables pour la production de chaleur et de froid et l'ouverture des réseaux de chaleur et de froid à des fournisseurs de chaleur ou de froid renouvelable autres que l'exploitant, pouvant fournir directement les clients raccordés au système 26 ( * ) ; si le premier objectif est bienvenu, l'ouverture des réseaux de chaleur imposera, comme souligné par M. Laurent Michel lors de son audition, de « veiller à l'équilibre économique des concessions déléguées par les collectivités locales » ;

- enfin, l'obligation pour les fournisseurs de carburant d'incorporer une part croissante de biocarburants avancés ou de carburants renouvelables avancés , d'au moins 1,5 % en 2021 et jusqu'à au moins 6,8 % en 2030, avec un élargissement de l'assiette au transport aérien et maritime ; en parallèle, le taux d'incorporation des biocarburants de première génération , en concurrence avec les cultures alimentaires, serait progressivement réduit , passant de 7 % en 2021 à 3,8 % en 2030 27 ( * ) , ce qui risque néanmoins de poser plusieurs difficultés : d'abord pour atteindre les objectifs de décarbonation du secteur des transports, compte tenu du retard pris dans le développement des biocarburants de deuxième génération, ensuite au regard des bénéfices économiques et agronomiques des biocarburants actuels (impact positif sur le commerce extérieur et l'indépendance énergétique de l'Union, couverture des besoins en protéines animales grâce à leurs co-produits), enfin pour les filières agro-industrielles existantes et pour les dizaines de milliers d'emplois qu'elles représentent en France.

c) Organisation du marché de l'électricité et sécurité d'approvisionnement

Les mesures relatives à l'organisation du marché de l'électricité et à la sécurité d'approvisionnement se déclinent en un règlement et une directive sur le marché intérieur 28 ( * ) , non disponibles en français, et un règlement sur la préparation aux risques dans le secteur de l'électricité 29 ( * ) .

La proposition de règlement sur le marché intérieur de l'électricité prévoit en particulier :

- l'abolition de toute intervention empêchant la formation des prix par la rencontre de l'offre et de la demande , principe à mettre en lien avec la suppression des tarifs régulés prévue par la directive ( cf. infra ) ;

- le déplafonnement des prix de gros de l'électricité , sauf en cas d'atteinte de la « valeur de défaillance » 30 ( * ) , et l'interdiction d'un prix plancher, sauf en cas de prix négatif supérieur à 2 000 euros par MWh ;

- la limitation de la priorité d'injection aux seules installations d'énergies renouvelables ou de cogénération à haut rendement existantes, aux petites installations 31 ( * ) et aux démonstrateurs ; en pratique, cette limitation n'aurait que peu ou pas de conséquences pratiques, au moins en France : d'une part, les énergies renouvelables à faibles coûts marginaux, tels que le solaire ou l'éolien, seront toujours appelées en priorité dans l'ordre de préséance économique ( merit order ) ; d'autre part, les énergies renouvelables à coûts marginaux plus élevés, tels que les bioénergies - compte tenu du coût de leurs intrants -, soit bénéficieront de l'obligation d'achat, soit verront leurs revenus protégés par le complément de rémunération, en dehors des épisodes de prix négatifs ;

- corrélativement, en cas de congestion sur le réseau, la possibilité d'écrêter ou de délester la production sur des bases non discriminatoires et transparentes, prioritairement fondées sur le marché, devant faire l'objet d'une compensation financière et ne concernant les énergies renouvelables qu'en dernier recours ; si le risque de congestion est faible aujourd'hui en France, le cadre ainsi posé paraît suffisamment protecteur pour les producteurs d'énergies renouvelables ;

- l'encadrement strict des mécanismes de capacité 32 ( * ) , que la Commission prévoit en particulier de conditionner aux seuls résultats d'une étude d'adéquation réalisée au niveau européen par l'association des gestionnaires de réseau de transport (GRT), ENTSO-E 33 ( * ) ; en outre, les mécanismes existants devraient être remis en cause annuellement par le renouvellement de l'étude de référence, ouverts aux capacités transfrontalières - cette obligation valant pour tous les mécanismes à l'exception des « réserves stratégiques » mises en oeuvre, par exemple, en Allemagne - et exclure les installations émettant plus de 550 g de CO 2 par kWh (dès l'entrée en vigueur du règlement pour les nouvelles installations ou cinq après cette entrée en vigueur pour les installations existantes ayant déjà contractualisé). Une telle approche, outre le fait qu'elle remet en cause le mécanisme de capacité français pourtant approuvé par la Commission en novembre 2016 et qu'elle surestime la capacité des marchés de court terme à envoyer les signaux d'investissement suffisants, générerait une forte incertitude pour les producteurs, créerait une inégalité de traitement entre les différents mécanismes en matière de participation transfrontalière et, surtout, remettrait en cause l'équilibre des responsabilités entre les États membres, qui doivent répondre de la sécurité d'approvisionnement devant leurs citoyens, et la Commission, qui doit vérifier que les interventions publiques sont conformes au droit de la concurrence ;

- enfin, la création de centres opérationnels régionaux ( regional operational centers , ROC) au sein desquels les GRT devraient obligatoirement coopérer, qui seraient dotés de pouvoirs de recommandation contraignants à leur égard dans des domaines critiques 34 ( * ) , seraient placés sous la double tutelle de l'Agence de coopération des régulateurs européens (ACER) et des régulateurs nationaux, dont le champ géographique pourrait s'étendre jusqu'à l'ensemble de l'Europe continentale et qui risqueraient d'ouvrir la voie, à terme, à une scission des missions , pourtant intimement liées, de développement des infrastructures physiques, qui resteraient confiées aux GRT, et d'exploitation du réseau, qui relèverait d'un ou plusieurs opérateurs européens.

La proposition de directive sur le marché intérieur de l'électricité comporte elle aussi des dispositions essentielles :

- la suppression des tarifs régulés , tels que les tarifs réglementés de vente (TRV) de l'électricité ouverts aux clients résidentiels en France, dès l'entrée en vigueur de la directive , qui pose le principe que « les fournisseurs d'électricité sont libres de déterminer le prix auquel ils fournissent l'électricité aux clients » 35 ( * ) ;

- la suppression des tarifs sociaux , avec la possibilité de les maintenir pendant une période de cinq ans, voire au-delà pour des raisons d'extrême urgence 36 ( * ) et sous réserve de l'accord de la Commission ; cette dernière reconnaît bien entendu la nécessité de protéger les consommateurs vulnérables, qu'elle promeut par ailleurs, mais préconise d'autres moyens d'intervention publique que la fixation des prix 37 ( * ) ; sur ce plan, le chèque énergie , en cours d'expérimentation avant sa généralisation au 1 er janvier 2018, apparaît compatible avec les prescriptions de la Commission mais sa conformité avec une autre disposition à la rédaction ambiguë , renvoyant à des prestations de sécurité sociale 38 ( * ) , doit encore être attestée ;

- l'obligation pour tout fournisseur de proposer au moins une offre de tarification dynamique reflétant les variations de prix des marchés de gros à très court terme, ce qui exposerait les consommateurs qui les souscriraient à une volatilité des prix potentiellement importante et à des risques financiers, dont la Commission impose qu'ils soient pleinement informés et que les États membres en fassent rapport annuellement ;

- ou encore la reconnaissance des communautés énergétiques locales ( cf. supra ).

Partant du constat que les États membres réagissent de façon différente à des situations de crise et sans nécessairement prendre en compte leurs effets transfrontières, pourtant croissants avec l'intégration des systèmes électriques, la proposition de règlement sur la préparation aux risques dans le secteur de l'électricité prévoit quant à elle, entre autres :

- l'élaboration par les États membres de plans de préparation aux risques ;

- l'obligation pour les États membres d'informer sans délai les pays membres voisins et la Commission en cas de situation de crise et de coopérer dans un esprit de solidarité pour les gérer au mieux ;

- l'élaboration par ENTSO-E d'une méthodologie pour déterminer des scénarios de crise au niveau régional ;

- l'évaluation ex post de la crise et de ses incidences par les États membres et le suivi de la sécurité d'approvisionnement dans l'Union par le groupe de coordination pour l'électricité.

Enfin, on signalera qu'en matière d'interconnexions électriques, la Commission a mis en place un groupe d'experts chargé de réfléchir au relèvement de 10 % à 15 % de l'objectif d'interconnexions aux niveaux national, régional et/ou frontalier, travail dont elle prévoit de rendre compte à l'automne 2017. Si un tel objectif a pu avoir un effet d'entraînement positif sur le développement des interconnexions, la fixation d'un taux uniforme à toutes les frontières, qui n'est justifiée par aucune donnée économique ou technique, pourrait conduire à financer des projets sans bénéfice net pour la collectivité .

d) Gouvernance de l'Union de l'énergie et régulation du secteur

La proposition de règlement sur la gouvernance de l'Union de l'énergie 39 ( * ) s'appuie sur deux piliers : une rationalisation et une intégration des obligations existantes de planification, d'information et de suivi dans de nouveaux outils de rapportage ( reporting ) énergétique et climatique, dans un objectif affiché de simplification, et la définition d'un processus politique renforcé entre les États membres et la Commission .

Pour ce faire, la Commission propose en particulier l'obligation pour les États membres de notifier , pour le 1 er janvier 2019, un plan national énergie-climat pour la période 2021-2030, puis pour chaque décennie suivante ; l'élaboration de ce plan devra être soumise à la consultation des pays membres voisins mais aussi à la validation de la Commission, dans le cadre d'un processus itératif ; si le contenu du plan correspond largement aux outils de planification dont la France s'est dotée - programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), stratégie nationale bas-carbone (SNBC), stratégie nationale de mobilisation de la biomasse et stratégie nationale de recherche énergétique -, le dispositif proposé pose, d'une part, la question des délais envisagés pour élaborer le plan - le projet de plan devant être présenté dès le 1 er janvier 2018 - et, d'autre part, celle du respect du principe de subsidiarité, dès lors que la Commission aurait in fine à l'approuver 40 ( * ) .

D'autres obligations de rapportage sont prévues pour les États membres :

- la remise, d'ici au 1 er janvier 2020 puis tous les dix ans, d'une stratégie de long terme en faveur de faibles émissions , avec une perspective sur cinquante ans ;

- la transmission, d'ici au 15 mars 2021 puis tous les deux ans, d'un rapport d'étape sur l'exécution du plan national énergie-climat ;

- la présentation, d'ici au 15 mars 2021 puis tous les ans, d' informations sur les inventaires nationaux de gaz à effet de serre , pour lesquelles la Commission met en place une plateforme de communication en ligne.

Sur la base de son évaluation des progrès accomplis par les États membres, la Commission peut formuler des recommandations , allant jusqu'à la demande de versement de contributions financières à un fonds géré par elle pour financer des projets d'énergies renouvelables ( cf. supra ).

En matière de régulation enfin, la proposition de refonte du règlement instituant l'ACER 41 ( * ) prévoit :

- un accroissement substantiel de ses prérogatives et de ses missions : avis et recommandations aux GRT mais aussi désormais aux centres opérationnels régionaux (ROC) et aux bourses d'électricité 42 ( * ) , approbation de des modalités de mise en oeuvre et méthodologies des codes de réseau nécessitant l'accord des régulateurs, rôle accru en matière de coopération et de coordination régionale des régulateurs nationaux (pouvoir d'initiative, capacité à trancher des désaccords entre régulateurs sur des questions transfrontalières, création possible de sous-groupes de régulateurs, etc.) ou approbation des méthodologies liées à l'adéquation de la production et à la préparation aux risques ; parmi ces prérogatives, il importera cependant, comme la Commission de régulation de l'énergie (CRE) l'a rappelé dans un récent document de position 43 ( * ) , que l'harmonisation des méthodologies tarifaires n'aboutisse pas à « réduire de manière excessive la capacité à prendre en compte les spécificités nationales (par exemple la thermosensibilité de la consommation française [...]) » ;

- une indépendance budgétaire et décisionnelle renforcée : élection du président et du vice-président à la majorité des deux tiers par le conseil d'administration, adoption des décisions du conseil d'administration à la majorité simple et non plus qualifiée, élargissement des compétences du conseil en matière budgétaire, de programmation pluriannuelle et annuelle des travaux, désignation des membres du conseil des régulateurs par les régulateurs nationaux, vote au conseil des régulateurs à la majorité simple et non plus qualifiée, monopole de la rédaction des actes de l'agence confié à son directeur , ligne budgétaire séparée pour la commission de recours et forte croissance du budget total de l'agence, de 280 000 euros en 2019 à 1,038 million en 2020 ; là aussi, la CRE s'inquiète justement de ce que le passage à la majorité simple au conseil des régulateurs autorise « qu'une décision [soit] adoptée quand bien même un ensemble de régulateurs représentant plus de 80 % de la population européenne s'y opposerait » ; elle juge par ailleurs « fondamental que le conseil des régulateurs puisse amender les propositions » du directeur si son « monopole d'initiative en ce qui concerne la préparation des actes » de l'agence était maintenu.

3. La position de votre commission : une adhésion aux ambitions affichées par la Commission mais des réserves sur certaines des modalités d'action proposées
a) L'adhésion à l'Union de l'énergie n'empêche pas de porter un regard critique sur certaines des propositions de la Commission

Votre commission tient d'abord à affirmer son adhésion à la démarche d'approfondissement de la coopération européenne en matière d'énergie et de climat et partant, son soutien à la mise en oeuvre de l'Union de l'énergie. Il serait en effet paradoxal d'avoir fixé des objectifs climatiques particulièrement ambitieux , contraignants à l'échelle de l'Union et qui ont participé au succès de l'accord de Paris sur le climat, et de dénier dans le même temps à la Commission , qui en a reçu mandat, le droit de proposer des mesures dont elle estime qu'elles permettront de les atteindre .

Au surplus, votre commission donne acte à la Commission des analyses très poussées qu'elle a menées à l'appui de ces propositions, tout en notant que la densité de ses réflexions , qui s'explique en partie par la technicité des sujets abordés, rend malgré tout difficile leur appropriation par le citoyen et participe, sans doute, au sentiment d'éloignement des institutions européennes.

Pour autant, l'importance des travaux de la Commission, en particulier au travers des nombreux exercices d'évaluation et d'analyse d'impact qu'elle a réalisés, ne saurait suffire à rendre les conclusions qu'elle en tire nécessairement objectives , et donc parfaitement incontestables. Ce serait d'abord nier le fait que la Commission dispose certes de l'initiative des actes législatifs de l'Union mais que cette législation ne tire sa légitimité politique que de son approbation par les instances démocratiquement élues et représentatives que sont le Parlement et le Conseil européens.

Mais ce serait aussi méconnaître que, sur le plan technique, les positions de la Commission elles-mêmes résultent parfois de la victoire de l'une de ses directions générales (DG) sur une autre - DG concurrence, DG énergie, etc. - et qu'elles s'appuient sur des éléments de doctrine qui peuvent être contestés sur le plan académique, voire politique : c'est par exemple le cas, en matière de sécurité d'approvisionnement, de la doctrine du marché dite « energy only » qui voudrait que les marchés de l'énergie de court terme suffiraient, à eux seuls, à générer les signaux d'investissements requis pour maintenir ou développer les capacités garantissant cette sécurité à moyen et long terme.

Enfin, comme rappelé plus haut, l'énergie étant une compétence partagée entre l'Union et les États membres, les propositions de la Commission en la matière doivent respecter les principes de subsidiarité, de proportionnalité, de souveraineté des États membres sur leur mix énergétique national - pour autant qu'il leur permette de respecter leurs objectifs climatiques - et de responsabilité de ces derniers vis-à-vis de leurs citoyens en matière de sécurité d'approvisionnement , en coopération avec les pays voisins.

Dès lors, il appartient notamment aux États membres , aiguillonnés ou appuyés le cas échéant par leurs Parlements nationaux - comme la présente proposition de résolution entend le faire -, de faire valoir leurs positions dans le processus décisionnel européen, en soutenant les dispositions qu'ils jugent conformes à l'intérêt général de l'Union ou en demandant, quand c'est nécessaire, la souplesse suffisante à la prise en compte de certaines spécificités nationales.

b) Des initiatives positives en matière d'efficacité énergétique, d'énergies renouvelables, du rôle central dévolu aux consommateurs ou d'accompagnement industriel et social de la transition énergétique

Au-delà de la reconnaissance du travail considérable accompli par la Commission Juncker depuis 2015 pour faire de l'Union de l'énergie une réalité, ce dernier paquet de mesures comporte un grand nombre de dispositions positives qu'approuve votre commission , en particulier :

- en matière d' efficacité énergétique , le relèvement de l'objectif de 27 % à 30 % , par ailleurs rendu contraignant au niveau de l'Union, l'énergie la moins chère et la plus propre étant toujours celle que l'on ne consomme pas ; votre commission salue notamment la prolongation des obligations d'économies d'énergie, l'inclusion de la précarité énergétique dans ces obligations ainsi que le renforcement de l'information et des droits des consommateurs. Elle observe cependant que cet objectif ne pourra être atteint sans la réforme déterminée du marché européen de quotas qu'elle appelle de ses voeux ( cf. infra ) ;

- en matière de développement des énergies renouvelables , l'intégration de l'objectif des 27 % en 2030 et d'un plancher contraignant pour les États membres au niveau des objectifs nationaux fixés pour 2020 ; si l'on pourrait toujours plaider pour une ambition plus grande encore, votre commission considère que ces objectifs réalistes donnent une visibilité suffisante aux filières , de même que l'augmentation d'1% par an pour la production de chaleur et de froid ; elle apprécie également l'effort de simplification des procédures demandé par la Commission et approuve le principe de mécanismes d'aides de type « prime + marché » en ce qu'ils favorisent l'intégration des énergies renouvelables sur le marché ; elle ne voit enfin pas d'objection à ce que la priorité d'appel, qui peut poser des problèmes d'exploitation du système électrique, soit limitée et que l'écrêtement de la production des énergies renouvelables soit permis en dernier recours en cas de congestion du réseau, dès lors qu'il fera l'objet d'une juste compensation ;

- en matière de gestion des risques , le renforcement bienvenu de la préparation et de la coopération entre États membres ;

- plus généralement, le rôle central dévolu aux consommateurs qui irrigue l'ensemble des propositions de la Commission et doit leur permettre de devenir des acteurs à part entière du système électrique, notamment par une meilleure maîtrise de leur consommation, par des choix mieux éclairés en matière de fourniture d'énergie ou par la promotion de l'autoconsommation individuelle ou collective, la transition vers ces nouveaux modèles de consommation devant toutefois être encadrée ( cf. infra ).

Enfin, votre commission salue, au-delà des mesures strictement législatives, la mise en place par la Commission, effective ou à venir, d' outils de financement ou de coordination destinés à accompagner la transition énergétique sur les plans industriel et social , tels que le financement de projets innovants dans le domaine de l'énergie (programme Horizon 2020 44 ( * ) , fonds NER 400 45 ( * ) , mobilisation du plan Juncker), le renforcement du tissu industriel (par la création d'un « forum industriel des énergies propres ») ou l'accent mis sur la nécessité d'aider à la transformation des compétences ainsi qu'à la reconversion économique des régions et des industries à forte intensité de carbone. Votre commission appelle cependant l'Europe à ne pas limiter ses financements aux seuls démonstrateurs ou prototypes mais à accompagner le développement industriel des filières naissantes, ainsi qu'à donner la visibilité suffisante pour favoriser les investissements ( cf. infra ).

c) Des propositions critiquables sur le fond et parfois contraires aux principes de subsidiarité, de proportionnalité et de souveraineté et de responsabilité des États membres


• Une réforme ambitieuse du marché européen de quotas est indispensable

Votre commission tient d'abord à réaffirmer sa conviction que la transition vers un système énergétique plus propre passera nécessairement par une tarification forte du carbone à l'échelle européenne , et donc par la réforme déterminée du système d'échanges de quotas ETS .

Si la France a déjà pris des initiatives au niveau national 46 ( * ) , les débats autour de la fixation unilatérale d'un prix plancher du carbone pour le secteur électrique, dont les inconvénients auraient été nombreux, ont bien montré que seul le niveau européen était pertinent pour mettre en place de tels outils.

Or, le 15 février dernier, le Parlement européen a adopté une réforme du marché ETS qui , si elle contient des éléments indéniablement positifs - doublement de la capacité de la réserve de stabilité qui pourra absorber jusqu'à 24 % par an de quotas en excès à partir de 2019, annulation de 800 millions de quotas en 2021, etc. - n'en reste pas moins en deçà de propositions plus ambitieuses, notamment sur le relèvement du facteur annuel de réduction du nombre des quotas 47 ( * ) , et ne permettrait pas, en l'état, d'atteindre les 30 euros la tonne de CO 2 48 ( * ) , valeur pourtant nécessaire pour inverser le merit order entre le charbon et le gaz et réduire substantiellement les émissions européennes. La réunion du Conseil environnement, le 28 février prochain, devrait être l'occasion pour les États membres d'arrêter une position commune sur le sujet.

Aussi, bien que ce ne soit pas l'objet premier du présent paquet de mesures, votre commission soutient la position exprimée par la commission des affaires européennes pour appuyer toute mesure permettant de faire remonter le prix de la tonne de CO 2 . Au vu des difficultés à accorder les différents points de vue sur cette question, votre commission suggère d'inverser le raisonnement en tentant, d'abord, de dégager un consensus politique sur le niveau de prix visé à différentes échéances avant de fixer, dans un second temps, les paramètres techniques qui permettraient de l'atteindre. Dans cet ordre, les États membres auraient sans doute plus de difficultés à assumer politiquement, auprès de leurs pairs et des opinions publiques, la revendication d'un prix du carbone insuffisant à l'atteinte des objectifs climatiques de l'Union.


• Le cadre de régulation doit favoriser des signaux de moyen et long terme pour la sécurité d'approvisionnement, l'investissement dans les énergies décarbonées et la compétitivité des consommateurs industriels

Le secteur de l'énergie étant fortement capitalistique, il requiert un cadre réglementaire favorable aux investissements de long terme. Or, plusieurs des propositions de la Commission ne donnent pas la visibilité suffisante aux investisseurs, voire créent une incertitude qui va à l'encontre des objectifs poursuivis par la Commission.

En matière de sécurité d'approvisionnement d'abord, l'encadrement strict des mécanismes de capacité prôné par la Commission - conditionnés à une étude européenne, révisés annuellement, sur la base d'une ouverture aux capacités étrangères à géométrie variable et excluant les centrales les plus polluantes - en est le meilleur exemple :

- une étude européenne ne saurait identifier les problèmes spécifiques à certains pays et poserait, en outre, un problème de responsabilité ;

- une remise en cause annuelle saperait la logique même du mécanisme de capacité , qui garantit précisément une rémunération sur le moyen terme des capacités permettant de répondre, par exemple, à une vague de froid exceptionnelle ; du reste, si la sécurité d'approvisionnement était assurée, pour une année donnée, sans avoir besoin d'y recourir, le marché s'équilibrerait de lui-même et le prix de la capacité tendrait alors vers zéro ;

- l'exclusion de l'obligation de participation de capacités étrangères aux mécanismes, présentés comme temporaires, de type « réserve stratégique » créerait une inégalité de traitement injustifiée entre États membres - la France devrait alors financer des capacités allemandes ou belges, dont les pays ont mis en place des réserves stratégiques, sans que la réciproque soit vraie ;

- enfin, l'exclusion des capacités les plus émettrices de CO 2 répond il est vrai à un objectif louable mais pourrait s'avérer contre-productive , en provoquant la fermeture de moyens de pointe ne fonctionnant parfois que quelques heures par an et rendant en cela un service essentiel au réseau, voire en contribuant à la faiblesse des prix du CO 2 sur le marché ETS, dont l'impact va bien au-delà de quelques centrales.

En matière d' investissements dans la production d'énergie décarbonée ensuite, le cadre de soutien proposé par la Commission, au lieu de donner de la visibilité, crée de l'incertitude pour les différentes filières : il renvoie, d'une part, aux lignes directrices encadrant les aides d'État qui devront être revues en 2020 et, d'autre part, n'exclut plus, contrairement à la version « fuitée » du texte, le concept de neutralité technologique des appels d'offres. Des appels d'offres par filière sont pourtant indispensables pour piloter le mix renouvelable en profitant des complémentarités (géographique ou saisonnière, mais aussi en fonction du caractère intermittent ou non intermittent de la production, distinction bien mise en avant par la commission des affaires européennes) entre les technologies. Rien ne dit du reste que des appels d'offres technologiquement neutres réduiraient nécessairement le coût du soutien, en particulier si l'on intégrait les coûts pour le réseau du développement massif de la filière la plus compétitive à un instant donné.

Comme la commission des affaires européennes le rappelle aussi fort justement, la filière électronucléaire peut s'assimiler, en raison de son caractère décarboné et pilotable, aux filières renouvelables non intermittentes et ainsi répondre aux contraintes climatiques et d'approvisionnement de l'Union. Or, plus encore que les autres filières compte tenu de l'importance des investissements requis pour la prolongation ou le renouvellement des parcs existants, le nucléaire a besoin de visibilité sur le long terme. Cette dernière passe en particulier, outre la stabilité des normes de sûreté, par la possibilité de conclure , comme le Gouvernement britannique l'a fait récemment pour Hinkley Point C, des contrats dits « contrats pour différence » offrant des prix garantis sur longue période , couvrant les opérateurs des risques liés à la volatilité des prix de marché et garantissant l'approvisionnement en production décarbonée de masse sur la même période, et au-delà.

En matière de compétitivité des consommateurs industriels enfin, votre commission, dans la droite ligne des avancées obtenues dans la loi « Transition énergétique » en faveur des industries intensives en énergie, appelle de ses voeux la reconnaissance, au niveau européen, de la possibilité pour ces consommateurs de conclure des contrats d'approvisionnement de long terme - qui pourraient du reste répondre pour partie aux besoins de financement du secteur énergétique.


• La protection des consommateurs est la garantie de leur confiance dans les mécanismes de marché

À rebours de ce que peuvent laisser penser certaines des propositions de la Commission, votre commission est convaincue que la protection des consommateurs est de nature , non pas à nuire au développement de la concurrence, mais au contraire à renforcer leur confiance dans les mécanismes de marché , et donc à faciliter l'exercice des nouveaux droits qui leur sont donnés (libre choix d'un fournisseur et d'une offre tarifaire, adhésion à des mécanismes d'effacement, participation à des opérations d'autoconsommation, etc.).

Aussi votre commission tient-elle à affirmer son opposition :

- à la suppression des tarifs régulés tels que les tarifs réglementés de vente (TRV) de l'électricité encore ouverts aux clients résidentiels en France : dès lors que ces tarifs, comme c'est le cas en France, reflètent les coûts des opérateurs historiques et sont donc « contestables » par les fournisseurs alternatifs - dont on voit bien qu'ils sont d'ores et déjà capables de proposer des offres plus compétitives que les TRV, en gaz comme en électricité - ces tarifs n'entravent pas la concurrence ; ils permettent au contraire au consommateur de souscrire une offre de marché sans crainte , en fonctionnant comme un « filet de sécurité » vers lequel ils pourraient toujours revenir s'ils le souhaitaient. En outre, la Commission mésestime les difficultés pratiques majeures que représenterait le basculement des millions de sites concernés en France, et tout particulièrement des clients qui resteraient inactifs, ainsi que l'ont montré les étapes précédentes de suppression des TRV pour les clients professionnels, pourtant bien moins nombreux ;

- au déplafonnement total des prix de gros ainsi qu'à l'obligation faite à tout fournisseur de proposer une offre à prix dynamiques reflétant l'évolution des prix de marché à très court terme : ces deux mesures combinées exposeraient en effet les consommateurs à des risques financiers importants en cas de pics de prix, comme la CRE l'a bien souligné 49 ( * ) , et saperaient la confiance dans le libre exercice de la concurrence. Le déplafonnement des prix de gros aurait aussi pour effet d'augmenter de façon considérable le risque pour les acteurs de marché, voire d'écarter les acteurs émergents aux dépens de la concurrence, de même que l'intervention réglementaire sur la structure des offres des fournisseurs reviendrait sur la libre fixation de leur politique commerciale.

Si votre commission n'est pas opposée, en tant que telle, à la suppression des tarifs sociaux pour des raisons pratiques - l'expérience française ayant démontré qu'un tel système ne permettait pas de toucher l'ensemble des bénéficiaires potentiels -, elle appelle cependant à une clarification de la rédaction proposée par la Commission pour garantir la conformité au droit européen du chèque énergie , dont les premiers résultats en termes d'atteinte des publics cibles sont prometteurs.


• La promotion de nouveaux modèles énergétiques plus décentralisés doit être encadrée pour préserver la solidarité entre les territoires et l'optimisation des réseaux

Votre commission défendant, avec une détermination constante, les principes fondateurs du modèle énergétique français que sont la péréquation tarifaire et l'optimisation technico-économique des réseaux , elle appelle instamment la Commission à clarifier et à mieux encadrer ses propositions en matière d'autoconsommation individuelle ou collective et de promotion des « communautés d'énergies renouvelables » ou « locales », dans un sens qui soit bénéfique à l'ensemble de la collectivité . S'il n'est pas question de s'opposer à la demande sociétale croissante en faveur d'une énergie plus verte et plus locale, il est impératif d'accompagner un mouvement qui entraînera des transferts de valeur majeurs entre les différents usagers du réseau, avec pour objectif impérieux de pérenniser le financement des réseaux par de nouveaux modèles de tarification , à définir (part puissance accrue, tarification à l'injection et au soutirage ou autres), et de préserver la solidarité entre les territoires urbains, ruraux, métropolitains et ultra-marins.


• Les principes de subsidiarité, de proportionnalité ainsi que la souveraineté et la responsabilité des États membres doivent impérativement être respectés.

Votre commission s'oppose enfin vigoureusement à plusieurs propositions pour lesquelles la Commission ne démontre pas la plus-value de l'action communautaire, en méconnaissance des principes de subsidiarité et de proportionnalité , voire organisent des transferts de souveraineté inavoués dans des matières relevant de la responsabilité des États membres.

En premier lieu, l'obligation d'ouverture des mécanismes d'aides aux énergies renouvelables étrangères et l'incertitude créée autour de la possibilité de lancer des appels d'offres par technologie mettent en cause le droit des États membres , reconnu par les traités, de définir leur mix énergétique , dans le respect de leurs engagements climatiques. L'ouverture aux installations étrangères doit être possible, mais sur une base volontaire ; des appels d'offres par technologie permettront, pour un temps au moins, de profiter des complémentarités entre les diverses énergies renouvelables, de soutenir transitoirement les filières à fort potentiel de baisse des coûts ou encore de favoriser l'émergence de nouvelles solutions de stockage, par exemple par des procédures ciblées sur des projets combinant production intermittente et stockage.

Toujours en matière d'énergies renouvelables, l'approbation par la Commission des plans énergie-climat nationaux et la possibilité de sanctionner le non-respect des engagements climatiques d'un État membre par une contribution financière - là où la pression des pairs et de l'opinion publique suffiraient sans doute - contreviendraient au principe de subsidiarité .

En deuxième lieu, outre les difficultés techniques déjà soulevées par la réticence affichée par la Commission à l'endroit des mécanismes de capacité, l'encadrement qu'elle prévoit reviendrait sur la responsabilité des États membres , qui la délèguent à leurs gestionnaires de réseau de transport (GRT), d'assurer la sécurité d'approvisionnement électrique de leurs citoyens .

De même, la création de centres opérationnels régionaux (ROC) regroupant les GRT et disposant de pouvoirs contraignants, en ce qu'elle ouvrirait la voie au démantèlement des GRT nationaux en confiant, à terme, à un ou plusieurs opérateurs européens la mission d'exploitation du système électrique, pose à l'évidence des questions de souveraineté énergétique . En matière de sécurité énergétique, un État membre ne saurait se voir imposer la décision d'un opérateur européen indépendant. En outre, les GRT ont déjà créé, sur une base volontaire, des centres régionaux de sécurité ( regional security centers, RSC ), qui ont prouvé leur efficacité.

Enfin, les nouveaux projets d'interconnexions devraient être justifiés , non par l'atteinte d'un taux d'interconnexion uniforme à toutes les frontières sans fondement économique ou technique, mais par une analyse coûts-bénéfices systématique permettant de s'assurer de leur utilité.

En troisième et dernier lieu, la proposition révisant l'agence européenne de coordination des régulateurs (ACER) méconnaîtrait ou pourrait méconnaître, par certaines de ses dispositions, le principe de subsidiarité : d'une part, l'harmonisation des méthodologies tarifaires ne devrait porter que sur les grands principes, au risque de restreindre la capacité à prendre en compte les spécificités nationales , en particulier en matière de distribution - pour laquelle les régulateurs nationaux devraient rester totalement compétents - et, d'autre part, les nouvelles règles de gouvernance proposées - votes à la majorité simple et monopole du directeur pour la rédaction des actes - réduiraient excessivement le poids des régulateurs nationaux .


• La sortie des biocarburants de première génération doit être plus progressive

Enfin, votre commission considère que le basculement promu par la Commission d'une génération à l'autre de biocarburants devrait s'opérer de façon raisonnée et progressive , d'abord parce que le retard pris dans le développement des biocarburants avancés ne permettra pas de générer les volumes suffisants à l'atteinte des objectifs de décarbonation dans les transports, ensuite parce qu'il importera de laisser du temps aux filières agro-industrielles pour s'adapter.

*

Après avoir rappelé son adhésion à l'Union de l'énergie et l'importance d'une tarification forte du carbone dans le cadre d'un marché d'échanges de quotas réformé, la commission des affaires européennes a choisi de centrer sa proposition de résolution sur deux points :

- en premier lieu, la nécessité de distinguer, parmi les sources d'énergie électrique, trois grandes catégories en fonction de leur impact sur le climat ou sur la gestion du système électrique : les énergies fossiles, émettrices de CO 2 mais « pilotables », l'énergies nucléaire et les énergies renouvelables non intermittentes (biomasse et hydraulique 50 ( * ) ), peu ou pas émettrices de gaz à effet de serre et mobilisables à la demande, et les énergies renouvelables intermittentes (solaire et éolien pour l'essentiel), également non émettrices mais dont le rendement dépend de l'ensoleillement et du vent ;

- en second lieu, l'importance et la pérennité du rôle dévolu aux mécanismes de capacité pour garantir la sécurité de l'approvisionnement en électricité dans un contexte de recours accru aux énergies intermittentes, et l'exigence de réciprocité en matière de participation transfrontalière à ces mécanismes.

Votre commission adhère pleinement à ces orientations . S'agissant du second point, elle rappelle toutefois que les mécanismes de capacité répondent à une problématique plus vaste consistant à stimuler, par des signaux économiques adaptés, les investissements suffisants en capacités de production ou d'effacement pour répondre aux périodes de pointe de consommation, par exemple en cas de vague de froid.

Pour le reste, votre commission a cherché à traduire, par les amendements qu'elle a adoptés, les préoccupations plus larges exprimées plus haut.

* 1 Cf. le rapport n° 531 (2015-2016) de M. Roland Courteau, fait au nom de la commission des affaires économique et la résolution n° 125 (2015-2016), devenue résolution du Sénat le 11 avril 2016.

* 2 Communication de la Commission COM (2016) 860 final « Une énergie propre pour tous les européens.

* 3 Communiqué de presse de la Commission du 30 novembre 2016.

* 4 Communication COM (2016) 860 final précitée.

* 5 Communiqué de presse de la Commission précité.

* 6 Par rapport aux scénarios de consommation future d'énergie.

* 7 COM (2016) 761 final.

* 8 Rapport public annuel 2016 de la Cour des comptes, « Les certificats d'économies d'énergie : un dispositif amélioré ».

* 9 Ou au plus tard à compter de 2027 si des compteurs ou répartiteurs de frais non lisibles à distance sont déjà installés et sauf rapport coût-efficacité défavorable.

* 10 Depuis le 1 er janvier 2016, une nouvelle obligation de 150 TWh s'est ajoutée aux objectifs d'économies d'énergie prévus pour la 3 e période des CEE au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique. Cette obligation pourrait être relevée à 400 TWh, sur un total de 1 600 TWh, sur la 4 e période.

* 11 COM (2016) 765 final.

* 12 COM (2016) 767 final.

* 13 Vestas (Danemark), Siemens (Allemagne) et Gamesa (Espagne) principalement, les deux derniers nommés étant en voie de fusion.

* 14 Même si ce chiffre ne doit pas masquer l'absence de filière européenne dans la production de modules photovoltaïques.

* 15 La question de la priorité d'injection est traitée dans le règlement « marché de l'électricité ».

* 16 Les mesures pouvant être prises en cas de « manque d'ambition » des plans nationaux et de « progrès insuffisants » en matière d'objectifs énergétiques et climatiques de l'Union sont détaillées à l'article 27 de la proposition de règlement sur la gouvernance COM (2016) 759 final, qui prévoit, entre autres, le versement d'une « contribution financière en faveur d'une plateforme de financement mise en place au niveau de l'Union pour contribuer à des projets dans le domaine des énergies renouvelables, sous la gestion directe ou indirecte de la Commission ».

* 17 « Member States shall ensure that support for renewable electricity is granted in an open, transparent, competitive, non-discriminatory and cost-effective manner », art. 4(2).

* 18 « Subject to State aid rules, in order to reach the Union target set in Article 3(1), Member States may apply support schemes », art. 4(1).

* 19 Alors même que la proposition de règlement sur la gouvernance prévoit que les États doivent indiquer, dans leur plan énergie-climat, doivent indiquer les « trajectoires pour chaque technologie liée aux énergies renouvelables que l'État membre envisage d'utiliser pour atteindre les trajectoires des parts globale et sectorielle d'énergie provenant de sources renouvelables entre 2021 et 2030 », COM (2016) 759 final, annexe I.

* 20 Le produit de leur vente venant en déduction des coûts de soutien aux énergies renouvelables.

* 21 Projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelable.

* 22 Dans lequel les fournisseurs ou les acheteurs de biogaz peuvent conserver tout ou partie de la valeur des garanties d'origine associées à la production subventionnée.

* 23 « Disproportionate procedures and charges that are not cost-reflective », art. 21.

* 24 L'ordonnance « Autoconsommation » permettant aux petits autoconsommateurs, à des fins de simplification, d'injecter leur surplus à titre gratuit et de l'affecter aux pertes techniques des gestionnaires de réseaux.

* 25 « Member States shall ensure that renewable energy communities are entitled to generate, consume, store and sell renewable energy, including through power purchase agreements, without being subject to disproportionate procedures and charges that are not cost-reflective.

« For the purposes of this Directive, a renewable energy community shall be an SME or a not-for-profit organisation, the shareholders or members of which cooperate in the generation, distribution, storage or supply of energy from renewable sources (...) », art. 22.

* 26 « Member States shall lay down the necessary measures to ensure non-discriminatory access to district heating or cooling systems for heat or cold produced from renewable energy sources and for waste heat or cold. This non-discriminatory access shall enable direct supply of heating or cooling from such sources to customers connected to the district heating or cooling system by suppliers other than the operator of the district heating or cooling system », art. 24.

* 27 Annexe X de la proposition de directive.

* 28 COM (2016) 861 final et COM (2016) 864 final.

* 29 COM (2016) 862 finaL

* 30 « Value of lost load », définie comme l'estimation du prix maximum que les clients sont prêts à payer pour éviter une panne.

* 31 D'une puissance inférieure à 500 kW ou à 250 kW si la capacité totale des installations bénéficiant de la priorité d'injection excède 15 % de la capacité de production totale de l'État membre, seuils abaissés respectivement à 250 kW et 125 kW à compter du 1 er janvier 2016.

* 32 Afin de garantir la sécurité de l'approvisionnement électrique, les mécanismes de capacité fonctionnent comme un dispositif assurantiel obligatoire, auxquels les fournisseurs sont tenus de participer pour assurer qu'ils seront en mesure d'approvisionner, à tout moment, leurs clients.

* 33 Réseau européen des gestionnaires de réseaux de transport d'électricité (European Network of Transmission System Operators for electricity).

* 34 Calculs de capacité, analyses de sécurité, dimensionnement régional des réserves, etc., liste que la Commission se réserve par ailleurs le droit de compléter par la suite.

* 35 « Electricity suppliers shall be free to determine the price at which they supply electricity to customers. (...) », art. 5(1).

* 36 « For reasons of extreme urgency », art. 5(4).

* 37 « Member States shall ensure the protection of energy poor or vulnerable customers in a targeted manner by other means than public interventions in the price-setting for the supply of electricity », art. 5(2).

* 38 « Benefits in social security systems to ensure the necessary electricity supply to vulnerable customers », art. 28(2).

* 39 COM (2016) 759 final.

* 40 « Les États membres tiennent le plus grand compte de toute recommandation éventuelle de la Commission lorsqu'ils finalisent leur plan national intégré en matière d'énergie et de climat », art. 9(3).

* 41 COM (2016) 863 final.

* 42 « Opérateurs du marché de l'électricité désignés ».

* 43 « Réactions de la CRE au paquet énergie propre », 25 janvier 2017.

* 44 Programme européen de recherche et développement pour la période 2014-2020.

* 45 Alimenté par la vente de 400 millions de quotas carbone et dédié au développement des technologies et projets industriels les moins émetteurs.

* 46 Notamment par la fixation d'une trajectoire de hausse progressive et résolue de la taxe carbone dans la fiscalité énergétique, introduite par le Sénat avec le soutien de votre commission dans la loi « Transition énergétique ».

* 47 2,2 %, contre 2,4 % dans la proposition de la commission environnement du Parlement.

* 48 Même avec un facteur de réduction annuelle relevé à 2,4 %, la plupart des experts estiment que la réforme conduirait, au mieux, à passer de 5 à 15 euros la tonne environ.

* 49 « On ne peut exclure qu'un pic extrême conduise à multiplier par 100 voire 1 000 la valeur du prix horaire - soit, en une heure, l'équivalent du coût moyen d'une semaine à un mois de consommation », CRE, document de position précité.

* 50 Jusqu'à un certain point pour la seconde, dans la mesure où la production dépend des conditions d'hydraulicité, hormis le cas particulier des stations de transfert d'énergie par pompage (STEP).

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